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內容提要：本文認為，中國共產黨執政是一種總體性執政，從中央到地方各級政權，中共都發揮著執政黨的功能。在鄉村社會，執政的主體是農村黨組織，隨著依法治國方略的實施，農村黨組織依法執政的必要性和緊迫性日益突顯。文章指出，目前農村黨組織依法執政的重點在于依法進入村民自治組織，獲得執政的合法性；通過黨員個人和黨組織的活動，體現執政黨的意圖；正確處理兩委關系和鄉村關系，建立黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制；豐富農村黨內民主的實踐形式，以黨內民主帶動村民自治向良性健康方向發展。

關鍵詞：村民自治農村黨組織依法執政

與國外一些政黨執政的情形不同，中國共產黨執政是一種從中央到地方的總體性執政，各級政權都由執政的中國共產黨來掌握，并且國家的立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關等都在中國共產黨執政范圍之內。而象英國、美國這樣的國家，執政黨只是控制中央政府的權力，而對地方政府卻無權插手，甚至在地方議會的選舉中，這些執政黨很可能落敗，無法成為地方政治和基層政治的執政黨。這樣就提出一個問題，對于一個實施總體性執政的政黨來說，中國共產黨不應該忽視地方政治和基層政治的發展，相反，應該花大氣力關注和重視地方政治和基層政治的發展，努力提高地方黨組織對地方政治的執政能力，提高基層黨組織駕馭基層政治的能力和水平。

接下來的問題是，改革開放以來，農村村民自治獲得長足發展，這是中國基層政治發展的新變化，它極大地激發了村民的政治參與熱情，提高了村民依法行使民主權利的意識和水平。與此同時，也給執政的中國共產黨基層組織帶來更高的要求，能不能適應基層民主的發展相應提高執政能力，是對基層黨組織駕馭基層政治能力的考驗。筆者認為，作為中國共產黨在農村的基層組織，村黨組織應該樹立依法執政的意識，在村民自治過程中不斷提高依法執政的能力。

一、農村黨組織依法執政的含義

在中國，依法執政是黨執政的基本方式，其執政主體是中國共產黨，而中國共產黨擁有一套由中央、地方、基層黨組織構建起來的完整的組織體系。由于實行總體性執政，各級政權的執政主體是中國共產黨的各級組織。在鄉村社會，執政的主體是農村黨組織。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，鄉鎮黨委和村黨支部(含總支、黨委)是黨在農村的基層組織，也就是說，中國共產黨在農村的執政地位的鞏固和執政能力的發揮主要依賴鄉鎮黨委和農村黨支部。這樣一來，我們對農村黨組織依法執政的探討實際上分兩個層面進行。一是鄉鎮黨委對鄉鎮政權的依法執政，另一層面是村級黨支部(含總支、黨委)對農村自治組織的依法執政。本文主要探討的是村級黨支部依法執政問題[①]。

筆者認為，農村黨組織依法執政，是指農村黨組織在農村基層政治生活中發揮執政黨功能，以鄉鎮黨委和村黨支部為執政主體，依據國家的憲法和法律以及適合鄉情村情的村民自治章程和村規民約，選派自己的代表依法進入基層政權組織和基層自治組織，管理鄉村社區公共事務和公益事業，以貫徹黨的路線、方針、政策，體現執政黨在農村工作的意圖和政策主張。

二、農村黨組織依法執政的必要性和緊迫性

(一)依法執政的必要性

農村黨組織依法執政的必要性在于：一是依法治國方略在農村基層落實的客觀需要。依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略，依法治國必然要求依法執政。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，只有提高依法執政的能力，不斷強化執政意識，才能成為團結帶領群眾建設中國特色社會主義新農村的堅強戰斗堡壘。二是獲得長期執政合法性、鞏固和擴大黨在農村社會執政基礎的客觀要求。基礎不牢，地動山搖。如果共產黨在基層社會的執政地位出現問題，就會動搖整個共產黨執政大廈的堅實基礎。執政基礎的鞏固和擴大，離不開民眾對共產黨執政的普遍認同和支持。農村黨組織必須嚴格依法施政，不斷創造新的業績，才能獲得執政活動的公信力，獲得基層群眾的長期擁護。

