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**年5月，全國首次強化稅源管理工作專業會議在北京舉行。國家稅務總局謝旭人局長指出：稅源管理是稅收征管的基礎和核心，是反映稅收征管水平的重要方面，也是落實科學化、精細化管理的最終落腳點。這些年，經過不斷探索，稅務系統逐步形成和完善了"以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理"的34字稅收征管模式，其中增加的"強化管理"，既是對稅收征管的總要求，也是對應于征管查分工，強調要加強稅源管理。依法治稅、依法征管在一定意義上講就是要搞清稅源。從廣義上講，征和查也是管理。關鍵要有強有力的稅源管理、強有力的稅務稽查。有了這兩條，稅款征收就很容易了。強化稅源管理不是權宜之計，需要一代又一代人的努力，必須常抓不懈。因此，謝局長對抓好稅源管理工作提出了“強化稅收經濟分析、抓好戶籍管理、扎實推進企業的納稅評估工作、堅持不懈地推進稅控器具的運用和發票管理、重視稅種分析與總體分析的有機結合”五項要求。

筆者長期在鎮、縣兩級國稅機關從事業務工作，基層國稅機關在稅源管理方面離總局領導的要求尚有很大差距，如何在新形勢下積極探索強化稅源管理的新路子，是不容回避的現實問題。現結合工作實踐試作粗淺的分析并根據基層稅收工作的實際提出一些解決問題的辦法。

一、基層國稅機關稅源管理工作存在的問題

（一）稅收管理員的綜合素質與稅源管理科學化、精細化的要求存在一定差距，稅收管理員制度應進一步完善

基層國稅機關是稅收法律、法規、規章、規范性文件的具體執行機關，稅收管理員是各項稅收政策的具體落實者和執行者，稅收管理員綜合素質的高低，直接決定著稅源管理的水平。

實行稅收管理員制度以來，“疏于管理，淡化責任”的問題得到了一定程度的解決，但筆者通過走訪基層稅干，實地調研、分析稅收管理員的管理水平后發現，由于思想認識和業務水平的限制，在稅收管理員隊伍中還存在著兩個突出問題：一是部分稅收管理員不思進取，思想渙散，業務水平低，對工作敷衍塞責，怕承擔責任，得過且過，缺乏工作激情。二是有的稅收管理員雖有工作積極性，但業務技能和知識結構，不能適應稅源管理科學化、精細化的工作要求，心有余而力不足。另外，由于對責任區納稅人缺少必要的層級管理和有效監督，造成部分稅收管理員“專管員”意識較濃，將責任區視為自己的“領地”，影響了稅收征管的質量和效率。

（二）戶籍管理水平尚需進一步提高

戶籍管理是稅源管理的基礎環節，是稅收征管基礎建設的重要組成部分。認真分析戶籍管理工作現狀，基層國稅機關存在著稅務登記戶數和工商、地稅登記戶數存在非正常差異，納稅人稅務登記信息發生變化后不及時辦理變更登記，注銷稅務登記環節清算工作不到位，非正常戶認定不規范等突出問題。以某縣級國稅機關為例，全市1－5月份工商傳遞個體登記信息956戶，1－6月份新辦個體設立登記僅200戶，5月份工商傳遞企業登記信息20戶，及時辦理設立登記的僅13戶；1－6月份45戶企業注銷稅務登記，除結清申報稅款外，核查、清算環節查補稅款為0；6月底累計企業非正常戶101戶，主管分局缺少對非正常戶的巡查回訪記錄。

（三）個體工商業戶及零散稅收征管亟待進一步規范

個體及零散稅收征管是基層國稅機關面廣量大的一項基礎工作，個體工商業戶起征點提高后，個體及零散稅收征管更是處在被忽略甚至是放棄的邊緣。目前，筆者所在縣級國稅機關個體工商業戶辦證戶數4719戶，起征點以上戶數僅為457戶，月定額稅款14萬余元，征稅戶數和定額稅款均與個體經濟的發展規模不相適應。另外，隨著市場多元化的趨勢不斷加強，部分零散稅收納稅人生產經營規模很大，卻因未取得營業執照等原因基層主管分局未納入辦證戶實行計算機管理，游離在征管業務部門的監控之外，在應納稅款核定、稅款征收、停歇業管理等方面，存在一定程度的隨意性，需要進一步加以規范。

