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摘要：中國人民銀行的獨立性問題是近年來我國中央銀行制度改革的一個重要問題，也是關系到健全中央銀行制度的核心問題。我國中央銀行的獨立性常常受到政府的干涉或影響，因此加強中央銀行的獨立性，賦予中央銀行貨幣政策決策權，使其在隸屬于國務院的情況下真正獨立已勢在必行。

關鍵詞：中央銀行；獨立性；建議和措施

一、中央銀行獨立性的起源及其發展

所謂中央銀行的獨立性，其實是指中央銀行的相對獨立性，一國在制定和執行貨幣政策時，既不能完全獨立于政府的控制之外不受政府的約束，同時也不能凌駕于政府機構之上，而應接受政府的一定監督和指導，并在國家總體經濟政策的指導下，獨立地制定和執行貨幣政策，并且與其他政府機構相互協作和配合。

第一次世界大戰后，開始了獨立性的爭議。為戰爭籌措軍費而放棄中央銀行的自由原則和獨立性，以至在第一次世界大戰后大多數國家都發生了嚴重的通貨膨脹，1920年在布魯塞爾和1922年在日內瓦召開的兩次國際金融會議，一再強調中央銀行應脫離政府控制而獨立。戰后各國紛紛組織獨立的中央銀行，有的中央銀行法中列有維持獨立性的條文。第二次世界大戰后，獨立性思潮再起。中央銀行既要按照宏觀經濟目標滿足財政籌措資金的要求，又要實現貨幣政策目標，理應受到政府的控制和監督。20世紀七十年代，西方國家的“滯脹”再次提出中央銀行獨立性問題。其理由主要有：政治家缺乏經濟遠見，干擾貨幣政策的穩定性和連貫性。政府為滿足短期利益的需要，推行通貨膨脹政策。中央銀行與政府的工作側重點的不一致，致使相互的措施矛盾對立。中央銀行作為社會化的服務機構，也需要相當的獨立性。

由于各國的政治經濟情況不同，立法與慣例不同，西方主要國家中央銀行與政府關系的模式比較典型的有：獨立性較強的如德國、美國；獨立性居中的有英國、日本；獨立性較弱的有意大利。

二、我國中央銀行獨立性地位

在獨立性問題上，在現行法律框架內的我國央行的特點是：既有獨立的一面，同時又缺乏充分的獨立性，屬于“相對獨立”。

1、獨立性的表現。我國央行在法律和組織上具有一定的獨立性，并且獨立性是隨著改革開放的推進及市場經濟的發展不斷加強的。1983年國務院就授予了央行履行其職責所必須的權利和相對獨立性。1995年通過《人行法》確立了央行的地位、權限和職責，并明確規定央行獨立于財政，獨立于地方政府，并且不允許對財政透支，不允許直接認購和包銷政府債券，不允許向地方政府、各級政府部門提供貸款。1988年國務院對央行實行管理體制改革，撤銷省級分行，改按經濟區設置九大分行，以上措施從法律及組織上逐步加強了我國央行的獨立性。2003年4月，十屆全國人大會議通過了成立銀監會的決議。銀監會的職責是將原來由央行承擔的金融監管分擔出去，這樣就使央行不需要分心考慮銀行的安全及自身監管責任，得以專門履行貨幣政策職能，根據整個宏觀經濟的需要來制定和執行貨幣政策，決定利率和貨幣供應量，央行的獨立性得到進一步加強。

