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在公平、公正的善法的制度框架內，依法行政才能保障人民權利不受侵害。

關鍵詞：計劃生育行政執法人權保障

有資料表明，在數以千計的法律法規中，屬行政執法范疇的占了八成以上。更主要的是行政執法具有明顯的侵益性特征。實踐中行政執法出現執法不作為、不按程序執法、越權執法、濫用執法權等侵害相對人合法權益的現象比較嚴重,行政執法侵權占據行政侵權的主要部分。行政執法隨時可能侵犯相對人的權利。無疑，要充分保障公民人權，就必須深入開展依法行政。盡管近年來依法行政工作取得了很大的成績，但是目前群眾抱怨過多、頗有微詞的依然是行政執法問題，城管、計劃生育執法就是明顯的一個例證。

多年來，計劃生育執法過程中，的確有不盡如人意的地方，比如引起了廣泛批評、激化了干群矛盾的強制拆房、關押對象戶親人、強制引流產、強制收繳財物抵社會撫養費等，并由此催生了計劃生育“七不準”的公布實施。在這些現象逐漸消失時，基層又出現了執法人員收錢放生的違法現象。為什么計劃生育工作很難按照國家的法律政策要求和初衷來執行呢？其真正原因是什么呢？是什么導致了基層行政執法中這種違反國家政策、侵犯公民人權行為的出現？

在許多有關基層計劃生育行政執法問題的分析文章中，最常見的一個原因就是責基層工作人員的素質不好。他們認為政策是好的，只是執行中走了樣，主要原因是基層人員素質低。例如有文章說：“個別計劃生育行政執法人員法律意識淡薄，在工作中有法不依、弄虛作假、亂收費、亂罰款、不按法律程序辦事，不用法律手段解決爭議和沖突，致使違法侵權的計劃生育具體行政行為時有發生。這些行為的存在，損害了政府形象和黨群關系，影響了計劃生育的正常開展，同時給計劃生育工作中的人權保護帶來了一定的消極影響。”

但我想，有誰認真的去考慮過政策為什么會走了樣，難道基層人員的素質真的很低嗎？低到不知道怎樣是遵守政策，怎樣是違反了政策嗎？抑或是他們的素質低到不知道違反政策要受行政處分甚或擔法律責任嗎？連最基本的遵法、守法以有利于自己——最起碼可以不犯錯誤都不知道的工作人員的素質的確太可怕，指責當然應該。只是筆者在想：隨著我國人事制度的逐漸規范化，無論如何，基層工作人員多少也是參加了錄用考試，闖過了幾道關才獲得了工作機會。雖說難免有個別人是靠關系的，但也是有硬杠杠（諸如大專學歷等）卡著的，也不是任人唯親，不論良莠與否都可以進來的。既然如此，基層人員素質太低以至于知法、執法、犯法甚或連違法的后果都不知曉的可能性就排除在外。

一般而言，人的行動有兩個出發點：一為名或利；一為職責所在，不得已。那末是什么讓他們知法而不守法、或者說是不嚴格的守法執法的呢？是為名或利嗎？據我所了解，基層計劃生育工作人員的付出和收入極其不成比例。計劃生育執法工作中的沖突是得罪人甚至是對于執法人員有人身危險的工作，如果說他們關押人員，扣押東西得到了好處，那就是：名是罵名，利是那沒有保障的工資。至今為止，筆者家鄉的計劃生育基層工作人員的工資依然沒有保障。他們的其他福利待遇如“三保”“五保”（諸如住房公積金、醫療保險、養老保險等等）一律為零。而他們辛辛苦苦工作所應得的勞動報酬：工資還是要靠社會撫養費的征收來兌現，收上來就發工資，收不上撫養費就拖欠、扣工資，甚至直接的懲罰就是：別來上班了，何時完成收款任務何時來上班。

如果說為了保障自己的工資而采取強制執法方式侵犯公民權利是為了利，那也不算是私欲過度膨脹導致的超出制度范圍的求利；至少，他們也是在保障自己獲得報酬、繼續工作的權利，或者說也是在保障自己為人子女、為人父母而必須對家庭承擔養家糊口的責任和義務的能力。這是國家和社會沒有對他們盡到及時足額發放工資的義務、沒有保障他們的相關權利而導致的變相扭曲。

當然，這是激憤之辭，只是筆者的打抱不平之見。實際上，基層計生工作人員決沒有因為工資福利待遇等問題而故意去違法或變相執行政策。相反，他們在誤解和低待遇的條件下，在巨大的壓力和責任重負下兢兢業業地工作，為開創我國計劃生育工作的新局面做出了不可磨滅的貢獻。迫使他們這樣做的，是依法行政的理念和要求與群眾強烈的生育意愿的矛盾，是沒有完善的具體可操作性的政策要求與錯綜復雜的具體情況不相吻合產生的矛盾。