(二)依法執政的緊迫性

依法執政的緊迫性主要來自于日漸成熟的村民自治活動。村民自治是由部分村民首創，然后得到國家憲法支持和黨中央、國務院的肯定，在各級黨委和政府的主導下，逐漸制度化、規范化的鄉村民主化活動。經過十年試行，1998年村委會組織法以正式法的形式頒布，從此，村民有了明確的法律依據來保障自治活動。依法自治，依法行使村民自治權，已經成為當前社會主義新農村建設的重要實踐。

隨著村民自治活動的制度化水平逐漸提高，農村黨組織在鄉村社會的執政活動的合法性危機越來越突顯出來。農村黨支部越來越受到村民的質問－“村支書為什么是一把手”，“村支書為什么不選舉產生”。農村黨組織亟待補充新的合法性資源來鞏固執政黨在鄉村社會的執政基礎。目前農村黨組織的一切活動依據的主要是黨的政策、文件，隨著村委會組織法、村委會選舉辦法等法律、法規進入鄉村，黨的制度規定和法律法規的權威誰大誰小的問題日益突出。在村民自治的權利救濟活動中，一些村民拿著憲法、村委會組織法、村委會選舉辦法提出行政訴訟，以民告官的形式試圖獲得自治權利的救濟。但黨對基層組織在鄉村社會的原則性規定由于缺乏操作性而日前受到挑戰。這就要求我們農村黨支部在支持和幫助村民自治過程中必須依法辦事。

三、農村黨組織依法執政的重點

在農村基層社會，執政的主體是中國共產黨的基層組織。為了更好地鞏固黨的執政地位，農村黨組織必須按照依法執政的要求改善黨對村民自治的領導。當前農村黨組織依法執政的重點主要是：依法進入村民自治組織，獲得執政的合法性；通過黨員個人和黨組織的活動，體現執政黨的意圖；正確處理兩委關系和鄉村關系，建立黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制；豐富農村黨內民主的實踐形式，以黨內民主帶動村民自治向良性健康方向發展。

(一)進入村民自治組織，獲得執政的合法性

基層自治權力雖然不屬于國家公共權力，不是由國家機關來行使，但由于它關系到鄉村社會村民群眾的切身利益，關系到村民自治權的最終實現，因此掌握和控制基層自治權力對于執政的中國共產黨來說是理所當然的。根據憲法和村委會組織法的有關規定，村委會成員(主任、副主任和委員)由村民直接選舉產生。村民直接選舉制的出現，使鄉村基層自治權力的合法性來源發生了重大變化：過去可以說村級組織，不管是行政村、合作社、生產大隊，其領導人都是由村黨支部或者是上級黨委任命；而現在村委會的職位逐漸開放，那些村莊精英可以不必通過黨支部的組織考察、培養、任命，就可以通過村民的選票進入村委會班子，成為自治性組織的領導成員。自治權力的合法性來源由黨組織授權轉變為村民群眾的授權。這種根本變化導致農村社會執政的中國共產黨基層組織面臨著越來越大的壓力，村民群眾越來越要求農村黨組織給他們一個合法的理由。

依法進入村民自治組織，這是解決執政黨權力合法性的首要問題。也就是說，農村黨支部成員特別是支部書記必須參加村委會選舉，接受農村選民的選票考驗。如果獲得多數選民的支持，他才能夠合法地承擔起農村治理的重任。當前部分農村進行的“一肩挑”的做法，就是要解決農村黨支部在農村執政合法性的問題，農村黨支部成員通過農村選舉的途徑，成為自治組織的領導成員。

(二)通過黨員個人和黨組織的活動，體現執政黨的意圖

通過選舉使農村黨支部的成員進入村民自治組織(村委會)，這只是依法執政的第一步。因為村民自治不只是民主選舉，還有民主決策、民主管理、民主監督。在自治活動中，黨員個人和黨組織應該發揮積極作用。比如，在村委會日常事務的管理過程中，農村黨支部的成員應該通過自己的努力使鄉鎮黨委和農村黨支部的意圖通過村民自治活動得到體現。在村民代表會議以及村民理財小組的民主決策、民主管理、民主監督活動中，黨員應該依據村民自治章程和村規民約的規定，貫徹實現農村黨支部的意圖，根據法定程序行使自治權，努力將黨組織的意圖和主張轉變為鄉村社會普遍遵守的行為準則。在農村黨組織支持和幫助村民開展自治活動過程中，支部書記承擔著更大的政治責任，一方面他必須將上級黨委的意圖和指示精神貫徹下去，動員和支持黨員干部群眾實現上級意圖；另一方面他也必須將村民的利益要求反映上去，為上級黨委政府科學決策提供依據。只有這樣，作為執政黨在農村最基層的組織，其執政功能才能最終體現出來。

