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當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起時(shí)，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對(duì)于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國(guó)政府的改革提供可一個(gè)新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個(gè)新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們?cè)趯?shí)際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個(gè)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的思想文化都達(dá)到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會(huì)的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時(shí)代變化發(fā)展的選擇。

一、統(tǒng)治

（一）統(tǒng)治的起源

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來(lái)控制、管理國(guó)家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而興起的。國(guó)家產(chǎn)生了必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的階級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)強(qiáng)大的政權(quán)，對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理。如果沒(méi)有誕生國(guó)家這個(gè)政治實(shí)體，我們也無(wú)法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國(guó)家起源這個(gè)角度來(lái)分析統(tǒng)治的起源。

首先，從自然法和社會(huì)契約論來(lái)追溯統(tǒng)治的起源。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由每個(gè)人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個(gè)人都是自己命運(yùn)的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)便是混亂無(wú)序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒(méi)有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個(gè)公共的裁判者和公共權(quán)力來(lái)保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護(hù)他們的人身和財(cái)產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來(lái)行使。當(dāng)人們這樣做了之后，國(guó)家就成立了。“這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也就在于此。”[1]國(guó)家的產(chǎn)生，是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會(huì)全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。

其次，運(yùn)用階級(jí)分析法來(lái)追溯統(tǒng)治的起源。它的主要特點(diǎn)是，它是階級(jí)利益和階級(jí)關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來(lái)觀察和評(píng)估人的政治行為和政治制度。[2]因此，用階級(jí)分析方法來(lái)分析國(guó)家的起源，馬克思指出，國(guó)家是階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，而階級(jí)斗爭(zhēng)是各階級(jí)利益的爭(zhēng)奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方淪為被統(tǒng)治者。由此，我們可以得出統(tǒng)治是如何產(chǎn)生的。

（二）統(tǒng)治理論自身的困境

面對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的問(wèn)題，依據(jù)統(tǒng)治理論作為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)統(tǒng)治管理模式已經(jīng)無(wú)法解決。市場(chǎng)失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[3]市場(chǎng)在公共產(chǎn)品的提供、限制壟斷、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)及統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限。[4]因此，單純的依靠市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而此時(shí)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家推崇的政府干預(yù)的管理模式，被認(rèn)為是解決市場(chǎng)失靈最有效的方法。

凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論被認(rèn)為是西方統(tǒng)治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能時(shí)也有一些內(nèi)在的局限，與市場(chǎng)失靈一樣，政府也會(huì)出現(xiàn)失靈。70年代開(kāi)始在西方國(guó)家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。從70年代末80年代初開(kāi)始，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預(yù)的政策，正是鑒于國(guó)家的不足和市場(chǎng)的失效，愈來(lái)愈多的人開(kāi)始尋找新的理論來(lái)對(duì)付市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失效，而此時(shí)治理理論正在興起，作為一種新的政府管理理念。

二、治理

（一）治理理論興起的背景

在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報(bào)告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”。在這短短的十幾年的時(shí)間里，“治理”一詞已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由此引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并使得一大批學(xué)者進(jìn)行持續(xù)不斷的研究和探討，使其得到了不斷的發(fā)展。

然而治理理論的興起有著現(xiàn)實(shí)的狀況，從20世紀(jì)下半葉到現(xiàn)在，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，用市場(chǎng)機(jī)制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)”。因?yàn)橐环矫媸袌?chǎng)調(diào)節(jié)有失靈之處，即市場(chǎng)在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束極端個(gè)人主義、克服生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)，統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致公共資源得不到保障，人民開(kāi)始抱怨政府的無(wú)能。另一方面，政府調(diào)節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國(guó)家計(jì)劃、命令手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。

（二）治理含義的界定

由于治理概念越來(lái)越廣泛的被應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，以至于產(chǎn)生了許多不同的治理理論。然而，關(guān)于治理含義的界定，學(xué)術(shù)界還存在很大的分歧，各種治理理論都很難給治理下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

首先，詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[5]羅西瑙將治理的主體多元化，并不是簡(jiǎn)單定為政府。同時(shí)，將治理定義為一個(gè)潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺(jué)的遵守治理這個(gè)潛在的規(guī)則，它必須依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)行下去，這將減少政府的權(quán)力，由一個(gè)“強(qiáng)政府”向“強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變，符合當(dāng)前構(gòu)建“有限政府”的理念。