(四)企業納稅人申報、納稅的真實性、準確性需進一步加強分析與監控

綜合利用各種征管措施和手段，盡可能提高企業納稅人申報、納稅的真實性、準確性，是加強企業稅收征管的終極目的。通過對某縣級市進行宏觀稅負分析和深入企業實地調研，筆者發現企業納稅人在申報、納稅方面存在以下三個方面的突出問題：一是小規模納稅人企業戶均入庫稅款偏低，與企業生產經營規模和宏觀經濟發展態勢不匹配。該縣級市680戶小規模納稅人企業，**年1－6月份僅入庫增值稅410萬元，戶均入庫稅款不足1萬元。二是一般納稅人企業宏觀稅負與上級局制定的參考指標存在差距，部分企業稅負率明顯偏低。經測算，該縣級市工業企業一般納稅人2005年平均稅負率為3.41％左右，商業企業一般納稅人平均稅負率為1.42％左右，工業企業稅負率明顯低于按參考指標分行業分析、預測的平均稅負水平，商業企業稅負率也低于1.92％的所屬地級市平均稅負水平。另外，鋼鐵、有色金屬冶煉行業平均稅負率僅為3.14%，該行業部分納稅人的稅負率更是畸低至不到1％。三是部分能耗和單位成品成穩定比例關系的工業企業，稅負率雖接近或超過參考指標，但能耗總量和企業核算、申報的成品產量明顯不成比例，存在較大偷稅嫌疑。如該縣級市最大的三戶從事鋼材壓延、制造企業，2005年稅負分別為3.23％、2.09％、2.52％，雖基本接近上級局測算制定的參考稅負指標，但耗用電量分別為6400萬度、4835萬度、2350萬度，核算和申報的鋼產量僅為26283噸、18851噸、5010噸，耗用電量和核算、申報的成品產量極不配比。

（五）稅收分析、納稅評估、稅務稽查未建立良性互動機制

稅源管理作為現代稅收征收管理的核心內容，包括了對納稅人和應稅財產的管理，對稅收工具（發票、稅控器具和賬戶）的管理和對稅源的過程管理。稅源的過程管理主要包括分析、評價和實施三個環節，在實際操作中表現為稅收分析、納稅評估和稅務稽查三個方面。

建立稅收分析、納稅評估和稅務稽查良性互動機制，就是將稅源管理的分析、評價和實施統籌考慮，優化重組管理流程，在內部相關職能部門之間構建信息共享、良性互動、有機統一的工作格局和運行機制，及時發現征管中存在的問題，找出薄弱環節，把握征管關鍵點，不斷加以改進和提高。其核心是建立稅收分析、納稅評估和稅務稽查三者之間的信息共享和雙向反饋機制，形成一個以稅收分析指導納稅評估和稅務稽查，納稅評估為稅務稽查提供有效案源，稅務稽查保證納稅評估有效實施，評估檢查與稽查反饋結果改進評估和稅收分析工作的機制。

目前稅收分析、征管和稽查在機構、人員配備上的相對獨立，分析、評估和稽查三者之間尚未形成一個良好的互動機制。現階段稅收分析、納稅評估、稅務稽查的業務主管部門分別是縣級國稅機關的計統科、稅政科、稽查局，業務處理部門分別為計統科、稅源管理分局、稽查局，各部門缺少必要的溝通和銜接，不僅制約了稅源管理信息的共享與稅收征管質量和效率的提高，而且已成為影響當前稅收工作深度的一大因素。因此，建立稅收分析、納稅評估和稅務稽查良性互動機制，不僅是科學管理稅源的內在要求，也是提高稅收征管水平、確保稅收收入的客觀必然，勢在必行。

二、解決基層國稅機關稅源管理工作存在問題的對策

通過多種途徑不斷提升稅收管理員的綜合素質，并在稅收征管信息化水平不斷提高的基礎上創新稅源管理的方法、積極探索稅源管理的經驗和規律，是解決基層國稅機關稅源管理工作存在問題的根本途徑。

（一）重視思想教育和業務學習、培訓，不斷提高稅收管理員的綜合素質，建立稅收管理責任區層級管理制度

人是生產力中最活躍的因素，凡事有人則立，無人則廢。采取多種措施提高稅收管理員的綜合素質，想方設法調動其工作積極性，充分發揮其主觀能動性，是確保稅源管理工作取得成效的前提和基礎。

