編者按：本文主要從中國傳統文化中的治理理念；改革開放三十年間治理的成功經驗；創建有中國特色的治理理論的路徑選擇——多角度視角進行論述。其中，主要包括：道家無為而治，取法自然、道家無為則無不治、儒家仁義中庸，崇尚德性、儒家把人性與管理相結合，形成了以人為本的管理模式即德治主義、法家立法嚴刑，施術用勢、法家的法治論主張、其它學派的主張、只要是合理的都應該積極吸納進來，讓其成為有特色的治理理論的閃光點、發展觀念轉變、政府職能轉變、目標理念轉變、主體多元化、作為元治理的政府，不再是過去的全能型政府，而是一個現代型政府、堅持市場的治理主體地位，是發展中國特色社會主義市場經濟的內在要求、領域寬廣化、有中國特色的社區治理理論、原則并重化、創建有中國特色的治理理論，必須始終不渝地堅持法治化原則和可持續化原則、構建雙層治理模式、培育公共精神、建設政府回應機制等，具體請詳見。

摘要：近年來隨著治理理論在中國揪起的一陣熱潮，創建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的焦點．本文通過理論與實踐結合，探討了創建有中國特色的治理理論的可行途徑．

關鍵詞：治理治理理論中國特色

進入2l世紀以后，中國學術界引發了一陣“治理”熱潮，關于國家治理、公司治理、大學治理、社區治理、鄉村治理等的研究方興未艾，創建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的熱點問題。我們應立足于中華民族傳統文化和總結中國三十年改革開放的成功治理經驗，并且對西方先進的治理理論兼收并蓄，才能最終實現中國治理科學的創新發展。

一、中國傳統文化中的治理理念

中國古代文化“百家爭鳴”，今天熱議的“治理”話題，其體現的治理理念在當時的多家學派中都形成了各自的理論體系。我們可從中提煉出中國從古及今文化傳承中所包含的眾多治理思想，它們分別從不同的角度體現了有中國特色的治理理論的精華理念。

【摘要】統治與國家的產生息息相關，統治理論也是經歷一個由盛到衰的過程。面對市場失靈和政府失靈，傳統統治理論下的政府管理模式已經不能解決問題，而治理理論的產生，給政府提供了一種新的理論指導。文章通過運用比較的研究方法，認識到治理與統治的理論是構建新的政府管理模式的理論基礎。

【關鍵詞】統治；治理；比較

當新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應用而生，這一理論對于社會科學的各個領域產生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據。由傳統的統治理念向治理這個新的理念轉變，是順應時代變化發展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應用中必須予以克服，不能照搬理論。在現今這個時代，經濟發展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統的統治理論，已經制約了社會的發展。因此，新興的治理理論取代傳統的統治理論占主導地位，是時代變化發展的選擇。

一、統治

（一）統治的起源

統治一般是指用政權來控制、管理國家。由此我們可以看出，統治是伴隨國家的產生而興起的。國家產生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統治的起源。

當新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應用而生，這一理論對于社會科學的各個領域產生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據。由傳統的統治理念向治理這個新的理念轉變，是順應時代變化發展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應用中必須予以克服，不能照搬理論。在現今這個時代，經濟發展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統的統治理論，已經制約了社會的發展。因此，新興的治理理論取代傳統的統治理論占主導地位，是時代變化發展的選擇。

一、統治

（一）統治的起源

統治一般是指用政權來控制、管理國家。由此我們可以看出，統治是伴隨國家的產生而興起的。國家產生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統治的起源。

首先，從自然法和社會契約論來追溯統治的起源。洛克指出，在自然狀態中，自然法是由每個人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態是完全自由的狀態，人與人之間不存在統治與被統治者的關系，每個人都是自己命運的主宰者。然而，這種完全自由的狀態便是混亂無序的根源。在自然狀態中，既沒有一部明文規定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權力來保證裁決得以執行。于是人們為了克服自然狀態的缺陷，更好的保護他們的人身和財產安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權的代表所一致同意的規定來行使。當人們這樣做了之后，國家就成立了。“這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此。”[1]國家的產生，是統治形成的前提，而政府則是統治的具體執行者，他是充當公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權力。

