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2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發，提出構建全方位的預算績效管理格局。截至目前，中央部門已經初步構建了以項目支出為主，以績效目標設定、績效監控、績效評價和結果應用四位一體的全過程預算績效管理體系。其中，績效目標的設定是全過程預算績效管理的邏輯起點，是績效監控與績效評價的重要依據。績效指標是績效目標的細化和量化描述，設置合理的績效指標和指標值，很大程度會引導項目正確、高效開展，給績效評價提供有力的支撐。績效指標和指標值設置是否科學合理也是評判一個部門和單位績效管理水平的試金石。但在實際工作中,各預算單位在開展項目績效目標管理時仍面臨不小的挑戰,一定程度上影響到了全面實施預算績效管理工作的效果。2016年，中央部門開始在年度決算報告中公開預算績效管理工作開展情況，隨著近幾年公開預算績效信息的范圍更廣、力度更大，在一定程度上反映了中央部門預算績效目標管理水平。本文通過對中央部門公開的2019年度部門決算中的項目績效自評報告進行梳理，總結了當前中央部門預算績效目標管理中存在的主要共性問題，分析問題產生的主要原因，對完善績效目標設置提出改進建議。

項目績效目標設定存在的主要問題

2020年102個中央部門集中公開決算，除個別部門受疫情影響未能如期開展績效評價外，均公開了預算績效管理工作和項目績效評價結果。筆者對可查詢到的93個中央部門公開的308個績效自評報告進行了分析。自評報告披露了項目自評發現的問題及原因。其中，129個項目存在績效指標設定不合理的問題，占項目自評發現問題的41.88%。通過對部門自評問題及具體報告的梳理分析發現，問題主要集中在以下幾個方面：（一）指標表述模糊，缺乏具體衡量標準。部分項目績效指標僅是工作目標的直接表述，缺乏具體衡量標準，如“效益指標”值設定為“作用顯著”“長期有效”“持續改善”。個別指標的設置定義不明確，含義解讀存在偏差，不能較好地衡量該項工作的社會效益及可持續影響。（二）指標缺乏針對性，無法體現項目特點。績效指標與部門職責和整體目標的邏輯性、關聯性有待明晰。數量指標較多，但與業務職責緊密關聯的關鍵性指標提煉不足。個別預算績效指標數據的可獲得性以及適用性等方面存在不足。（三）指標設定不全面，普遍缺乏成本指標。已公開的績效自評報告中活動類的產出指標多，效益指標、質量指標少，成本指標普遍缺乏。這與績效評價不僅要衡量成果和成效，更要衡量投入和產出的管理理念不符。（四）指標值設定不科學不合理。部分項目的績效指標值設定不合理，沒有開展充分的前期調研，指標值設定得偏低或偏高，效益指標和服務對象滿意度指標的測度較為隨意，導致完成情況與計劃目標存在較大偏差，影響項目開展過程中焦點關注和數據對比、資料收集。（五）同類項目指標設置差異較大。不同部門間部分項目在設計與管理、支出目標、績效產出等方面相同或相似，如“國際組織會費”“對國際組織捐贈”“中央高校基本科研業務費”“信息網絡運行維護”等，但項目績效指標設置差異較大，缺乏可比性，制約了公眾的監督效果。

問題產生的原因分析

（一）項目屬性造成績效指標設定存在技術難點

中央部門的大部分項目由財政資金投入，其產出往往具有公共產品的屬性，如科學、教育、公共衛生等。公共產品的產出和效益往往會有多種表現形態，有直接效益和間接效益、短期效益和長期效益、有形的效益和無形的效益、貨幣計量效益和非貨幣計量效益，對這些效益進行指標量化時普遍存在技術困難。這也是目前部門在開展項目績效自評時往往設定更多產出數量指標而缺少效益指標，或即使設定了效益指標也無法細化、不具有可衡量性的主要原因。現行的制度性要求往往是在宏觀政策層面給予規范和引導，缺少技術層面的具體操作指引，國內理論界對預算績效指標體系進行系統的研究探討不多。囿于理論的缺乏和實踐面臨諸多技術問題的現狀，績效指標體系建設仍任重道遠。

