導語：公共財政建設思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

今年6月至8月，我參加了第二批赴美公共管理和工商管理培訓班的學習。三個月的課堂內外學習，我總體感受是，學有所獲，學有所思，學有所悟。其間，對美國的財政制度和財政體系作了一些研究，并對如何推進我市公共財政建設進一步作了思考。

一、美國財政制度基本情況

1、美國財政體制。美國實行的是分級財政體制，分為三部分：一是聯邦財政；二是州政府財政；三是地方政府財政。美國的分級財政以中央政府、州政府及地方政府的事權劃分為前提。各級政府間的事權劃分具有明確的法律依據，最主要的依據體現在美國的憲法之中。在事權劃分明確的條件下，美國各級財政又劃分了財權，其財權劃分以稅種劃分為基礎。

2、各級政府財政收入。聯邦政府財政收入來源是個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、特種銷售稅、遺產和贈與稅、關稅、國債收入等；州財政收入（各州不完全相同）包括：貨物銷售稅、州個人所得稅、公司所得稅、特種銷售稅等。地方政府財政擁有的稅種較多，但每個稅的稅額不大，主要稅種包括：財產稅、貨物銷售稅、個人所得稅等。財產稅是地方政府的主要收入來源，征收對象是不動產。聯邦財政收入占GDP的比例約為19%左右，如果再加上州和地方財政收入，合起來各級政府財政收入約占GDP的三分之一。

3、各級政府財政支出。聯邦財政支出包括普通基金、特殊基金和信托基金，普通基金的支出項目主要有國防、聯邦政府機構的日常支出、國債利息，特殊基金用于特殊用途如土地與水資源保護基金、全國野生動物護救基金等，信托基金是依法設計的特殊項目基金，包括社會保障、醫療保險、退伍軍人福利等；州財政支出（以加州為例）包括政府運行支出（約占28%）、公共投資支出（約占1%）、轉移支付支出（約占71%）；地方財政支出包括政府經常支出、教育支出、社區與文化支出、社會治安支出、消防救災支出等。聯邦、州、地方政府財政支出比例分別為54%、20%、26%。

4、政府間轉移支付。聯邦政府對州與地方政府的轉移支付較多，約占州與地方政府財政支出的23%。政府間的轉移支付按照使用條件不同分為有條件補助、配套補助、無條件補助三類。有條件補助是指接受補助的地區必須按指定的用途和方式使用；配套補助是指有的項目要求接受方政府按某一比例進行配套；無條件補助是指不指定用途和使用方式。

5、聯邦預算職能機構。聯邦政府中與預算直接有關的兩個機構一是直接隸屬總統的管理與預算辦公室，另一個是隸屬國會的國會預算辦公室。管理與預算辦公室的主要職能是管理行政預算系統，向總統提供建議，為總統完成準備提交給國會的年度預算草案，按項分配預算資金并監督預算的執行。國會預算辦公室是個附屬性機構，沒有審批權，主要職能是國會通過的財政預算和整個經濟的五年預測報告，向國會的預算委員會、稅收委員會、分配委員會等委員會提供輔助性服務，削減赤字方案的報告，評議總統提交給國會的預算方案和其它法案。財政部主要負責具體的預算執行。

二、美國財政體系基本特點

綜合考察美國財政體系，歸納起來，有這樣幾個基本特點。

1、各級政府的事權劃分清晰，職責明確。美國是個法治傳統十分深厚的國家，自其發展的開端，便以憲法立國，在形成穩定的聯邦制后，各州與縣、市、鎮政府的法律、法規也先后成型，并得到了逐步的補充、完善。各級政府的權力內容，必須以法律上所確定的條文為依據。法律規定著、保障著、并制約著政府的權力邊界、活動范圍與行為方式，包括政府的財政系統運行。與美國的總體經濟制度模式相適應，政府不介入一般營利企業的活動，職責所在，集中于不能由市場有效提供的公共管理和公共貨品的運作，其中包括行政、國防、外交、社會治安、社會福利、公共基礎設施等等。這些職責在不同層次的政府之間，以法律為基礎作了比較清晰的劃分。與各級政府的事權相適應，確立了各級政府的財權與財政系統財力配置的格局。

聯邦政府——主要負責聯邦級行政、國防、外交、聯邦債務、對州與地方政府的補助、社會保障，以及對若干大類研究、發展項目的資助（包括科技、能源、環境、農業、交通、教育、就業等方面）。

