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[關鍵詞]農村養老保險困惑出路

一、引言

社會養老保險制度是社會保障體系中的核心內容，也是和諧社會視野中的一項重要制度，它包括城市社會養老保險和農村社會養老保險兩個方面。改革開放以來，中國城市社會養老保險制度不斷得到完善，而農村社會養老保險卻在困惑中徘徊，與此形成面鮮明對照的是，中國農村進入老齡社會的步伐日漸加快，中國農民的養老問題日益嚴峻。第五次人口普查顯示：中國65歲以上人口已達8811萬，占總人口的6.96%。8811萬老齡人口中，農村為5938萬，占老齡總人口的67.4%。[1]在這種嚴峻的現實面前，農村社會養老保險的徘徊顯得極其不協調。

對農民養老問題的嚴峻性，對農村社會養老保險制度的優越性，人們似乎并沒有太大的異議。顯而易見的是：市場經濟條件下中國的"集體保障"已不復存在；不斷加快的城市化進程使"土地保障"變得越來越脆弱；4-2-1式的家庭增多使"家庭保障"日益面臨挑戰；捉襟見肘的地方財政使"社會救助"有如九牛一毛；農民微薄的收入也使"商業養老保險"成為空中樓閣。毫無疑問，能不能建立農村社會養老保險制度，能不能切實解決日益嚴峻的農民養老問題，事關中國農村的社會穩定，事關中國社會主義和諧社會的構建。

從國際間的經驗來說，建立農村社會養老保險制度的時間一般滯后于城鎮，除最早建立農村社會養老保險制度的丹麥（1891年）外，大多數國家的農社會養老保險制度一般滯后于城鎮30-50年。如果以1951年中國政務院頒布的《勞動保險條例》為標志，我國的農村社會養老保險制度已經比城鎮滯后了50年，真正到了我們不得不認真對待的時候了。

這種局面也促使黨和政府對農村傳統的養老模式進行反思，1986年9月，中國共產黨第一次在黨的文件中明確提出了"社會保障"的概念，并把社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置等制度統一納入到社會保障制度中[2]。從1986年開始，由民政部負責對市場經濟條件下的農村社會保障制度進行了改革探索，重點是建立現代意義的農村社會養老保險制度。遺憾的是，這種努力因為種種困難和問題而止步。

在多年來的實踐中，學界和政界對中國農村社會養老保險進退和模式選擇等問題都有很大的分歧，也有過激烈的爭論。可以這么說，無論是在理論上還是在實踐中，建立中國農村社會養老險制度都有著太多的困惑。有鑒于此，筆者擬就農村社會養老保險實踐中暴露出的若干重要問題進行分析，在此基礎上，對農村社會養老保險的若干選擇進行反思。

二、中國農村社會養老保險的探索實踐與困惑

20世紀80年代以來，中國政府探索建立農村社會養老保險制度的實踐經歷了四個階段：

第一階段：（1986--1992）試點階段。1986年，民政部和國務院有關部門在江蘇省沙洲縣召開了"全國農村基層社會保障座談會"，確定以一些發達地區為試點，并在這些地方啟動了建立農村社會養老保險制度的工作。

第二階段：（1992--1998）推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會基本養老保險基本方案》，1992年1月方案開始實施，后來在各地全面推廣。

第三階段：（1998--2002）整頓階段。1998年，農村社會基本養老保險由民政部移交給勞動與社會保障部。這一時期，農民參保人數下降，農保基金運行難度加大，官方認為我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，1997年7月，國務院決定對已有的業務實行清理整頓，停止接收新業務，提出有條件的地方向商業保險過渡。

第四階段：（2003以后）恢復階段。十六大以后，中央逐步加大了解決"三農"問題的力度，十六屆三中全會提出了以"五個統籌"為核心的科學發展觀，2004-2005年，更是在事隔十八年后連續兩年以黨中央國務院的名義下發了關于農村問題的第六、第七個一號文件。在這種大背景下，東部地區一些地方漸漸恢復了探索建立農村社會養老保險的努力。至2004年底，全國參加農村養老保險的人數為5378萬人，全年共有205萬農民領取了養老金。年末農村養老保險基金累計結存285億元。[3]

十幾年來各地的探索實踐證明，合理的制度未必就是立即可行的，中國農村社會養老保險制度的建立并不那么簡單，不是高呼一下重視"三農"問題、"給農民以國民待遇"就行得通的，中國農村社會養老保險的探索暴露出了許多問題，面臨著諸多困惑，這些問題和困惑不解決，農村社會養老保險是很難順利地推向前進的。