一直以來，大眾傳媒、社會各界強調的是弱勢群體——計劃生育對象戶的權益保障。但有誰去想過基層工作人員的權益該如何保障，包括給他們一個清楚、明白、可行的執法規范以保證他們不“簡單粗暴地執法”？沒名沒利，他們為什么這么粗暴的執法以致于侵犯了公民人權呢？筆者認為，唯一的解釋就是：職責所在，制度的不完善導致甚至是賦予了他們這樣做的必然性。

為什么會產生政策執行中的扭曲現象呢？筆者認為：

其一、依法行政、保障人權，最關鍵的不是執行者的素質，而是法律與制度的完善與性質。即一部善法，是保障人權的基本前提。在這方面，筆者深深贊同關于善法、惡法的討論。當然，這里的“善”，不僅僅指善、惡之善，也指完善之善。在前幾年，計劃生育是靠國家的行政強制力來推行的，即便是“計劃生育七不準”，也是在作為內部紀律使用多年后才解密的：即面向社會公開。而受到廣泛批評的“計劃生育七不準”所禁止的基層工作人員執法行為也是在這一規定公布后使計劃生育基層人員成為矛頭所指、眾矢之的的。這其中，政府法令的頒布自然有著當時國情的考慮，但也包含了政府對部門工作人員工作方式的態度和工作方式選擇的認可度，至少是默許的。“國家公共權力主體或政策制定者按照自己的價值觀或出于某些特殊的考慮，而不是按照公認的公共政策基本原則，像公正、公眾利益至上、合法等原則去制定公共政策。”【1】筆者認為：我國計劃生育政策的最初頒布施行，應該符合“出于特殊國情的考慮”這一假設。（由于筆者知識層次、社會地位所限，這個結論只能是我的推斷，因此稱為“假設”。）計劃生育工作方式為什么發生了轉變，是人員素質得到了突飛猛進的提高嗎?實際情況并非如此。真正的原因是：一、從法律和政策層面來看，我國計劃生育工作最初是靠國家強制力“強制入軌”的，如今轉向了綜合治理、統籌解決人口問題的階段；二、相關制度，諸如對社會撫養費征收使用的管理、監督制度；對計劃生育家庭的獎勵幫扶制度和農村社會保障制度及政策的建立、完善、落實較之前幾年進一步強化了。也許這些是當時及今日計劃生育工作局面的最好注解。計劃生育工作方式的轉變，從一個側面說明了善法而非人員素質對于人權保障的重要性。

其二是法律制度的安排，沒有給行政人員切實可行的執法空間。基層計劃生育執法人員的執法權限中，沒有強制執法權，需要強制執法的只能申請法院強制執行。這就有很多局限。例如，在公、檢、法、司、城管等部門和計生委的配合上是否有高效協同性。具體而言，社會撫養費的征收盡管可以申請法院執行，但依靠法院強制執行，非基層執法人員所能決定，一般要有縣計劃生育局統一決定，向法院上交法定費用，辦齊手續后才可以實行。而上級下達收款任務又常常不考慮這些實際情況，不可能每次收款都等全縣統一的行動。這無形中增加了征收的困難。又如，社會撫養費的征收即使可以等待時機，而大月份計劃外孕婦的人流工作就沒有這么多時間和機會“暫緩”。法律規定是要做通工作讓她們自愿去做人流。想方設法要生孩子的人，能做的通工作嗎？在行政手段淡化和農民法制觀念淡薄、生育愿望強烈的情況下，要讓他們自覺實行計劃生育還是很難的工作。何況，好多孕婦甚至“準孕婦”根本就不在家，工作人員根本就沒有做思想工作的機會。所以，我們不能片面批評基層人員如何低素質，如何粗暴簡單的工作，我們應該考慮政策的現實可行性。這里，筆者請大家思考幾個問題：為什么計劃生育七不準沒有在頒布之初就向社會公開？為什么引起群眾強烈不滿的粗暴簡單的計劃生育執法案件中，幾乎沒有群眾勝訴的？因為計劃生育推行之初，的確是靠國家行政強制力來推行的。固然，這和當時的國情有關，筆者不想加以評論。

