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稅源是稅收的基礎，稅源管理是稅收管理的重點和難點。我國自19*年稅制改革以來，稅收征管工作進行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以納稅申報和優質服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管模式。多年來，這種征管模式在分清征納雙方責任，提高納稅人的納稅意識，加強稅收管理和監督，組織稅收收入，強化內部監督和制約，提高干部隊伍素質等方面都發揮了重要作用。但是，近幾年，隨著經濟體制改革的逐步深入，經濟形勢發生了很大的變化，稅收管理正在經歷著從經驗型管理向科學化管理的轉軌過程,

上述征管模式在運行中也逐漸暴露出不少矛盾和問題，特別是稅源管理方面的問題。本文就當前稅源管理存在的問題，借鑒國外發達國家稅源管理的先進經驗，提出了解決稅源管理存在問題的辦法。

一、當前稅源管理存在的問題

（一）管理思想落后。在稅源管理工作中實行“重點稅源重點管理”，但重點稅源不一定是重點戶，重點戶也不一定是重點稅源。在一定程度上忽視了部分重點戶、非重點稅源、某些行業和重要部位及環節的管理，造成稅源管理基礎薄弱，給一些蓄意偷逃稅犯罪分子以可乘之機。從目前數起涉稅案件來看，恰恰容易被我們忽視的農產品收購加工企業、廢舊物資加工企業等不是重點稅源的“重點戶”出現大的問題。

（二）部門配合不力。從外部來看，社會協稅護稅體系不健全，部門配合缺乏法律依據，直接導致了稅源管理根基不牢、監控低效。

涉及稅源管理工作最緊密的部門之間協作配合沒有實現相互間的信息共享，有的制度只流于形式。造成一些辦理工商登記戶未能及時納入正常管理，導致漏征漏管的存在。從內部來看，日常管理職能弱化，納稅戶的控管存在問題。由于崗位、職責不夠明確，各環節之間不夠協調，工作脫節、互相扯皮，管事功能也沒發揮出來。

如納稅人到辦稅服務廳進行納稅申報，負責受理審核的人員不了解納稅人的經營狀況，只能就納稅人自行申報的數字、納稅資料等進行審核；而稅收管理員了解納稅人的實際經營情況，但不能在第一時間看到納稅人報送的申報資料，形成了稅收管理員催報催繳、辦稅服務員審核征收脫節的情形。再如辦稅服務廳人員負責向納稅人發售發票，但對納稅人的情況了解不清楚，只能依據納稅人的申請發售發票，而基層分局稅收管理員又不能及時了解納稅人的發票領用情況，造成發票管理脫節。

（三）計算機監控不全面。從稅源管理監控的角度來看，計算機監控不全面，因為計算機內數據的采集錄入是靠納稅人提供的，如果納稅人故意隱瞞銷售收入，進行虛假申報，提供虛假數據，計算機本身無法發現，所以我們強調應“人機結合”、“制度管人”。從目前的情況來看，各項制度沒有得到很好執行，形成人管與機管脫節的現象，舍棄了原來“管戶制”的一些好的經驗和做法，使機內錯誤或虛假的數據不能得到及時修正，不能及時發現和查處各類涉稅違法犯罪行為，忽視了在稅源管理中最主要的人的因素。

（四）考核辦法不完善。加強稅源管理一直是各級國稅機關強調和努力做的一項工作，但目前尚缺乏一個統一完善的考核辦法，沒有量化標準。一般是只有出現了涉稅違法案件，才采用“亡羊補牢”的辦法。

二、稅源管理的國際借鑒

（一）稅源管理法制化。絕大多數發達國家都將稅源管理的主要內容以法律的形式固定下來。英國、美國、法國、日本等國將納稅人的權利和義務寫進憲法，包括國家元首在內的任何人偷、逃稅都會受到嚴厲制裁。韓國制定了《逃稅懲罰法》和《逃稅懲罰程序法》。美國規定，在銀行存入一定數額以上的現金時，必須提供現金來源的合法證明。

（二）稅源管理層次化。針對重點稅源、一般稅源和零散稅源差異，建立稅源管理機構，實行稅源的分類層次化管理是許多國家的普遍做法。荷蘭把納稅人分為個人、中小公司、大公司、從事進出口業務的公司等4種類型，并分別設置管理機構進行管理，使管理更有針對性，強化了對重點稅源的監控。巴西為加強對稅源大戶的集中統一管理，聯邦稅務總局、大區稅務局和小區稅務局都分別設有大戶管理處，其主要職責是對納稅大戶尤其是煙草、汽車、金融等行業的納稅大戶實施跟蹤監控。

（三）稅務審計專業化。美國計算中心掌握著納稅人的全部交易和收支來源資料，一旦自行申報材料與之不符，即被確認審計對象。瑞士成立了特別稅務調查處，負責實施稅務調查、查核、收集憑證和實物。

（四）稅源管理手段信息化。在稅源管理中，實行稅源的信息化管理尤為重要。從1960年開始，美國逐步在全國范圍內建立起計算機稅源監控征管網絡，通過遍布全國的計算機網絡處理全美國上億份納稅申報。加拿大的稅收征管系統完全由計算機管理，負責全國個人所得稅和公司所得稅征管的九大征收中心已全面聯網。意大利擁有ITIS數據處理中心，財政部借助ITIS對意大利全國稅源監控工作進行管理，并通過意大利公用數據和歐洲公用數據網，實行稅務機關與納稅人、政府有關部門及歐盟各國的信息交換和數據共享。