州政府——主要負責州級行政、州社會福利、州教育、州債務、彩票，以及若干類的基礎設施等。

地方政府——主要負責地方級行政、治安、消防、交通管理、公用事業、某些文化娛樂方面的公益設施、地方教育、地方基礎設施，以及地方債務等。在權責劃分中，除一些完全獨立的事項（如聯邦級的國防、州級的彩票、地方的消防等）之外，凡涉及需要各級政府之間，乃至各級政府與非政府的團體或企業間分工協作的事項，都通過法規形式具體落實到可準確操作的方案上。

2、各級政府預算獨立，收入來源相對穩定。由于事權劃分清晰，使財權劃分的清晰化與各級政府的獨立性，具備了前提條件。聯邦、各州、各地方政府，都編制執行自己的獨立預算，有權依法掌握本級稅種、稅率的設置與變動，具有自己相對穩定的收入來源。

聯邦政府的主要收入來源是個人所得稅，約占43%；其次是社會保險稅，約占36%；再次是公司所得稅，約占11%。州政府的主要收入來源是銷售稅，約占46%；其次是個人所得稅，約占32%。地方政府的主要收入來源是財產稅，約占75%；其次是銷售稅，占15%。除此之外，各級政府均可以依法發行各類債券來籌集收入，不少州政府還發行彩票，這使得各級收入來源更具彈性和應變能力。

3、各級政府預算編制程序嚴謹，編制方法科學。各級政府預算程序大都規定了著手編制特定年度預算的時間與編制時的視野深度。美國聯邦政府預算的編制至少要在預算年度18個月之前開始,管理與預算辦公室負責將總統的預算原則和有關開支項目重要性程度的信息具體化,以便向各政府部門提供可操作的預算編制方式；對各部門的支出計劃進行審議、評估、調整并最終使之整合為綜合性的行政預算草案。當然,各政府部門在預算過程中,也表現出足夠的理性,他們不僅要在預算過程中自我制定績效基準、績效目標,形成內在的激勵與約束,而且積極配合管理與預算辦公室對各自項目的實施計劃、評估指標與績效基準的審核工作,服從績效與預算資源分配掛鉤的外部約束。總的來看,美國聯邦政府預算編制活動具有如下一些重要特點:

(1)政府預算編制程序十分嚴謹,預算編制各環節的所有負責人員職責明確,對每個預算細節均給予具體的技術指導,并為預算的審議、切磋和協調提供了充足的時間,這就保證了政府預算活動的協調性、靈活性與規范性。

(2)將預算編制工作分解為收入預算與支出預算,分別責成相對獨立的不同政府機構負責,把專業分工和制衡機制引入預算編制工作有助于提高其科學性和嚴肅性。美國預算收入的編制由財政部負責,而預算支出的編制則由專門領導國家預算工作的預算與管理辦公室負責。

(3)政府支出預算是一個統一的政府行動計劃,在編制上注重內容完整統一,短期目標與長遠目標的有機結合。實踐證明,通過對預算開支的集中編制并覆蓋政府所有的開支項目,不僅有助于按照輕重緩急原則安排各類支出,而且有助于抑制因預算外資金的大量存在而產生的腐敗問題。

(4)預算編制工作具有較高透明度,也注意尊重納稅人的知情權。納稅人可以詳盡地了解政府稅收政策、支出政策以及財政資金的安排、使用情況。而在部門預算的有關文件中,其預算內容則細化到了每一個具體支出項目上,這種預算內容的細化可在一定程度上保證預算的“剛性”。

(5)日益完善的預算制度和不斷發展的預算技術,對提高聯邦預算編制質量和工作效率起到重要保障作用。美國政府十分重視對預算編制方法的改革,自20世紀50年代以來,先后經歷了績效預算、規劃—計劃預算、目標管理、零基預算、新績效預算等階段。在歷次改革過程中,美國政府始終堅持對各項政府支出實施項目化管理和績效評估的做法,使得“政府也要講效率”的觀念逐步深入人心,也為改善政府管理水平和提高公共服務質量打下了良好的基礎。

