導(dǎo)語：鄉(xiāng)村公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展及建立和諧社會,必須加快公共服務(wù)發(fā)展。有效提供公共服務(wù)的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)是公共服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)。目前,公共服務(wù)監(jiān)管嚴(yán)重滯后于公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,監(jiān)管職能的缺位是導(dǎo)致我國公共服務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)諸多矛盾的重要原因之一。這在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中表現(xiàn)得尤為突出。如何構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系,以保證公共服務(wù)提供的公平性、質(zhì)量和效率,是擺在我們面前的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

一、公共服務(wù)監(jiān)管的理論依據(jù)

公共服務(wù)監(jiān)管是指政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),以約束獨(dú)立運(yùn)營的公共服務(wù)機(jī)構(gòu),確保公共服務(wù)提供的效率和公平。從監(jiān)管所約束的對象的角度來看,對公共服務(wù)的監(jiān)管可以分為政府內(nèi)監(jiān)管和商業(yè)性監(jiān)管。政府內(nèi)監(jiān)管是指“某一公共行政部門具有授權(quán),能夠在保持距離的情況下監(jiān)管另一部門,運(yùn)用一攬子工具來審核被監(jiān)管部門的行為并在必要時(shí)予以糾正”[1]。公共服務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)是雙重的,即糾正政府失靈和市場失靈,確保公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和公平。

(一)糾正市場失靈

傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,“市場失靈”是政府干預(yù)正當(dāng)性的基本依據(jù)。市場失靈的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是公共品,由于公共品具有非競爭性和非排他性,所以私人部門不愿意提供這種產(chǎn)品;二是外部性,外部性使得私人成本受益與社會成本受益相偏離,在存在外部性的情況下,私人的最優(yōu)化決策無法達(dá)到社會資源的最優(yōu)配置;三是自然壟斷,壟斷者具有價(jià)格控制力,其最優(yōu)決策也會偏離社會資源的最優(yōu)配置,壟斷還會導(dǎo)致X-非效率;四是信息不對稱,信息不對稱會導(dǎo)致“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”,導(dǎo)致市場的失靈。另外,由于市場機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)一些理想的社會價(jià)值目標(biāo)(如公平等),所以政府也需要進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)活動的方式及工具是多種多樣的,包括直接提供、付費(fèi)和監(jiān)管。其中,監(jiān)管是一種重要的政府治理工具。關(guān)于政府實(shí)施監(jiān)管的理由,主要有兩類具有代表性的觀點(diǎn),即公共利益監(jiān)管和利益集團(tuán)監(jiān)管。按照公共利益監(jiān)管理論,市場失靈是政府監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)。公共利益監(jiān)管理論隱含著三個(gè)基本假設(shè):一是市場存在失靈;二是政府的目標(biāo)是社會福利最大化;三是政府監(jiān)管是對市場失靈的有效反應(yīng),不存在政府失靈。在這些假設(shè)條件下,政府是公共利益的代表,政府監(jiān)管被認(rèn)為是糾正市場失靈、實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的過程。政府監(jiān)管一旦建立,就能夠有效地消除市場失靈的不利后果。利益集團(tuán)監(jiān)管理論是在對公共利益監(jiān)管理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出的。利益集團(tuán)理論主要包括俘獲理論、監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論和尋租理論等分支。各理論分支共同的基本假設(shè)是:政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),能夠在社會福利不同的人之間轉(zhuǎn)移;監(jiān)管的需求方(利益集團(tuán))與供給方(政治家和監(jiān)管者)都是理性“經(jīng)濟(jì)人”,都通過選擇行為來謀求自身利益最大化。該理論的主要觀點(diǎn)是,監(jiān)管可能被利益集團(tuán)俘獲;監(jiān)管能力有限,無法實(shí)現(xiàn)提供社會福利的初衷。

