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近年來，山東省即墨市加大對預算外資金等非稅收入征管改革力度，在實行“收支兩條線”管理的基礎上，自2000年起對預算外資金等非稅收入全面推行了“票款分離”征收辦法，深化部門預算改革，對預算外資金實行統一管理，非稅收入征管工作步入規范化的軌道。然而，在實際工作中，在預算外資金等非稅收入的征管中，還存在著不同程度的亂收費、收入解繳不及時，甚至隱瞞、截留和坐支等問題。根本原因在于征管體制不完善，預算體制不配套，監督力度不到位。因此，必須進一步深化現行非稅收入征管制度改革，完善非稅收入征管體系。

非稅收入征管取得的成效

當前，預算外資金等非稅收入規模大、范圍廣、項目多，財政對非稅收入的依存度較高。自1998年以來，即墨市堅持以全面實行“收支兩條線”管理為目標，緊緊圍繞綜合財政預算管理，從源頭入手，實行“票款分離”征收辦法，強化收費征管及監督，取得了明顯的成效。

第一，非稅收入征管改革得到深化。自2000年以來，對全市預算外資金等非稅收入的征收全面推行了“票款分離”制度，實行部門開票、銀行收款、財政統管的管理體制，收費指定專業銀行代收，有效地從源頭上堵塞了擅自設立收費項目或提高收費標準、截留隱瞞收入、坐支挪用等違法違紀現象的發生，維持了財政正常分配秩序。

第二，綜合財政預算管理力度加大。根據有關規定，將部門、單位依法收取的非稅收入統一納入財政專戶管理，建立了“部門單位征收，財政統一監管，政府審批使用”的管理體制，實行預算內外合并拼盤使用，大大提高了財政資金使用效益。同時，按照定員定額原則，對部門、單位的支出進行分析測算，根據人員經費按實計，公務業務費分標準，購置修繕等專項資金視財力，大宗物品統采購的辦法，對單位支出實行預算內外捆綁使用。單位總支出確定后，先自預算外安排，不足部分自預算內補齊，對單位收入預算大于支出預算的，收支結余作為政府統籌資金，用于全市重點工程建設。在預算執行中，嚴格預算程序，強化預算管理，做到無預算不開支，有預算不超支，超預算不撥款。同時，按照“超收分成，節余留用，超支不補”的原則，在預算外資金收支計劃下達后，對年終收入超計劃的，超計劃部分市政府與單位按一定比例分成，充分調動征收單位的積極性。

第三，財政專戶管理進一步加強。在收入賬戶管理方面，取消了各單位的預算外資金等非稅收入過渡賬戶，由市財政統一在各專業銀行設立財政專戶，用于各項非稅收入收支統一核算和集中管理，收取的非稅收入通過銀行代收網點及時劃解財政專戶，嚴格“收支兩條線”管理規定，有效地遏制了收入資金分散在各部門單位存款賬戶上而難以監管的現象。

在支出賬戶管理方面，根據部分部門單位銀行賬戶開設不規范、多頭開戶等情況，2002年即墨市成立會計核算中心，將71個收費單位納入會計核算中心，由單位分散核算改為統一核算。同時，加強了行政事業單位銀行賬戶管理，取消74個單位61個收入過渡戶，由財政部門將預算內和預算外資金直接撥付會計結算中心，其他資金一律不得存入該賬戶。通過上述做法，進一步規范了單位收支行為，促進了廉政建設。

第四，收費票據管理制度進一步健全。收費票據管理是預算外資金等非稅收入征管的源頭和基礎。為此，建立健全了嚴格的票據領用和繳銷制度，對各種票據嚴格實行“按月審驗，驗舊換新”制度，并視單位特點，嚴格控制發售數量。單位繳銷票據時，嚴格核對收費項目、收費標準、上繳財政情況等，如發現問題，停止供應票據，并按規定進行處理。同時，建立了票據有獎舉報制度，在廣播、電視、報紙上公告，宣傳票據有關政策，并設立舉報電話，對不按規定使用收費票據的，按規定嚴肅處理，達到了以票控管、以票控監的目的。

