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貧困地區轉變鄉鎮職能的探索與思考

隨著我國農村稅費改革的不斷深入，鄉鎮改革穩步推進，鄉鎮干部已經從過去的催糧要款中解脫出來，但鄉鎮職能如何由“管理型”向“服務型”轉變文秘部落，怎樣更好地為農民增收、農村經濟社會全面發展服務，是一個急待研究和解決的課題，為此，我們進行了深入細致的調研，并作出了一些粗淺的思考。

難--鄉鎮現行機制難以適應發展需要

從調查情況來看，鄉鎮現行機制與鄉鎮干部自身存在的一些問題難以適應全面建設小康社會的時代要求。主要表現在以下幾個方面。

1、政府機構臃腫，財政給養人員過多。鄉鎮作為一級政府，要求配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，不管地域大小，人口多少，財政承受能力如何，鄉鎮機構設置都要求上下對口，每個上級機構和部門都要在鄉一級找到自己的“腳”，結果鄉鎮機構臃腫，財政供養人員過多，致使政府職能轉變滯后，政府運行成本太高。以我縣為例，我縣是陜南一個落后的山區農業縣，財政入不敷出，但每個鄉鎮吃“皇糧”的多則近百人，少則三四十，致使鄉鎮財政不堪重負。如我縣銀龍鄉，該鄉人口僅有6143人，但在編和不在編干部卻多達71人；財政收入僅有30萬元左右，而一年的支出卻要80多萬元。

2、財權、事權與職權失衡。稅費改革前，鄉鎮就存在著財政收支缺口，但是由于當時農村稅費制度不規范，還可以通過稅外收費，通過借債，通過寅收卯糧來勉強維持。農村稅費改革后，取消了原先納入鄉鎮財政預算的稅費項目，鄉鎮可用財力一下子變得更加捉襟見肘了。如我縣2003年全縣鄉鎮可用財力為796萬元，而同期鄉鎮供給人員為854人，僅正常工資性支出就需700多萬元。但絕大部分事權（政府職能轉變、農村社會公共物品提供、農村公益事業發展等）都需要鄉鎮承擔，鄉鎮政府得到的財權與事權比例失衡。而在財權與事權不相統一的情況下，鄉鎮的職權也逐漸萎縮，近年來鄉鎮的“七站八所”在行使職能時逐步走向獨立，相關部門如國土、司法、統籌等十多個單位由上級主管部門垂直管理，與鄉鎮黨委、政府形成“隔離層”，而這些單位所承擔的責任，卻依然在鄉鎮。權利不斷上收，責任不斷下放，鄉鎮財權、事權與職權的失衡，直接造成鄉鎮各項工作協調和開展困難，鄉鎮黨委、政府所承擔的工作任務與應具備的行政職能不相匹配。

3、干部作風不夠扎實。由于鄉鎮工作和生活條件十分艱苦，導致相當一部分鄉鎮干部不能安心扎根基層，千方百計想“進城”，沒有把主要精力放在本職工作上；還有一部分鄉鎮干部對自身要求不嚴，學習不主動、不深入，對黨在農村的政策吃不透、拿不準，工作方法簡單；更有一少部分鄉鎮干部工作不求上進，敷衍了事，作風漂浮。

4、干部流通體制不夠完善。鄉鎮干部結構不合理，分布不均衡，平均年齡偏大，性別比例失調。干部進出不暢，難以有序流動，盡管，近年來我們對鄉鎮干部的提拔任用和交流力度不斷加大，但交流的主體是鄉鎮領導干部，而一般干部的交流難度很大，仍處于探索階段。經濟條件好的鄉鎮干部不愿到條件差的鄉鎮工作，城郊鄉鎮的不愿交流到邊遠鄉鎮，本地干部不愿交流到外鄉鎮，造成相當一部分干部長期在一個鄉鎮工作，思想上有厭倦情緒，工作缺乏積極性和創造性。據統計，我縣池河鎮113名干部中，在本鄉鎮工作10年以上的有78人，占干部總數的69.1％。

5、干部綜合素質有待提高。隨著經濟社會的發展，農村產業結構調整和解決農民群眾生產生活問題都需要有一支高素質的鄉鎮干部隊伍，有一技之長的專業技術人才，然而，鄉鎮干部學知識、學技術大多靠自學，目前的培訓條件根本無法滿足大規模培訓干部的需要，相應的干部培訓配套機制也不完善，鄉鎮干部素質提高緩慢。據初步統計，鄉鎮干部中重管理的干部多，懂技術的干部少，有中級專業技術職稱的干部平均每個鄉鎮不足10%。

盼--農民期盼鄉鎮提供優質服務

轉變鄉鎮職能，變指令為指導，變管理為服務。那么，群眾究竟需要什么樣的服務呢？我們在調研過程中了解到，農民“想的是致富，難的是技術，缺的是服務，靠的還是鄉鎮干部”，他們迫切希望有一批聯系緊密、作風過硬、發展經濟本領強的鄉鎮干部帶領他們搞經濟、闖市場，在生產、技術、流通、經營管理等方面為他們提供全方位的指導和服務。

