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隨著新公共管理思想的發(fā)展,“顧客取向”、“成本取向”等理念開(kāi)始廣為公眾接受。現(xiàn)代政府一方面面臨公眾要求政府提供更多、更好的公共服務(wù),另一方面又面臨著公眾要求政府縮減開(kāi)支,降低施政成本的雙重壓力。因此,政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)有效的管理工具,在世界各國(guó)理論與實(shí)踐研究中受到廣泛關(guān)注。

一、政府績(jī)效管理的涵義

(一)績(jī)效的涵義

績(jī)效在不同時(shí)期、不同類(lèi)型的組織中有不同的涵義。但總而言之,績(jī)效可以劃分為個(gè)人績(jī)效、組織績(jī)效兩個(gè)層面。

從個(gè)人層面來(lái)講,績(jī)效可以區(qū)分為兩種價(jià)值取向。一種是以“結(jié)果”為衡量標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為績(jī)效是個(gè)人工作所達(dá)到的結(jié)果,是個(gè)人工作成績(jī)的記錄。另一種績(jī)效價(jià)值取向則重點(diǎn)關(guān)注“行為過(guò)程”,認(rèn)為結(jié)果取向的績(jī)效觀(guān)容易滋長(zhǎng)為達(dá)目的而不擇手段的做法,關(guān)注過(guò)程有助于測(cè)評(píng)管理者的努力程度以及指揮組織能力。因此,需要重點(diǎn)考慮個(gè)人在獲取績(jī)效過(guò)程中的努力程度。筆者以為,這兩種看法均有失偏頗,應(yīng)該將兩種價(jià)值取向綜合起來(lái)。績(jī)效的獲取,是個(gè)人在行為過(guò)程中努力的結(jié)果,但是這個(gè)行為過(guò)程本身就是為績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)的,因此不能將二者截然對(duì)立起來(lái)。

從組織層面來(lái)講,學(xué)者們對(duì)組織績(jī)效的探討主要是基于組織績(jī)效是由個(gè)人績(jī)效決定的假設(shè)。他們認(rèn)為在制定績(jī)效計(jì)劃時(shí),組織目標(biāo)將被分解為部門(mén)目標(biāo),部門(mén)目標(biāo)又繼續(xù)被分解為下一級(jí)部門(mén)目標(biāo),最終被分解為個(gè)人目標(biāo)。大多數(shù)個(gè)人目標(biāo)實(shí)現(xiàn),意味著部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),最終意味著組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)政府績(jī)效的涵義

美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估的績(jī)效衡量小組曾定義績(jī)效管理為:“利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定同意的績(jī)效目標(biāo),進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃,并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過(guò)程。”他們認(rèn)為,績(jī)效管理是對(duì)公眾鼓舞和計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn),并對(duì)實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的過(guò)程。這種解釋在一定范圍內(nèi)影響較大。

政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。或者說(shuō),政府績(jī)效評(píng)估是指對(duì)政府管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和劃分等級(jí)。

另外,楊紅明認(rèn)為政府績(jī)效不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。具體而言,政府績(jī)效包括:經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效。三者之中,經(jīng)濟(jì)績(jī)效是政府績(jī)效的核心,在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,社會(huì)財(cái)富穩(wěn)定增長(zhǎng),是政府績(jī)效的首要指標(biāo)。社會(huì)績(jī)效是政府績(jī)效體系中的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的目的,就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)績(jī)效,保持國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定,居民安居樂(lè)業(yè)。政治績(jī)效是整個(gè)政府績(jī)效的中樞。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效需要政治績(jī)效作為法律和制度的保證和保障。

二、國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

(一)國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀

以政府為對(duì)象的績(jī)效評(píng)估始于20世紀(jì)50年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70～80年代。從此時(shí)開(kāi)始掀起巨大改革浪潮的各國(guó)政府重塑運(yùn)動(dòng),強(qiáng)調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理,無(wú)一不將績(jī)效評(píng)估放在首要位置。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國(guó)家都引進(jìn)并實(shí)施了政府績(jī)效評(píng)估,并將其視為提高政府的工作績(jī)效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