問題之一、法律依據與保障的困惑。中國農村社會養老保險的探索雖然有了十幾年的實踐，但一直存在法律保障缺失的問題。我國農村社會養老保險現行的法律依據主要有三，一是準法律依據：主要有1992年1月頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發民政部的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》；此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款；二是相關文件內容：如2000年6月《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中"要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度。"；十六大報告中的要"建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，"、"有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度"等等。三是有關領導關于重視三農問題和農保問題的講話。

由于沒有關于建立農村社會養老險制度的專門法規，各地農保實踐中存在許多困惑，地方立法難找依據。筆者曾到煙臺、青島、蘇州、無錫、廈門、福州、海口等地農保部門進行過廣泛考察，各地農保部門的同志普遍反映，1992年頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》許多地方顯得有點過時，實踐中難以行得通，而各種文件和領導講話的內容過于籠統和原則，他們在制定本地農村社會養老險辦法時找不到比較有力的立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性和長期性、穩定性。

問題之二、財政補貼與兜底的困惑。推行農村社會養老保險需要調動兩個方面的積極性，一是要調動地方政府的積極性；二是要調動農民的積極性。這兩個方面的積極性沒有調動起來，農保工作根本無法開展。從各地的農保實踐來看，要調動兩方面的積極性，能否有財政補貼和兜底是關鍵，沒有財政補貼和兜底，農民缺乏積極性，而要確保財政補貼和兜底，許多地方政府則沒有積極性。《縣級農村社會基本養老保險基本方案》提出了"堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持"的原則，出發點以政策扶持為激勵，但不增加財政負擔，政府不做補貼和兜底的承諾。從表面上說，這是最理想的：政府沒有出錢，農村社會養老保險制度又建立起來了。但實際上，這只是一種不切實際的空想，是根本行不通的，社會養老保險不同于商業養老保險，財政兜底是必須的，因為在養老金支出高峰期出現支付困難時，不管地方政府有沒有承諾，都必須以財政兜底保證養老金的發放，否則會嚴重影響社會穩定。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農保工作雖有所推動，但這種推動是半強制性的，時間越長農民越沒有了積極性，時至今日，除了煙臺市在苦苦支撐著這種過時的做法以外，其他地方都拋棄了《縣級農村社會基本養老保險基本方案》中的原則，紛紛采取了政策扶持加財政補貼和兜底做法。

但財政補貼和兜底做法必須具備一個前提，就是地方政府要有雄厚的財力，否則是做不到的。以2004為例，全國全年基本養老保險基金總收入4258億元，各級財政補貼基本養老保險基金614億元，其中中央財政522億元，地方財政92億元。[4]如此巨大的財政補貼已經成為中央和地方政府的一種財政負擔，而且是為確保社會穩定不得不承受的一種負擔。可想而知，當農村社會養老保險大舉進入的時候，中央和地方政府的財政壓力將會越來越大，甚至是難以承受的。

問題之三、動行與管理中困惑。其一是管理體制不順。我國農村社會保障管理部門存在條塊分割的現實：民政部門管一塊（社會救助），衛生部門管一塊（農村合作醫療），社保部門管一塊（養老保險），這種條塊分割的現實造成了政策協調、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農保工作的推動和開展。不僅如此，全國各地農村養老保險部門的歸屬也是五花八門，有成立農保公司的，有歸屬社保部門的，有歸屬勞動部門的，這種狀況也加劇了各地的各自為政。其二是養老險基金管理和增值問題多多。按規定：農保基金"以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。"[5]但各地對農保基金的管理和運作過程中，暴露了不少問題，一是基金安全問題。在農保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不當等問題，直接威脅到基金的安全，據統計，至2001年底，全國216.07億元農保基金總額中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。[6]又如，2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，在委托理財合同名單中，青島市農村社會養老保險辦公室赫然在列，直接威脅到3000萬元農保基金的安全，教訓極為深刻。二是基金增值的問題。許多地方農保基金的增值非常大，或是因為財政不兜底，要靠基金自身的增值來充抵十年保證期過后的支付問題；或是因為依靠基金自身的增值來支付農保工作人員的工資和福利。上世紀九十年代初期中期，由于存款的利息較高，各地農保部門的日子比較好過，從九十年代末期至今，由于存款利息低，許多地方的農保部門開始有些緊張，值得警惕的是，極少數地方的農保部門開始用農保本金來支付其工作人員的工資和福利，并由此引發過農民集體上訪，這一問題不解決，將嚴重地影響社會穩定。其三是農保部門編制和人員問題。各地農保部門的編制和人員安排不一樣，主要有兩種情況，一是政府給編制和定人定崗，工作人員由地方財政解決；另一種是農保部門自收自支，自己定人定崗，工作人員工資自行解決。對此，地方政府和農保部門的立場不一樣，政府希望減輕負擔，而農保部門則希望解決人員編制以舒緩壓力。