(二)糾正政府失靈

公共部門在提供公共服務(wù)的過程中,也存在政府失靈問題。一是公共部門通常是壟斷性的,這種壟斷性往往導(dǎo)致公共部門缺乏降低成本、提高效率的激勵(lì),產(chǎn)生較為嚴(yán)重的X-非效率。格蘭德(Grand,1991)指出,即使公共部門面臨著一定程度的競爭,如英國NHS中的公立醫(yī)院要和私人醫(yī)院和非營利醫(yī)院競爭,如果競爭者(非營利機(jī)構(gòu))并不是利潤最大化者,公立醫(yī)院同樣不會以利潤最大化為目標(biāo),從而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部門可能受到私人利益或部門利益的影響,偏離其公共利益的目標(biāo)。為此,需要設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、制定監(jiān)管規(guī)則來促使社會目標(biāo)與公共部門激勵(lì)機(jī)制相融。三是公共部門同樣會出現(xiàn)外部性問題,其行為有可能影響其他部門的績效。公共部門追求自身利益最大化的行為有可能損害社會整體福利。四是公共部門同樣存在著信息不對稱問題,由于信息不對稱,公共部門的人可能會欺騙委托人,特別是公共服務(wù)的業(yè)績具有多重任務(wù)和多委托人的屬性,往往難以量化考核,這些將大大增加公共服務(wù)中的成本。在政府失靈的情況下,公共部門的行為有可能偏離社會福利最大化的初始目標(biāo),變?yōu)閷?shí)際執(zhí)行部門的自身利益最大化。

二、農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給采用的是政府包辦的模式,即通過行政命令,由政府設(shè)立的事業(yè)單位提供公共服務(wù)。20世紀(jì)80年代,公共服務(wù)提供模式開始發(fā)生變化。一方面,政府的管理方式發(fā)生了變化,服務(wù)供給主體———事業(yè)單位———被賦予更多的自主權(quán),引入了更多市場激勵(lì)機(jī)制,這就需要改變傳統(tǒng)模式下政府集政策制定、服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管于一身的局面,構(gòu)建保持距離型的政府內(nèi)監(jiān)管體系。另一方面,越來越多的私人機(jī)構(gòu)介入公共服務(wù)提供過程,這就需要建立公平、透明、專業(yè)、獨(dú)立、誠信和可問責(zé)的監(jiān)管體系。

(一)農(nóng)村事業(yè)單位改革需要政府內(nèi)監(jiān)管

在我國農(nóng)村,絕大多數(shù)公共服務(wù)都是由隸屬于各級政府的事業(yè)單位提供的。國家發(fā)改委的一份報(bào)告(2004)顯示,超過80%的事業(yè)單位隸屬于縣和鄉(xiāng)政府,雇員人數(shù)占全國事業(yè)單位勞動力總數(shù)的65%。事業(yè)單位“市場化”改革的成就不容置疑,但同時(shí)也應(yīng)看到,它在公共服務(wù)領(lǐng)域引入了扭曲的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位被賦予了巨大的自由,可以進(jìn)行服務(wù)收費(fèi),這為它們提供了動機(jī),即通過創(chuàng)收來增加職工工資收入。將事業(yè)單位“推向市場”的改革不可避免地使這些單位用“利益動機(jī)”取代了“以服務(wù)為導(dǎo)向”的原則[3](P57)。這在醫(yī)療衛(wèi)生部門表現(xiàn)得尤為突出。目前,我國大多數(shù)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入渠道有三條,即政府財(cái)政補(bǔ)貼、醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、藥品經(jīng)營差價(jià)和大型設(shè)備檢查收費(fèi)。在“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制下,醫(yī)院嚴(yán)重依賴藥品批零差價(jià)和大型設(shè)備收費(fèi),導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)供給方誘導(dǎo)過度需求,主要表現(xiàn)在大處方、大檢查、抗生素濫用和手術(shù)濫用等方面。可以說,我們在事業(yè)單位創(chuàng)收自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí),并未建立起更好的監(jiān)管體系,對向使用者收費(fèi)的監(jiān)管和對農(nóng)村事業(yè)單位的監(jiān)管效率低下。

