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對新時期鄉鎮財政管理體制的探索

近幾年來，農村稅費改革不斷推進，在切實減輕農民負擔、維護農村大局穩定，促進農民增產增收等方面產生了越來越明顯的效果，但隨著農村稅費改革的不斷深化，對鄉鎮財政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農業特產稅、降低農業稅稅率，國家對農業實行財政補貼，打破了鄉鎮財政收支的原有格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，隨著時間的推移，潛伏于鄉鎮特別是一些經濟不發達地區財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來。鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能和作用的正常發揮。怎樣做好當公務員之家版權所有前鄉鎮財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。

一、鄉鎮財政存在的主要問題

1、預算內財力緊張。突出表現為鄉鎮財政預算內收支難以為繼，不得不從其他渠道籌措資金。鄉的預算內財力僅為萬元，而預算內支出卻高達萬元，支出缺口萬元。從年到年，該縣鄉鎮財政調入預算外資金高達萬元。預算內財力不足的矛盾非常突出。

2、拖欠工資嚴重。鄉鎮財政無力發工資，實際上包含兩個方面：其一，無力兌現增資政策。比如，年，鄉財政執行中央1999)12號文件調整收入分配政策，增加機關事業單位職工工資時，因無財力，只給職工兌現了中央補助的那一部分，而由地方財政給的那部分均未兌現。其二，即使按目前鄉鎮自己預算安排的人員經費，也不能按時足額發放。鄉到年12月份拖欠職工工資高達萬元。

3、經費嚴重匱乏。鄉鎮人員工資支出占鄉鎮財政支出相當大的比重，有的甚至高達90%以上，屬于不折不扣的“吃飯財政”，辦公、事業經費明顯不足。鄉鎮行政事業單位大多依靠收費、罰款等來解決問題。至于教育、衛生等事業發展經費，則是能拖就拖，拖不過去就通過集資、借貸來救急。

4、政府債臺高筑。鄉截止到年底，負債總額達到萬元，比該鎮年度財政一般預算收入還多出近一倍。問題還在于，鄉鎮政府的借款要么用于發工資，要么用于“普九”等升級達標消費性支出，要么用來興辦鄉鎮企業，但由于鄉鎮企業成活率低，鄉鎮政府的借款行為基本不能提高其未來的收入能力。

在市場經濟條件下，鄉鎮財政是鄉鎮一級政府，行政和發展事業的物質基礎，鄉鎮財政一旦發生問題，其引發的后果將是十分嚴重的。因為，鄉鎮政府財政緊張，難以滿足基本需要，便會引發各種“搭車收費”和亂收費，如治安部門向當事人收取“辦案經費”，結婚登記收取的“登記費”等等。這不僅會擾亂正常的社會分配秩序，加重企業和農民的負擔，而且會降低公共服務的質量和效率，危及鄉鎮政權的穩定。

二、鄉鎮財政困難形成的原因

鄉鎮財政困難是多方面因素促成的，經濟基礎薄弱、財源匱乏是最根本原因，財政、財務管理混亂等人為因素所起的負面影響也不容忽視。具體分析，有以下幾點：

1、體制不夠完善，制約鄉鎮財政的發展。縣對鄉鎮雖然確定了鄉鎮財政體制，但是，在體制的制定時，不注重壯大鄉鎮財政實力，而偏重于上級對財力的集中，這既不符合分稅制財政體制改革的要求，又不利于調動鄉鎮培植財源發展經濟的積極性。使鄉鎮財政缺乏可靠的財源基礎，現行財政體制也內容顯示出，財權與事權不盡統一，責、權、利沒有很好的結合。

2、經濟發展水平低。經濟落后，財源不旺，是鄉鎮財政困難的基本原因。目前鄉鎮經濟普遍發展較慢，表現有三個方面：一是經濟總量明顯偏低。二是產業結構以傳統農業為主，傳統種植業仍是這些鄉鎮的主業。三是二、三產業規模小。多數鄉鎮只有一、兩家小型鄉鎮企業，個體私營經濟既少且小又散。反映在財政收入上，就是這些鄉鎮的農業稅、農林特產稅占財政總收入的比重達50%，有的甚至達70-80%。