（二）績效目標設定工作機制不完善

一是績效目標設定的職責范圍不清。現行《中央部門預算績效目標管理辦法》強調“誰使用資金、誰申報目標”，但這主要針對的是預算單位主體而言。實踐中部分基層單位績效目標的設定往往由財務部門匯總或財務人員代編完成，財務部門工作人員雖熟悉預算績效管理的政策和理念，但缺乏對業務實質的深入了解。績效指標設定過程往往缺乏與部門內部決策層、業務部門、項目負責人及分項目負責人的協同互動機制，所設置的項目績效目標未經充分的論證和合理的測算，無法形成對業務和資金活動監督的有效“標尺”，導致預算績效目標管理很難落地生效。業務部門人員績效管理政策理論儲備不足，參與度較低，加之缺乏有效的溝通和問責機制，開展績效管理工作的內生動力不足，業務部門作為績效主體作用未能有效發揮。二是不合理項目設置制約目標的科學性。為加強和改進項目支出預算管理，2016年起中央部門項目實行分級、分類管理。各預算單位根據本部門性質和業務特點分別設置了體量不等的一級、二級項目，并以此為基礎開展預算績效管理工作。實踐中部分單位的項目庫建設滯后，項目支出預算管理存在一系列問題。如項目的設立仍然遵循舊有的預算管理方式，缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數量多但重點不突出；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現象；支出性質相同的預算事項未進行歸類整合，同類支出管理碎片化等。不合理的項目設置導致項目的支出邊界不清晰，不利于準確界定項目支出的績效產出和效果，僅以驅動項目預算支出測算過程的活動變量為績效目標，造成績效目標與部門職責和整體目標的邏輯性、關聯性不清晰。三是績效目標的審核機制未能有效發揮作用。根據《中央部門預算績效目標管理辦法》的規定，按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，績效目標由財政部或中央部門按照預算管理級次結合部門預算管理流程對績效目標的完整性、相關性、適當性、可行性等內容進行審核。對于重點項目，部門可根據需要委托第三方或組織專家共同參與，對于一般項目通常由部門內部預算管理部門完成。然而統計數據顯示的績效目標設定存在的普遍性問題恰恰說明績效目標的審核機制未能發揮預期作用。從近兩年公開的數據來看，多數中央部門具有預算級次、預算單位多，項目體量大的特點。各部門預算管理人員有限，在短時間內高質量地完成審核工作難度較大。同時，財務部門、第三方機構通常更了解預算績效管理及績效目標管理的制度性要求，但由于信息不對稱，缺乏對具體業務執行產出和效果的全面了解和準確把握,無法有效起到對指標設定的校準和把關作用。四是績效指標值缺少歷史、行業、計劃標準。部門實施預算績效管理，建設指標庫、構建績效標準、審核批復目標需要長期積累的、可開展橫向與縱向比較的大量基礎數據做支撐，在此基礎上對目標和指標值進行不斷優化和調整，確保績效目標與指標值的科學性和可行性。雖然大部分預算單位已開展了多年預算績效管理工作，但未能有意識地進行數據搜集、整理、認證和分析；財政部門、業務部門、專業機構未能建立有效的聯動機制，無法便捷有效地實現數據共享。致使部門不能及時、完整、準確地獲取、積累績效產出和成果方面的基礎數據。面對績效評價的壓力傳導，加之缺乏基礎數據支撐，部門傾向于設定低門檻、低強度的績效指標，在客觀上制約了績效管理工作的科學性。

完善項目績效目標設定的對策建議

（一）落實績效管理主體責任，完善績效管理工作機制

預算績效管理需要建立財務部門與業務部門、項目具體負責單位的協同工作機制，強化財務與業務的有效銜接。部門應出臺并完善內部管理制度，明確業務部門為單位內部績效管理的第一責任主體，財務部門負責績效管理的組織實施和監督。加強項目管理與績效管理的一體化，將績效目標管理覆蓋項目設立、執行、成果驗收和資料歸檔等全過程。項目實施的業務部門提供重點項目、年度工作任務、效能建設等方面的情況，做好項目整體績效數據歸集整理工作。根據項目績效完成情況及時總結項目實施成效，為后續項目績效總結與績效評價工作開展提供充分的數據資料支撐。對績效目標執行過程中發現的偏差及時與績效管理部門溝通，調整項目執行方案和績效目標設置，確保項目支出全年績效目標的實現。財務部門重點做好部門內部制度建設、政策解讀等工作。

（二）持續優化項目庫管理，明確目標路徑來源

部門項目績效目標的管理并不是單一、孤立的事項，必須結合部門項目預算管理的新要求，不斷改進項目預算的編報理念和方式方法，持續優化項目庫管理。在全面梳理現有項目的基礎上，充分整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項目，精簡項目數量，規范項目文本。明確項目與政府施政目標、部門主要職責和發展規劃的關系，將項目支出預算績效目標作為實現部門（單位）整體績效目標、政策績效目標的最終載體。目標的設定與部門長期戰略規劃、部門職責結合起來，建立“戰略目標—工作任務—預算資金—績效目標”的層層分解機制，強化部門目標規劃、年度工作任務、預算資金安排、項目績效目標之間的關聯。

（三）優化績效目標編審流程，加強部門內外人員參與

在項目立項環節或預算申報環節，以“完整性、相關性、適當性、可測算性、可監督性”作為績效目標設定的基本原則，結合相關調研論證及歷史數據，科學合理地設置中長期和年度績效目標及指標，詳細解釋明確各指標的內涵、指標值的計算方法、數據的采集口徑和范圍，進而提高績效目標的適用性和可行性。項目績效目標的設置、調整，應與部門內部關績效管理鍵崗位人員廣泛溝通，確保他們了解目標的制定過程和目標的主要內容。明確項目相關業務部門績效職責，保障績效執行監控、績效評價等績效管理工作高效開展，確保績效管理工作落到實處。貫徹落實黨中央、國務院重大方針政策和決策部署的項目，覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高、實施期長的項目，績效目標的擬定和指標的設定過程還應征求和采納部門領導、上級主管部門、同行專家和公眾的意見，保障績效指標的科學性。

（四）構建多維度績效指標體系，提高績效標準科學性

近年來，財政部積極推進分行業、分領域核心績效指標和標準體系建設，已取得顯著成效。2019年初步建成18個大類、95個支出方向、130多項共性績效指標、4000多項個性績效指標，并已在部分中央部門2020年預算編制中試點應用。但不同行政事業單位、不同地區同類行政事業單位預算績效目標存在復雜多樣、動態變化，構建可衡量的績效目標指標及績效指標標準體系仍任重道遠。在推進分行業、分領域績效指標體系建設的同時，可以由部門或財政主管部門對項目庫中現有的重點項目，特別是需長期穩定支持的延續項目，根據項目、支出性質、服務對象等進行分類，開展充分的政策理論研究，對同質同類項目建立核心關鍵指標，并內置預算編報系統供預算單位參考使用，以點帶面，逐步提高部門績效目標管理水平。部門同時要有意識地加強對績效產出和成果方面的基礎數據積累和獲取，不斷提高績效標準的適應性和科學性。

作者：李金磊