（五）商品交易非現金化。韓國政府采取各種措施遏制現金交易：針對商戶。韓國政府要求零售、餐飲、賓館行業的商戶要受理銀行卡，若不接受銀行卡將作為稅務檢查的重點對象，必須接受嚴格的稅務審計。同時政府規定，年營業額超過3億韓元的所有商戶必須接受銀行卡，否則將受嚴懲，情節嚴重者可被判入獄。對于受理銀行卡的商戶，其代政府向消費者征收的消費稅可退還給商戶。針對持卡人。持卡人持卡交易金額超過其總收入的10%后，其超出部分的20%可免繳所得稅，申請稅前扣除，年減免限額為總收入的20%或500萬韓元。另外，政府還出資每月舉辦抽獎活動，凡月持卡消費達1萬韓元者可憑刷卡回單參與抽獎，頭等獎獎金達1億韓元。獎金從政府預算中支出。針對工商企業持卡消費和采購。工商企業超過5萬韓元的招待費需通過銀行卡結算，方可計入成本。工商企業采購商品或服務超過10萬韓元的，如以銀行卡結算，可免繳采購稅，稅率為2%。；針對政府公務支出。韓國政府規定，單筆交易超過50萬韓元的公務支出必須通過銀行卡結算，否則不能入賬。這無疑有利于控制政府部門的腐敗。2002年韓國地下經濟占GDP比重已從上世紀90年代初的18％～20%降到10%左右，目前每年從持卡消費獲得的稅收增量部分達到6億韓元左右。銀行卡產業的發展還有效刺激了內需。2001年國內需求占宏觀經濟總需求的75%，比1998年的20%提高了55個百分點。同時，銀行卡產業的發展對韓國IT產業也起到了一定的推動作用。

三、提升稅源管理水平的路徑選擇

（一）實行精細化管理，提高征管質量和效率。稅收征管作為一項政策性、業務性都很強的管理活動，要提高其質量和效率，切實解決“淡化責任，疏于管理”問題，必然要實行精細化管理。所謂稅收精細化管理就是為實現稅收管理目標，借鑒精益管理思想，依托信息技術手段，運用科學的方法，再造管理流程，實現專業化分工，強化過程控制，對稅收征管活動全過程進行計劃、組織、協調、控制和監督的一種管理方式。

1.目標明確。精細化管理作為一種高效率的管理方式，突出特征就是目標十分明確。稅收管理工作的基本目標是實現“兩高兩低”。即提高管理質量和效率，降低管理風險和成本。(1)提高管理質量。就是要通過嚴格執法、公正執法、文明執法，不斷提高綜合執法水平，確保各項稅收政策貫徹落實到位。結合技術變革，不斷改進征管手段，切實提高管理質量。(2)提高管理效率。就是要依據稅收法律法規，通過各方面管理和服務工作，使稅款實征數不斷接近法定應征數，以較少的人力、物力、財力投入，獲得最大的經濟和社會效益，保持稅收收入與經濟協調增長。(3)降低管理風險。就是要嚴格執法程序，注重工作細節，嚴密管理制度，加強監督制約，最大程度降低管理的各種風險，包括納稅人和征稅人違法違紀懲處風險。(4)降低管理成本。就是要堅決摒棄過去不計成本的粗放型管理理念和方式，降低稅務機關征稅成本，降低納稅人納稅成本。

2.組織保障。目標明確后，必須按照管理流程，根據工作職責，建立相應的組織體系予以保障。著力做好以下幾方面工作：(1)規范機構設置。本著依法、求實、精簡、效能的原則，按照“有利于強化管理、有利于優化服務、有利于降低成本”的要求，簡化和規范內外部機構設置，規范機構職能，減少管理中間層次，加大管理幅度，增強稅務機關的應變能力，橫向上有利于規范業務流程和保持部門之間的業務銜接，縱向上便于上下級國稅機關職能部門信息溝通和工作聯系，使稅務機關對外反應時間最小，對納稅人的反應效果最大，從組織機構、征管體制上保證精細化管理的深入推進。(2)重組機構職能。把納稅人找稅務機關的所有辦稅事項，即把“咨詢、受理、核批”三個流程節點集中到辦稅服務廳，實現納稅人與稅務機關單點接觸，解決納稅人多頭跑的問題。把稅務機關找納稅人的涉稅管理事項，即“調查、評估、執行”三個流程節點，集中到稅源管理部門，解決稅務機關多頭找的問題。鑒于稅務稽查工作性質的特殊性和相對獨立的法定性，“檢查”工作由稽查部門專司，圍繞“檢查”節點展開選案、檢查、審理、執行等工作過程。(3)優化工作流程。根據稅收業務和信息化的內在規律，按照辦稅申請“一站式”、信息采集“一次式”、辦稅服務“一窗式”、稅務管理“一級式”、檔案管理“一戶式”、業務運行“一網式”的總體思路，科學設計流程，把縱向的層級審批控制轉變為橫向的流程控制，使流程簡捷、順暢、高效，并以流程為導向，對整個稅收業務進行系統梳理整合、簡化優化，尋求最短路徑、最少環節、最簡程序、最優方案，形成環環相扣的流水線式作業，做到事前能預警、事中能控制、事后能監督。(4)合理調配人員。設立合理的業務技術劃分標準，將稅務人員分為政工類、征收類、管理類、稽查類、法制類、信息類、后勤類、計統類、財務類、文秘類等10類，以滿足專業化分工的需求，做到人員安排妥當，組織保障有力。