由于鄉鎮經濟規模偏小，再加上以傳統農業為主的經濟結構“含稅量”小，這些鄉鎮財政收入規模明顯偏小，增長也比較緩慢。

3、財政供養人口膨脹。目前鄉鎮財政供養人員過多、增長過快的矛盾也越突出，有的鄉鎮財政供養人員增長明顯快于財政收入增長，財政增收部分基本上被新增人員吃掉了。

4、預算管理松懈。鄉鎮財政普遍存在這樣一種矛盾現象：一方面因經濟落后，組織收入十分困難，收支矛盾比較尖銳；另一方面預算管理松弛，亂花錢、揮霍浪費嚴重。比如，一些鄉鎮，在年終間發放名目繁多的獎金、補貼，如精神文明獎、愛國衛生獎、綜合治理獎等等，多者人均高達—元。有的鄉鎮盡管工資都發不出去，但每年的吃喝招待卻要花掉—萬元，有的高達多萬元。之所以出現這種情況，主要是因為沒有建立起有效的監督制約機制，個別鄉鎮負責人“以權代法”，隨意更改、調整預算的現象非常突出，預算難以發揮應有的制約作用。

5、預算外資金得不到有效管理，鄉鎮財政職能弱化。根據國務院《關于加強預算外資金管理的決定》和《四川省預算外資金管理條例》的要求和規定，鄉鎮財政具有管理預算內、外資金的職責，但目前大部分鄉鎮財政預算外資金由農經站或其他部門管理。而且相當部分資金由縣級主管部門集中安排，不僅剝奪了鄉鎮財政預算外資金使用的自主權，也違背了政策、法律的規定。鄉鎮財政的調節、調控、監督職能很難得到正常發揮。

6、“政績工程”和升級達標項目過多過濫。目前我國鄉鎮政府每一屆的任期較短，一般只有三年。許多鄉鎮領導班子為在任期內建幾個“出彩”的項目，總是千方百計上一些“政績工程”，到頭來不是因為項目選擇不當打了“水漂”，就是由于管理不善交了“學費”，使鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱。

三、農村稅費改革對鄉鎮財政的影響

（一）、鄉鎮財政的收入大幅度減少。農村稅費改革前鄉鎮財政收入主要由農業四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉統籌等稅費收入構成，其中農業稅收占鄉鎮財政收入的大部分，稅改后，鄉鎮收入來源由稅費并存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農業特產稅和農業稅，實施大幅度提高增值稅和營業稅的起征點，嚴控土地征用等措施后，鄉鎮將只剩下為數極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉鎮財政收入來源將所剩無幾，鄉鎮財政可支配收入大量減少。

（二）、鄉鎮財政支出范圍產生了變化。稅費改革后，原由鄉統籌開支的鄉村道路建設、鄉村中小學危房改造、農田水利基本建設、中小學教師工資、計劃生育、農村醫療衛生、民政優撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉鎮管理，國家出臺的對"三農"的轉移支付及財政對農戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉鎮財政負責具體落實。

（三）、鄉鎮財政債務失去償還來源。鄉鎮債務的形成由來已久，縣鄉財政實行分稅制時，鄉鎮財權和事權的不對稱，使鄉鎮承擔了應由國家承擔的教育、衛生、興修農田水利、道路修建養護、農村救濟等事項，而鄉鎮財力卻受到經濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉鎮債務的形成，鄉鎮為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發展鄉鎮企業等都加劇了鄉鎮債務增加，農村稅費改革的深化，使鄉鎮財政收入大幅度縮小，鄉鎮本身已無力償還歷年累計形成的債務。

（四）、鄉鎮財政職能趨向淡化。由于縣鄉財政"分灶吃飯"的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農村金融體制、稅務管理體制、農村中小學管理體制等的調整，以及鄉鎮七所八站改為縣財政供給，特別是農村稅費改革后，鄉鎮財政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉鎮財政的職能逐漸淡化。目前，鄉鎮農稅征管人員大部分在履行為數不多的農村工商稅收代征職責，鄉鎮財政由已由收支管理轉向對農補貼資金的發放管理。

四、完善鄉鎮財政管理體制的基本思路

農村稅費改革雖然以減輕農民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現在三個層次：一是農民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農民負擔減輕為標志；二是縣、鄉兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉兩級的財權和事權，改革現行的縣鄉兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由于鄉鎮經濟發展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農村稅費改革的全面推進，鄉鎮財政運行管理的條件和環境也發生了很大的變化，現行的鄉鎮財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據事權的變化來調整鄉鎮財政的管理體制。筆者認為，仍應維持鄉級財政預算，但縣鄉財政管理體制的調整和改革趨勢應是財權和事權更趨于集中在縣，縮小鄉鎮財權和事權。