4、各級政府的稅收體系健全，征收管理規范。一是有穩定的、具有一定獨特體系的聯邦、州、地方分稅制。美國的稅制結構中，通過最主要兩大稅種中個人所得稅的以聯邦級為重點的多級同源分享征收和財產稅的在地方各層次間的同源分享征收，以及其他諸多稅種的各自獨立征收，較好地處理了各級政府間的財力關系，為各級政府履行其職能，實現社會發展與經濟調控目標，提供了資金保證。

二是有高效率的稅收征管系統。美國的稅收征管，一方面憑借法律的權威性，另一方面依靠上下聯通，運用了現代技術成果的信息處理系統。任何人，只要不依法納稅，都要受到法律制裁，這是征管系統具有權威的原因所在；任何企業的經營活動都要依法建賬，使用出納機，保存原始單據，既便作為納稅人的公民，其個人所得的來源方都有據可查，這又提高了信息系統數據的準確性；企業與居民的稅收申報單與稅款，由稅務中心通過計算機設備加以處理，這樣環環相扣，稅收征管效率大大提高。

三是存在較好的居民納稅習慣和納稅咨詢系統。美國對此一向重視，多方面的努力與多年的積累，人們一代代耳濡目染的潛移默化的影響，使得納稅習慣已成為一種類似文化傳統的東西。舉例來說，美國的每一個家庭要向聯邦、州和地方三級政府繳納個人所得稅，還要向縣政府、所在地政府、教育管區三級政府繳納財產稅，各級稅率與具體規定亦各不相同。若依中國人的眼光看，這是一樁十分復雜，極易引起強烈抱怨的事，但美國人不這樣認為。美國電視兒童節目中，即已出現納稅方面的教育內容。關于各種稅收的征收和減免的詳細規定，稅務系統提供各種宣傳品與專門的電話問答服務，社會上也有一些納稅事務所和咨詢機構，他們為各類公司與居民的納稅事項提供咨詢指導和代為填報的服務。

四是非稅收入在地方政府大量存在，但同稅收收入一樣進行管理，沒有脫離財政預算管理的資金存在。如加州的非稅收入主要包括：機動車證照費、機動車注冊費等，約占加州本級財政收入的10%左右，但全部納入財政預算管理。在美國，地方政府有較大的組織非稅收入的權力。非稅收入，特別是收費，是地方政府組織財政收入的重要渠道，是拓展理財空間的重要途徑。但無論哪個層次的政府，對非稅收入的管理都采取納入財政預算統一管理的做法，而且任何收費項目的設置都必須通過法律程序，具有法律依據。對于社會公益服務事業的收費和支出的預算與決算，政府必須進行審查和批準，并對其財務情況進行審計和監督。收費標準的確定需要經過嚴密計算和公眾討論。

5、轉移支付制度健全，分配方式合理。在各級政府都擁有獨立的一級財政的同時，也存在政府間的轉移支付。美國聯邦政府對各地方政府的轉移支付的主要目標：一是引導各地方政府提供更高水平的能使全體公民受益的公共產品；二是建立一個確保全體公民維持最低生活水平的社會安全體系；三是促進各地方財政分配公平。美國政府間轉移支付的形式是聯邦對州、地方以及州對地方的自上而下的補助，由地方向州和聯邦的上交則不存在。凡是聯邦或州所可能提供的補助，都有關于該項補助的相關條件的具體規定。對許多補助，都要按確定的復雜公式，充分考慮到接受補助州或地方的人均收入、城市人口規模以及所得稅征集情況等一系列因素來分配。同時，在確定補助時考慮的一個重要因素是征稅努力程度，其核心思想是已經盡力征集稅收但仍然不能達到財政平衡的州或地方政府，才可能得到補助。