其次，運用階級分析法來追溯統治的起源。它的主要特點是，它是階級利益和階級關系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。[2]因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統治者，失敗的一方淪為被統治者。由此，我們可以得出統治是如何產生的。

［摘要］在當前公共行政領域，“治理”一詞可謂廣受歡迎，對“治理”的研究也風生水起。從治理的定義、概念，或是從治理的外延和具體內涵，對治理的研究和應用是千變萬化、層出不窮，這種現象恰恰反映了我們這個時代呈現出的多元化特征。首先，我們將論證新公共治理理論的形成是受新自由主義思想和后現代文化的影響;其次，我們將求助于公共行政思想史對作為公共行政領域的三個范式之間的演進邏輯進行分析，即對傳統公共行政、新公共管理和新公共治理的演進進行一個深入的挖掘，從而對當前公共行政領域盛行的新公共治理理論有一個更加深刻的認知;最后，我們將對新公共治理理論能否解決當前的公共行政困境進行一個必要的探索。

［關鍵詞］新公共治理理論;傳統公共行政;新公共管理

“在當代公共行政中，治理是人們經常使用的一個概念，治理是這樣一個詞語和概念，它使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離”［1］71。那么，在公共行政領域為什么會發生公共行政的治理轉向，這一轉向對當前的公共行政實踐會產生什么樣的影響?弗雷德里克森認為，“如今的時代不僅是一個反官僚的時代，也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。當代政治學的一些信條和術語反映、放大或夸大了當今時代的反抗特征。因而，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環境如此，公共行政已經表現出相當的適應能力和創造性。新型的管理理論、組織理論和管理技術的發展。實際上反映了公共行政的適應性和創造性的提高”［1］70。實際上，新公共治理理論之所以能夠成為當代公共行政實踐過程中的主導性理論，在于它從傳統公共行政及新公共管理理論的實踐中吸收了經驗和教訓。因此，如果我們想要對新公共治理理論有一個比較深刻的認識，就需要了解公共行政的演進邏輯，即當代公共行政經歷了傳統公共行政→新公共管理理論→新公共治理理論的一個邏輯演進過程。通過對各個時期公共行政的實踐及理論范式進行分析，我們就能夠對新公共治理理論在未來的公共行政實踐及其完善有一個科學的把握。我們認為，不論是作為一門學科的公共行政學，還是公共行政實踐，都沒有從根本上去反思和解決公共行政所面臨的現實困境。公共行政學者在科學理性主義的指導下已將公共行政科學發展為公共行政技術學。不過，先進的公共行政技術手段在面對人的復數性的時候都將顯得能力不足。你若需要必要的論據，請回首公共行政的發展史，我們的技術手段可以說是日新月異，而我們的公共行政現狀卻并未好轉。在這個意義上，新公共治理理論能否解決公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理論的形成