(二)多元化供給主體和供給模式的引入需要

政府履行監(jiān)管職責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)責(zé)任由政府向非營利組織和營利組織轉(zhuǎn)移早已成為一個(gè)趨勢。發(fā)達(dá)國家業(yè)已形成政府公共部門、非營利組織和營利組織共同提供公共服務(wù)的格局。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的初步設(shè)想是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把部分經(jīng)濟(jì)和社會職能剝離出去,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)換機(jī)制,走企業(yè)化、市場化、社會化的路子,除公益性事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障外,經(jīng)營性事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)組織[4]。在積極引入多元化供給主體和供給模式的同時(shí),政府在公共服務(wù)的立法、規(guī)劃和監(jiān)管等方面也要切實(shí)履行其職責(zé),以避免農(nóng)村公共服務(wù)市場的混亂。調(diào)查顯示,我國80%以上的村級醫(yī)療機(jī)構(gòu)為各種形式的私營診所。這些農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為農(nóng)村居民就醫(yī)用藥、預(yù)防保健提供了便利、及時(shí)的服務(wù),對提高農(nóng)村居民的健康水平起到了積極的作用。但是,也存在服務(wù)市場秩序混亂、價(jià)格失控及醫(yī)療行為背離公益目標(biāo)等問題,因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的健康需求,亟待通過加強(qiáng)醫(yī)療監(jiān)管來解決。

(三)市場機(jī)制的建立需要政府強(qiáng)化監(jiān)管

開放農(nóng)村公共服務(wù)市場,引入市場競爭機(jī)制,是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。然而,市場的本性是追求利潤最大化。在準(zhǔn)公共服務(wù)受益人相對固定的前提下,市場主體受利益驅(qū)動,有可能提供假冒偽劣、質(zhì)次價(jià)高的公共服務(wù),從而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。這就要求政府深度干預(yù)農(nóng)村公共服務(wù)市場,建立市場準(zhǔn)入制度,監(jiān)控服務(wù)價(jià)格,規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),保證公平、有序的市場競爭環(huán)境的形成[5]。當(dāng)前我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在行醫(yī)過程中存在不少問題:(1)非法行醫(yī)現(xiàn)象普遍存在。其主要表現(xiàn),一是無證行醫(yī),二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍行醫(yī),三是醫(yī)師超出執(zhí)業(yè)地點(diǎn)或執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī),四是游醫(yī)行騙。(2)醫(yī)療條件差。雖然國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有“三室一房”的明確要求,但相當(dāng)一部分只有一間門面房,達(dá)不到規(guī)定的面積,診斷、注射、換藥、儲藥集于一室,清潔區(qū)和污染區(qū)也沒有區(qū)分開來。醫(yī)療器械消毒不嚴(yán)格,不能保證一人一針一管;診所內(nèi)也很少進(jìn)行消毒,容易造成交叉感染。多數(shù)診所設(shè)備差,僅有傳統(tǒng)的“老三件”(體溫計(jì)、聽診器、血壓計(jì)),沒有必要的冷藏及“四防”設(shè)施,以至于診斷不確切,救治水平不高。(3)藥品質(zhì)量無保證。不少農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從非正規(guī)渠道采購藥品、醫(yī)療器械,在購買時(shí)只考慮價(jià)格,不考慮質(zhì)量。對于那些有特殊儲存條件要求的藥品,也不能按要求存放保管,降低了藥品療效。(4)醫(yī)療行為不規(guī)范。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違規(guī)操作現(xiàn)象較為普遍。一是許多村衛(wèi)生室或個(gè)體診所沒有取得衛(wèi)生部門核發(fā)的“三證”,沒有配備依法經(jīng)過資格認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)人員;二是一次性醫(yī)療器械用后不按規(guī)定銷毀處理,甚至重復(fù)使用,醫(yī)療垃圾隨意丟棄;三是非法經(jīng)營、使用假劣藥品和特殊管理的藥品;四是在不具備條件的情況下開展各類手術(shù),造成大病小治,小病大治,貽誤病人,甚至出現(xiàn)醫(yī)療事故。(5)收費(fèi)無標(biāo)準(zhǔn)。各種服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)隨意性較強(qiáng),藥品也沒有明碼標(biāo)價(jià),農(nóng)民對于看一次病到底錢花在哪里心中無數(shù)。農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)實(shí)呼喚政府內(nèi)監(jiān)管。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中建立完善的監(jiān)管體系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

三、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管存在的主要問題

當(dāng)前有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系在我國尚未建立起來,公共服務(wù)監(jiān)管演變成公共部門的內(nèi)部治理機(jī)制,導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)供給效率較為低下。