3.制度細化。稅收管理主要涵蓋征收、管理、稽查三個環節,建立健全各環節管理制度，是稅收精細化管理工作科學、規范的前提和基礎。因此，應針對管理中的薄弱環節，采取有針對性的措施，制定細化的制度和辦法，全方位構建制度保障體系，使所有稅種的征收管理和征管工作的各個環節都有章可循、有據可依，堵塞管理漏洞。對外要從稅務登記、發票管理、納稅申報、稅款征收、稅源監控、個體稅收管理、納稅評估、納稅服務等基礎工作入手，建立科學合理、重點突出、規范有效的日常監控機制；對內要在稅額核定、資格認定、稅收減免、稅務稽查等重點工作中建立合理分工、相互監督的分權制約機制。主要做到以下幾個結合：(1)實體與程序的結合。堅持把依法治稅作為稅收工作的靈魂貫穿始終。既要貫徹增值稅、消費稅、所得稅等各項管理的實體性法律、法規，又要貫徹稅收征管法、行政處罰法、行政許可法、行政復議法等程序性法律，規范征納行為，完善執法手段，保護納稅人合法權益。各項配套管理制度的建立，既要注重實體也要注重程序，避免實體、程序違法或實體與程序脫節的缺陷，增強可操作性。(2)上級與下級的結合。實現管理目標是一個組織系統的共同任務，需要重新調整職能分工，上下互動，形成合力，齊抓共管，共同提高。當前，全國稅務系統正以金稅三期建設思路為指導，全面實施稅收信息化建設，利用現有信息資源和先進的信息技術，完善、拓展現有信息系統，深化信息增值利用，構建集中、統一、安全、網絡化的涉稅信息綜合應用體系，全面提升稅務管理現代化水平。信息的高度集中，對傳統的分工體系和操作制度帶來沖擊。這就要求上級在實施精細化管理過程中，要統一政策、統一規劃、統一標準、統一實施。制定制度時，既要考慮上級的運行需要，也要滿足下級的操作要求。對下級情況要摸得清、察得明、分析透、決策準；下級要充分發揮主觀能動性，勇于開拓，大膽創新，細化管理，規范“自選動作”。要全面、準確地采集信息，及時、高效地利用信息。對上級制定的制度、辦法、措施，要逐一落實，及時反饋。(3)綜合征管與專業征管的結合。長期以來，由于綜合征管與專業征管部門之間職責交叉、協調不夠，造成一些制度、辦法互相矛盾，影響了執行效果。因此，必須理順兩者之間的關系。綜合征管相對于分稅種的專業管理而言，是對稅收征管工作進行全面、總體和綜合的管理。專業管理就是抓稅種管理，必須符合稅收征管的一般規律和總體要求，遵循統一的征管程序和征管制度，各項管理措施必須與統一的征管制度相協調、相融合。綜合征管部門和專業管理部門都應從全局出發，既要各司其職、各負其責，又要相互協調、形成合力。(4)業務應用與技術支持的結合。細化的制度和辦法涉及大量的技術應用問題，離不開信息化手段的支撐，信息化手段要為業務運行提供切實保障，業務應用和技術保障既要分工，又要合作。因此，應建立需求提交機制和系統維護快速反映機制，切實抓好需求維護和數據維護工作。業務部門制定制度需要技術支持的，應事前告知技術保障部門，在取得技術支持后方可實施。對應用系統運行中發現的問題，業務部門應向技術保障部門提交業務需求，由技術保障部門統一進行維護。