第五，財政性資金調控力度加大。將預算外資金等各項非稅收入全面納入政府調劑資金收支管理，對一般性預算外資金按年初各部門單位收入預算扣除正常支出后，統一集中統籌，增強了財政性資金宏觀調控能力。2000年～2005年，政府統籌資金累計近12000萬元，重點用于城市基礎設施建設、科技教育事業等重點項目支出，不僅提高了財政資金的使用效益，而且促進了地方各項事業發展。

第六，“收支兩條線”監管工作得到強化。一是建立收支稽查制度，由各部門抽調專業人才成立稽查科，專門負責對各部門單位預算外資金等非稅收入日常收支及落實“收支兩條線”管理規定情況進行不定期檢查和抽查，對預算外資金等非稅收入征繳、使用情況進行跟蹤處理和監控，及時發現問題，堵塞漏洞。二是實施專項檢查制度，自1998年以來，每年由市財政牽頭，市監察、審計、物價部門配合，對市直部門單位預算外資金等非稅收入落實“收支兩條線”管理規定組織專項檢查，對檢查中發現的問題及時進行處理，嚴肅了財經法紀，有效地防止了“三亂”、濫支濫用資金、私設“小金庫”等違規問題的發生。

非稅收入征管中存在的問題

經過多年堅持不懈的努力，即墨市預算外資金的非稅收入管理工作取得了一定的成績。特別是自1998年以來，即墨市按照中央的部署和要求，狠抓預算外資金的非稅收入“收支兩條線”落實工作，廣泛開展預算外資金的非稅收入清理檢查，規范收費、票據和賬戶管理，初步改變了預算外資金的非稅收入管理工作薄弱的局面，使即墨市預算外資金等非稅收入征管取得了一定的成效。但由于非稅收入涉及面廣、項目多，征收方式復雜等特點，在實施過程中仍存在許多亟待解決的問題。

第一，界限模糊不清。目前，“收支兩條線”管理范圍包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入，沒有包括諸如國有資產經營收益等政府取得的其他非稅收入，預算外資金與行政事業收費、政府基金之間存在概念交叉問題，致使管理上存在一定漏洞。部分部門單位將非稅收入甚至收費項目，下放到所屬事業單位、企業或社會團體收取，形成了單位財務收支體外循環。少數部門單位未經批準將行政事業性收費轉為經營性服務收費，逃避“收支兩條線”管理和監督。不僅造成政府分配秩序混亂，導致財政職能虛位，財政資金流失，還助長了“三亂”現象的滋生。

第二，非稅收入征管過于分散。目前，行政事業收費、政府性基金等非稅收入基本上由財政部門制定或參與制定，而非稅收入征收主體是各行政事業單位和社會團體。執法主體過于分散，形成了多方征收、多家使用、多頭管理的格局。因此，在非稅收入征管過程中，部分征收主體因部門單位利益的驅動，收費行為不規范，亂收、亂罰等現象時有發生，嚴重破壞了非稅收入征管的嚴肅性。

第三，非稅收入征管存在不確定性因素。在編制綜合財政預算時，部分部門單位輕視預算外資金管理的非稅收入，收入填報不真實、少報、漏報，而對預算內資金很重視，出現了“重預算編制，輕收入管理”的傾向。同時，實施以零基預算為基礎的綜合財政預算后，個別部門單位支出范圍、標準都是統一的，非稅收入的多少與支出的預算安排已完全脫鉤，挫傷了少數部門單位非稅收入征管的積極性。加之非稅收入征收標準浮動幅度過大，少數人員擅自減、緩、免，收“人情費”，造成了財政性資金的大量流失。

第四，少數部門單位收費和票據管理混亂。主要表現在少數部門單位對收費和罰沒票據管理松懈，不按規定使用財政統一收費票據，有的開票收款長期不結賬，有轉讓、代開、串開、遺失票據等現象，有的罰沒款不用規定罰沒票據，直接坐支罰沒款。

第五，非稅收入的使用監管力度不夠。雖然政府對預算外資金等非稅收入實施了集中收支管理，并進行了資金統籌，但是大量資金依然是誰征誰用，部分部門單位經費開支比較浪費、數額較大，缺乏強有力的監督措施，從而降低了非稅收入使用效益，沒有真正發揮出緩解財政困難、支持地方經濟發展的作用。