(一)政監(jiān)合一、管辦不分的現(xiàn)象仍然比較普遍

農(nóng)村公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)模式一直延續(xù)下來。在條塊雙重管理體制下,政府主管部門集“七站八所”等事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色于一身的狀況并未從根本上發(fā)生變化。政府多重角色之間往往存在嚴(yán)重的利益沖突,妨礙了農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的提高。另外,傳統(tǒng)公共服務(wù)供給制度安排中的管辦不分實(shí)際上是一種自己監(jiān)管自己的機(jī)制,直接影響了公共服務(wù)監(jiān)管的效力。我國醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管的最大問題就是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。衛(wèi)生主管部門理應(yīng)維護(hù)患者的合法權(quán)益,但是在實(shí)踐中又因自己是公立醫(yī)院的“總院長”,更多時(shí)候是公立醫(yī)院的利益代言人,集裁判員、教練員和運(yùn)動員三種身份為一體而不可能做到監(jiān)管到位。另外,多頭監(jiān)管難以形成合力。以對民辦非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為例。目前我國對民辦非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)行的是“分級管理、雙重登記”的辦法。民辦非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成立在經(jīng)過衛(wèi)生主管部門資格審查批準(zhǔn)后,還要到民政部門登記,由民政部門對其進(jìn)行監(jiān)管。但是在實(shí)踐中,即使民政部門發(fā)現(xiàn)它未執(zhí)行不分配政策,在沒有衛(wèi)生主管部門配合的情況下,也很難有效落實(shí)監(jiān)管職能,從而造成事實(shí)上的監(jiān)管缺位。

(二)監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行機(jī)制尚不完善

長期以來,我國未能建立較為完善的農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本法律法規(guī)體系。有關(guān)監(jiān)管規(guī)則還存在許多問題:一是現(xiàn)有法律法規(guī)較為陳舊,已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下公共服務(wù)監(jiān)管的要求;二是規(guī)則不統(tǒng)一,主要體現(xiàn)為不同位階的法律法規(guī)之間存在沖突,不同部門出臺的規(guī)章不協(xié)調(diào),地方性法規(guī)和國家行政法規(guī)之間存在矛盾。更大的問題還在于規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制不健全。首先,監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過于密切的關(guān)系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行;其次,政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性,在很多領(lǐng)域存在基于部門、所有制或地區(qū)利益的歧視;第三,現(xiàn)有的司法體制和行政管理能力也制約了規(guī)則的執(zhí)行。

(三)公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制不健全

按照世界銀行(2003)提出的分析框架,公共服務(wù)的“問責(zé)三角形”涉及客戶(公民)、服務(wù)提供者和國家三方,包括四種責(zé)任關(guān)系,即政治家與公民之間的“表達(dá)”、機(jī)構(gòu)提供者與政府之間的“契約”、一線專業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者之間的“管理”、服務(wù)提供者與客戶之間的“客戶權(quán)力”[6](P47-51)。目前,我們更多地依賴政府對公共服務(wù)提供者的問責(zé)機(jī)制(即“長途”問責(zé)機(jī)制),但政府和公共服務(wù)提供者并不是保持距離型的監(jiān)管關(guān)系,這就影響了公共服務(wù)“長途”問責(zé)機(jī)制效力的發(fā)揮。一線專業(yè)人員與機(jī)構(gòu)提供者的工作更多地采用行政機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制(即內(nèi)部治理機(jī)制),使得我國公共服務(wù)提供部門行政化色彩比較濃厚。在公民與政府之間的“表達(dá)”、客戶與提供者之間的“客戶權(quán)力”(即“短途”問責(zé)機(jī)制)方面,由于公民力量較為薄弱,所以“表達(dá)”傳導(dǎo)渠道并不暢通;公共部門的壟斷格局并未被打破,消費(fèi)者的選擇十分有限,很難發(fā)揮“客戶權(quán)力”。總之,無論何種形式的問責(zé)機(jī)制均不健全,公共服務(wù)的問責(zé)環(huán)節(jié)還相當(dāng)薄弱。

四、構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系,對于解決當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給中的供需錯(cuò)位問題,提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率,確保農(nóng)村公共服務(wù)供給的健康、可持續(xù)發(fā)展無疑具有重要意義。總的來說,我們需要構(gòu)建的是決策部門與監(jiān)管部門分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的監(jiān)管體系。