4.執行到位。管理制度制定后，需要不折不扣地去執行。執行是精細化管理的重要環節，直接關系到精細化管理的效果。稅收管理精細化要圍繞征收、管理、稽查工作中存在的薄弱環節，采取切實有效措施，確保各項制度落實到位。重點在以下幾方面下功夫：(1)規范征收。一要完善窗口功能。可根據涉稅事項的類別，將辦稅服務廳窗口整合為“申報納稅”、“發票管理”、“綜合服務”三類。納稅人到稅務機關辦理涉稅事項，統一歸并到辦稅服務廳受理，由辦稅服務廳實行“一站式”服務，同時根據稅務管理“一級式”要求，規范行政許可，避免納稅人多級多頭辦稅現象。要依托信息技術，推進“一窗式”管理和涉稅服務的優化，使辦稅服務廳在辦稅服務中的窗口作用充分、完善發揮。二要嚴格申報審核。將人機有效結合起來，加強金稅工程報稅、認證數據與納稅人報送的增值稅申報表進、銷項稅額的比對，“四小票”和代開增值稅專用發票的比對，納稅人使用發票金額與申報金額或核定定額的比對。利用金稅工程和口岸電子執法系統，完善審核、審批制度，強化出口退稅審核。通過對申報資料完整性、數據邏輯性的審核，嚴密監控納稅申報的真實性和可靠性，以便發現異常，及時處理。三要嚴格欠稅管理。按照法定權限和程序，規范減免稅和延期申報、緩繳稅款審批管理工作，加大催報催繳的力度，提高稅款的征期入庫率。加強與銀行、國庫等有關部門的配合，利用其在稅款劃撥、入庫中信息準確、及時的優勢，掌握納稅人欠稅情況，通過定期公告、嚴格加收滯納金等措施，加大清繳欠稅力度，控制新欠，減少陳欠。四要加強稅收分析。研究稅收收入與GDP、稅收增長與經濟增長、各個稅種與其相對應經濟指標的相互關系，加強宏觀稅負和稅收彈性分析，通過比較分析主要稅種、行業和不同地區的稅收負擔水平及對重點稅源企業的微觀分析，預測稅源變化趨勢，增強組織收入工作的預見性和前瞻性。(2)嚴格管理。當前，要以構建新型的稅收管理員制度為契機，明確稅收管理員的工作內容、標準、時限、責任和行為規范，將管事和管戶有機結合，突出管理的專業化和精細化，實現稅收業務的“一網式”運行。按照“一戶式”要求收集和整理納稅資料，掌握納稅人與稅收相關的動態信息，管理稅源，監控稅基。一要加強戶籍管理。實行全面登記制度，強化稅務登記管理，準確掌握納稅人稅務登記事項，按照規定程序加強對停歇業戶、非正常戶、注銷戶的管理，健全戶籍管理檔案，做到納稅戶籍明了，稅源分布清楚，源頭控管有力。注重與有關部門的協作配合，定期交換信息，建立定期巡查制度，摸清稅源底數，解決漏征漏管問題。二要實行分類管理。在準確把握不同類型納稅人的生產經營規律和涉稅信息變動規律的基礎上，對納稅人進行科學分類，采取不同管理方法。對重點稅源企業，以掌握其基本情況，分析其物流、資金流等為主要內容，及時預測其稅源變化趨勢，綜合評價其納稅情況，實施重點監控；對小規模納稅人要依法規范征管程序，加大監管力度；對個體納稅戶要按照“管住戶籍、電腦定稅、申報納稅、盯住大戶”的要求實施管理。三要規范信息采集。按照有效管理的原則，統一采集內容、采集方式和采集標準。對法定必須實地調查的涉稅申請、預計將要發生的涉稅申請和各部門在同一時段找同一納稅人采集信息的，應適當合并，設計綜合信息采集調查表，集中下戶，進行“一次式”采集，避免多頭下戶，重復采集；對法定需要納稅人定期報送的信息，采用電子化處理，實行“一盤式”報送。取消非法定的事前調查環節，強化事后監督和檢查。四要開展納稅評估。采取專業化與信息化結合、人機結合的方法，以納稅人信息資料“一戶式”儲存和信息的集約化管理為突破口，依托信息化手段，建立規范統一的納稅評估工作規程和分稅種、分行業、分納稅人注冊類型的納稅評估指標體系和評估數學模型，選準評估對象，采取“個案評估”、“行業評估”、“專項評估”等形式多樣的方式開展納稅評估，增強評估的針對性和有效性，找準管理的薄弱環節，切實加強管理基礎工作，實現稅源管理手段信息化。(3)強化稽查。一要明確稽查職責。將稽查局職責界定為主要負責查處偷逃騙抗稅案件、虛開發票案件和牽頭實施稅收專項檢查。不涉及立案的日常檢查、發票協查可由管理部門負責，確有偷逃騙稅或虛開發票等嫌疑的，移送稽查局查處。二要規范稽查程序。完善選案制，主要從舉報案件、日常管理過程中移送的案件、上級交辦和外單位轉辦的案件中確定稽查案源。建立立案制，稽查部門查處所有案件，原則上都應先立案、后檢查，有問題的，依法處理；查實沒有違法問題的，才可按規定的程序銷案。實行全審制，已經檢查的案件，要全部經過審理部門審理才能結案，重大案件要移交重大稅務案件審理委員會審理。改進復查制，實事求是確定復查面，按照隨機抽查的原則，選擇復查對象。同時，建立首查責任制和責任追究制，增強稽查人員的責任意識。三要明確打擊重點。重點查處各類涉稅發票、騙取出口退稅和利用做假賬、多套賬或賬外經營手段偷逃稅款的案件，充分發揮稽查的打擊職能。開展案例分析，發揮稽查對稅款征收和稅源管理的監督與促進作用，可選擇典型案件通過新聞媒體曝光，達到打擊一個、教育一片的目的。四要改進稽查方式。在確保金稅工程協查系統和綜合征管軟件稽查模塊穩定運行的基礎上，推行稽查業務相關軟件。積極拓展金稅工程協查系統的功能，充分發揮發票協查的信息聯動優勢，為稽查辦案服務。要加大稽查投入，提高檢查手段的技術含量，拓寬稽查信息渠道，推廣稅務稽查查賬軟件。加強稽查人員財務電算化知識和信息技術手段的培訓，實現檢查手段由憑經驗查賬向依托信息化支撐的轉變。推行調賬檢查，統一專項檢查，實行各方參與、一次進戶、票稅統查。（4）推行稅控收款機等稅控裝置。稅控機不僅僅是將納稅人開票由手工改為機械而已，稅務機關的管理也不僅僅局限于票上；在售新驗舊時，應當對芯片的內存記錄數據進行讀取核對。要把精細化稅源管理作為稅務機關的工作重點，嚴格執行稅控裝置使用規定，督促使用稅控裝置的納稅人如實錄入經營數據和開具稅控發票。對不按規定使用稅控裝置、不據實申報納稅的，要依法予以處罰并核定其應納稅額，以進一步強化稅源管理。要主動爭取各級政府的支持，加強與財政、工商、銀行、技術監督等部門的溝通和聯系，建立社會化的稅源監控網絡。（5）大力推行非現金結算。近期借鑒與我國國情相類似的韓國的做法，采取措施鼓勵單位和個人進行非現金結算，最大限度地減少現金交易。遠期向絕大多數發達國家學習，將稅源管理的主要內容以法律的形式固定下來，從而掌握大額現金的來源、支出方向。