(三)正確處理兩委關系和鄉村關系，建立黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制

兩委關系和鄉村關系是當前村民自治的兩大難點問題，也是村民自治急待解決的重點問題。農村黨組織依法執政必須解決好這兩個問題。所謂兩委關系是指村委會和村黨支部的關系問題，所謂鄉村關系是指鄉鎮政府和村委會的關系問題。村委會和村黨支部之所以出現矛盾和爭執，是因為關于村民自治的黨的政策和國家的法律存在諸多需要改進的地方。比如，《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，村黨支部有權“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題”。但根據《村民委員會組織法》有關規定，村委會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。農村土地和財產又屬于村中“重要問題”，誰來管理和決定這些“重要問題”就產生爭執，引發農村兩委矛盾。另外，在鄉村關系問題上，根據《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府指導村委會工作，這只是原則性規定，如何指導并沒有一個可操作性的規范性文件，因此導致鄉鎮政府與村委會的關系在一些農村比較緊張，有的村委會借口村民自治不理會不支持鄉鎮政府的工作；有的鄉鎮借口行政管理肆意干涉村民自治事項。在兩委關系和鄉村關系的沖突中，農村黨支部處于一個非常重要的地位。它既是兩委矛盾的當事方之一，也是緩和鄉村關系的調和劑。作為執政黨在農村最基層的力量，農村黨支部如何發揮執政黨的功能，建立規范化、制度化的鄉鎮政府、鄉村黨組織、村委會三者有機統一、充滿活力的村民自治運行機制意義重大，必須引起高度重視。

(四)豐富農村黨內民主的實踐形式，以黨內民主帶動村民自治向良性健康方向發展

黨內民主建設是執政黨自身健康發展的需要，也是中國政治體制改革成功的前提和必要條件。黨的十六大提出，黨內民主是黨的生命，強調發展黨內民主對人民民主的發展具有示范和導向作用。在農村，通過“兩票制”方式選舉產生農村黨支部是黨內民主活動的新探索。“兩票”指信任票（有些地方稱之為提名票）和選舉票。具體來說，首先由全體選民對村黨支部所有黨員投信任票，只有且必須過半數信任票的黨員才有資格成為下一屆村支委的候選人；然后根據信任票的多少確定村黨支部書記及委員候選人，最后由村黨支部全體黨員投票選舉產生新一屆村黨支部。通過這種形式的黨內民主選舉，可以吸收黨外群眾積極參與對黨支部候選人的評判，將黨外群眾意見轉化為可量化的評價指標，使群眾的意愿充分得到表達，通過黨內選舉把群眾意愿變為現實，實現黨員意愿與群眾意愿、黨內民主與人民民主相結合。同時也可以選舉產生堅強有力的贏得廣大村民群眾擁護的農村黨支部。農村基層黨內選舉方式改革的實踐，也反過來推動基層群眾自治活動的民主化、規范化水平的提高，使村民自治向健康有序方向發展。

四、結語

作為執政黨在農村的根基，農村黨支部在當前的社會主義新農村建設中究竟發揮什么樣的作用？怎樣發揮這些作用？這一歷史性命題突出地擺在我們面前。我們認為，農村黨支部應樹立依法執政的意識，選派優秀分子作為自己的代表通過法律途徑進入自治組織，在自治組織中通過黨員個人和黨組織的模范帶頭作用，支持和幫助村民自治健康有序發展，貫徹新農村建設的各項戰略部署，這既是執政黨依法執政在農村基層的具體要求，也是新時期新形勢給基層黨組織提出的歷史使命。

[①]對于農村村級黨支部依法執政的問題，學術界有爭論。有的學者認為，農村黨支部在農村各種組織中可以而且必須發揮領導核心作用，但沒有執政的問題，因為村級組織不是一級政權，農村黨支部不可能依法進入國家政權機構，村級黨支部依法執政的問題是個假問題，該命題不能成立。但有的學者認為，中國共產黨執政是一種總體性執政，上至中央，下至農村基層，執政范圍遍及各個領域，農村基層自然不能置身之外。筆者同意后一種觀點，認為村級黨支部有依法執政的問題，并且在村民自治過程中應該帶頭發揮依法執政的作用。