“治理、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調并在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念”［2］。這一概念強調在公共行政過程中的多主體參與，它既不同于傳統公共行政中的政府作為公共服務的提供者主體，也不同于新公共管理理論中市場作為公共服務產品的配置主體，它“強調決策過程中的正式和非正式的行動者，以及正式和非正式的達成決定和執行決定的結構。”［2］它主張多元主體的互動，在一個公共場域中公共行政的利益相關方進行多主體的協商和合作，其實質是一個公共行政網絡。之所以會出現越來越多的學者提倡多元主體的參與式治理，是因為“在奧斯本看來，今天的國家更應該被稱為多組織國家和多元主義國家。這種國家使得公共政策執行和公共服務提供產生了日益增長的復雜性、多元性和破碎性”［2］。因此，傳統公共行政和新公共管理理論已經難以應對當今這個多元主義社會，必須對傳統公共行政及新公共管理理論所強調的行政—管理、政府—市場、平等—效率的二分法進行超越，走出傳統公共行政和新公共管理之間的理論搖擺的困境。在奧斯本看來，“新公共治理是對行政—管理兩分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點的可供選擇的話語。它建立在一個多元的國家之上，旨在理解在這種背景下公共政策的確立和執行”［2］。有的學者認為，公共行政其實質等同于治理，因為從古到今公共行政事務都是繁雜多變的，而在公共行政過程中，政府也從來沒有缺席過，就算在最低限度的國家中，政府也是公共行政過程中的主要參與者。因此，新公共治理理論并不像他們所宣稱的那樣超越了行政—管理二分法。筆者認為，新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領域的變體，是對后現代文化的妥協。(一)新公共治理理論是新自由主義思想的產物。從治理理論的興起來看，它是隨著政府的失靈而被推上公共行政的舞臺的。“公共管理是對公共事務的管理，是對公共物品和公共服務的生產與供給的管理。在西方國家，基本政治秩序確立以后，政府與市場交融在一起，輪流充當公共管理的主體。19世紀末20世紀初，‘行政國家’出現，其鼎盛時期的標志是20世紀70年代的‘福利國家’。而政府的供給失敗致使人們認識到更少的政府，更多的治理成為必要”［3］。在這一時期，治理理論尚且處于萌芽時期，其只是主張“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主義思想的新公共管理理論則明確地提出了最低限度的國家前提下的新公共管理理論，將市場作為配置公共服務產品的主體。毫無疑問，新自由主義思想很快深入到每個人的心靈中，新公共管理理論在當時也獲得了前所未有的成功。新自由主義實踐并未像新自由主義烏托邦那樣按照理論設計發展，新公共管理理論之所以開始遭到質疑，其根本原因在于新自由主義實踐的失敗。在新公共管理理論的指導下，市場的失靈及資本的不受限制的流動對社會造成的破壞要遠比政府失靈所造成的破壞大得多。只不過這種破壞是在人們處于麻醉狀態下進行的。在這種背景下，新公共治理理論應運而生。它混雜了傳統公共行政、新公共管理及新公共服務理論中的諸多要素，儼然成為一個理論的大熔爐。它最根本的特征是多元治理，正是面對我們這個多元社會的應對之策。實際上，多元社會正是新自由主義思想的必然產物。在新自由主義社會中，后現代文化是我們這個社會最突出的特征。新公共治理理論家如同很多后現代主義者一樣順應后現代文化而動，還高調地宣稱是對啟蒙思想的超越，然而，新公共治理理論只是對后現代社會的妥協，而后現代主義也是啟蒙思想的延續，或者可以說是啟蒙主義的高潮。我們確實需要超越啟蒙主義，但后現代主義似乎很難做到。(二)新公共治理理論是對后現代文化的妥協。“多元”是新公共治理理論的核心詞匯，它同時也揭示了我們這個社會的主要特征。所謂的多元，在新自由主義者看來是指人的復數性在社會領域的體現，是權力的分散。而在保守主義者看來，多元意味著價值的喪失和社會的碎片化。價值相對主義既是多元的表現，也是多元社會產生的原因。價值相對主義的結果則是社會的失序、公共價值觀與美德的喪失。而這正是新自由主義立論的出發點。在新自由主義者看來，人類的自我保存能力已經歷史地得到了證明，自生自發秩序才是人類社會的客觀存在，只有維持自生自發秩序才是實現自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主義都被認為是一種徒勞。他們的格言是:去追隨自己的本能生活吧、去享樂吧、自由就在你身邊。在《后現代狀況———關于知識的報告》一書中，讓－弗朗索瓦•利奧塔向我們描述了后現代的狀況，“后現代科學對以下事物關切備至:模棱兩可的、測不準的、因資訊匱缺所導致的沖突對抗，支離破碎的，災變，語用學的悖論等”［4］172。利奧塔是從人類知識的角度來論述后現代的碎片化的現狀的，這里的知識要遠比意識形態更加地深入現代人的心靈。而島子在譯后記中則告訴我們:“后現代主義告別了整體性和統一性，因為，以往那種維系語言結構、社會結構、知識結構和文化結構的統一性上的總體性的普遍邏輯已不奏效。”［4］228以往關于宏大的敘事結構已經徹底地為多元化所取代。“后現代主義中的多元性與過去相比具有如下特點:1)它不再是某個統一整體中的內部現象，而構成一切知識領域、社會生活和文學藝術活動的本質。在任何知識、生活領域，以往那種一體性、封閉性和規范性都已成為陳跡。2)這種多元性強調的不是抹殺或取消差異，而是主張不同的范式并行不悖，相互競爭，因此，它是一種‘無條件的多元性’。3)它不僅僅滿足于抽象思維，而且開始深入并影響西方后工業社會的整個社會現實。4)對后現代主義而言，不存在一種包容一切、規范一切、限定一切的元語言，換言之，它不肯定任何壓倒性模式，就后現代的‘Ism’(主義)本身來說，它也并不代表任何美學思想的主流。利奧塔在接受意大利一家藝術雜志訪問時，亦謙遜(或是吊詭)地表示他的工作實際上是指尋找什么是后現代主義，但是他仍不知道答案。5)后現代主義的核心精神是蔑視一切威權主義的元語言，而企圖在社會和文化領域中徹底鏟除‘詞語的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理論形成的思想基礎。通過對新公共治理理論形成過程的分析，我們就能夠跳出名目繁多的治理理論的森林，從上空俯瞰治理理論產生的根源，并對其效用進行預測。