5.考核量化。考核是檢驗精細化管理目標實現過程的重要手段。加強考核必須深入到稅收工作的方方面面，觸及到稅收工作的每個環節，全面評價目標實現情況，衡量各單位、各部門、各崗位的工作業績和成效，發現問題，及時改進。具體做到：(1)量化考核指標。按照目標管理要求，制定考核指標，逐項加以量化。執法規范可量化為稅務登記率、處罰率、滯納金加收率、許可審批錯誤率、復議撤銷或變更率、行政訴訟敗訴率等指標。征收率高可量化為稅收增長率、GDP稅收貢獻率、稅收與GDP增長彈性系數、入庫率（或欠稅率）、稅收優惠到位率、稅收流失率等指標。成本降低可量化為征收成本率、納稅成本降低率、直接征管成本降低率等指標。社會滿意可量化為納稅人滿意率、行風政風評議排名、投訴率、納稅成本率、網上申報普及率等指標。(2)改進考核方式。要按照“簡化、量化、細化、硬化”的要求，改進考核方式，注重征管過程的考評，并通過信息手段，對業務運行過程實施動態監控和自動考核。各項指標凡能夠通過計算機進行考核的，要通過計算機自動生成考核結果，保證考核口徑的統一，排除考核數據等指標的人為因素，以利于分析和應用。(3)實行績效掛鉤。要完善績效考評制度，將考核結果與個人收入、能級評定、公務員考核、評先評優、職務升遷掛鉤，做到獎懲分明。在完善內部考核與監督機制的基礎上，制定稅務人員能級管理辦法，推行能級管理，建立以能力和業績為導向的人才標準和激勵機制，充分調動稅務干部的工作積極性和創造性，為稅收管理精細化打下堅實的基礎。改革收入分配制度，將職級待遇與能級待遇分開，規范收入分配。建立執法過錯責任追究制度，強化干部的責任意識。

（二）改善行業稅負政策。一是所得稅負的行業比較。所得稅是衡量企業稅負的主要指標。有關報告認為，我國內外資企業的平均所得稅負大約分別為22%和11%（中國稅務學會，2000），但這一判斷未能得到權威部門的確認。二是流轉稅的行業比較。從理論上講，流轉稅是可以轉嫁的，企業只是墊付了稅款，會隨著銷售的實現而收回墊付款項，企業只是納稅人而不是負稅人，因此流轉稅不應算作企業的負擔。但負擔并不僅指最終的承受，而且還應包括生產經營過程中的承受以及由此帶來的影響。三是從微觀的角度來分析稅收負擔。我國目前對第一產業實行低稅、對第三產業實行輕稅，對第二產業實行適中稅負的政策，但各產業之間稅收負擔仍不平衡，特別是第二產業與第一、三產業的稅負相差依然在10個百分點以上。我國稅收收入負擔的重點仍然落在了第二產業。四是從同經濟性質企業來看。國有企業較其他經濟性質的企業稅負高，內資企業較外資企業稅負高，當然國有工業稅負高，有高稅率產值較大的因素，但國有企業總體負擔偏重是事實。五是從稅種負擔來看。我國流轉稅負擔占稅收總負擔的60%以上，其中增值稅占流轉稅的60%以上，所得稅類稅種收入僅占稅收總收入的15%左右，其中國有企業所得稅占所得稅的60%以上。從以上稅負分析可以看出：近年來，我國的宏觀稅負盡管以每年大約一個百分點的速度遞增，但這只是一種快速性的恢復，我國的宏觀稅負在世界上仍處于偏低的水平；從企業或行業的角度來看，無論是所得稅負擔還是流轉稅負擔，都沒有明顯提高的跡象，表明我國近年來稅收收入的持續大幅度增長并非依賴于提高企業的稅負，而是主要基于社會經濟的持續穩定發展，以及由此引發的稅基的擴大；行業間稅負不平衡的狀況十分突出，個別行業的稅負偏重，可能會影響這些行業的可持續發展。如何優化我國的稅制和稅收負擔？我們認為優化我國稅制和稅收負擔的一個重要出發點，就是要破除原來“不擠不讓，保持原有稅負”的思想，分階段分稅種降低企業的稅負，真正增強我國企業在復雜環境中的競爭能力。適當降低稅負，可以降低價格水平，有利于消費需求的擴大，這也是做大“蛋糕”的必要途徑。優化稅制結構，降低流轉稅的比重，提高非流轉稅的比重，已成為許多人的共識。但如何降低流轉稅的比重？主流的觀點是主張在稅收增量上做文章，即通過非流轉稅的大幅增收來逐步降低流轉稅的比重。我們在贊同這種觀點之余，并不認為在稅收存量上就不能做文章。只有在稅收存量和稅收增量上同時進行調整，才能加快優化稅制結構的步伐。具體來說：（1）降低企業所得稅稅率。在合并內外資企業所得稅的同時，將稅率降到25%或25%以下。所得稅率的降低對虧損企業無影響，但對效益好的企業則是一大利好，有助于促進這部分“優質資產”的更快發展。稅率從33%降到25%，會導致企業所得稅的大幅度減收，為此，應該在降低稅率的同時，進行稅收優惠政策的清理和調整，基本的思路是按照產業政策的需要，撤消一部分，調整一部分，保留一部分。（2）選擇時機分階段逐步降低增值稅稅率。我們提出降低稅率的建議，初步的設想是分兩步走：一是在當前及五年之內，做好增值稅轉型的試點及推廣工作，鑒于我國的增值稅轉型是在稅率不變的前提下進行的，相對來說就是一種降低稅率的舉措，在轉型的宣傳中必須著重突出這一點，以求得人們對轉型實質的理解（否則財政買了單企業可能還不領情）；二是在轉型平穩推行之后，根據國際國內的形勢變化，考慮進一步降低增值稅稅率的問題。因為從長遠來看，將我國增值稅稅率確定在世界平均水平，對于減輕企業稅負，提高企業競爭能力，促進經濟的可持續發展都是意義重大的。（3）盡快推出其它稅種的改革。如修訂、完善個人所得稅法，調整消費稅的范圍和部分稅率，加快地方稅體系的建設等等，提高上述稅種的收入比重，以緩解增值稅轉型給財政造成的壓力，收取“失之東隅，收之桑榆”之效。（4）進一步規范、加強稅收征管，加大征收力度。近幾年來，隨著電子申報手段和代扣代繳制度的普及和完善，以及對偷漏稅行為的打擊，稅收出現了持續較快增長的可喜局面。但這方面的問題仍比較多，征收的潛力仍比較大。就稅負而言，稅負的公平不僅體現在稅法、稅制上，也體現在征管的公平上。應收盡收，減少偷漏稅行為也是公平稅負的要求。我們建議加快“金稅”三期工程建設，提高稅收征管的技術平臺，確保稅制結構和稅收負擔的平穩調整。