2、獨立性不足的表現。由于各種歷史、現實的原因及條件限制，我國央行的獨立性仍然不足，沒有達到獨立行使貨幣職能所需的獨立性，央行在政府面前的獨立性較小，表現在：（1）組織獨立性不足。央行的法律地位低，在組織上隸屬于國務院，僅“在國務院的領導下相對獨立”。（2）人事獨立性不足。政府部門、金融機關在央行政策機構的人事滲透過多，使之產生行政依賴性和缺少廣泛的代表性。（3）職能獨立性不足。貨幣政策的決策權集中于國務院，央行缺乏應有的決策自主權，實際只有執行權。（4）經濟獨立性不足。雖然人行法規定央行的財務和資金獨立，不對財政、級政府部門融資，不受地方政府干預，卻沒有具體規定相應的法律責任，因此在實際中不可能切斷央行與他們的資金關系，其獨立性常常受到來自財政、地方政府甚至商業銀行的干涉或影響，因此，客觀上存在盡快加強央行獨立性的緊迫要求。

三、增強我國中央銀行獨立性的建議和措施

我國在上世紀八九十年代曾經由于貨幣發行“軟著陸”，但經濟的大起大落給宏觀經濟的穩定發展帶來了不利影響，央行不能自主靈活地運用貨幣政策，根據經濟發展需要適時、靈活地調節利率和貨幣供應量。我國中央銀行的獨立性不足對經濟產生了一定的危害，客觀上存在盡快增強中央銀行獨立性的緊迫要求。

1、賦予中央銀行貨幣政策決策權。適應經濟發展要求，我國政府對中央銀行的職能進行了不斷的調整，為提高央行獨立性，從而為促進經濟快速、持續、穩定發展做出了不懈的努力。目前，制約我國央行獨立性提高的主要瓶頸是中國人民銀行沒有貨幣政策決策權。根據《中國人民銀行法》中國人民銀行只有部分決策權，一般事項自行決定，重大事項需報國務院批準。貨幣政策委員會僅是咨詢議事機構，主要職責是根據國家的宏觀經濟調控目標，討論貨幣政策的制定和調整、一定時期內的貨幣政策控制目標、貨幣政策工具的運用、有關貨幣政策的重要措施、貨幣政策與其他宏觀經濟政策的協調等涉及貨幣政策的重大事項，提出制定和實施貨幣政策的建議。目前，解決貨幣政策決策權一個比較具有可操作性的方案是，對已存在的貨幣政策委員會進行調整，重新界定貨幣政策委員會職能，賦予其貨幣政策決策權。

2、成立統一的監管機構。我國目前實行的是分業經營的金融發展模式，現今的銀監會、證監會、保監會分業監管是適合這一模式的管理體制。混業經營是金融業發展的未來趨勢，為了迎合這一趨勢，適應“入世”后銀行業開放及競爭的需要，未來應將金融業的監管權利集中統一起來，成立統一的監管機構，為金融業向混業經營轉變提供有力的保障，并解決跨行業金融產品監管權限模糊不清的難題。

3、處理好與財政部的關系。人民銀行與財政部的關系已經劃分的很清楚，無論在行政上還是資金上，人民銀行都不受財政部的制約，并且《人行法》規定中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券，但在具體實施中，還需要人民銀行頂住壓力，依法辦事，嚴格履行自己的職責，堅決杜絕向財政透支和無條件借款。另外，《人行法》也應相應增加有關財政部向人民銀行的借款額度、借款方式、借款期限等相關條款以及違反者的法律責任。人行要做到既要與財政部密切合作，又要依法保持資金的獨立性。

4、增強政府的財政能力，強化中央銀行獨立性的經濟基礎。改革開放以來，國家宏觀調控的實施是依靠財政政策和貨幣政策來實現的，由于當前的財政規模小，在財政政策不能完全發揮作用的情況下就需要貨幣政策的配合。如果政府財力雄厚，就不需貨幣政策的配合，中央銀行就可依據經濟的現實狀況獨立地制定和實施貨幣政策。

5、增強中央銀行的政治地位，提高政治獨立性。增強中央銀行的獨立性最終目標是組織上獨立于政府，隸屬于全國人大，使其免受政府短期政策的左右，在人事上使人民銀行領導任期與政府首腦任期錯開，擺脫政府短期政治壓力影響，保證貨幣政策的連續性。

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