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增強財政預算監督實效之思考

財政預算是管理和調節國民經濟的重要手段。公務員之家，全國公務員公同的天地審查批準本級財政預決算并監督其執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的基本職權。地方人大設立以來，在對財政預算監督方面做了大量的工作，積累了一定的經驗，但也遇到了一些困難和問題，如監督程序不規范、監督效果不理想。因此，各級人大及其常委會要進一步完善預算監督機制，更新監督理念，依法規范政府的理財行為，防止預算編制的籠統化，杜絕人大審批程序的簡單化、審批內容的形式化，從而有效提高對財政預算審查監督的實效。

一、預算監督存在的主要問題

一是預算監督實效性不強。人代會時間短、議程多，加之政府提交人代會審查的報告過于籠統，預算草案按功能大類羅列一串數字，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容，造成“內行看不清，外行看不懂”，代表們難以對預算草案進行深入審查。因此，存在流于形式的程序性監督的現象。

二是預算執行約束力不硬。受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行缺乏有效的監督制約辦法。加上預算資金未落實到具體單位和項目，客觀造成了“部門伸手、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配，弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。

[本文轉載自三是預算編制完整性不夠。目前的預算編制是在人代會前一個月進行的。預算編制時間短促，缺乏科學的預測。每年1—2月份開人代會審批預算，而實際上預算已經從1月1日開始執行，造成預算編制和審批滯后于預算年度起始時間，一年只有10個月有預算可執行。同時，由于人代會只批功能預算，大量的預算外資金游離于人大審查批準之外，造成預算內外“兩張皮”，使得預算缺乏完整性。

四是預算監督經常性不多。財政預算監督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足夠的專業人員和力量，難以開展經常性的監督。就縣級而言，日常監督主要由財經工委承擔，但財經工委多是“一人代表全委”，加之對口聯系部門多，難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。

二、強化預算監督的幾點思考

1．改革預算編制，深化和規范部門預算。要把預算細化到部門和項目，并實行綜合預算和零基預算，能夠全面反映預算內外資金的安排，滿足預算細化和全面的要求。預算編制、上報、下達的時間均應提前，保證在年度開始前，預算就已確定好，有利于提高預算的時效性。實行部門預算，從預算分配環節控制財政資金的流向和流量，有利于防止出現“形象工程”、“政績工程”；防止預算分配和執行中的“暗箱操作”，促進政府依法行政、依法理財。因此，要讓人大代表在審查預算時，知道哪個部門有多少人、干多少事、花多少錢，錢怎么花、花在哪里，績效如何，就要督促政府深化預算編制改革，全面推行部門預算，將部門預算納入人大監督范圍，加大審查監督力度。

2．增強預算約束，加強對政府行為監督。導致預算變更的深層次原因，是政府的不規范行政行為。加強對政府行政行為的監督，促進政府行政能力的提高，切實增強工作的預見性、決策的科學性和行政行為的準確性是關鍵。因此，人大可考慮建立重要財經情況報告備案制度和重大支出行為的審查批準制度，結合對預算執行的檢查，加強對國民經濟和社會發展計劃執行情況的監督。通過加強對重點項目和重點前期項目的審查，督促政府依法行使各項具體行政行為，從根本上減少預算變更，增強預算的約束力。

3．創新預算監督，提高預算的審查質量。人大及其常委會要逐步實現對本級預算的實質性監督，提高財政資金的使用效益，切實代表人民管好財。

一要創新理念，保障預算監督權不再虛設。針對“預算編制不規范，預算審批不嚴格，預算執行不認真，預算監督不到位”的現象，地方人大及其常委會要增強“不作為即是失職”的觀念，排除使監督權“虛化”的外部干擾和心理“惰性”，敢于并善于運用法律賦予的職權，積極探索依法行使預算審查監督權的途徑和方法。

二要創新渠道，保障對預算信息的知情權。一些地方國家權力機關的組成人員現有的知情渠道比較狹窄，不能滿足對預算信息知情的需求。拓展信息源，擴大信息傳遞渠道，成為保障組成人員享有知情權所必須。一要完善信息的交換平臺。地方權力機關和執行機關之間應當建立公開、透明、適時且正常運轉的信息交換制度，有條件的要建立信息交換局域網，適時將預算編制、預算審批、預算收支、預算執行及分析、預算稅收政策、財政體制改革政策、資金調度、政府采購、財政周轉金使用、部門預算編制及執行、總預算匯總、預算調整、轉移支付、人大的監督意見和修改建議等預算信息進行定期或不定期地交換，服務于地方人大及其常委會的預算監督工作。二要建立規范的報表體系和備案制度。地方人大常委會預算監督工作機構可以與政府財政部門相互協商，規范報批和備案的文本及表格，保障信息流的暢通。三要拓展民情收集渠道。加強調研和走訪，廣泛了解民所想、民所思、民所求，使人民群眾和基層對預算編制、執行等方面的意見，能夠暢通地反映到地方權力機關來，為預算監督打下良好的民意基礎。

三要創新體制，保障預算監督權力的行使。現行的財政體制受政策和人為因素的影響很大，不利于地方人大及其常委會開展預算監督。筆者認為，要使財政體制公開、透明、高效運轉，必須進行體制創新。一是推進財政管理體制改革。要通過立法來明確各級地方政府的財政支出責任，完善并規范轉移支付和預算追加制度，實行相對穩定的稅收政策，減少上級政府對下級政府財政的干預，從體制上保障地方人大及其常委會的預算審查、批準、監督真正落到實處，降低財政風險。二是推行部門預算，提前編制預算。地方政府必須摒棄代編預算，各部門要依據國家有關法律、政策及其行使職能的需要，提早編制部門預算，再由地方政府編制本級預算，在每個財政年度前提交本級人大批準。三是建立預算績效評價體系。不僅要在財政部門內部建立預算績效的評價制度，還要在財政部門外部建立專門審計和綜合審計為主的預算績效評價體系，為人大預算監督權的行使創造體制條件。

四要創新方法，保障預算監督權落到實處。方法創新，首先必須統一對預算績效的評價標準。認識標準一致了，就會取得事半功倍的效果。其次要充分運用社會力量搞好預算監督工作。地方人大常委會的預算監督工作機構普遍存在著專業力量薄弱的現象，這種情況由于編制等方面的原因，短期內不可能得到根本性的解決，目前比較可行的辦法就是聘請有關專家或專業人士參與到預算監督的前期工作中，提高監督的水平。再次要突出重點。充分運用審計和人大常委會工作機構的審查結果，盡可能防止“外行看不懂，內行說不清”的現象發生。第四，要重視人大及其常委會監督意見的落實。明確督促部門和承辦部門的責任，實行責任追究制度，使監督意見都能得到及時的辦理，保障人大的預算監督權得以有效行使。