全球治理委員會(huì)在《我們?nèi)蚝献骰锇椤分袑⒅卫矶x非常寬泛，把集體和個(gè)人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內(nèi)，據(jù)此，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同的事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。治理主體包括國(guó)家、社會(huì)、市民、市場(chǎng)等等。學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；第二，治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴(lài)；第四，治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治；第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。[6]這是比較充分的理解治理的內(nèi)涵。

其次，我國(guó)學(xué)者對(duì)治理的含義的也有著自己的觀點(diǎn)。治理理論從更高層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統(tǒng)治，以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和政府的雙“失效”，認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足。[7]俞可平給治理下了一個(gè)定義，他認(rèn)為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動(dòng)和公共管理過(guò)程。但同時(shí)也指出治理需要必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。

綜上所述，我們可以將治理理解為由多個(gè)中心（國(guó)家、公民、市場(chǎng)、社會(huì)）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對(duì)公共事務(wù)以及一些私人事務(wù)中需要公共部門(mén)解決的那一部分進(jìn)行管理的過(guò)程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸的過(guò)程。政府不可能在以簡(jiǎn)單的強(qiáng)制性行為來(lái)表達(dá)到社會(huì)管理的目的，治理是一種民主性的過(guò)程，使公民擁有了更多的選擇權(quán)。

三、治理與統(tǒng)治的比較

“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。第一，管理的主體不同。治理的主體可以是政府、公民、一些民間的或非政府組織，而統(tǒng)治的主體則必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民間組織通過(guò)合作、協(xié)商的方式進(jìn)行管理，而統(tǒng)治是政府運(yùn)用政治權(quán)威的方式進(jìn)行管理。對(duì)政府制定的政策，被統(tǒng)治者只能被動(dòng)的接受。第三，管理的范圍不同。依據(jù)當(dāng)前全球治理理論的提出，治理的范圍可以是無(wú)國(guó)界的，由于治理的主體可以是非政府的、跨國(guó)界的民間組織。而統(tǒng)治的主體是政府。因此，統(tǒng)治就有了領(lǐng)土和主權(quán)作為限制。第四，管理的原則不同。治理以自愿為主，兼有強(qiáng)制，但是主要還是公民的認(rèn)同和共識(shí)。而統(tǒng)治則以強(qiáng)制為主，政府通過(guò)依據(jù)法律、法規(guī)來(lái)管理。

通過(guò)治理與統(tǒng)治的比較，我們可以看到治理的優(yōu)點(diǎn)，首先，在一定范圍內(nèi)，治理理論發(fā)揮彌補(bǔ)政府缺陷、糾正市場(chǎng)失靈的作用，促進(jìn)社會(huì)法治的建設(shè)、市場(chǎng)有著自身的缺陷，無(wú)法解決壟斷、以及提供公共物品的問(wèn)題。政府也有缺陷，政府無(wú)法解決“尋租”行為、低行為等問(wèn)題。面對(duì)市場(chǎng)失靈和國(guó)家的失效，人們想通過(guò)運(yùn)用治理理論來(lái)解決這些問(wèn)題的前提，必須要擁有一個(gè)健全的法治來(lái)解決這類(lèi)問(wèn)題。其次，治理理論推動(dòng)了政府與公民的良性互動(dòng)，來(lái)解決現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題，公民廣泛參與到政治生活中來(lái)，為政府決策的合理化、科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，也宣傳民主政治思想，建立健全民主制度。

綜上所述，治理與統(tǒng)治的比較，治理完全可以取代統(tǒng)治在國(guó)家管理中的主體地位。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為一些西方政治學(xué)家和政治家的流行口號(hào)。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然治理理論還處在不斷發(fā)展的階段，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃公共部門(mén)與私人、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程。他強(qiáng)調(diào)管理就是合作，否認(rèn)政府的那種權(quán)威統(tǒng)治的管理模式。因此，統(tǒng)治與治理的融合，是未來(lái)政府改革的必然選擇，構(gòu)建和諧社會(huì)的理論基礎(chǔ)。