1、提供信息服務。市場信息對于農民來說，好似指路明燈，農民要致富，就要選準項目，而項目來源于對市場信息的搜集、整理、判斷和預測。農民普遍反映，希望鄉鎮為他們提供準確的、較全面的市場信息，引導他們發展具有市場前景的項目。

2、提供科技服務。農民群眾因為缺乏技術，搞項目時就不大膽，想干而不敢干，怕一旦技術跟不上，就會失敗，虧本。技術問題已成為農民致富路上的一條攔路虎，為農民提供的科學技術服務顯得尤為重要。

3、提供流通服務。調研中，農民群眾大多反映，現在農副產品生產出來找不到銷路，大多都賣到了小商販的手中，短斤少兩不說，小商販還極力壓價，農民雖然極不情愿，卻也無可奈何，這也成為影響農民增收的一個直接原因。農民急需要有一個能夠代表他們利益的流通服務組織，內聯農戶，外聯市場，引導他們搞好農副產品銷售。

4、提供政策服務。黨在農村的各項方針、政策，是農民利益的集中體現，認真抓好政策的落實，特別是落實好土地承包、減輕農民負擔、按保護價敞開收購余糧等與農民利益直接相關的基本政策，不但保護了農民的根本利益，還可以提高農民的生產積極性。

5、用好作風提供優質服務。鄉鎮干部的工作作風一直以來都是一個十分敏感的問題，作風的好壞直接影響著干群關系。農民群眾需要的是真正撲下身子，做給他們看，帶著他們干，真心誠意幫助他們排憂解難的干部。

變--鄉鎮轉變職能要出實招

轉變鄉鎮職能不是一句空話，要動真格，出實招。今年以來，我縣采取合理設置機構，優化人員配制，強化監督管理，嚴格考核獎懲等改革措施，使鄉鎮工作機制真正走上一條群眾歡迎、干部擁護、上級認可的改革新路子。下面，結合我縣的一些具體做法，提出轉變鄉鎮職能的幾點建議：

1、合理設置機構。轉變鄉鎮職能，即由管理型向服務型轉變，必須要建立相應的體制和機構做保證，必須調整鄉鎮機構設置和運轉形式，改變干部工作角色和方式方法。一是按需求設置機構，我們對過去設置重復、職能交叉、越位錯位的機構進行撤銷；把業務工作相近、工作性質相似的機構進行合并；把業務單一、工作量相對較少的機構進行掛靠。二是按服務設置機構，針對服務的對象、性質和方式的不同，設置對應的服務機構，實行“對口”服務。三是按發展設置機構。各鄉鎮根據區域經濟的不同現狀，設置符合各自產業發展特點的相應機構。

2、優化組合人員。堅持因事設崗，因崗定人，實行“競爭上崗、雙向選擇”的機制。對鄉鎮內設辦（所、隊）負責人，全面實行競爭上崗，一般工作人員由辦（所、隊）負責人根據其業務特點選擇工作人員，一般工作人員根據所學專業和工作經驗，自由擇崗。對在改革中崗位發生變化的干部，我們出臺了“三變三不變三鼓勵”的優惠政策，即變工作崗位，不變干部身份；變工作職能，不變原職務職級；變分配方式，不變開支渠道。鼓勵鄉鎮干部自擔風險，帶薪從事農業產業化生產經營或承建農科示范園；鼓勵干部帶薪從事民營經濟，領辦、創辦企業；鼓勵干部帶薪到村和街道社區任職。

3、撤銷包村干部，成立產業服務隊。我縣積極探索和改革鄉鎮干部管理和服務模式，絕大部分鄉鎮撤銷了包村干部，重新整合技術力量，實行了按產業或工作項目將干部編組定崗，成立產業服務隊。過去，鄉鎮干部包村工作“一把抓”，什么事都管都抓，結果什么事都抓不出成效。現在成立了服務隊，工作不搞“大雜燴”，干部不當“萬金油”，實現了干部包村向專業服務轉變，提高了工作效率和服務水平。在談到服務隊的工作成效時，曾溪鄉四新村支部書記說：“過去包村干部絕大部分精力用在收稅上，對農民的指導太少了。而現在的服務隊是‘九牛爬坡，各出各的力’，效率很高，為農民提供的是專業服務。”以我縣饒峰鎮為例，該鎮根據自身產業發展需要，成立了烤煙，基礎設施項目建設，蠶桑、畜牧產業，財政、林業，計劃生育和綜合工作六個服務隊，分別制定目標任務，實行考核獎懲，且與工資掛鉤，激發了干部為農民服務的熱情，服務隊巡回各村開展技術培訓，進行專業指導，推動了產業發展。