二、新公共治理理論的演進邏輯分析

摘要：在公司治理結構爭論上有傾向于以保護股東利益為重點和以保護相關者共同利益為重點兩種學派。兩種治理觀各有其優缺點，股東治理觀是目前的主流觀點，但利益相關者治理觀代表一種趨勢，有著重大的理論和實踐意義。

關鍵詞：股東治理觀；利益相關者治理；公司治理

公司治理理論中核心問題是信息不對稱條件下的委托——關系問題。到目前為止，圍繞公司治理的目標、公司治理安排如何影響公司的業績及公司治理的規則應如何變革等系列問題，學者們在公司治理領域形成了兩種主要派別：一種是偏重以股東利益為中心的治理理論；另一種是偏重利益相關者利益的共同治理理論。

一、股東治理理論

股東治理理論認為股東是企業的真正所有者，其他潛在的公司利益相關者的利益被嚴格限定了，“剩余”的權利——控制權和收益權兩方面都是股東的。據此，這個理論有一個顯然的推論：假定其他利益相關者的權利被很好的界定，則股東會使自身利益最大化，這樣一來，他們就使社會效率最大化了。這個“以股東為中心”的理論，當它明確指“剩余控制權和所有權的持有者”時，常常被稱作“股東至上”或“股東主權”理論。它把股東利益放在首位，追求股東財富最大化，把經營者放在為股東打工服務的位置。

(一)股東治理理論的優點。英、美國家主要采用股東治理理論。股東依靠龐大且發達的資本市場，根據公司股票的漲落，通過股票買賣方式或是“用腳投票”的機制，在實現其對公司影響的同時，掌握對公司的控制權，并以此對人形成間接約束。這種通過外部的控制權市場方式比較好的解決了股東與經理人的委托問題。而且它通過建立健全的法律體系來保護投資者的利益和保障信息的披露。使投資者與經營者由于信息不對稱而使經營者產生的逆向選擇和道德風險得到遏制，從而進一步解決了股東與經營者之間的委托關系。這樣，經營者的激勵與約束通過外部控制權和外部法律體系得到了強化，保障了投資者的利益，刺激了投資。從另外一個角度來說，公司由股東所有，所以公司應該按照股東的利益來管理。在有效市場理論下，公司的價值可在金融市場得到體現。根據這一理論，金融市場能夠比較有效地解決問題。

摘要：在公司治理結構爭論上有傾向于以保護股東利益為重點和以保護相關者共同利益為重點兩種學派。兩種治理觀各有其優缺點，股東治理觀是目前的主流觀點，但利益相關者治理觀代表一種趨勢，有著重大的理論和實踐意義。

