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一、引言

近30年來，外資銀行在我國無論從深度還是廣度都取得了迅速發展，并日益融入國民的經濟生活，也帶動了國內銀行業趨于完善。隨著四年由次貸危機引發的金融海嘯和至今尚未解決的歐債危機先后爆發，金融界不得不深刻反思這些始作俑者跨國金融巨頭的監管問題。最新的《巴塞爾協議Ⅲ》代表了國際銀行業監管的新趨向，其在銀行資本構成、資本充足率、資產質量三個主要方面和其他流動性指標方面均成倍大幅提升了監管要求。全球金融監管當局的關注焦點都聚集在《巴塞爾協議Ⅲ》有關操作的實施問題。如何與國際接軌，在新國際標準出臺之際，把握住全面提高對在華外資銀行的監管水平、縮小差距的契機，成為當前監管當局面臨的重要課題。

二、外資銀行發展現狀和監管歷程

自20世紀80年代初首家外資銀行進入中國，30年間外資銀行在我國取得了長足的發展，已形成了以長三角、珠三角和環渤海經濟圈為核心、向全國其他地區輻射的開闊格局，經過近30年的發展，其廣度和深度均發生了質的變化。

（一）外資銀行在我國發展現狀今年來外資銀行在我國取得了迅速的發展，截至2011年9月末，外資銀行在國內已設立了39家外資法人銀行（共下設247家分行、附屬機構）、93家外國銀行分行、1家外資財務公司和207家代表處。相比加入我國世貿組織前，外資銀行的分行數增加至175家，支行數則從6家增至380家。將分行改制為本地注冊的法人銀行，這是31家在華外資銀行為了盡快的實現本土化所采取的主要方式，目前外資法人銀行數已3倍于2001年前，外資法人銀行占外資銀行整體份額從加入2001年的5.24%提高到87.66%，存款份額更超過95%，營業網點數量也已占外資銀行營業網點總數的87%。整個在華外資銀行資產總額達到2.06萬億元。不但資產規模穩定增長，外資銀行在基本面的經營總體比較健康，當前有良好的資產質量，僅有不到0.5%的不良貸款率，低于境內行業平均水平。另外法人銀行流動性比例達70.94%，整體具有充足的流動性，并且撥備覆蓋率達270.72%。綜上所述，外資銀行在華業務穩定快速增長，質量良好，風險穩定可控，空間廣闊，隨著市場開放程度的日益增加，還將迎來長時間的穩定高增長。

（二）外資銀行的監管特點現行國際金融監管體系存在的內部缺陷在2008年金融危機當中被暴露出來，由此在國際范圍內引起當局對既往監管理念、監管方式、監管有效性的深刻反思。在這次金融危機中，老牌跨國金融巨頭風光不再，其次發達經濟體監管當局的監管不力也是歷次金融危機爆發的深層原因。從監管者角度分析，外資銀行與國內商業銀行相比具有其特殊性，尤其在跨國屬性、風險特征等方面應有相當區別。第一點區別是和國內銀行的監管相比，監管主體不完全相同，因為東道國、母國和國際金融組織都存在對外資銀行的監管責任。其次，監管目的不同。銀行監管在通常意義上其目的是保護存款人利益、維護金融秩序穩定、保持整個銀行體系安全等。除了這個目的之外，對外資銀行的監管，其責任還包括保護東道國銀行業、維護國內宏觀經濟政策以及世界金融體系的穩定，這顯然就對我國監管當局提出了更高要求。

三、巴塞爾協議Ⅲ的頒布及修改

2010年9月12日，經過27個巴塞爾銀行監管委員會成員國約一年的磋商和討價還價，就改革銀行體系資本要求達成最新方案，即《巴塞爾協議Ⅲ》。作為全球金融領域最權威的公約，此次巴塞爾協議的修改成為近半個世紀來國際銀行業最大規模的監管領域的改革。此次修改的主要內容涵蓋了核心指標。這主要包括資本質量、最低資本充足率、資本金成分、杠桿率以及流動性等幾個方面。最有影響的改革是對銀行最低資本金比率要求有所提高，目的是確保銀行的儲備金足夠抵御有可能突如其來的金融風險。比之從前，新的《巴塞爾協議Ⅲ》主要在以下幾個方面體現了較為明顯的改革：