4、鄉鎮干部領辦、創辦綠色企業和科技示范基地。城關鎮新堰村農民馬孝平告訴我們：“前年政府號召種蓮藕，我怕種了不一定賺錢，所以一直拿不定主義。后來，看到鎮上的干部集資入股新建蓮藕示范基地，我覺得他們田地要租，勞力要請，而自己可以省下這部分，肯定能賺錢，就試種了幾畝，結果賣了個好價錢。”馬孝平的話反映了很多農民的心聲，他們發展產業或新項目，怕擔風險，沒有信心，往往處于觀望狀態。而鄉鎮干部帶頭示范、領辦創辦綠色企業和科技示范基地，給農民現身說法，能有效地把政府號召變為農民自發行為。2002年，熨斗鎮干部孟天毅貸款25萬元，承包了熨斗茶廠，建起了千畝優質茶園示范基地，興辦了養殖場，形成種、養、加工一體化的經營格局。茶廠和養殖場雇用農民工45人，并帶動幫扶發展畜牧產業大戶10戶。實踐證明，鄉鎮干部領辦、創辦綠色企業和科技示范基地，是推進產業發展，吸收和消化當地剩余勞動力，緩解財政壓力的得力舉措。

5、鄉鎮干部兼任村支部書記。據有關資料反映，我國部分市縣試行將鄉鎮干部下派到村任村支部書記的做法，收效良好。但我們在調研過程中，就這一做法征求鄉鎮領導、一般干部及農村黨員、干部、群眾意見時，大家看法褒貶不一。有人認為這種做法可行：一是鄉鎮干部兼任村支書有利于改進和加強黨對農村工作的領導，將工作重心下移，實現鄉鎮機關高素質的黨員干部同基層黨組織的“高位嫁接”。二是可以消化鄉鎮富余人員。三是可以緩解村干部報酬給鄉鎮財政帶來的壓力。也有人認為這種做法不可取：一是鄉鎮干部兼任村支書在角色扮演上有沖突。二是鄉鎮干部兼任村支書開展工作難。村委會及村干部能否接受下派的村支書，群眾對其信任程度如何，以及鄉土觀念、宗族勢力的排擠等等，都為鄉鎮干部兼任村支書開展工作設置了重重阻礙；三是鄉鎮干部兼任村支書生活上有困難。考慮到吃住等細節問題，有可能給農民增加新的負擔。因此，我們認為，實行鄉鎮干部下派兼任村支書這一做法要慎重。第一，要挑選能力強、作風正的干部，這是前提和保證；第二，要符合該村實際，該派則派，不搞一刀切，這是關鍵。

6、鄉鎮干部充實進社區工作。隨著城鎮化建設進程的不斷加快，社區工作的重要性凸現出來。然而，一些地區，特別是貧困山區，社區工作還存在許多薄弱環節。就我縣而言，一方面是社區干部隊伍老化，工作人員大多都是一些退休老干部，平均年齡均在60歲以上。另一方面是社區工作人員工資待遇太低，工作積極性不高，難以適應社區發展的需要，據調查我縣社區工作人員的平均月工資為120元。這部分工資不但不能充分調動工作人員的積極性，而且還增加了鄉鎮的財政負擔。因此，把鄉鎮干部充實進社區工作，上述問題則迎刃而解。

7、鄉鎮干部到發達地區闖市場、找信息、引資金。稅費改革后，鄉鎮干部工作量將減少一半，勢必產生大量富余人員，而且絕大部分鄉鎮本身就嚴重超編，如何為大量的鄉鎮富余人員提供施展才華的平臺，發揮作用值得我們認真思考。從我市個別縣的實踐來看，組織和引導鄉鎮干部到發達地區謀職鍛煉、闖市場、找信息、引資金，這一做法是積極的，成功的，是一條“借地育才”、“借雞下蛋”、培養和鍛煉干部的好方法，是鄉鎮干部人事制度改革的有益嘗試，對盤活干部資源，帶動地方經濟發展起到了重要的示范、引導和推動作用。

8、變鄉鎮干部為農村經紀人，成立農副產品流通服務組織。我們在調研過程中，有農民群眾反映，農業結構調整“你也調，我也調，調來調去賣不掉”，農民最大的困難是賣難問題。為讓農民吃上一顆“定心丸”，種啥不愁銷，我們可以在鄉鎮干部中挑選信息靈、懂營銷、善管理的干部，鼓勵他們組建中介組織，為農民和企業提供商品供求信息和產品營銷等有償服務。也可以按股份制形式，成立農副產品購銷公司，通過市場化運作，引導農民搞好農副產品銷售。

轉變鄉鎮職能，變“管理”為“服務”，是新形勢下的一個全新課題，到目前為止，還沒有成功的模式和現成的經驗可以借鑒，只有在工作實踐中進行不懈地探索，才能找到出路