（三）提高納稅遵從度。一是改進公共服務，提升納稅人的心理認同。如果納稅人感覺自身的稅收負擔相對其它企業過重，就會產生不公平感。在相同的公共服務提供水平下，也會產生成本收益不配比的感覺，進而產生不遵從傾向。在給定稅收負擔水平下，如果企業覺得公共服務水平偏低，也會降低納稅人的心理認同，進而降低主觀遵從度。不斷提高公共支出效率，是提高企業稅收遵從度的根本要求。二是提高稅收政策的穩定性和可操作性，降低政策的執行成本。稅收政策是企業長期經營戰略和投資戰略的一個重要考慮因素。政策多變，會令納稅人無所適從。同時，稅收政策的具體規定模棱兩可，甚至前后矛盾，同樣會加大納稅人的政策執行成本，降低稅收遵從意愿。因此，稅務部門在出臺政策之前，一定要進行深入細致地調研，廣泛征求企業意見，反復論證，降低政策執行成本，提高納稅遵從度。三是不斷改進稅收服務，提高征稅遵從度。事實上，稅收遵從問題并非局限于納稅人遵從一個方面。稅收征納雙方主體決定了稅收遵從的雙重性，即征稅遵從與納稅遵從兩個方面，而這兩方面又是互動的。對稅務部門而言，應當將“寓管理于服務，不斷改進服務，提高征稅遵從度”作為自己工作的永恒主題，從而形成納稅遵從與征稅遵從的良性互動，促進納稅遵從不斷提高。四是完善納稅信用等級制度，健全納稅遵從獎懲機制。要從制度上保障納稅遵從，必須從“引”和“逼”兩個方面入手。納稅信用等級制度為我們建立和完善納稅遵從獎懲機制提供了一個很好的平臺。當前，要進一步完善納稅信用等級制度，確保指標選取和參數設定更科學，程序更規范。同時，加大對遵從納稅人的獎勵力度和對不遵從納稅人的懲罰力度，完善納稅遵從的激勵機制。五是完善辦稅員制度，進一步提升企業辦稅人員素質。企業對辦稅員制度反映的問題主要有培訓內容針對性有待加強，培訓機構和人員的專業化水平有待提高。另外，由于企業辦稅員的流動性較強，而稅務部門的培訓時間相對固定，因此在培訓的時間和規模上增加靈活性是企業非常關心的問題。針對上述問題，進一步完善辦稅員制度，對提高納稅遵從度也具有重要意義。壓縮企業涉稅硬件支出，切實降低小企業的納稅成本。小企業納稅成本中最高的兩塊是報稅的時間成本以及涉稅系統和設備的購置成本。時間成本的控制牽涉到整個稅務管理流程，可行的是降低購買硬件設備的支出成本。一是通過政府采購為納稅人選擇質優價廉的系統服務提供商；二是整合企業現有硬件資源，以減少資源的閑置和浪費。

