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農業稅取消的背景下，鄉鎮機構改革的問題突顯出來。其中最大的問題是許多鄉鎮原本捉襟見肘的財政收支狀況更加惡化。各地方政府采取了許多積極的措施，試圖走出財政收支的窘境，中央政府也給地方政府按不同情況給予了專項轉移支付，這兩方面的努力都有一定的積極意義。

但是，綜觀已經有的多項改革試驗，我們看到還是在短期目標上做文章多，而在長期的根本目標上下力氣少。

鄉鎮機構改革的長期目標是建立民主自治、安定和諧的農村社區；形成高效運轉、依法行政的政府權威機構；發育各類民間社會經濟組織，向農村社區自主提供部分公共物品，并部分地替代政府職能。實現這樣三項具體目標，我們還有許多工作要做。如果沒有清晰的改革思路，改革措施就可能與改革的目標南轅北轍，相去甚遠。

鄉鎮機構改革不能把撤消鄉鎮政府作為目標。有人提出要取消鄉鎮一級政府是令人懷疑的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規律看，除非某項公共職能具有高度的專業化性質，否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。如果一個社區需要綜合權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉，產生了積極效果。只有在特殊情況下才可以實行“派出制”，例如，如果在鄉間有一個大學城，聚集了1萬－2萬人口，或者設立了一個特殊企業，有幾千人口，對這樣的社區，許多公共事務通過大學或企業就可以處理，只有少量的公共事務需要大學或企業之外的權威機構來處理，這種情況下，也許需要上級政府派出一個機構來處理某些公共事務。

撤鄉并鎮的改革絕不能搞一刀切。一些地方撤鄉并鎮似乎走過了頭。撤鄉并鎮主要目的是為了減少公務人員，節約行政開支。但實際上人的問題并不是根本問題。如果體制不合適，人再少，也是冗員；如果體制合適，多一些人也未必就是冗員。關鍵要看公職人員是如何產生的，又是如何辦事的。此其一。其二，從長期趨勢看，村社區是要走向衰落的。盡管這個過程會比較緩慢，但也有某些地方已經出現明顯的村社區衰落景象。在村社區衰落過程中，村一級的公共事務將轉到鄉鎮，如果鄉鎮規模太大，將不方便農民辦事，并導致資源浪費。

依靠中央政府的轉移支付，只能解決“養人”的問題，不能解決“辦事”的問題。取消農業稅之后，中央政府承擔了一部分彌補縣鄉財政收支虧空的任務，有關省市則承擔了彌補其余虧空的任務。一些省市已經開始為主要村干部發放工資。這些財政救急措施只能臨時解決工作人員的生活問題。如果我們要在鄉村社區真正大量發展公共事業，向農民提供必要的公共物品，花錢就不是三五百億的數量。如果不能形成在農民中間動員資金的機制，不僅農村公共基礎設施難以建立，連現有的公共設施的維護也會發生問題。在中國歷史上，鄉村社區的“養人”和“做事”幾乎不用政府操心，因為有一套自治機制在那里發揮作用。

近兩年，有的地方政府在精簡機構方面做了極大的努力，取得了很好的成功經驗。湖北等地所做的鄉鎮機關領導交叉任職改革試點，也卓有成效。機構重疊，職能混亂，權責不清，的確是目前政府機構設置和運轉的嚴重弊端，因此需要在機構設置上做出大膽改革。但是，僅僅開動“設置”是不夠的。如果交叉任職導致權力過于集中，連原來簡單的制約關系也被搞掉，也有悖于改革的初衷。理順機構設置，是技術性的改革，解決權力的歸屬和制約才是根本性問題。

鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。沒有民主自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。沒有民主自治，也不可能吸引一大批鄉村志愿者進入公共事務領域，不可能把鄉村公共活動的貨幣成本降下來。鄉鎮機構改革的一切方略都不能背離鄉村民主自治的目標。

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