三、農村社會基本養老保險的進退和模式選擇

由于存在種種問題和困惑，人們對建立中國農村社會養老保險制度也就一直存在爭議，而爭議的焦點自然是農村社會養老保險的進退和模式選擇等問題。

（一）農村社會養老保險的進退選擇

中國推行農保的時間不長，但隨著農保實踐的大起大落關于進退的爭論卻未停止過。1992年《縣級農村社會基本養老保險基本方案》開始實施后，農保工作便有一哄而上的態勢，至1997短短5年中，全國便有7452萬農民參保（如表一）。

表一[7]

年份1992年1993年1994年1995年1996年1997年

農民參

保人數3500萬缺3484.7萬

5142.8萬6594萬7452萬

積累基金缺14.79億元27億元59.5億元99.5億元139.2億元

而至1997年7月，由于官方認為"我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件"，國務院決定對已有的業務實行清理整頓，停止接收新業務，于是又有點一哄而下的味道，參保人數逐年萎縮（如表二），至此，進退的爭論已經告一段落。

表二[8]

年份1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年

農民參保人數8025萬8000萬6172萬5995.1萬5462萬5428萬5378萬

積累基金166.2億元缺195.5億元216.1億元缺259.3億元285億元

然而，自黨的十六大后，隨著關注三農問題的聲音越來越大，進退爭論似乎又開始了。十六大報告指出：要"發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。"十六屆三中全會進一步提出："農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。"[9]以兩個重要文件強調的"有條件的地方"為據。有人提出了中國農保以國外經驗為依據的進退"三條件"："（1）農業在國民生產總值中的份額在15%以下，農業勞動力結構份額在20%以下；（2）農業人口在總人口中所占比率降至50%以下，且處于老齡人口高峰期；（3）經濟發展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上"[10]。也有人以此為據得出了："農村社會養老保險就全國而言，應當有進有退：發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行。"[11]的結論。當然，有人反對這種主張，說："中國農村的社會養老保險制度不僅不能停頓，而且應該從現在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業化、城市化營造一個穩定和諧的社會環境。"[12]

進退的問題再次提到我們的面前，這是一個痛苦的選擇。筆者認為，中國農村社會養老保險宜"進"不宜"退"，宜早不宜遲，我們進行清理整頓決不是為了"退"，而是為了更好更順利地"進"。當然，我們的"進"應該正視現實，在具備一定的條件的基礎上循序漸"進"，而不是不顧客觀情況一哄而上。至于中國農保的進入不是一定要以國外經驗的"三條件"作為依據，這個問題值得探討。筆者認為，"三條件"可以作為中國全面推行農保的參考依據，但不能作為各地農保進退的依據，更不應該以具體的數字為中國農保的進入設限，理由是：

之一、中國建立農村社會養老保險制度比任何西方國家都更為迫切。一是因為中國農村老齡人口高峰期的來臨所造成的養老壓力比西方國家大得多。中國計劃生育政策推行較早，20世紀70年代末80年代初，中國農村普遍實行了計劃生育的政策。以20歲作為生育年齡測算，農村最初履行計劃生育義務的人群目前的年齡大致在40-50歲之間，再過十年，這一批人將成為老齡人口。我們應該未雨綢繆，盡早將這批人納入社會養老保險的視野，提前做好農保的制度設計和準備工作，否則，農保工作啟動越晚，給中國社會造成的壓力也會越大。其二，中國農村的土地保障功能比西方國家脆弱得多。人多地少是中國的基本國情，以土地保障為依托的養老模式將面臨嚴峻挑戰。中國的勞均耕地差不多是美國勞均耕地的八百分之一，2004年中國的人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半。在美國或其他西方國家，農業人口較少，土地可以成為農民養老的有力屏障，其農民養老問題的并不是一個十分迫切的社會問題。中國卻不然，中國的土地保障功能非常脆弱，不足以成為農民養老的屏障。雖然，隨著中國城市化的進程的加快（2004年，中國的城市化率達到41.8%），中國農業人口在逐步減少。然而，由于中國城市化的畸形發展，耕地消失的速度比農業人口消失的速度更快，在各地轟轟烈烈的"圈地"熱潮中，僅最近7年全國耕地就減少了1億畝，農村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，許多地方的被征地農民陷入了"種田無地、就業無崗、保障無份"的尷尬境地。這一類人群的社會養老保險問題及早不解決，既影響農村穩定，也會影響城市的社會穩定，滋生了一系列復雜的社會問題，嚴重影響到中國社會主義和諧社會的構建。