關鍵詞：股東治理觀；利益相關者治理；公司治理

公司治理理論中核心問題是信息不對稱條件下的委托——關系問題。到目前為止，圍繞公司治理的目標、公司治理安排如何影響公司的業績及公司治理的規則應如何變革等系列問題，學者們在公司治理領域形成了兩種主要派別：一種是偏重以股東利益為中心的治理理論；另一種是偏重利益相關者利益的共同治理理論。

一、股東治理理論

股東治理理論認為股東是企業的真正所有者，其他潛在的公司利益相關者的利益被嚴格限定了，“剩余”的權利——控制權和收益權兩方面都是股東的。據此，這個理論有一個顯然的推論：假定其他利益相關者的權利被很好的界定，則股東會使自身利益最大化，這樣一來，他們就使社會效率最大化了。這個“以股東為中心”的理論，當它明確指“剩余控制權和所有權的持有者”時，常常被稱作“股東至上”或“股東主權”理論。它把股東利益放在首位，追求股東財富最大化，把經營者放在為股東打工服務的位置。

(一)股東治理理論的優點。英、美國家主要采用股東治理理論。股東依靠龐大且發達的資本市場，根據公司股票的漲落，通過股票買賣方式或是“用腳投票”的機制，在實現其對公司影響的同時，掌握對公司的控制權，并以此對人形成間接約束。這種通過外部的控制權市場方式比較好的解決了股東與經理人的委托問題。而且它通過建立健全的法律體系來保護投資者的利益和保障信息的披露。使投資者與經營者由于信息不對稱而使經營者產生的逆向選擇和道德風險得到遏制，從而進一步解決了股東與經營者之間的委托關系。這樣，經營者的激勵與約束通過外部控制權和外部法律體系得到了強化，保障了投資者的利益，刺激了投資。從另外一個角度來說，公司由股東所有，所以公司應該按照股東的利益來管理。在有效市場理論下，公司的價值可在金融市場得到體現。根據這一理論，金融市場能夠比較有效地解決問題。

摘要新公共管理(newpublicmanagement)是70年代以來的“行政改革”浪潮中的重要實踐和理論。由理論基礎、核心價值與思想、操作規則與手段三個層次構成，學者們圍繞這三個層次對其進行了廣泛的批評，90年代以來的治理（governance）對新公共管理的理論基礎、核心價值與思想、操作規則與手段三個層次進行了超越與替代。

關鍵詞新公共管理理論基礎核心價值操作規則治理

一、新公共管理的基本含義

開始于30年代的政府經濟職能和社會職能的擴張，長期奉行凱恩斯的國家干預政策，加上石油危機的影響，進入70年代，西方國家普遍出現了空前的財政危機、管理危機和信任危機。[1](p46)

為此，西方國家在實踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并很快擴展到其他西方國家和發展中國家。[2]（序p4）

“新公共管理”作為一種實踐和理論，從實踐上講，他是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對傳統公共行政模式的考量，對行政（administration）與管理(management)概念的再認識，對公共部門的抨擊的回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，[3]（pp1-23）以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