一是嚴格按照《稅收管理員考核辦法》的各項規定進行考核，獎懲兌現，建立健全稅收管理員管理質量和管理效率的考核評價體系。二是定期舉行星級稅收管理責任區及優秀稅收管理員評選活動，從精神上予以肯定和鼓勵，以此調動稅收管理員工作的積極性和主動性。三是通過多種渠道對稅收管理員進行培訓，提高其業務技能和管理水平。四是縣級局的業務科室應對管理責任區納稅人的申報納稅質量和稅收管理員的管理水平負有考核、指導和監督職能；分局內部逐級明確管理職責，按照下級對上級負責的原則，建立稅收管理責任區層級管理制度，有效解決原專管員制度存在的諸多弊端。

（二）通過定期進行征管基礎信息分析、比對、傳遞，摸清稅源，強化戶籍管理

縣級國稅機關應將工商部門傳遞的登記信息、變更信息、注銷信息、吊銷信息分解到分局和各鎮，管理人員應將工商部門傳遞的信息與各分局納稅人申請辦理設立登記、變更登記、注銷登記的情況認真進行對照并實地核查。凡納稅人未辦理相關登記手續的，主管稅務分局應依法責令其限期改正并實施稅務行政處罰，同時對稅收管理人員依法追究其執法過錯責任。凡未按照工商登記信息及時辦理稅務登記的，應要求稅收管理員逐戶說明原因并形成書面材料，報分局長簽署意見后報縣級國稅機關按規定進行處理。

凡申請注銷稅務登記的企業，經營期銷售額超過一定規模或行業稅負率低于上級局稅負監控指標的，分局在辦理注銷稅務登記手續前，應要求稅收管理員將管理型核查報告先期報縣級稅務機關審核，如有必要，可由縣級稅務機關統一組織人員進行注銷清算。

對認定的非正常戶，應要求主管稅務分局在一定期限內進行回訪性巡查，發現納稅人恢復生產經營或原法定代表人又重新登記注冊的，應嚴格按照有關規定進行處理，以堵塞征管上可能存在的漏洞。

（三）深入調研、建章立制，進一步規范個體工商業戶及零散稅收征管

縣級稅務機關應在全面了解個體稅源狀況的基礎上，定期修訂《分行業、劃地段最低起點定額標準》，并要求各分局嚴格按照業戶自報、典型調查、核定定額、下達定額、公示定額的要求進行定額核定（調整）。在準確測算相關定額核定（調整）參數的基礎上，基層稅務機關應大力推行計算機定稅，以實現定額核定（調整）的公平、公正。

依照工商行政管理機關的有關規定不需要或者暫不予辦理營業執照從事生產經營的單位和個人，且主管稅務機關確定采取定期定額征收或者查定征收、查驗征收方式征收稅款的，方可作為零散稅收納稅人管理。縣級國稅機關應要求主管國稅分局建立零散稅收征收管理臺賬，定期報送零散稅收征管情況統計表。凡已依法辦理工商營業執照的納稅人，一律不得作為零散稅收納稅人進行征管。

對能耗可控制的行業，應嚴格按照其耗用的原材料、燃料或者動力推算或者測算其營業額。個體定額戶辦理停業時，各分局應在顯要位置進行公示，并進行不低于兩次的停業檢查，發現問題，依法進行處理。

（四）建立健全各項制度及納稅人納稅申報質量評估分析指標體系，提高企業納稅人納稅申報質量

現階段，個體私營經濟是十分重要的稅源。受稽查力量和管理手段的制約，偷稅與反偷稅，依然是當前征管工作中的主要矛盾。無論是管理還是稽查，都要有“跳出賬面看稅收”這個能力，就賬論賬，稅收管理員的思維就會被束縛，稅款就會流失。如何增強工作責任心，如何提高管理、稽查的能力和水平，如何透過現象看本質，是需要長期思索的問題。筆者認為采取以下幾種方法，可以有效地提高企業納稅人申報納稅的真實性和準確性。

一是分類管理法。即對小規模納稅人企業的賬簿設置、會計核算和申報納稅情況認真進行實地核查、評估，凡具有《征管法》第三十五條所列情形之一的，一律改查賬征收為核定征收；能準確核算收入、成本費用和應納稅額的，方可采取查賬征收方式。

二是能耗控制法。即對能耗和單位成品成穩定比例關系，且企業能耗能準確掌控的工業企業，由稅收管理員采用駐廠蹲點的方式，測算出該企業單位產成品的能耗，然后根據一定時期該企業的能耗總量，推算或測算出其該時期的產成品實際生產量，再根據行業稅負，控制企業申報納稅額。