之二，國別之間、地方之間農民的收入狀況和生活成本相差甚遠，農村社會養老險的進入前提和養老金的標準不可同日而語。西方國家和中國之間、發達地區與欠發達地區之間、同一地區農民之間，其收入狀況和生活成本存在較大差距。這種差距理應成為設定繳費基數和養老金標準的依據，卻不應該成為養老保險"進"與"退"的依據。從一定意義上說，養老保險應該是一種體現社會公平的機制，如果這一體系只納入富人，而拋棄窮人，只納入少數，而拋棄大多數，那就失去了養老保險作為社會保障工具的真正意義。西方國家的農業享有高額的財政補貼，農民負擔不重，甚至不同程度的享有財政的反哺，對西方國家而言，建立農村社會養老保險只是一種社會制度的完善，農民有能力適應略高的進入門檻。此外，較高的生活成本也決定其較高的養老金標準。中國的國情不同，中國的農民一直通過較重的賦稅、工農產品價格剪刀差、土地出讓等途徑為財政做貢獻，農民的負擔較重，生存狀態較差，自我保障能力脆弱。顯然，中國建立農村社會養老保險的進入門檻和養老金的標準也不宜過高。這種差異性同樣適用于中國內部的發達地區和欠發達地區。

之三、對欠發達地區應該做實事求是的評估，不應該不加分析地全面退卻。欠發達地區在建立農村社會養老保險制度的實踐中，的確出現過一些問題。如，農民收入較低無力參保的問題；觀念不到位、地方財政無力補貼、保障水平較低，等等，都影響了農民參保的積極性。但這些問題的存在不應該成為欠發達地區要"退"的依據，對欠發達地區，我們應當做客觀分析，事實上，欠發達地區是個相對的概念，欠發達地區也有一些具備了條件的較發達的地方。更重要的是，欠發達地區工業化城市化的任務更加艱巨，在其工業化城市化的進程中，必然會伴隨著越來越多的被征地農民，對這些具備了條件的地方，對這些必須納入社保的被征地農民，我們決不能因欠發達地區的大前提就一"退"了事。

對中國農村社會養老保險的進退選擇問題，應該本著"積極探索、重點突破、循序漸進、逐步推開"的整體戰略，各地都應該摸清底數并做好制度準備，并本著"兩個先行"的原則推進農保工作：其一是被征地農民養老保險制度先行。被征地農民養老保險如同其就業安置問題一樣重要，事關地方社會穩定和協調發展的大局，在這件大事上，各地決不能含糊，決不能以退了事，必須開始著手這方面的工作；其二具備了條件的地方先行。只要是地方政府具備了財政補貼和兜底的能力，只要是當地農民具備了繳費能力，就應該探索和建立農村社會養老保險制度，并逐步積累經驗，由點到面穩步推進。

（二）農村社會基本養老保險的模式選擇

1992年《縣級農村社會基本養老保險基本方案》實施后，至上世紀末，各地基本上都是按照《基本方案》的統一模式運作的。但近些年來，除了極個別地方外，大多數地方在實踐中紛紛拋棄了原有的模式，探索并形成了各自不同的特色和模式。筆者擬就煙臺、青島、蘇州三種典型模式做一比較分析，以圖對中國農村社會養老保險的模式選擇做一展望。