（一）一級資本金比率最低要求提高據規定，各協議成員國銀行必須把一級資本充足率下限由以前的4%提高至6%；而由普通股所構成的“核心”一級資本充足率的下限則從之前的2%提升至4.5%；并且還必須建立2.5%的資本留存作為緩沖。這樣規定的目的,主要是為了把銀行的核心一級資本充足率提升至7%的水平，換句話說就是銀行只要放貸或者投資100元，就要留出7元作儲備；風險越是高，就需要越高的資本充足率。

（二）對于如何定義資本作了重新的表述和以前資本的定義相比，新協議對銀行的一級資本所包含的資產的范圍作了較大修改,現在對其的定義是“僅含永久優先股和普通股”。由于資本定義的較大修改,將造成銀行的資本質量大幅提高，同時還使得長禁不止的銀行一級資本充足率虛高的情況得以避免。

（三）對交易對手信用風險的評估標準作了更進一步的明確這一條款所針對的是基本業務集中在國內的銀行，對這些銀行來說,這是比較新穎的風險,相當數量的中、小銀行甚至還未曾涉及過這一風險領域，另外即使一些大型銀行雖已有所涉及，但也僅是在簡單的基本指標和比例計算上停留，造成關于此類風險的計算標準、控制方法都還不明確和科學，此次修改則解決了這個難題。

（四）再次對杠桿率加以重視杠桿率具有的特點是透明、直觀和無順周期性，在其指引下，現實風險就能夠比較容易地被銀行發現。新協議對杠桿率主要修訂了三個方面：一是杠桿率的計算頻率；二是衍生品計入資產；三是CCF（信用轉換因子）的計算方法，以及其他的一些細節方面。同時還確定了初步3%的一級資本最低杠桿率，同時委員會要求在2018年將其正式納入《巴塞爾協議Ⅲ》監管的具體指標。

（五）對流動性的監管繼續得到加強一旦銀行資本陷入流動性缺乏的僵局，如果還缺乏統一并協調的全球流動性監管標準，很可能導致的結果將是全球范圍內的危機。08年金融危機的一大誘因就是如此。因此對于此次制定的新協議，委員會力圖使壓力情景得到重新校準，同時把高質量流動性資產的范圍拓寬，還要在一定程度上對中小企業存款等項目的流失率進行必要的調整。

（六）加強針對系統性風險的監管，且資本緩沖機制亟待設立《巴塞爾協議Ⅲ》制定了更加有效的標準和措施，主要是針對2008年金融危機中顯露的兩個問題：一是系統性風險監管缺失，二是對順周期性的應對無力的另一新措，此條款的意義在于規定了銀行必須設立不低于2.5%的資本留存緩沖。超額資本留存以及前瞻性撥備兩條措施能讓銀行在突然發生金融危機時不至手足無措。

四、我國對外資銀行的監管現狀與巴塞爾協議Ⅲ規定的比較

2006年我國入世滿5周年，銀行業必須全面開放，同時巴塞爾委員會頒布了一系列新的標準，于是由我國國務院和銀監會同時在當年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《中華人民共和國外資金融機構管理條例實施細則》兩條例應運而生，作為目前我國關于外資銀行監管的最新的法律依據。

（一）外資銀行監管總原則整個《中華人民共和國外資金融機構管理條例》貫穿了審慎性監管為原則的理念，為了控制和防范風險，運用了一套可統計銀行指標體系。這個體系主要關注資本充足率、流動性比率和法定準備金率等關鍵指標。使用這些指標是與新巴塞爾協議接軌的象征。

（二）對銀行內控的監管舉措對于銀行內部控制的監管，《巴塞爾協議Ⅲ》依舊給予相當特別的關注。銀行內控的核心要素主要有四點：一是獨立的內審制度；二是完善的風險評估標準；三室嚴格的職權分離；最后是管理層的重視和作用。這四點在2006年巴塞爾《核心原則》中做出了詳細而明確地規定。相應的，我國在外資銀行內控方面，尤其從其制度的性質，制度的地位以及具體的“雙人原則”等具體方面在《中華人民共和國外資金融機構管理條例》均得到確立。這是一個從無到有的過程，填補了內部控制相關的空白。

