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黨的十七屆三中全會明確要求建立現代農村金融制度，2009年，中央一號文件又提出“增強農村金融服務能力”的要求，中國人民銀行、銀監會隨即出臺了相應的配套措施。但是，由于精簡鄉鎮機構和商業銀行體制改革的不斷深入，以及銀行業監督管理機構對建立低效網點淘汰機制的統一要求，各金融機構紛紛裁撤了業務量少、虧損嚴重、風險隱患大的營業網點，這對于交通不便的貧困山區或遠郊山區，“首當其沖”。該走的已經走了，

該來的卻沒來，“三農”金融服務，已在全國形成了較大的盲點和真空。“三農”需要扶持，更需要實實在在的金融支持，那么，金融機構網點設置是一個急需平衡和優化的問題。

一、貧困山區金融機構網點現狀

（一）縣以下幾乎無農業銀行、農業發展銀行網點。由于農行體制改革，收縮縣級以下機構，全部集中到縣級以上，其經營網點主要在城區。農業發展銀行作為政策性銀行，其原有的定位決定其不宜在山區基層設置機構網點。

（二）“中心鎮”以下幾乎無郵儲銀行網點。由于安全及管理方面的要求，原遍及鄉鎮的郵政網絡，在郵儲銀行成立后，一方面不符合金融安全管理要求，另一方面，在人員結構、內部管理劃分上郵儲銀行與郵政儲蓄尚不明晰，基層有儲蓄性質的網點均已撤銷，只保留了業務量相對集中的“中心鎮”網點，其余機構均在縣級及其以上。

（三）部分鄉所在地無金融機構網點。2004年前后，全國絕大多數鄉鎮均有農村合作金融機構網點，因機構規模、核算等問題，很多地方“撤社改站”。2007年上半年，對達不到風險防范與控管要求的代辦站或信息站全部進行了撤銷。這樣，即使是行政鄉所在地，其網點也沒有逃脫裁撤的命運。

（四）絕大多數鄉鎮有合作金融機構網點。無論是農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行，由于有服務“三農”的市場定位和歷史沿革，絕大多數鄉鎮均保留有網點。

（五）部分村社有合作金融機構網點。即一個鄉鎮有兩個同一類型的網點，這是因為行政鄉的撤并形成，這部分網點一是具有一定的規模，二是安全及人員結構均達到了監管要求，如一時撤并，對成本和信貸資產的回收在短期內難以消化。

*縣2009年各金融機構網點情況統計

*二、貧困山區現行金融機構網點設置存在的問題

針對以上現狀，目前，貧困山區金融機構網點設置存在以下問題：

（一）有鄉鎮無網點，服務范圍不能全覆蓋。所謂全覆蓋，是以行政鄉鎮作為基礎而言。如果一個行政鄉所在地沒有任何一家金融機構網點存在，那么金融服務“三農”即無從談起，因此，這是目前貧困山區金融服務存在的最大問題。

（二）有網點無鄉鎮，風險隱患大效率不高。目前，村級金融機構網點，單從服務看，是無可厚非的，但因為沒有政府機構或者說沒有相應的社會治安機構，僅憑村級聯防或銀行人員內部防范，難以充分保證其外部安全。而且從發展角度講，沒有政府的地方，辦事的人少，市場難以活躍，發展后勁不足，效率就難以提高，從而無多大生命力可言。

（三）基層金融機構，競爭機制尚未形成。由于受小范圍內經濟總量的影響，基層金融機構，在短期內難以形成面對面的競爭，就如池塘小了難以養活較多的魚一樣。但是，交錯式的競爭模式容易實現。這種競爭是指站在縣級、省市級甚至全國的角度，不同類型的網點，不在同一個小范圍內的競爭。這種模式，應成為當前貧困山區引入金融競爭和實現網點全覆蓋的首選。

三、貧困山區金融機構網點設置建議

對于貧困山區的金融服務，特別是基層，一方面要方便存取，有足額的現金供應，滿足“三農”兌換零破鈔的需要。另一方面，要擴大金融知識的普及與宣傳力度，嚴防制假、販假、受騙。再一方面是培育誠信，滿足“三農”在發展方面的資金需求，同時，逐步引入競爭機制，提高服務質量、效率和擴大服務范圍，加快新農村建設的步伐。因此，金融服務“三農”是面對面的服務，其網點設置應遵循直接、方便與安全的原則。