1.美國(guó)。

如前所述,20世紀(jì)50年代,美國(guó)開(kāi)始推行績(jī)效預(yù)算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案”,依據(jù)這一方案,有關(guān)部門(mén)擬訂了三千多個(gè)績(jī)效示標(biāo),由勞工統(tǒng)計(jì)局對(duì)各個(gè)政府部門(mén)的工作績(jī)效進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。到了20世紀(jì)90年代,一方面,民間對(duì)政府績(jī)效評(píng)估開(kāi)始關(guān)注,如曾任卡特總統(tǒng)人事改革顧問(wèn)、聯(lián)邦人事總署署長(zhǎng)的坎貝爾在1990年退休后,創(chuàng)辦了名揚(yáng)歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機(jī)構(gòu)的名義對(duì)政府展開(kāi)了大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估活動(dòng);另一方面,政府為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)60～80年代政府管理中遭遇的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、政府信任等一系列危機(jī),開(kāi)始主動(dòng)展開(kāi)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。

1993年,克林頓政府頒布了《政府績(jī)效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國(guó)家財(cái)政預(yù)算改革的舉措之一。根據(jù)GPRA的要求,美國(guó)所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要制定一個(gè)至少包括未來(lái)5年工作目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,并將戰(zhàn)略計(jì)劃分解成年度執(zhí)行計(jì)劃,同時(shí)每年都要對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),形成年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告。戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃情況報(bào)告將提交給國(guó)會(huì)中相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、美國(guó)審計(jì)總局以及行政管理和預(yù)算局。各機(jī)構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績(jī)效的評(píng)估情況將與來(lái)年的財(cái)政預(yù)算分配掛鉤。可以說(shuō),GPRA試圖通過(guò)運(yùn)用財(cái)政撥款的杠桿去調(diào)節(jié)政府部門(mén)的工作績(jī)效,其特點(diǎn)正是在于將財(cái)政預(yù)算與政府績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái),以幫助政府決策者從整體的角度進(jìn)行決策。GPRA頒布后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有引起各政府部門(mén)的重視,直到1998年,前副總統(tǒng)戈?duì)柖啻螐?qiáng)調(diào)提高政府績(jī)效的問(wèn)題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

2.英國(guó)。

1979年,英國(guó)撒切爾夫人當(dāng)選首相后,推行了“雷納評(píng)審”,對(duì)公共部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。雷納評(píng)審針對(duì)公共部門(mén)中人們相當(dāng)熟悉并司空見(jiàn)慣的事務(wù)提出問(wèn)題和置疑,以便發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢(xún)意見(jiàn)。在相關(guān)人員對(duì)這些方法和措施達(dá)成共識(shí)后,由被評(píng)審單位的負(fù)責(zé)人組織實(shí)施改革的具體措施。1980年,英國(guó)環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長(zhǎng)信息系統(tǒng)”,集目標(biāo)管理與績(jī)效評(píng)估于一體,旨在向部長(zhǎng)提供全面、規(guī)范的信息。隨后,撒切爾政府頒布了“財(cái)務(wù)管理新方案”,要求政府的各個(gè)部門(mén)樹(shù)立濃厚的“績(jī)效意識(shí)”。1983年,英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估方案,在衛(wèi)生管理部門(mén)與衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施運(yùn)用。1987年,著名的《下一步》報(bào)告(《改變政府管理:下一步行動(dòng)方案》),將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門(mén)分離出來(lái),成立專(zhuān)門(mén)的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能,以提高政府提供公共服務(wù)的效率。這些舉措又都進(jìn)一步促進(jìn)了英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐。

3.澳大利亞。

澳大利亞審計(jì)署從20世紀(jì)70年代初期開(kāi)始對(duì)聯(lián)邦公共部門(mén)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。當(dāng)時(shí)主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。1997年,議會(huì)通過(guò)的《1997審計(jì)長(zhǎng)法案》規(guī)定了審計(jì)長(zhǎng)作為聯(lián)邦公共部門(mén)的外部審計(jì)人員,享有對(duì)聯(lián)邦政府部門(mén)、事業(yè)單位和公司及其下屬單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的權(quán)力。

(二)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀

在我國(guó),隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行,政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。但是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估無(wú)論在理論還是實(shí)踐上都極不成熟。

1.理論研究為主,與政府績(jī)效管理實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,有關(guān)政府績(jī)效管理的研究在學(xué)術(shù)界是一個(gè)熱門(mén)話(huà)題,但是在研究人員當(dāng)中以高校教師為主體,政府部門(mén)的主動(dòng)參與甚少。高校教師多受西方績(jī)效管理思想的影響,對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見(jiàn)解。但是,政府部門(mén)作為研究對(duì)象,對(duì)政府績(jī)效管理的研究參與甚少。有些政府部門(mén)拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù),造成實(shí)證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績(jī)效等同于公務(wù)員評(píng)估。