1、煙臺模式[13]：煙臺模式是1992年《縣級農村社會基本養老保險基本方案》實施后國家試點探索的傳統模式，是一種以政府倡導和扶持為特征的準商業保險模式。這種模式堅持"政府倡導、個人自愿、因地制宜、穩妥推進"的原則、在養老保險資金的籌集上以收定支，類似商業保險。農民參保政府不補貼（只對被征地農民視情況給予適當補貼，農民失地時以城鎮低保標準為依據，目前按領取220元測算。一次性征地過半，人均不足一分地的，由政府全額交；人均不足三分地的，由政府交30%，個人交70%；政府所交金額從土地補償款和土地經營收入中列支。），農民參保繳費不設上下限，多交多回報，少交少回報。煙臺模式中農保部門為自收自支機構，政府不撥款。這種模式有別于商業保險的是：政府倡導并推動工作的開展，可節省高額的營銷費用；農民領取養老金免交個人收入調節稅，參保的回報較商業保險高。煙臺模式缺陷是，政府不補貼農民的積極性不高；農保機構自收自支，基金增值壓力大；農民參保不設基數，繳費少的不能真正發揮養老功能，繳費多的則無條件享受更多的政策優惠，形成了有利于富裕階層的不公平社會機制。

2、青島模式[14]：青島模式是一種以政府扶持和有限補助為特征的行政支持模式。這種模式堅持"個人繳費、集體補助、政府扶持相結合"的原則，實行財政補助和兜底。在養老保險資金的籌集上以支定收，各縣（市、區）根據自己本地實際情況確定繳費基數（以上年度農民人均收入為基準），個人交6%，村集體、鄉鎮、縣（市、區）補助12%。個人交費設上下限，最低不低于6%，最高不高30%。這種模式采取行政信譽支持的方式，財政補助資金可先行"掛帳"（或稱"空掛"），視情況分期支付到位，但必須兜底。青島模式中農保機構為全額撥款的事業單位。這種模式由于有了政府的扶持、補貼和兜底，農民參保的積極性較高，但此模式的財政補助沒有真正到位，對后期財政兜底的壓力較大，對政府的信譽和政策的連續性是個考量，如果"掛帳"成了真正的"空掛"，則會給社會穩定埋下禍根。

3、蘇州模式[15]：蘇州模式是一種以政府高補貼為特征的福利社保模式。蘇州模式實行"一個體系，兩種制度"，對農村勞動力分別實行兩種社會基本養老保險辦法：農村各類企業及其從業人員，必須參加城鎮企業職工基本養老保險；從事農業生產為主的農村勞動力（即純農戶）納入農村養老保險。并建立了農村養老保險和城鎮養老保險相互銜接的機制。農村養老保險堅持"個人負擔、財政補助、集體補貼"的原則，在養老保險資金的籌集上以支定收，繳費基數按當地上年農民純收入或參照上年城市企業職工平均繳費工資基數的50%左右確定。在此基礎上，個人負擔50%，集體和財政負擔50%，財政補助的資金必須全部到位。蘇州模式建立了社會保險與社會福利相結合的養老補貼制度，對推行農村養老保險制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農民無條件給予補貼。對被征地農民進行身份置換，在充分補償的前提下納入城市社會保障體系，建立養老、醫療保險，并提供免費就業培訓。蘇州模式中農保機構為全額撥款的事業單位，人員、設備和基金征繳所需費用由同級財政預算安排解決。蘇州模式是在經濟高速發展，城市化進程加快的前提下形成的，代表了中國農村社會養老保險的發展趨勢，由于政府的高補貼，極大地提高了農民參保的積極性；由于解決了農保和城市保的銜接，較好地解決城市化進程中的"三農"問題。但這一模式的財政壓力較大，對經濟欠發展地區來說，它顯然是不適宜的。

從以上三種模式的分析中可以發現，不同的經濟基礎支撐著不同的制度模式。但有一點可以肯定，將被征地農民納入農村社會養老保險是必須的，三種模式中，對被征地農民入保的做法大同小異，這一點也應該盡快在全國各地推廣。

在筆者的眼中，煙臺模式是應該淘汰的，這種模式的產生只是出于對盡快構建農村社會養老保險制度的良好愿望，它既難以調動農民的積極性，也難以反映制度的公平度。這種模式的產生如果沒有當時政府的半強制推行，如果沒有當時各種農業稅費的代扣，根本就難以推開。更重要的是，由于農保機構實行自收自支，基金增值的壓力較大，如果選擇有相對穩定回報的領域進行投資，則可能由于回報率低出現入不敷出的局面；如果選擇回報率較高的風險投資，則有可能出現象德隆崩盤導致的農保基金的安全問題。

那么，在中國農村社會養老保險的模式選擇上，蘇州模式與青島模式應該怎么定位，能否全面推廣呢？筆者認為，這兩種模式可以作為中國農村社會養老保險制度發展的兩個階段的不同模式，青島模式應該是中國農村社會養老保險制度進入的初級階段的主要模式，蘇州模式應該是建立經濟高度發達基礎上的高級階段的主要模式。在模式的選擇上，各地應該從本地的實際情況出發，在具備條件的基礎上，選擇自己可以承受的模式，切忌頭腦發熱和照搬照套。