其三、財政投入不到位，導致行政執法資源不足。西方政策實施途徑的兩大學派之一的組織理論學派的代表人物斯諾和特里林認為“只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執行的政策，也才能知道它在執行中是如何被調整和塑造的”。[2]只有了解了基層計劃生育服務站是如何運轉、工作的，我們才能解開計劃生育政策變形的真正原因。以計劃生育為例，根據有關規定，基層計劃生育服務站屬于“全額撥款的事業單位”。從有關事業單位的定義及特點來看，基層計劃生育服務站也應屬于享有全額財政撥款的公益性事業單位。國家法律明文規定，財政投入人均十元作為計劃生育事業費。實際上由于地方財政能力不足，在一些貧困縣里，基層計劃生育部門實際上處于自籌自支事業單位的境地，人員工資、辦公費用以及其它一切費用都是從社會撫養費里出。還有一些貧困縣，財政不僅不撥錢給計生部門，每年各計劃生育服務站至少還要上交鄉鎮財政幾十萬元。一個沒有財政撥款收入、也沒有贏利性下屬單位的服務部門，如何有錢上交？基層計劃生育服務站因為得不到資金投入，而又要承擔數額不菲的上繳任務，為了單位的正常運轉，他們只有依靠社會撫養費的征收尋求生存空間。而由于有“計劃生育七不準”、沒有強制執行權等種種限制，這就迫使計生部門去“放查放生”，出現了“上有政策，下有對策”的局面。從政府的角度來說，經費再緊張也不應該放生。而基層現在的實際情況是：不僅僅是經費緊張，而是撥款幾乎為零，經費嚴重不足。在某些地區，是這些“素質低、執法簡單粗暴的”基層人員在養活著計生辦！在保證著基層計生辦這一國家、政府舉辦的公益事業單位的運轉！個別領導，尤其是縣級領導一講話就說：嚴肅查處收錢放生等違法違紀行為，要如何處理某些素質低的工作人員等等，但卻不說“我怎么沒、為什么沒有保證撥款到位”，只說財政緊張也不應該放生，卻不說基層人員也要吃飯，也要養家；而且，緊張和零是兩個概念，是質的飛躍和差別！我想作為鄉鎮黨委書記、縣委書記總該懂得這一點？很多關于基層計生隊伍建設的文章說到隊伍建設建議時，大多是從對他們的要求入手，諸如：素質高、懂業務等等，很少有作者真正從關心基層計生隊伍的待遇和工作狀況——哪怕是他們的工作權利的保證出發的。我想，某些人是否應該深入基層去看看再發表言論、制定政策？！

其四、利益激勵引導機制不健全，行政執法違法責任過輕，使守法、違法的得失權衡失度。有人認為是基層計生人員受利益驅動導致了收錢放生。而筆者認為至少應區別看待“基層計生人員”中所指的鄉鎮和村級計生干部兩個不同的群體，籠統地說基層計生人員受利益驅動收錢放生是不符合事實的。筆者認為，對于鄉鎮計生干部來說，基本上是由于資金投入不到位所迫使的。因為在收錢謀私和為此失去工作之間，他們更愿意守法保住工作。如果說村計生專干放查放生是利益驅動，或許的確如此。因為村級專干幾乎沒有工資收入，一般每個月只有五十或六十元的補貼，又沒有退休、養老保障等，（筆者要強調的是，在有些縣，鄉鎮計生干部除了工資按照事業單位人員標準來執行外，也沒有任何福利待遇，包括現在農民已經有的醫療保障，他們都沒有。他們唯一所有的就是一個有名無實的事業身份，支撐著他們繼續工作的一個重要原因是寄希望于國家的機構改革會給他們帶來曙光。）因此部分村計生專干，甚至村黨支部書記、村長等寧愿選擇丟掉這份“工作”（這也是他們受到的最重的處罰），也要包庇自己的至親超生或者收受錢物包庇他人。

固然，有人認為計劃外生育的社會撫養費征收存在著不到位現象，可以不用依靠收錢放生來解決經費緊張的難題。但是由于種種復雜原因以及客觀環境、政策執行權威不足的限制，比如依法行政的推行，計劃生育“七不準”的公開，只能依靠法院來強制執行等，加大了征收的難度，使征收很難到位；最重要的是征收所依據的財政報表含有水分，導致征收標準高于農戶實際收入，使征收不可能到位；再加上一些多生育子女戶由于長年躲避以求生子，不能安心生產致富導致的家庭經濟困難，即便是有強制執行作為警示，也無法實現足額征收法定罰款額。

綜上所述：要推進和完善依法行政，減少行政執法的對公民權益的侵害，切實保障人權，建立“善法、善制度、善政策”，是根本。主席說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”在加強對行政執法人員的培訓和要求的同時，加快我國法制建設，將是更好的保障公民權利的最好選擇。