一、引言

為落實2015年聯合國可持續發展峰會通過的《轉變我們的世界：2030年可持續發展議程》，深化國家可持續發展實驗區建設，進一步推動各級地方政府貫徹生態文明戰略，2016年國務院了《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（以下簡稱“《方案》”）。《方案》提出以“中國落實2030年可持續發展議程創新示范區（以下簡稱‘國家可持續發展議程創新示范區’）”為載體，破解減貧、健康、教育、環保等17個領域共169項可持續發展目標（SustainableDevelopmentGoals，簡稱SDGs）中的關鍵瓶頸問題，完善體制機制，提供系統解決方案。作為《方案》的4項基本原則之一，多元參與被寫入文件，強調“健全完善政府、科研機構和大學、企業、社會等各方共同參與的體制機制”。不限于本《方案》，多元參與的理念在可持續發展領域的諸多文件中都有體現，如《生態文明體制改革總體方案》、《節能減排全民行動實施方案》、《關于促進綠色消費的指導意見》、《“十三五”城鎮化與城市發展科技創新專項規劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》等，黨的報告更是提出“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制……發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。《方案》之所以強調多元參與，原因在于政府的資源和能力有限，在落實SDGs的過程中存在失靈現象，因此需要調動更多的力量，充分發揮政府、市場、第三部門和社區等的比較優勢，形成各主體間協調配合、主次分明、取長補短、合作共贏的模式，完成《方案》提出的主要任務，達到預期的目標和效果。然而由于歷史、文化、體制與制度等原因，目前我國的市場與社會組織等主體在參與社會事務、提供公共物品與服務中未能發揮應有的作用，并且學界也缺乏針對國家可持續發展議程創新示范區中多元治理的深入探討。有鑒于此，本文以治理理論為切入點，分析國內外相關實踐，歸納多元參與的中外差異及相關經驗，并在此基礎上提出符合我國國情的多元治理模式，以期完善相關政策、健全體制機制，為國家可持續發展議程創新示范區更好地開展多元參與工作提供借鑒與啟迪。

二、理論基礎

政府、市場、社會作為多元主體的主要組成，以不同的理論為依據參與公共產品與服務的提供。公共產品與服務的非競爭性和非排他性決定了政府是最主要的提供主體；新公共管理理論與公共選擇理論為市場主體參與公共產品與服務供給提供了理論支撐；而社會主體參與公共產品與服務的供給則源于治理理論。作為《方案》的起草者之一，孫新章研究員指出國家可持續發展議程創新示范區中的多元參與理念更多地是強調調動社會各界的積極性，把促進社會力量參與做為示范區建設的重要方面[1]。1.治理理論作為多元參與最重要的理論基礎之一，治理理論已成為中外學者討論的熱點話題。治理理論為“舶來品”，是西方學者在對Smith的無形之手和Keynes的有形之手無法解決市場失靈和政府失靈等現象進行反思的基礎上提出的應對之策，打破了資源配置主體的政府與市場二元選擇框架，將公民社會納入到解決問題的主體中來，有利于克服政府和市場在提供公共物品與服務中的雙重失靈[2]。盡管治理理論已興起多年，但仍未形成一套完整的理論體系，“治理”一詞的意涵也在不斷變化，大體是指多主體、多中心共同管理，即主要強調建立政府、市場、公民社會共同治理、協調配合的公共事務治理模式[3]。數十年來，治理理論已經形成了豐富的研究成果，如Williamson深入地闡釋了治理的作用機制[4]；Thompson比較了政府治理、市場治理和網絡治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理論的6種含義，并概括出5個特征[6]；與之相對應，Stoker總結了治理理論的5種主要觀點[7]；Morse等則詳細論述了協同治理的理論內涵[8]。此外，治理理論在環境、教育、反貧困等領域也有大量的研究和應用[9-11]。雖然學者們在研究路徑、理論取向等方面存在些許差別，但最終目的卻較為一致，即著眼于修正理論假設與擴展適用范圍。總體來看，現有文獻大體可歸納為兩類：一是治理模式研究，二是治理績效評價研究。在治理模式研究方面，目前有3種主流范式：一是多層級治理，主要指“一種在超國家、國家、區域以及地方等幾個疆域層級上的既定政府之間進行持續協商的制度”[12]。隨后，政治學、公共管理學以及其他研究領域也開始借用這一概念，并突破了研究對象僅為各類政府的局限，將不同層面的非政府主體也納入到多層級治理框架[13]；二是多中心治理，該理論是奧斯特羅姆夫婦創立并發展起來的，作為一種治理模式，多中心治理理論表明在公共物品與服務的提供以及公共事務的處理中存在著多個供給主體和多種治理手段[14]。三是網絡治理，其為政策網絡研究與治理理論結合的產物。該理論認為，科層協調的方式已不適應復雜和動態的環境,同時放松管制也可能因市場失靈受到限制，而政策網絡卻可以突破上述局限，提供了一個行動者相互依賴與利益協調的分析框架，成為在復雜、多層且碎片化的社會中較為適用的治理機制[15]。在治理績效評價研究方面，世界銀行、經濟合作與發展組織以及聯合國等國際機構最先開展治理績效評價研究，構建了一系列評估治理狀況的指標，形成了部分國家治理狀況的評估報告，并提出了相應的改進措施與建議[16]。Chris等構建了治理績效的四個評價標準與若干具體指標[17]；吳曉峰分析了3種國際上較為權威的治理評價指標體系，并指出存在的不足[18]；周業安在分析各種典型的公共治理內涵及其度量指標的基礎上，對度量體系進行了歸類，認為目前的評價方法過多，可歸為基于客觀數據的評價和基于主觀調查的評價兩類[19]。2.批判與反思隨著我國科研人員對治理理論研究的深入，部分學者開始冷靜思考該理論在中國的適用性。例如2001年，俞可平等在《中國離“善治”有多遠》——“治理與善治”學術筆談中表達了對治理理論在中國適用性的慎重態度[20]；2003年，臧志軍等在《反思與超越——解讀中國語境下的治理理論》的組文中也表達了類似的質疑[21]；郁建興、鄭杭生等在文章中更是對治理理論進行了批判性思考[22,23]。總體而言，持反思態度的學者們認為治理理論的中國適用性困境源于西方政治體系與我國馬克思主義國家治理理論體系的不兼容，傳統文化、現代體制與改革思路三方面的差異致使在應用治理理論解決中國問題時難免出現“水土不服”等現象。基于十八屆三中全會關于治理的定位，本文的治理并非西方語境下的“治理”概念，而是本土化后的以國家治理為主導的協同治理，體現為國家治理與社會治理的有機結合，即黨委領導、政府主導、社會各方參與，是國家治理下的剩余治理或輔助治理[23]。