(一)加強(qiáng)信息流動

加強(qiáng)信息流動是強(qiáng)化公共服務(wù)問責(zé)的關(guān)鍵。要提供有效的公共服務(wù),取決于所有利益相關(guān)者之間的信息流動。首先是從農(nóng)民到地方政府和服務(wù)提供者的信息流動。地方政府和服務(wù)提供者的工作必須對農(nóng)民的需求和期望作出反應(yīng),而且要評估公共服務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際效果。因此,政府和服務(wù)提供者必須從農(nóng)民那里獲取他們所認(rèn)為的公共服務(wù)的先后順序、偏好和對有關(guān)服務(wù)的評價(jià)等信息。其次是從政府和服務(wù)提供者到農(nóng)民的信息流動。信息流動不能是單向的,政府和服務(wù)提供者收集和分析的數(shù)據(jù)要與農(nóng)民們分享,這是提供有效的公共服務(wù)的關(guān)鍵。目前,在實(shí)踐中推行信息公開的做法越來越普遍,如鄉(xiāng)村設(shè)點(diǎn)信息公告欄,鄉(xiāng)村衛(wèi)生院公布藥品價(jià)格,等等。信息公開產(chǎn)生了正面的效果。例如,規(guī)劃國際(PlanInternational)在陜西資助了一個(gè)衛(wèi)生項(xiàng)目,村委會通過村民會議、信息公告欄和項(xiàng)目信息小冊子等形式向村民公布項(xiàng)目信息,這對于動員當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c和提高他們對公共衛(wèi)生活動的認(rèn)識起到了重要的作用。

(二)建立健全農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管規(guī)則

首先,進(jìn)一步明確各級政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的義務(wù),建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系,使農(nóng)村居民可以享受到相對均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)。其次,通過立法,合理界定政府職能,改變“政監(jiān)合一、管辦不分”的局面。同時(shí),通過完善、整合相關(guān)法律法規(guī),消除監(jiān)管規(guī)則的準(zhǔn)入歧視,規(guī)范供給主體的市場行為,創(chuàng)造公開、公平、公正、透明的監(jiān)管環(huán)境。要想讓醫(yī)療監(jiān)管走出當(dāng)前的困境,必須盡快完善有關(guān)的法律法規(guī)。其中包括:出臺我國自己的民典法,明確非營利性機(jī)構(gòu)的法人地位;制定非營利性機(jī)構(gòu)的登記辦法、會計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)稅則和財(cái)務(wù)管理辦法;制定與藥品研制、生產(chǎn)、流通、報(bào)廢有關(guān)的法規(guī)。這是規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)行為,完善衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。另外,體制轉(zhuǎn)軌后,公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化,因此與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)的法律法規(guī)也需要修訂和完善,以適應(yīng)公立醫(yī)院自身發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)市場平等競爭的需要。

(三)建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系

要強(qiáng)化基層政府監(jiān)管職能,加強(qiáng)專業(yè)化的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、傳媒和農(nóng)民群眾對公共服務(wù)的監(jiān)督和問責(zé),實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村公共服務(wù)部門的有效治理,構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系,改變政府部門自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行績效評估的狀況。必須切實(shí)加強(qiáng)自律性行業(yè)組織的作用,如醫(yī)師協(xié)會、醫(yī)療教育協(xié)會等,對醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)教育、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)審查方面進(jìn)行監(jiān)管。然而,目前行業(yè)協(xié)會多附屬于政府主管部門,缺乏獨(dú)立性。針對目前行業(yè)協(xié)會組織發(fā)展不力的情況,政府行政部門依然有必要扮演主要的監(jiān)管角色。與此同時(shí),在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié),都應(yīng)鼓勵(lì)公眾代表以多種方式參與;在所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)中,都應(yīng)有公眾代表的位置。在我國農(nóng)村,由于信息不對稱,公共服務(wù)主動權(quán)往往掌握在醫(yī)生和服務(wù)提供者手里,服務(wù)的使用者———農(nóng)民———基本上處于“失語”狀態(tài),只能“逆來順受”。農(nóng)民作為分散的個(gè)體,難以對衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生的服務(wù)態(tài)度、質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和制約,只能靠衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及醫(yī)生自覺和自律,這不僅是市場失靈的主要原因,也是政府失靈的原因之一。即便政府設(shè)立了專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),如果沒有來自消費(fèi)者的參與,沒有準(zhǔn)確可靠的信息,這種監(jiān)督也不會奏效,甚至政府和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間還會因利益關(guān)系而達(dá)成某種“共謀”。最難達(dá)成“共謀”關(guān)系的是“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”群體,因?yàn)閮烧叩睦娌灰恢隆Ｒ虼?“消費(fèi)者”群體對于衛(wèi)生人員的監(jiān)督才是治本之策[7](P296)。