（一）以“服務”為政治前提，以政府為依托進行設置，出臺金融服務全覆蓋方案。

在貧困山區設置網點，應站在服務“三農”，方便“三農”，為“三農”解決實際問題的政治高度，才能實現。銀行是服務的，“服務”又是具有政治性的，在中國特色社會主義市場經濟條件下，這種政治性是大局、是穩定、是和諧，完全不等同于“政企不分”的性質。因此，管理層應牢牢把握這個主動權，否則，沒有幾家銀行會自愿到那種既難以保證安全（這里主要指在途押運安全），又無法在短期內見到效益的地方立足發展。

以政府為依托，就是在有鄉級政府機構的地方必須設置網點，沒有政府機構的地方，沒有必要設置網點。沒有政府機構而有網點的，可根據自愿原則，進行保留、遷址或撤銷。因為，政府的職能首先是服務的，政府都撤了，銀行機構還有保留或新設置的必要嗎？加之，從狹義上講，有政府機構的地方才“安全”。

只有在“服務”的政治前提下，銀行才可能去貧困山區設置網點，也只有依托政府機構，多方配合，全力搞好安全，才能逐步搞好經營，最終實現盈利。這樣的方案出臺，才能讓人信服，才便于在實際工作中予以實施。

（二）政府主動，銀行履職，群眾維護，實現貧困山區金融服務無盲區。

1、無銀行機構網點的鄉級政府，要主動向上級、向銀行業監管部門匯報情況，反饋和傳遞群眾的呼聲和需求。同時，要主動與銀行銜接，尋求支持，并積極創造條件，在網點選址、安全護送方面提供便利，爭取網點的設置。

2、凡涉農金融機構，應將“三農”服務落實到具體行動中，真正履行服務“三農”的職責和使命，將設置網點作為當前一項首要政治任務來抓。

一是農村合作金融機構。作為服務“三農”的主力軍，無論體制如何變化，均不得弱化服務“三農”的使命，而應在服務“三農”方面做出更多、更大、更加深入的表率。

二是農業銀行。已經確立了“面向‘三農’，服務縣域”的市場定位，無論我國的農業實現了第二次還是第三次的飛躍，其服務“三農”仍然是它承載的歷史責任，特別是對于貧困山區，要使農業實現產業化、規模化、組織化、市場化，還任重道遠。這種歷史責任更多應在于通過具體的金融服務來逐步實現。

三是農業發展銀行。農發行設立的初衷是為了解決商業性金融“一身二任”問題，在完成其彌補市場機制缺陷和調節經濟結構的使命后，政策性色彩逐漸淡薄，其商業性質已經凸顯。在這個過度期，要盡快恢復農發行的支農業務，特別是含微小金融服務，爭取積極的財政政策，切實加大對“三農”的支持力度。

四是郵儲銀行。其市場定位是完善城鄉金融服務功能，為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，因此，郵儲銀行應積極主動，將網點深入到農村更加廣闊的地方。

五是村鎮銀行。是在農村地區設立，主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。因此，其組建和發展的速度應當加快。

3、群眾維護。從眾多撤離的金融機構網點分析，其所在地域信用環境薄弱，社會治安差是重要原因之一。因此，需要發動群眾，合力維護，努力培育誠信，打造良好的治安環境。只有強化宣傳，切實引導，讓群眾真正理解了信用，理解了金融機構的“服務”，才具備可持續發展的基礎。也只有對“不正之風”進行嚴厲打擊，構建和諧、平安的金融服務環境，金融服務全覆蓋才具有其真正的含義。

（三）形式靈活、交錯設置，逐步增強金融服務“三農”的能力。

一是直接設置網點。由于現行沒有網點的鄉級行政機構所在地，多數是農村合作金融機構原有網點已撤離的地方，要其再吃“回頭草”，顯然不盡合適，因此，將此項重擔委任給郵儲銀行、農發行、待建的村鎮銀行比較合理。一方面，他們有支持“三農”的重任在身，另一方面，他們的網點本來就少，都在尋求更加廣闊的發展空間，這種布局可謂順理成章。同時，橫向對比，又在鄉級之間形成了交錯式競爭，服務“三農”的整體功能將逐步得以體現。

二是建立流動服務網點。這種網點的設置，需要政府的直接支持與配合：一間固定的辦公室，一輛可用于接送服務人員和少量現金憑證的面包車。逢場天作業，除遠程監控以外，不設庫存，不留操作設備。無場期的場鎮，約定服務周期，分三天或五天按時到點服務。按照就近原則，農村合作金融機構比較適合這種模式。

三是設置離行式自助柜員機網點。這種網點，宜設在較大的鄉鎮，或有公安派出機構的鄉鎮。除必要的安全設施和遠程自動監測系統外，地點應設在公安派出機構的值班室門口。這種網點最適合于農業銀行，特別對他們正推行的“惠農卡”貸款，在還款結息方面能起到一定的輔助作用。