三、國內外相關實踐

雖然國內外多元參與的相關研究不一定在SDGs或國家可持續發展議程創新示范區的框架下進行，但政府、市場、社會等多元主體參與實現減貧、健康、教育、環保等SDGs具體目標的文獻與研究卻并不缺乏，篇幅所限，文中僅列舉7個領域的10個案例[24-32]，詳見表1。分析上述案例不難發現：無論是國外還是國內，公眾參與已成為社會事業建設的重要力量之一，既是主要的參與者，也是有力的監督者，甚至在發達國家已成為決定政策和規劃合法性與合規性的必要條件。不同的是，國外的公民社會發育較為成熟，社會組織和公眾的力量強大，在處理社會事務中的表現更為專業與規范、參與程度更深，在Arnstein依據公眾參與程度不同而提出的“公眾參與階梯”***中處于較高階段[33]，同時“善治”理論為社會參與甚至主導公共事務提供了理論基礎，呈現出“小政府大社會”的治理格局；此外，發達國家為保障公眾參與塑造了良好的外部環境，如較為完善的法律體系、日常的教育與培訓、必要的制度保障和財政支持等。相比之下，由于文化、歷史和制度等因素，我國在處理社會事務中追求的理想狀態是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家獨大的背后，是社會組織和公眾力量的長期發育尚不完善。雖然隨著體制改革的深入，政府正逐步歸還本應屬于社會的職責與功能，并且從國內實踐來看，也不乏公共事務中社會組織有效參與的個案，但能否就此認為社會組織可以全面地承擔政府轉移過來的職責則尚需進一步觀察。目前來看，社會組織與公眾參與社會事務的外部制度環境不健全，相關社會主體的內生參與意愿不高、能力不足，這些都影響社會組織在公共事務中作用的發揮，“大政府小社會”的局面短期難以扭轉。另外，盡管現階段各級政府在鼓勵社會各主體參與可持續發展中做出了諸多努力，如深圳市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》、桂林市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020）》以及太原市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》中都大篇幅地闡述了優化公眾參與環境、提高公眾參與能力的相關措施，但內容卻比較分散、缺乏針對社會參與的頂層設計。

摘要：在公司治理結構爭論上有傾向于以保護股東利益為重點和以保護相關者共同利益為重點兩種學派。兩種治理觀各有其優缺點，股東治理觀是目前的主流觀點，但利益相關者治理觀代表一種趨勢，有著重大的理論和實踐意義。