6、各級政府追求的目標各有側重，地方政府有較充分的財稅政策選擇和決定權。美國各級政府有三個主要目標：有效配置資源；合理分配負擔和收益；穩定經濟運行。從經濟學角度看，與市場失靈有關的公共產品提供，處理外部性等方面由州和地方政府負責，因此有效配置資源的任務主要由州和地方政府承擔。而合理分配收入和穩定經濟由聯邦政府承擔。比如，聯邦公債在公開市場上的發行，在籌集資金的同時主要著眼于調節整個經濟的銀根松緊狀態；而地方政府公債則主要著眼于籌集資金以支持其地方性社會經濟發展中某些特定項目的建設。聯邦支出中，為維護社會穩定而對個人實際的直接優惠性支出占了最大比重；而在州、地方支出中，基礎設施與教育、文化服務等項目則為重點。地方政府選擇和決定財稅政策一要服從促進經濟發展的目標，又要受到地方增收節支的制約。在美國，全國沒有統一的稅法，聯邦、州和各地都有稅法，都有各自相對獨立的稅收體系，享有各自的稅種設置、稅率設計、稅款征收管理的權利。地方政府為吸引投資者來投資，為吸引消費者來消費，可以出臺各種優惠政策，包括稅收減免等。如此重大的權利，并沒有影響聯邦的宏觀政策目標，沒有造成混亂局面，其原因是各級政府都不得不把這一政策工具確定在一個恰當水平上。如果亂用政策，減稅過多，雖然從長期來講能促進經濟發展但短期會出現財政收支缺口。如果不使用一些保護投資，促進消費的政策，搞應收盡收，經濟不能得到發展，短期內財政可以平衡，但從長遠來看，不利于經濟發展和社會進步。

三、關于推進我市公共財政建設的思考

公共財政是我們在學習借鑒典型市場經濟國家適用的財政理論和財政制度過程中進入我們視野的。公共財政的基本特征是公共性、公平性、公益性和法制性。在我國，20世紀90年代財稅部門的財政支出結構調整和稅費制度改革有所涉及公共財政的內容，20世紀90年代末國家最高決策層明確提出構建公共財政框架的目標并將其納入政府工作議程。近幾年，我市財政部門緊緊圍繞建立公共財政的目標和市委、市政府的決策部署，積極研究探索新思路、新途徑和新方法，不斷增強財政綜合實力、改革動力、保障能力和監管能力。當前，**正處于在新的歷史起點上實現新跨越的關鍵階段和全面建設小康社會的決勝時期，財政部門必須進一步加快建立和完善公共財政，積極主動地發揮好公共財政職能，著力構建規范的公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政服務發展體系、公共財政管理體制和公共財政運行機制，不斷提高財政服務“跨越發展、科學發展、和諧發展”的水平，把“全面達小康，建設新**”的要求落實和體現到公共財政建設的具體實踐之中。

當然，與美國相比，我國不論從人口、自然資源、文化傳統、經濟發展現狀而言，還是從社會政治經濟制度而言，都存在著巨大差異。這意味著在美國特定環境下的做法，在我國卻未必一定有效。同時，建立完整的地方公共財政，需要上級政府給予地方必要的公共政策選擇權、規范的轉移支付制度、明確的事權劃分。但現階段我們可以在現有條件下，借鑒美國在財政管理中的一些方法性措施，推進我市公共財政建設。

1、建立公共財政，必須強化財政收入管理。財政收入穩定增長是保證財政有效履行公共財政職能的前提，確保財政收入穩定增長始終是財政工作的首要任務和基本職責。2005年我市財政總收入達到117億元，比2000年的34億元增加83億元，“十五”期間，年均增長28.1%。財政總收入占GDP比重由“九五”期末的7.2%提高到“十五”期末的13%。“十五”期間財政收入的快速增長，大大提高了財政保障能力。市第五次黨代會提出了進一步壯大財政實力，2010年財政總收入實現300億元的目標，我們必須進一步加強收入征管，努力形成財政收入穩定增長的良性機制。

一是嚴格依法治稅。美國是一個高度組織管理化的國家。在美國按規則辦事基本成了個人的社會行為準則。美國稅收的法律原則和對偷逃稅行為的嚴厲懲罰法律措施，是美國稅收實現高效嚴格管理的基礎保證。如美國聯邦的有關稅收征管的法律規定：“任何人有意企圖以任何方式偷逃法律規定的征稅，將被定為重罪，可處以罰金100，000美圓（對法人則處以500，000美圓）以下，或5年以下有期徒刑，也可兩者并處。并負擔全部的訴訟費用。”可以說，依法治稅是稅收工作的靈魂，必須貫穿了稅收工作的始終。我們在稅收征管過程中要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究。以《稅收征管法》為準繩，對征稅人的征管權限、征管方法、手段、程序以及納稅人的納稅期限、鑒定、申報、檢查、違章處理等征納雙方的行為，用法律和制度的形式加以具體規范，使依法辦事、依率計征、依法納稅落到實處。