(四)強(qiáng)化政府內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為,政府官員也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。政府官員對個(gè)人效用最大化的追求并不必然導(dǎo)致社會整體公共利益的最大化。因此,必須設(shè)計(jì)一套行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制,以確保政府官員的行為不偏離為農(nóng)村公共利益服務(wù)的軌道。相關(guān)研究表明,通過貨幣補(bǔ)償來激勵(lì)政府官員追求公共利益的最大化,在契約設(shè)計(jì)上是困難的。于是,晉升制度以及各種監(jiān)督制度就成為政府治理中最重要的激勵(lì)和約束機(jī)制[8]。在實(shí)踐中,要把政府官員的升遷與提供公共服務(wù)的績效結(jié)合起來,同時(shí),充分發(fā)揮各職能部門的監(jiān)督功能,對亂收亂支、擾亂財(cái)經(jīng)秩序的行為嚴(yán)懲不貸。

(五)完善公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制

建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù)。問責(zé)機(jī)制要按照公共服務(wù)的“問責(zé)三角形”的要求來建立。強(qiáng)化公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制的主要措施,一是完善公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制。公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制的完善對于問責(zé)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用。2007年深圳市關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革值得借鑒。改革的目標(biāo)是在事業(yè)單位中建立一個(gè)以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管機(jī)制健全的以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會是事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu),行使事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策權(quán)。理事會由政府部門代表、社會人士、行政執(zhí)行人等組成,以社會人士為主,采用選任制或委任制,對舉辦主體負(fù)責(zé)。理事長由舉辦主體提名,按照干部管理權(quán)限報(bào)批或備案。二是改善政府和公共服務(wù)提供者之間的問責(zé)關(guān)系。這是提高公共服務(wù)提供績效的關(guān)鍵。在進(jìn)行一些具有一定“可測性”和“可購買性”的公共服務(wù)時(shí),應(yīng)在政府和公共服務(wù)提供者之間建立科學(xué)的績效合約,明確績效標(biāo)準(zhǔn),將付費(fèi)和績效緊密結(jié)合起來。三是賦予客戶權(quán)力。使公眾參與到公共服務(wù)提供的監(jiān)督評估過程中來,是賦予客戶權(quán)力的一種方式。參與式監(jiān)督和評估(ParticipatoryM&E)要求客戶作為主要的利益相關(guān)者和積極的參加者參與進(jìn)來,與其他利益相關(guān)者合作,確定對公共服務(wù)的優(yōu)先需求,發(fā)現(xiàn)問題,制定備選方案,討論解決方案,監(jiān)督和評估結(jié)果。我們還可以因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等工具來對服務(wù)提供者進(jìn)行比較(公民表中包含明確的關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提供者承諾;記分卡可以讓我們根據(jù)目標(biāo)績效標(biāo)準(zhǔn)和/或客戶對服務(wù)質(zhì)量的看法評估服務(wù)提供者;排名表則是把學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)提供者按記分卡成績排名)[9](P61)。此外,改變付費(fèi)方式,即從直接補(bǔ)助提供者轉(zhuǎn)為補(bǔ)助用戶并允許他們選擇提供者,在提供者中引入競爭,也是值得考慮的措施。

五、結(jié)語

我國農(nóng)村公共服務(wù)不能有效供給的一個(gè)重要原因在于現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)的滯后。建立基于公平規(guī)則、獨(dú)立、可問責(zé)、多主體參與和程序透明的現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)是我們的改革方向。鑒于當(dāng)前自律性行業(yè)組織發(fā)展不力、農(nóng)民群眾參與不足以及政府行政部門事實(shí)上成為唯一的監(jiān)管主體的狀況,我們尤其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)處于獨(dú)立的第三方的地位,實(shí)現(xiàn)兩個(gè)分開,即監(jiān)管者與付費(fèi)者分開,監(jiān)管者與行政管理者分開,以一種保持距離型的方式實(shí)現(xiàn)政策制定、監(jiān)管和服務(wù)供給的有效協(xié)調(diào)和制衡。