（四）構建新型稅收管理員制度。針對稅收管理中出現的“疏于管理、淡化責任”等問題，國家稅務總局提出要建立比較完善的稅收管理員制度。稅收管理員制度不是恢復傳統征管模式下的專管員制度，而是在進一步加強征、管、查工作的前提下，發揮管理居中的聯系職能，是對新征管模式的鞏固和完善。推行稅收管理員制度，應從明確職責、強化職能、提高素質、加強考核等幾個方面著手，防止走稅收專管員的“回頭路”。一是明確稅收管理員工作職責。推行稅收管理員制度的目的，就是要解決干部責任心不強，稅收管理有漏洞的問題，因此必須明確稅收管理員的工作職責。稅收管理員制度與專管戶制度有著很大的區別，當前的稅收管理員不是以往稅收專管員的翻版，不再集征、管、查于一身，其工作職責被賦予了新的內容。新型的稅收管理員是管理稅源和為納稅人服務的工作人員，基本職責包括對納稅人的案頭管理，實地了解納稅人生產經營情況，提供納稅服務和進行必要的檢查，可概括為“九管三不管”。所謂“九管”是指：稅收政策宣傳送達、納稅咨詢輔導；掌握所轄納稅人戶籍變動情況；調查核實納稅人生產經營、財務核算情況；核實納稅人申報納稅情況；進行稅款催報催繳；開展納稅評估及稅務約談；開展行政許可、審批及其他涉稅事項的調查核實；進行發票管理；向有關部門提出管理或執法意見。所謂“三不管”是指：稅收管理員除特殊情況外，一般不從事稅款征收、減免緩稅審批、稅務行政處罰。二是提高稅收管理員工作效能。根據重新確定的稅收管理員職責，稅收管理員應增強工作責任感，準確自身定位，認真履行工作職責，有效發揮稅務管理員職能作用。一方面，要強化稅源管理。堅持管戶與管事相結合的原則，既要按照流轉稅政策、業務流程管理涉稅事務，又要針對每一戶納稅人實施有效的具體控管；不僅對靜態的稅源進行控管，更要對潛在的、動態的、活性的稅源實施控管，真正實現向管理要效益，向管理要質量的目標。稅收管理員按屬地化原則劃片管事，負責轄區內納稅人稅務登記審核、有關稅種認定、征收方式和定期定額核定等日常管理，及時了解轄區內稅源變化情況，定期撰寫經濟稅源分析報告。通過調查了解的情況，核實停業戶、非正常戶的真實性，清理漏征漏管戶。通過發票清理、協查以及欠稅、減免稅的核實，未申報戶、未繳稅戶的催報催繳等，對納稅人追蹤入戶，及時控管。對納稅人苗頭性的問題，及時提醒。對重大問題或帶有普遍性的問題，應及時向稅源管理部門或其他有關部門提出管理或執法建議。另一方面，要優化稅收服務。稅收管理的過程，同時也是納稅服務的過程，稅收管理員把政策宣傳、業務咨詢、納稅輔導、經濟信息反饋等服務融入到稅收管理工作中，把管理與服務有機結合起來，構建和諧的征納環境，促進征管質量和效率的提高。要積極探索人性化服務方式，根據納稅人實際情況，開展個性化服務、零距離服務，幫助納稅人解決生產經營困難。三是提高稅收管理員整體素質。稅源管理質量的好壞，很大程度上取決于稅收管理員素質的高低。責任心強、業務素質過硬的稅收管理員能夠及時掌握納稅人生產經營動態，實施合法、有效的控管；能夠充分發揮主觀能動性，廣泛深入地開展稅法宣傳，提高納稅人的依法納稅意識；能夠以服務納稅人為已任，不斷創新服務手段，優化服務質量，通過納稅服務提高管理水平。因此，稅務部門要加大培訓力度，培養高素質的稅收管理員隊伍。要采取集中培訓和分散自學相結合的方式，全面加強稅收財會知識、計算機操作知識的學習，定期或不定期對學習效果進行檢驗，促進稅收管理員提高稅務審計專業化水平，增強其開展稅源監控管理和納稅服務的能力。同時，加強對稅收管理員的職業道德教育，使其樹立正確的權力觀，提高工作素養，增強管理意識和責任意識。四是加強稅收管理員工作考核監督。要防止“專管員”制度的弊端在落實稅收管理員制度過程中重現，加強稅收管理員工作考核監督是關鍵。（1）要加強內部考核監督。稅收管理員崗位重要，權力也比其他崗位人員大，考核力度也要比其他崗位大，應當制定詳細的工作規范和考核標準，嚴格工作考核和責任追究；稅源管理部門內部建立復核、復查制度，避免管理過程中出現“人情稅”、“關系稅”等問題；建立征收、管理、稽查相互監督機制，加強對管理工作的監督，防止隨意執法、為稅不廉等現象的發生。（2）要加強外部監督。向社會公布稅收管理員的姓名、編號、管理范圍、工作職責、工作紀律等，增強稅收管理員工作的透明度，接受社會各界監督。（3）要實行崗位輪換制。在保證管理穩定性的同時，實行稅收管理員定期輪換制度，對管理權進行制約，確保稅源控管有成效。

（五）加強各稅種的稅源管理。要針對各稅種的不同特點，創新管理理念，抓住管理薄弱環節，全面提高各稅種管理水平，拓展稅源管理的廣度和深度。一是加強增值稅管理。按照“以票控稅、網絡比對、稅源監控、綜合管理”的要求，以“一四六小”為抓手，強化增值稅管理。其基本管理理念就是按照科學化、精細化管理的要求，綜合運用各種管理手段，特別是計算機和網絡等信息化手段，對納稅人申報的銷項稅額、進項稅額進行審核和控制。以票控稅，就是采用統一的發票，通過發票記錄、反映企業的銷售和消耗情況；通過審查企業銷售和購入發票，確定其應納增值稅額，并把銷項發票與抵扣發票連接起來，形成征管鏈條。網絡比對，就是通過計算機網絡核對納稅人進項抵扣的發票是不是對方開具的發票，對方開票以后是否已繳稅。稅源監控，就是加強稅源管理。既要依托計算機進行管理，也要注意發揮人的主觀能動性，積極加強管理，包括納稅評估、稅源分析、日常檢查、稅務稽查等手段。綜合管理，就是綜合運用上述手段，加強與相關稅種管理的協調以及與有關部門的配合，全面加強管理。要進一步搞好增值稅納稅申報“一窗式”管理，通過票表比對，認真審核銷項和進項稅額。完善“四小票”抵扣的清單申報制度，加強稽核比對，防止騙取抵扣稅款。通過深入企業檢查、加強納稅評估等手段，采取有針對性的管理措施，切實加強農副產品、廢舊物資收購發票的抵扣管理。認真落實新辦商貿企業一般納稅人的分類管理措施，加強新辦商貿企業增值稅征收管理。在認定一般納稅人時，要認真負責地做好案頭審核、實地查驗、約談等等審查工作，嚴格審核把關，并按規定區別不同情況處理，不搞一刀切；抓住專用發票發售管理和對各種抵扣憑證先交叉稽核比對后抵扣等關鍵環節，切實加強輔導期管理和服務。二是加強企業所得稅管理。