二是培養公眾納稅習慣。美國民眾的納稅習慣與納稅意識，由于代代相傳的長期積累，已可稱為一種文化傳統。作為公民和納稅人，既有納稅責任，又有其過問與監督財稅問題的權力；與其承受偷漏稅所引致的法律制裁，不如依法納稅來求得實業的長期發展與個人生活的有保障的幸福——這些都成了人們所普遍領悟的常識。我們要進一步加強稅收宣傳教育，把培育公眾依法納稅意識作為一項基礎性工作來抓。大力宣傳稅法、稅收的作用，并在改革與法制建設過程中提高財政資金使用的透明度，使公民普遍了解稅收與自身及社會生活的關聯；同時，加大處罰和曝光力度，讓那些想違反稅法者不敢為、不愿為，通過硬性措施與宣傳教育那種軟性措施相互配合，培養公眾的納稅習慣，形成良好的納稅秩序。

三是推進稅收征管的社會化。美國官方和民間十分發達的納稅服務，給稅收管理提供了很大的幫助。美國官方除了稅收征收機關外，還設有獨立于稅務征收機關的專為納稅人提供幫助的服務機構——納稅人援助服務處，其在每個州和報稅中心都設有辦公機構，主要職責是維護納稅人的權利和解決納稅人在納稅中的有關問題，以保證納稅人對稅收的有關問題通過正當渠道得到公正和迅速解決。美國政府的許多網站中都有提供納稅幫助的服務內容，民間的商務報稅公司更是隨處可見。每逢個人所得稅年度申報的最末期間（每年的4月15號是最后申報日），電視、報紙、廣告等各種納稅服務也形成了高潮，官方的、民間的、義務的、收費的隨處可見。我們在為納稅人提供稅收征管服務方面還有許多基礎工作要做。稅收法規的復雜性和納稅人想繳明白稅的心理，客觀提出了為納稅人提供專家性的商務服務很有必要。同時，這也是減少征稅成本的最有效辦法。

四是加強政府非稅收入的征管工作。在美國，州以下政府的非稅收入全部納入財政收入統一核算，沒有預算外資金概念。我國近幾年加強了這方面管理，但客觀上講，仍有大量資金游離于預算之外。加強政府非稅收入的征收管理，首先要依法明確凡國家規定應當收取或取得的政府非稅收入，執收部門和單位必須嚴格按照規定范圍和標準及時足額征收。同時，在相關體制、機制、制度仍不完善的情況下，為保證收入水平，相對降低改革成本，作為過渡性措施，可考慮在政府非稅收入管理政策和部門預算編制中建立一種激勵約束機制，以調動執收單位積極性，確保應收盡收。

五是加快“金稅、金財工程”建設，實現數據信息資源共享。在美國，現代計算機的網絡信息管理技術，為納稅人提供了方便的納稅條件，也為征稅機關的監督提供了更有效的手段。美國每個人都有一個唯一的社會安全號碼，你在銀行開戶，在稅務機關登記納稅，都要使用這個號。美國限制大筆的現金流通，主要靠銀行電子賬戶進行交付款。稅收法律規定對超過一萬元以上的款項收入，銀行要向稅務機關申報。稅務機關一但懷疑你的收入有偷逃稅行為，就會要求你說明收入來源和納稅情況，你一旦不能證明如實納稅，就將被作為偷逃稅成立，受到相應處罰。所以，人們對大筆的收入和支出憑據都注意保留。再是，如果你受到納稅處罰，就將被稅務機關記錄在案。一旦有人要查你的信用記錄，借助資信公司信息化手段調查就很容易被人發現，使個人信用受到相當大的影響。目前，信息技術在提高稅收征管效率乃至促進誠信納稅，推進信用體系建設的作用已日益為人們所重視。我們要進一步推廣信息化手段在財政收入征管的廣泛應用。要加快“金稅工程”建設，充分利用信息化來實現監督與服務，在應用現代信息技術作為納稅監督手段的同時，也要把現代信息技術的應用作為與納稅人聯系的橋梁和規范稅收征管行為的科技手段。要結合“金財工程”建設，建立起完整的非稅收入的收入記賬、會計核算、國庫集中收付等信息共享、相互銜接的“收支兩條線”管理體系，實現非稅收入信息在財政部門、主管部門、執收部門和交款人之間的信息互通，確保政府非稅收入及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現象發生。