關鍵詞：股東治理觀；利益相關者治理；公司治理

公司治理理論中核心問題是信息不對稱條件下的委托——關系問題。到目前為止，圍繞公司治理的目標、公司治理安排如何影響公司的業績及公司治理的規則應如何變革等系列問題，學者們在公司治理領域形成了兩種主要派別：一種是偏重以股東利益為中心的治理理論；另一種是偏重利益相關者利益的共同治理理論。

一、股東治理理論

股東治理理論認為股東是企業的真正所有者，其他潛在的公司利益相關者的利益被嚴格限定了，“剩余”的權利——控制權和收益權兩方面都是股東的。據此，這個理論有一個顯然的推論：假定其他利益相關者的權利被很好的界定，則股東會使自身利益最大化，這樣一來，他們就使社會效率最大化了。這個“以股東為中心”的理論，當它明確指“剩余控制權和所有權的持有者”時，常常被稱作“股東至上”或“股東主權”理論。它把股東利益放在首位，追求股東財富最大化，把經營者放在為股東打工服務的位置。

(一)股東治理理論的優點。英、美國家主要采用股東治理理論。股東依靠龐大且發達的資本市場，根據公司股票的漲落，通過股票買賣方式或是“用腳投票”的機制，在實現其對公司影響的同時，掌握對公司的控制權，并以此對人形成間接約束。這種通過外部的控制權市場方式比較好的解決了股東與經理人的委托問題。而且它通過建立健全的法律體系來保護投資者的利益和保障信息的披露。使投資者與經營者由于信息不對稱而使經營者產生的逆向選擇和道德風險得到遏制，從而進一步解決了股東與經營者之間的委托關系。這樣，經營者的激勵與約束通過外部控制權和外部法律體系得到了強化，保障了投資者的利益，刺激了投資。從另外一個角度來說，公司由股東所有，所以公司應該按照股東的利益來管理。在有效市場理論下，公司的價值可在金融市場得到體現。根據這一理論，金融市場能夠比較有效地解決問題。

一、新公共管理的基本含義

開始于30年代的政府職能和職能的擴張，長期奉行凱恩斯的國家干預政策，加上石油危機的，進入70年代，西方國家普遍出現了空前的財政危機、管理危機和信任危機。[1](p46)

為此，西方國家在實踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并很快擴展到其他西方國家和家。[2]（序p4）

“新公共管理”作為一種實踐和理論，從實踐上講，他是一組政府針對現實的政府行為和政府管理的新理念、新和新模式。旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對傳統公共行政模式的考量，對行政（administration）與管理(management)概念的再認識，對公共部門的抨擊的回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，[3]（pp1-23）以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

對于“新公共管理”的內涵，實踐者和理論工作者有不同的論述。有代表性的觀點有三種。一種是OECD組織的認識，認為新公共管理就是增強和提高公共產品和服務能力的兩個途徑：一是“提高公共組織的生產績效，目的是提高人員、發展、合格人才的招聘以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平。”二是：“充分利用私營部門”。[4]（p11）胡德(Hood)則從管理過程的角度看待“新公共管理”，包括七個方面：公共政策領域中的專業化管理，績效的明確的標準和測量；格外重視產出和控制；公共部門內由聚合趨向分化。公共部門向更具競爭性的方向發展；對私營部門管理方式的重視；強調資源利用更具有更大的強制性和節約性。[5](pp4-5)歐文.休斯(Owen.E.Hughes)從一般管理的框架入手得出了新公共管理的綜合性的框架。認為“新公共管理”的包括戰略、管理的內部要素、管理的外部構成要素三個部分。[3](pp64-66)

對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本的分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩（ThomasKuhn）在革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意義，是政府管理科學的革命性的變革。[6]（pp73-82）；另一種觀點則認為新公共管理只是一種“尋求政府良好治理的一種努力”[7](pp15-21)，是多種管理的工具和方法的“交響樂”[8]