第六，中央、省對垂直管理部門預算外資金管理辦法存在較大漏洞。目前省以下工商、交警、技術監督等部門收取的預算外資金實行上交省財政專戶管理辦法。實踐證明這種辦法存在漏洞，形成上級部門管得著看不見、地方財政看得見管不著的局面，坐收坐支現象難以杜絕。

加強非稅收入征管的探討

通過對即墨市預算外資金等非稅收入征管改革實踐的調查研究，針對上述存在的問題，應積極采取有效措施，進一步促進非稅收入征管體制改革，建立健全非稅收入征管及監督制度。

第一，合理確定非稅收入范圍，納入“收支兩條線”管理。明確提出非稅收入新概念，合理界定非稅收入范圍，即將行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、以政府名義接收的各項捐贈收入、國有資產經營收益、國有企業稅后利潤、主管部門集中收入等統一界定為非稅收入。同時各項非稅收入必須嚴格依照財政部門規定全額上繳財政專戶和國庫，實施“收支兩條線”管理，并納入部門預算編制管理范圍，逐步將游離于財政監管以外的非稅收入納入財政專戶。

第二，加快法制建設，完善征管體系。對非稅收入的征管必須有法律、法規作為依據，為此應加強非稅收入征管的法制建設，逐步將非稅收入的征管納入法制化軌道。明確非稅收入的征管范圍、征管權限、票據管理、資金解繳、預算編制、監督檢查等內容，使非稅收入的征收與管理的每一個環節都處于嚴密監控之下。同時，進一步深化“票款分離”收繳，做好日常非稅收入收繳工作，逐步完善非稅收入征管體系。

第三，強化財政專戶管理，深入開展國庫集中收費制度。明確一級財政只能設立一個財政專戶，而取消現行的財政部門按資金的類別設立多種財政專戶狀況，逐步完善分級財政專戶管理制度，確保各項非稅收入按財政級別直接繳國庫或財政專戶。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎上，深化國庫管理制度改革，深入落實集中收費制度，將部分二級單位納入會計核算中心實行集中核算，建立財政國庫單一賬戶，通過財政資金核算中心結算，取消各部門單位開設的基本賬戶。在收入征解方面，通過銀行代收網點直接繳國庫或財政專戶。在資金使用方面，人員經費實行工資統一發放到個人；公用經費實行均衡撥付，從結算中心賬戶直接劃轉到商品供應商或勞動提供者的賬戶，業務費實行“收支掛鉤，比例撥付”；部分單位只從結算中心提取限額現金作為零星支出的備用金。

第四，加大預算編制改革力度，提高公共財政支出效率。進一步深化預算編制改革，完善預算編制及其管理制度，將非稅收入納入政府統一預算管理。同時，構建科學而高效的公共財政支出運行機制，有效克服現行財政支出中存在的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，改進和完善財政各項基礎管理制度，從而不斷提高地方理財水平和公共財政支出效率。

第五，部門單位主動入位，加強內部核算與審計監督。各部門單位要建立健全內部財務會計核算制度，統一負責管理本部門單位財務收支活動。對所屬事業單位取得的經營性服務收費，要嚴格按照有關財務制度規定進行核算和管理，并與行政事業性收費等非稅收入分開核算。要加強內部審計監督，及時糾正和查處各種違反“收支兩條線”管理規定的行為。

第六，強化財政監督，健全責任追究制度。深入貫徹落實規定，進一步規范財政收入征管的監督檢查，按照“靜態控制，動態管理”的基本思路，利用電子信息技術強化財政監督，降低監督成本，提高監督成效。同時，建立服務標準、考核標準、崗位職責、責任追究、內部監督等內部管理制度，從嚴約束工作人員執法行為，以優質服務樹立良好執法形象，自覺接受有關部門單位和社會各界的監督。要嚴格執法，對違反“收支兩條線”管理等有關規定的行為，除了進行經濟處罰外，還要追究有關責任人員的行政責任。要真正把處理事與處理人結合起來，以對責任人的處理來促進事的規范化。