2、建立公共財政，必須構建預算編制新機制。美國各級預算大都規定了著手編制特定年度預算的時間與編制時的視野深度。如聯邦預算過程按照規定至少要在預算年度的18個月之前，每一年度的預算，都要被置于一個五年預算計劃的體系中滾動編制；洛杉磯的特定年度預算要在預算年度十個月前開始編制，以三年為期滾動編制。在預算編制程序上（以洛杉磯為例），每年8至9月，市長將施政報告發給各局，各局必須擬訂具體計劃予以支持；根據市長的預算政策說明書，各局于11月中旬提出下年度的預算，包括業務的收支預算（維持現狀、提高服務、減少服務）、基礎設施的收支預算；12月，市行政官審核各局預算；市行政官向市長提出對各局預算的意見建議；各局向市長提出對行政官意見的申復；4月20日前，市長向市議會提出下年度的預算；6月1日前，市議會表決市長的預算并交回市長執行；市長在五天內決定接受或否決市議會通過的預算案，若否決，預算案退回市議會；市議會在五天內決定接受或否決市長退回的預算案；新年度的預算在7月1日起執行。在預算編制的方法上，實行零基預算，對各項財政支出均不以上年為基數，一切從零開始。具體做法是將開支的計劃和執行的項目分別列出，將項目安排的說明列在預算書上，把工作量計算出來（盡量量化），并明確達到的績效。我市雖然從今年起也開始試行零基預算編制方法，但仍然考慮了各單位原基數，總體上看，預算編制仍然比較粗放，固化了支出結構；預算執行中追加事項仍然較多，預算約束弱化；預算內、外資金尚未完全整合，預算內容不完整；財政預算比較簡單，項目不具體，影響了預算的透明度。構建預算編制新機制，必須在制度和管理方式方法上實施創新。各級財政要服從市場經濟條件下政府職能的轉變，使財政預算的范圍、結構和方法與政府職能的范圍和方向相適應，努力構建以部門預算為基本組織形式的預算管理新機制。

一是部門預算在編制內容上實行綜合預算，財政統一管理并編列部門財政性資金預算，將部門預算確立為涵蓋部門所有公共資源的完整預算，保證部門預算的完整性和財政管理的統一性；從基層單位起編制涵蓋預算內外資金的綜合財政預算，強化政府財政的調控作用。

二是部門預算在編制時間上實行早編細編預算，提高預算編制的深度和精確性。將預算編制時間由原來不足5個月提前為近一年；預算從基層編起，細化到個人和具體項目。

三是部門預算在編制方法上實行零基預算，提高預算的科學性。各類支出取消“基數加增長”的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。

四是部門預算在執行上硬化預算約束，提高預算的嚴肅性。預算確定后嚴禁隨意調整和追加，除突發性事件造成的必需開支按有關程序報批外，當年其他支出財政不予追加，推至下一年度考慮。

五是部門預算在資金控制上實行集中統一管理，提高資金統籌調度的主動性。統一部門財務管理，實行銀行賬戶審批、登記、建檔制度，部門各項資金和財務統一歸口管理，財政部門內部實行財政性資金統一賬戶管理；探索不同的資金撥付辦法，對本級財政所有開支人員工資實行銀行制度，減少資金的撥付環節并保證工資的按時發放；對公用經費和專項資金推行政府采購制度，確保財政資金的規模效益。

六是部門預算在運作程序上實行標準預算周期管理，提高預算運行的規范性。此外，在實施部門預算管理的同時，要建立預算編制、執行、監督相對分離、相互制約的預算運行機制，把預算編制職能予以集中并與執行、監督相互分離，規范財政管理秩序，加強財政的法治化、科學化、規范化建設。