2.政府績(jī)效管理在評(píng)估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的評(píng)估程序。政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估大致可以分為三種:普適性的政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)估。目前,大部分政府部門(mén)都沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn),自然談不上評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)性、有效性。另外,政府部門(mén)評(píng)估多處于自發(fā)狀態(tài),評(píng)估過(guò)程與結(jié)果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績(jī)效評(píng)估失去其應(yīng)有的意義。

3.在績(jī)效評(píng)估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監(jiān)督。目前,政府部門(mén)的評(píng)估主要以上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估為主,政府自評(píng)為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級(jí)的好評(píng)就能夠得到提拔,這種績(jī)效管理方式促使其將上級(jí)的評(píng)估指標(biāo)擺在第一位,而忽視社會(huì)公眾的利益與需求。因此,我國(guó)政府績(jī)效管理缺乏社會(huì)公眾與專(zhuān)家的參與,媒體的監(jiān)督甚少,不夠開(kāi)放、透明。

三、改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理的思考

由于起步較晚,我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展還處于初級(jí)階段,所以有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)國(guó)情和政治環(huán)境,逐步探索、完善、發(fā)展我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估。我以為,改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

1.在制度上,為開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估提供立法保障。政府的公共權(quán)力在很大程度上具有壟斷性,有國(guó)家強(qiáng)制力作為支撐。因此,政府績(jī)效的評(píng)估不同于工商領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估,尤其是對(duì)其自身行為的績(jī)效評(píng)估,沒(méi)有法律保障是很難進(jìn)行下去的,而且規(guī)范化、法律化、制度化也是當(dāng)前國(guó)際上評(píng)估活動(dòng)的趨勢(shì)之一。對(duì)于我國(guó),當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法,通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的道路。

2.在思想意識(shí)上,樹(shù)立以公眾為本的績(jī)效觀(guān)。我國(guó)過(guò)去對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估往往是通過(guò)政府內(nèi)部的工作檢查制度實(shí)現(xiàn)的,這種制度往往激勵(lì)被評(píng)價(jià)的政府官員更多地去琢磨上級(jí)政府的檢查評(píng)估意圖,而不是著眼于為本地公民服務(wù)。隨著政府職能進(jìn)一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評(píng)價(jià)政府績(jī)效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意程度等,都是從公眾的立場(chǎng)和角度來(lái)看待政府績(jī)效的。因此,以公眾為政府績(jī)效評(píng)估的最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是有效開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的必要條件。

3.在評(píng)估方法上,采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測(cè)技術(shù)等作為技術(shù)支持。計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展使政府績(jī)效評(píng)估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲(chǔ)、分析、快速查詢(xún)得以實(shí)現(xiàn),評(píng)估方法更為科學(xué),增強(qiáng)了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、可信性。同時(shí)節(jié)省了大量人力、物力、財(cái)力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。同時(shí),信息化使政府績(jī)效評(píng)估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)化、透明化,有利于社會(huì)公眾對(duì)政府工作績(jī)效的監(jiān)督。另外,政府績(jī)效評(píng)估的成功還需要建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng),廣泛、及時(shí)地進(jìn)行信息收集、分析,從而既滿(mǎn)足政府績(jī)效評(píng)估的信息需求,又滿(mǎn)足政府日常管理工作的信息需求。

4.以公民評(píng)估促進(jìn)政府績(jī)效。在中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體制方面,不僅包括政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、黨的組織和權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)的評(píng)估,還包括相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家評(píng)估。但我以為更重要的是引進(jìn)政府管理和服務(wù)的對(duì)象即社會(huì)公眾的評(píng)估,逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重,如美國(guó)的“坎貝爾實(shí)驗(yàn)室”。通過(guò)民間渠道進(jìn)行的考核和評(píng)價(jià)方式,運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法,定期征求社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿(mǎn)意程度等,可以作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的最終依據(jù)。這使政府機(jī)關(guān)不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),更重要的是對(duì)公民負(fù)責(zé),形成上級(jí)自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制,強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)。

5.強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)估作用。政府績(jī)效評(píng)估是通過(guò)制度保障的、規(guī)范化的工作行為,同時(shí)也是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)。除了社會(huì)公眾對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估之外,還有必要成立包括各方面專(zhuān)家的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。為了保證評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作,必須保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,使其免受被評(píng)估的政府部門(mén)的干擾,從而保證評(píng)估結(jié)果只對(duì)客觀(guān)事實(shí)負(fù)責(zé),只對(duì)數(shù)據(jù)和法律負(fù)責(zé)。例如許多西方國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)雖然也是政府的一個(gè)部門(mén),但其官員從屬于文官系列,不受政府內(nèi)閣更替的影響,確保了評(píng)估工作的獨(dú)立性。