按照“核實稅基，完善匯繳，強化評估，分類管理”的要求，提高企業所得稅管理水平。核實稅基是企業所得稅管理的基礎性工作，要把管戶和管事結合起來，按戶管理征管事務，在管好稅源、掌握稅源的基礎上核實稅基。嚴格執行企業所得稅稅前扣除政策，加強對企業稅前扣除的成本、費用、損失的真實性審核管理。完善匯繳，就是按照“明確主體、規范程序、優化服務、提高質量”的要求，研究改進匯算清繳的管理辦法，充實工作內容。強化評估，就是把納稅評估作為加強企業所得稅管理的一個基本環節和重要抓手，全面開展內資企業所得稅納稅評估，進一步規范涉外企業所得稅納稅評估。要把企業所得稅納稅評估引入匯算清繳工作，積極摸索將兩者有機結合起來的有效方法。分類管理，就是在對納稅人進行屬地化管理的基礎上，根據企業經營規模大小、財務制度健全與否、企業設立時間長短、納稅信用等級高低以及所處行業不同等標準進行分類，區別不同情況，采取有針對性的不同管理方式。其中核實稅基是核心，匯算清繳、納稅評估是主要手段，分類管理是工作方法。加強匯算清繳、做好納稅評估和分類管理，最終都是為了達到核實稅基、確保收入的目的。落實上述總體要求，就是要按照科學化、精細化管理的要求，充分運用各種管理手段，對納稅人申報的收入、成本、費用以及納稅調整項目進行有效的審核和控制，以正確核實應納稅所得額，堵塞征管漏洞，不斷提高企業所得稅征管質量和效率。三是加強個人所得稅管理。按照“四一三”思路，提高個人所得稅管理水平。“四”就是要建立和完善四個制度，即逐步建立個人收入檔案管理制度、代扣代繳明細賬制度、納稅人與代扣代繳人向稅務機關雙向申報制度、與社會各部門配合的協稅制度。個人收入檔案管理制度，就是要對每個個人所得稅納稅人分別建立檔案，詳細記載納稅人與繳納個人所得稅有關的信息，把個人的收入和納稅情況置于稅務機關的監控之下。代扣代繳明細賬制度，就是扣繳義務人在向稅務機關進行扣繳個人所得稅申報時，必須填寫并申報詳細記載每個人從扣繳義務人處取得收入和繳稅的明細賬。納稅人和扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度，即要求個人取得收入后，單位應代扣代繳個人所得稅并向稅務機關申報，納稅人個人也要定期向稅務機關申報。與社會各部門配合的協稅制度，就是要加強與工商、銀行、海關、出版、社保、公安等有關部門的協作配合，充分利用這些部門掌握的與繳納個人所得稅有關的信息，為強化個人所得稅管理服務。“一”就是要建設一個系統，即建設個人所得稅管理系統。“三”就是要加強三項管理，逐步實現對個人收入的全員全額管理、對高收入者的重點管理、對稅源的源泉管理。其中稅源的源泉管理是基礎性工作，必須抓住關鍵環節，找準征管點，實行正確的征收方法。“四一三”工作思路是一個有機的整體。四項制度和一個信息化系統，最終都是為了加強和改進三個管理服務的；加強三個管理又對四項制度和一個系統建設不斷提出新的更高要求；沒有信息系統的建設，四項制度和三個管理都會受到影響。因此實現三個管理是目標，建立四項制度是手段，加強信息化建設是依托。四是實施車輛稅收一條龍管理。按照“以票控稅、信息共享、協同管理”的要求，以車輛購置稅征收為控制環節，牢牢抓住“先稅后照”的關鍵，加強機動車輛稅收在生產、銷售、購置、使用各個征收環節的信息溝通，實現上下各環節協調配合管理。在車輛購置稅征收環節審核、認證“機動車銷售統一發票”征收車輛購置稅后，記錄相關信息并將統一發票和征稅信息向前即增值稅、消費稅征管環節傳遞，用于國家稅務局對車輛生產、經銷企業的稅源管理、納稅評估和日常檢查；用于稽查部門有針對性地對生產企業或經銷企業進行稅務稽查，強化增值稅、消費稅管理。向后即車船使用稅、車船使用牌照稅征管環節傳遞，用于地方稅務局稅源管理，使機動車輛稅收征管形成一個有機的整體。要加強與車輛管理等部門的合作，充分利用現有信息資源和管理手段，對機動車輛稅收采取人工采集相關信息、利用軟盤和網絡傳遞信息、通過人工或電腦比對信息，加強車輛稅收的源泉控管。五是加強其他各稅種管理。實行消費稅重點行業和重點稅源管理辦法，對現行消費稅征收范圍、適用稅率進行有增有減的調整。進一步加強交通運輸、建筑安裝、房地產、餐飲、娛樂、旅游等行業的營業稅管理，在總結經驗的基礎上研究提出加強營業稅管理的一套管理辦法。改進地方稅種的征收管理。加強和財政、國土資源管理部門的協調配合，進一步強化城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅和耕地占用稅等土地稅收管理。通過國家稅務局、地方稅務局信息共享和審核比對，強化對城市維護建設稅、教育費附加的源泉管理。加強組織協調，穩步推進房產稅的模擬評稅試點工作。加強涉外稅收管理。加大反避稅工作力度，建立反避稅基礎信息庫，加強對避稅嫌疑大戶的聯查協查。加強對涉外企業特別是大型涉外企業和跨國大公司的稅收管理，推進聯合稅務審計。積極推行關聯企業間業務往來預約定價管理制度，加強國際稅收情報交換，提高跨國稅源監管能力。強化出口退稅管理，進一步做好利用增值稅專用發票電子信息以及海關口岸電子信息審核出口退稅工作。加強“免、抵、退”稅管理，努力提高工作效率。積極推進社會保險費征管工作，完善征管制度，規范征管行為，依靠科技手段，強化源泉管理，確保依法足額征收。