3、建立公共財政，必須提高公共服務能力。公共財政的本質是公共服務性財政，必須保證政府的支出真正符合公共性的要求，充分發揮公共財政解決公共問題和服務公共目的的職能。美國政府的財政開支一般不過多地承擔經濟建設和投資企業的任務，其各級政府預算的性質一般為公共服務的社會管理型財政。2004年美國聯邦政府的支出，大體在國防、外交、保健、老年醫療、收入保障、社會保障等方面，其中45%用于社會保障和醫療衛生等方面的公共服務，用于行政公務的費用只占10%；在州及以下政府的支出中，用于教育、衛生、各種社會保障和社會管理的支出高于70%，政府行政公務費用只占16%。當然，我們的生產力發展水平，與美國有相當大的差距。根據理查·馬斯格雷夫和羅斯托的“發展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經濟發展的初級階段，公共投資在整個國家經濟總投資中占較高比重，為社會提供交通、教育、衛生等基礎設施和公共服務，促使經濟起飛。而西方國家的經濟大多進入成熟期，公共支出主要目標由提供社會基礎設施轉向提供教育、衛生、福利等服務，此時，用于社會保障和收入再分配方面的支出，所占比重較大。但是，不管何種社會制度，為社會提供公共服務的公共財政特征是相同的，現階段提高公共服務能力重點是公共服務均等化，社會效益最大化，公共利益廣覆蓋。為此，一是要建立社會公共服務財政支出持續穩定增長機制。保證社會公共服務財政支出的持續增長，為政府履行社會公共服務職責提供財力保障。要不斷加大對社會公共服務的財政支持力度，對社會公共服務的財政支出應高于本級財政總支出的增長幅度。按照事權和財權相統一的原則，進一步完善市與區財政管理體制，科學劃分市、區公共財政保障范圍，綜合運用調整存量、轉移支付等方式，提高區公共財政保障能力。二要調整優化財政支出結構。確立基本社會公共服務完全由政府承擔，非基本社會公共服務由社會分擔、政府扶持的原則。政府財政支出要堅決從一般性競爭領域退出，市場能夠辦好的服務項目，政府不再投入。實現財政支出向社會公共服務領域傾斜，實現社會公共服務財政支出向基本社會公共服務領域傾斜，向農村地區傾斜，向社區層面傾斜，向困難群體傾斜。三要進一步規范政府公共財政行為。加強對公共財政行為的規范和約束，提高公共財政資金使用效益。加強基本預算的管理和考核，合理核定行政成本，厲行節約，提高行政效率。改革對事業單位的財政管理體制，變養機構養人員為購買服務，建立規范的社會公共服務采購制度。對項目資金實行國庫集中支付，專款專用，對資金支付實行全過程審計，嚴格財務管理。對資金使用情況進行追蹤問效。

4、建立公共財政，必須創新理財方式。創新理財觀念，要善謀經濟發展，不斷豐富發展政策，跳出財政看財政，主動研究經濟，千方百計做大經濟蛋糕，只要有利于經濟發展，有難度的要創造條件干，無先例的要積極嘗試干，做到思想更加開明，點子更加高明，理財更加精明；要善謀百姓利益，不斷完善惠民政策，公共財政是百姓財政，以人為本是公共財政的精髓，要優先解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，特別要保證困難群體就業、就學、基本生活、基本醫療；要善謀改革創新，不斷創新體制機制，將創新意識滲透到財政管理的各個領域、各個方面和各個環節，推進公共財政建設，建立促進財政經濟和社會事業發展的長效機制。創新理財方式，公共財政仍要大力支持經濟發展，發展是我們黨執政興國的第一要務，財政自然要為發展服務，不僅要將財政這塊蛋糕切好、分好，還要講究生財之道。公共財政支持經濟發展的目的和任務沒有改變，但支持方式要轉變，美國經濟學家詹姆斯.K.格拉斯曼說過一段非常精辟的話：“政府的作用是建立一個舞臺，一種背景，好讓產生經濟增長的演員們把他們的戲演好”。財政支持經濟發展必須更加注重發揮導向功能，更加注重為企業和企業家創造一個公平的、比較寬松的、具有自主發展能力的財稅環境，更加注重中小企業服務體系建設，采用貼息、以獎代撥、購買研究成果等形式，以及政策引導與資金投入相結合的方式，發揮好財政資金四兩撥千斤的作用。在面對社會發展需求日益迫切、財政公共化取向日益明確的新形勢下，我們要從社會保障、教育、科學等事業發展的規律和戰略要求出發，來考慮支出責任的分擔與財力的匹配，以更好地體現財政支出的政策效果。對基本社會公共服務，包括義務教育、公共衛生、基本公共福利、公共安全等，為保障社會全體成員基本社會權利、基礎性的福利水平，必須向全體居民均等地提供，由財政全額承擔；對準基本社會公共服務，包括高等教育、職業教育、基本醫療服務、群眾文化、全民健身等，為保障社會整體福利水平所必需的、同時又可以引入市場機制提供或運營的，但沒有營利空間或營利空間較小，尚需政府采取多種措施給以支持的，實行最低保障制度；對經營性社會公共服務，包括經營性文藝演出、體育休閑娛樂等，完全可以通過市場配置資源，政府不再直接提供這類服務，而是通過開放市場并加強監管，鼓勵和引導社會力量舉辦和經營。創新管理機制，通過完善部門預算、規范國庫集中支付、擴大政府采購規模，實現由經驗理財向理性理財轉變，由粗放理財向精細理財轉變，形成合理安排和有效控制支出的制度屏障。推進績效考評，提高資金使用效益。堅持經濟性、效率性和有效性原則，有步驟地推進支出評價和考評試點工作，促進政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平的提高；制訂實施《財政支出績效評價試行辦法》，逐步完善評價指標體系，從制度上引導、增強各部門使用財政資金的責任感，提高資金使用效益；建立績效考評責任制，將績效考評結果與責任人的業績考核以及后續財政資金安排相掛鉤，強化績效考評工作的力度，真正實現對財政資金的追蹤問效。推行政府投資建設項目實施代建制管理，通過公開招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，從而提高政府投資項目的建設管理水平和資金使用效益。