在模式的選擇上，當然也有一些共性的東西值得各地參考：

其一是在參保對象上，以覆蓋年滿18周歲的全體農業人口為總目標，穩步擴大覆蓋面。具體步驟上，第一步從被征地農民和城鄉企業農民工的參保工作抓起，進而延伸到農村專業種養戶、義務兵、獨生子女父母、村組干部、民辦教師等各類人員，最終覆蓋全體農業人口。

其二是在保障水平上，既要體現真正發揮保障作用，又要根據各地的人均財力和農民人均年收入的實際水平，繳費基數和基本養老金的確定可本著低水平進入的原則，并隨著人均財力和農民人均年收入的增長水漲船高。

在制度的設計上，實行"一個體系、兩種制度。"根據農村勞動力不同就業渠道，分別實行兩種社會基本養老保障辦法。農村各類企業從業人員和進入本地的農民工，納入城鎮企業職工基本養老保險，純農人員納入農村基本養老保險，被征地農民以土地換保障。并做好城保與農保的銜接，逐步實現兩者的并軌。

其三是在資金的籌集上，養老保險資金應根據"以支定收"的原則籌集。繳費比例按照上年度農民人均純收入或參照上年城鎮企業職工平均繳費工資基數的50%確定，并設定個人繳費上限，每年由勞動保障行政部門確定和公布。建立財政補助和集體補貼制度，采取"個人負擔、財政補貼和集體補助"相結合的辦法籌集農保資金。財政補助原則上要到位，當年財政確有困難的，可借鑒青島市的經驗，采取財政先行掛帳的辦法，分期支付到位。

其四在管理體制上。首先，要理順關系。全國各地五花八門的農保機構應統一名稱，歸并到各級勞動保障部門，鄉鎮應設農保代辦員。農保機構為全額撥款事業單位，各級人事、編制部門應增加其編制，農保部門所需經費由同級財政預算安排解決。其次，要強化制度建設。農保部門的管理首要的任務是確保基金安全，在此基礎上尋求基金的增值。為此，要建立健全業務、財務、基金和檔案管理等各項規章制度，在此基礎上規范管理。再次，要保持信息通暢。建立市、區、鄉鎮、村4級農保網絡，健全農保對象基本信息庫，保持四級農保網絡信息的通暢。

四、結語

建立中國農村社會養老保險制度是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就。我們應該堅持"低水平、廣覆蓋"的進入原則，本著"先易后難，急事先辦、逐步推進，重點突破"方針。有計劃分步驟抓好這項工作。

（一）、加緊立法和制度準備工作。目前，我們的理論研究和法制準備工作明顯落后于中國農村社會養老保險的實踐，許多地方的農保部門在開展這項工作時，一方面覺得任務迫切，另一方面最感頭痛的就是沒有有力的法律依據，心中沒底。針對這種現狀，國家應該在總結十多年經驗教訓的基礎上，借鑒國外的一些成功經驗，出臺一部農村社會養老保險方面的基本法律，使這項工作真正步入法制化和規范化的軌道。各地也應該在總結經驗教訓，學習先進地區甚至是國外的先進經驗，提前做好制度方面的準備工作。

（二）、理順農保管理體制。針對中國存在的農村社會保障管理方面條塊分割的現實，應該切實加快體制改革，把勞動和社會保障部門升格為各地的一級部門，并把社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置等農村社會保障方面的管理一并納入到勞動和社會保障部門，實現統一管理和資源共享。

（三）、做好推行農保的基礎調研工作。建立農村社會養老保險制度必須做好基礎調研工作，摸清家底。上世紀九十年代，各地在推行農村社會養老保險的實踐中，許多地方沒有在充分調研的基礎上作為可行性分析，象是盲人騎瞎馬，跟著上級精神或是隨著感覺一哄而上、一哄而下。有鑒于此，地方的社保部門應該著眼現實，做好基礎調研工作，全面了解本地農民的人數變化、年齡結構、從業狀況、收入狀況等情況；全面了解本地已往的征地情況和城市規劃中將要征地的趨勢、被征地戶數和征地數量情況、被征地農民的就業和保障情況；全面了解或預測本地的財力狀況及推行農保工作后財政補貼或兜底情況等等，真正做到摸清家底，準備到位。

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