（三）監管透明度通過增強風險管理的透明度，提高系統性監管能力是《巴塞爾協議Ⅲ》的目標之一。如果監管體制本身透明度缺失，則決不可能起到應有的監管作用。離開透明度，無論監管當局對于其他項的設置有多么合理、完善和全面，都是無濟于事的。鑒于其如此重要，而《中華人民共和國外資金融機構管理條例》并未對此作相應規定，因此這一點應當進一步完善。

（四）資本充足率最低資本充足率的要求歷來是銀行監管的核心指標，《巴塞爾協議Ⅲ》也著重在這方面作了特別要求：一是要求一級資本充足率達到7%；二是要求保持最低8%的總資本充足率；另外銀行必須在2019年之前建立留存緩沖制度，最低留存緩沖率為2.5%，屆時資本充足率將達到10.5%的高位。對于國內銀行監管來說，這個要求并不苛刻，因為當前我國對外資銀行資本充足率的監管要求就已經滿足了上述規定。經過以上論述，總體來看隨著我國銀行業逐漸深入的擴大開放，監管當局對外資銀行的監管也隨之發展和深入。雖然和西方發達國家比起來仍有不小差距。特別是隨著我國加入WTO和巴塞爾委員會等國際組織，在國際金融舞臺扮演著越來越重要的角色，不斷履行金融自由化的承諾和學習國際先進金融監管經驗，是我國監管體系的總體發展方向。五、對我國當前外資銀行監管的政策建議與《巴塞爾協議Ⅲ》等一系列協議的規定相比較，雖然目前我國在外資銀行監管上面、取得了一定成就，但仍尚有改進的必要，在一些方面和成熟的監管體系還有不小的差距。找到差距是提升監管水平的首要任務，根據現有資料的情況總結，差距具體體現為以下三點：

第一是最根本的方面，我國的監管理念相對落后。目前，由于各方面的原因，我國監管當局普遍缺失監管積極性和明確的監管目標，導致的結果就是監管當局尚不能完全投入到銀行監管的每一個過程。此外由于行政監管制度是我國一直實行的監管方式，所以監管者和被監管者之間缺乏必要溝通。由于單向溝通局面現實存在，就同時導致不少監管政策不夠靈活。所以，監管機構應使監管目標得到更進一步的明確，鼓勵外資銀行在風險預測方面開發并使用更加科學的評估方法；此外，必須盡快與各受監管單位建立起行之有效、暢通無阻的雙向機制進行對話，并積極指引、推動內審制度在各銀行得到適當應用。

第二，披露制度還不完善。本次次貸危機的一大誘因就是銀行等相關金融機構信息披露不充分也不透明，雖然《中華人民共和國外資金融機構管理條例》對這方面內容有所涉及，但其規定缺乏深度和廣度，這方面問題特別體現于四種風險：利率風險、市場風險、操作風險和信用風險。所以，對于外資銀行關于風險的信息披露的監管，監管當局需要對此特別強化。出臺一套行之有效的對不按規定披露和披露虛假信息的問責機制和處罰機制。最后，監管關系模糊。隨著銀行業日益國際化，各國監管當局對跨國銀行的監管也面臨著日益增多的困境，而巴塞爾協議一貫的要求是對跨國銀行，東道國和母國都附有監管職責，在雙方的共同監管下整個監管機制才完整。目前我國銀行業已經全面開放，因此銀行監管系統比以往任何時候都更需與他國監管當局達成一致，形成合作機制。但在這方面，目前適用于我國監管當局與外資銀行母國監管者溝通合作的法律規定還相當有限，尚處于逐步完善階段。

綜上所述，隨著2001年中國加入世界貿易組織，并根據入世時的承諾于2006年全面開放了銀行業，繼而在2008年發生的遍及全球的金融危機以及2009年加入了巴塞爾委員會，這一系列事件一方面都把國內金融活動和國際大勢緊密聯系在了一起，另一方面也促使監管當局在外資銀行監管的理念、方式、方法上盡快與巴塞爾協議接軌。