5、建立公共財政，必須堅持依法理財。公共財政要以法制為基礎，管理要規范。市場經濟是法治經濟，財政活動和運作必須在法律法規的約束規范下進行。體現在公共財政上，即財政收入的方式和數量或財政支出的去向和規模等理財行為必須建立在法制的基礎上。同時，由于公共財政要解決公共問題，滿足社會公共需要，服務公共目的，廣大人民群眾就有著極強的參與意識和監督意識。這也要求公共財政管理必須以法制為依托，實行規范管理。一是規范理財行為和程序，建立依法理財約束機制。規范理財行為和程序是全面推進依法理財、建立依法行政的重要環節。按照效率與約束兼顧的原則，規范理財程序，健全理財行為約束機制，提高政府理財透明度，建設“陽光財政”。依法界定財政決策權限，建立和完善決策規則、程序，實行依法決策、科學決策和民主決策，健全財政決策機制；健全預算編制管理制度，實現部門預算編制工作的有章循序運行；健全預算執行管理制度，實現財政資金繳撥規范、高效，切實增強預算剛性約束；健全專項資金管理制度，提高年初預算到位率，加大專項資金整合力度，確保財政資金使用的整體效益；建立財政決算規程，確保財政決算依法、真實、準確、完整、及時；落實財政執法責任制，提高財政管理工作人員依法理財的自覺性。二是推進各項財政改革，建立依法理財運行機制。改革是推進依法理財的動力，只有不斷推進財政改革，逐步消除體制障礙，才能建立起依法理財的運行機制。要科學界定財政職能和權限，從根本上解決財政“越位”和“缺位”問題；要深化財政管理體制改革，全面推進以部門預算編制、國庫集中收付制度、政府采購制度和收支兩條線改革為主要內容的財政預算制度改革，實現財政管理制度創新；要深化財政內部機構改革，按照精簡、高效、權力制衡的原則，合理設置內部機構并理順其間的關系，科學配置職責權限，整合人力資源，提高工作效率。三是強化對財權的監督，建立依法理財的監督機制。建立法制財政，確保為民理財，必須強化對財權的監督，財政部門要依法自覺接受人大、政協和社會監督，并積極開展各類專門監督，不斷完善監督體系。依法向同級人大報告預算編制、執行以及決算情況，認真落實人大及其常委會的決定和要求，依法接受人大及其常委會的監督和質詢。自覺接受政協的民主監督，虛心聽取和接受政協的意見和建議。認真辦理人大代表和政協委員提出的議案、建議、提案。進一步強化監察、審計、財政等專門監督。完善專門監督體系和運行機制，建立事前審核、事中監控與事后檢查相結合，日常監督與專項檢查相結合的監督檢查機制，使專門監督工作制度化、經常化、規范化。廣泛接受社會監督。不斷擴大政務公開的范圍和內容，逐步增強理財工作的社會透明度，方便社會監督。四是加強干部隊伍建設，切實提高依法理財的能力。要按照建設法治財政的要求，加強對財政財務工作人員的管理，切實提高其依法理財的意識。要組織財政工作人員學習法律和財政法規制度，不斷提高依法理財能力。要適應新形勢新任務要求，對財政財務工作人員進行新知識、新政策、新制度、新技能的培訓，切實提高財政財務工作人員業務素質，更好地服務于依法理財工作。