五、對鄉鎮財政管理方式的設想

本著從進一步鞏固農村稅費改革成果、規范鄉鎮財政財務收支行為、防范和化解鄉鎮債務風險、緩解鄉鎮財政困難、維護農村基層政權和社會政治穩定出發。以鄉鎮為獨立核算主體，對鄉鎮財政實行"鄉財縣管"的管理體制，由縣級財政直接管理并監督鄉鎮財政收支，在保持鄉鎮財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉鎮財政實行"預算代編、收支上劃、帳戶統設、集中核算、自求平衡"的管理辦法。

預算代編。仍維持鄉級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉鎮財政預算，報縣級政府批準后，按法律程序由鄉鎮人大審議和監督預算執行。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核，調整數額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉鎮人民代表大會審查批準執行。

收支上劃。即取消鄉鎮金庫，將鄉鎮一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉鎮所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等統一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉鎮使用的行政事業性收費等票據，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經常性支出標準實行縣鄉一體化，統一財政政策執行，統一財政資金運行。通過清理、核實鄉鎮各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉鎮財政債務還債計劃，并不再賦予鄉鎮舉債權，從而從根本上解決鄉鎮亂舉債的漏洞，逐步消化鄉鎮債務。

帳戶統設。即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政會計核算中心鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務，并相應取消鄉鎮財政和鄉鎮各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統一開設帳戶。鄉鎮所有工資性支出通過縣級國庫撥到"工資專戶"，專門用于鄉鎮人員工資的發放。工資以外的其他支出，由鄉鎮財務聯絡員按規定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉鎮年度預算為依據，按照先重點后一般的原則，優先保障人員工資。對工資性支出，根據年度預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核準無誤后的財政供養人員工資額，每月從縣國庫直接撥入"工資專戶"，直接進入縣財政在當地銀信部門開設的個人工資專戶，委托銀信部門統一工資。對鄉鎮機關事業單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉鎮財政提出用款計劃，經鄉鎮領導簽批后報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據規定的額度撥付備用金，由鄉鎮按規定使用后到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉鎮資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善"村財鄉管村用"制度，由鄉鎮財政部門、農經管理部門負責加強審核公務員之家版權所有監督村級的財政補助資金使用，確保村級資金專款專用。對鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。

自求平衡。在核定收支基數和體制后，鄉鎮不能編制赤字預算，不能超預算使用，在年度決算時能有赤字。

六、完善鄉鎮財政管理體制改革的配套措施

對鄉鎮實行"鄉財縣管"的財政管理體制后，鄉鎮財政職能發生了相應的變化，鄉鎮財政的工作重心將轉移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉鎮財政職能相適應的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉鎮下達財稅收入任務。年度預算仍劃分縣級收入和鄉級收入，但鄉鎮年度財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉鎮政府及財政所負責財稅工作的協調及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由于招商引資，利用當地資源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，縣對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。二是要根據鄉鎮收支規模等實際情況，分類制定鄉鎮財政支出范圍和各項開支標準，規定和完善財務審批程序，統一財務核算制度，加強支出管理。三是調整鄉鎮財政所管理體制和職能，實行鄉財政管理與農稅征管職責劃分，保留少數財政所人員負責鄉鎮財政財務和對農補貼資金管理，并負責推行和完善"村帳鄉管"制度，確保財政對村級補助資金專款專用，對財政所實行縣財政局垂直管理；其余財政農稅征管人員主要轉向負責農村稅收征管，并劃歸地稅系統管理。四是建立縣鄉財政網絡。為減少"鄉財縣管"財政管理體制的運行成本，在縣鄉財政間建立局域網絡，開發"鄉財縣管"專用軟件，實現網上業務辦理和票款核對，減輕財務聯絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監督水平。五是加強監督檢查力度。縣級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協調和監督檢查，對違反規定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規，追究單位領導和當事人的行政、經濟責任。

對鄉鎮財政實行"鄉財縣管"，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉鎮財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預算法》及相關的法律法規進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉鎮政府的取舍、事權財權重新劃分提供法律依據。二是要加大對鄉鎮機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉鎮財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數，減輕鄉財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關系，調整完善現行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉財政轉移支付的力度，增強縣鄉財政運行的保障能力。