三是全程控制法。針對部分收入可以不通過開具發票反映的工業企業一般納稅人，為了有效防止其從原材料購進環節即賬外核算，應對其原材料購進、產成品入庫、產成品出庫等關鍵環節實施有效控管，概括起來就是“驗三簿、管四單、監控五類人”。“驗三簿”即原材料查驗登記簿、產成品查驗登記簿、產成品出庫登記簿；“管好四單”即管好原材料入庫單、產成品入庫單、檢驗化驗單、產成品出庫單；“監控好五類人員”即定期、不定期約談材料采購員、保管員、化驗檢驗員、過磅員、門衛人員。同時針對少數企業銷售不開票、不入賬的現象，縣級國稅機關還可以統一印制工業企業發貨單，要求隨貨同行，一旦發現有貨無單，應依法進行處理；并應將發貨單同企業申報銷售進行核對，查驗其申報是否真實、準確。某縣級國稅機關在對一鋼廠實施全程控制法5天后，該企業即自行補充申報增值稅30余萬元。

對大型商業企業，應積極推行稅控收款機，全面實行銷售貨物逐筆開具發票。在現階段，可以設計相關軟件定期提取企業收款機運行系統內的收款信息，與其申報的銷售額及時比對。

四是規模控制法。即先深入企業實地調查了解生產經營能力、生產工藝流程，再將掌握的情況和企業申報納稅情況及會計核算情況聯系起來，認真進行比對，分析其申報納稅準確性、真實性。某合金廠2005年申報銷售收入1710萬，實現應納稅款1.3萬元，稅負率僅為0.08%，可賬面上卻毫無問題。安排稅收管理員進行實地調查，發現企業設備生產能力較小，一年絕對做不了1710萬的銷售收入，同時，其賬面庫存和實物庫存不相符，可能存在虛開增值稅發票、虛抵進項稅額和隱瞞銷售收入等問題。稅收管理員在納稅輔導中提出上述疑問后，企業即自行補充申報增值稅23萬余元。鑒于該企業可能存在重大涉稅問題，按照有關規定將該案提請公安機關提前介入后，經進一步查處，公安機關證實該企業確有重大涉稅犯罪嫌疑。

（五）積極探索新形勢下建立稅收分析、納稅評估、稅務稽查良性互動機制的新路子

縣級國稅機關信息、會統、稅政、征管部門當前要重點加強對稅源的監控分析和稅收征管質量的深入分析。通過開展稅負、稅收彈性和同比、環比等趨勢分析，研究地區稅源發展情況以及稅收管理中存在的主要問題；通過重點行業分析、同業稅負比較、重點企業解剖，尋找征管的薄弱環節；通過稅務系統內部各類數據的綜合比對以及與相關部門的信息交流，揭示稅收管理工作中存在的漏洞；通過稅收入庫數與應征數的對比分析，以及對欠稅、緩稅、減免稅等問題的專項分析，反映稅收收入的質量；通過對稅源變化、稅收收入變化、納稅遵從成本和內部管理成本、人員等變化的交叉彈性分析，提高稅收征管效率。

可以嘗試將分析結果分為藍色、黃色、紅色三級警戒，分別交由管理、評估、稽查部門進行落實和反饋。縣級國稅機關業務科室在確定評估、稽查對象及制定稅收征管措施方面，應充分發揮指導和監督作用，可建立縣級國稅機關業務科室、稅源管理分局專業稅收分析人員、稽查局選案人員兩級分析預警及選案機制。同時應在制度上明確每一個環節的責任單位和責任人、信息反饋要求和條件、信息共享方式，做到實時反饋和定期反饋相結合、重大問題隨時報告處理和定期召開聯席會議相結合。稅收分析由計劃統計部門牽頭，納稅評估由綜合稅源管理部門牽頭，其他相關部門參加。每月定期召開稅收情況分析會議，分析當前稅收收入及征管工作中存在的問題，找出薄弱環節，通報納稅評估和稅務稽查發現的問題和處理結果，提出解決問題的措施和辦法。加強對稅收分析和評估成果的運用，建立健全稅收分析和評估成果傳遞機制。要在制度上明確納稅評估環節移送的案源將由目前的來源之一逐步成為稽查案源的主要來源，確保評估選戶、評估檢查與稅務稽查的緊密銜接。

稅源管理是稅收業務工作的重點和難點，必須持之以恒、常抓不懈。只要基層國稅機關能始終堅持以人為本和與時俱進的理念，不斷探索新形勢下強化稅源管理工作的新路子，就一定能在這一領域取得新的更大的成績。