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一、農村勞動力轉移就業基本情況

改革開放以來，大量農村勞動力從農村轉移出來，進入城鎮務工就業。根據全國農村固定觀察點系統30個省近2萬農戶的調查監測，20**年全國外出就業的農村勞動力達到1**60萬人，比上年的9820萬人增加了440萬人，增長4.5％。近幾年來，農村勞動力轉移就業呈現出以下特點：

（一）外出就業總量出現平穩增長態勢

改革開放以來，農村勞動力外出就業規模不斷擴大。非凡是**年之后，農產品供求問題基本得到解決，加上政策環境逐步改善，外出就業的農村勞動力迅速增加。**年，平均每年轉移540萬人左右。1**年，宏觀經濟增長速度放慢，受此影響，農村勞動力外出就業增幅下降，平均每年轉移360萬人左右。**年以后，伴隨農業和農村經濟結構戰略性調整的步伐，農村勞動力外出就業人數又開始大幅度增長，**—20**年年均轉移380萬人，年均增長約4％。預計今后幾年，每年勞動力轉移新增人數將維持在400～500萬人左右，增長速度在4％～5％。

（二）中西部地區是農村勞動力的主要輸出地

20**年，外出勞動力占全部農村勞動力比重按序排列：江西省46.0％、福建省41.5％、安徽省34.4％、重慶市31.3％、河南省30.0％、湖北省29.9％、四川省29.0％。全部外出勞動力中，各省所占的比重按順序是：河南13.2％，四川10.9％，安徽9.4％，江西8.4％，江蘇6.6％，湖南6.4％，湖北6.3％，山東6.0％，重慶4.1％。以上9省份合計占全部外出勞動力的71.3％。

（三）外出打工以年輕人為主

20**年外出就業的農村勞動力的平均年齡為33.4歲，其中在鄉外縣內、縣外省內、跨省流動就業的勞動力平均年齡分別為36.8歲、30.6歲、28.1歲。20**年，外出勞動力的平均年齡為30.1歲，比農村勞動力平均年齡低6.8歲，其中在省外就業的勞動力平均年齡為28.7歲，比在省內就業的勞動力的平均年齡低2.4歲。

（四）外出勞動力多是當地素質較高的人員

調查表明，20**年，外出勞動力中具有初中學歷和高中學歷的人分別占59.5％和12.6％，比全部農村勞動力中相應的比例分別高出16個百分點和4.3個百分點。20**年，在外出勞動力中，初中文化程度和高中文化程度的比例達63.3％和12.1％，分別比全部勞動力中相應文化程度的比例高17.6個百分點和1.0個百分點。

（五）女性比例不斷上升

20**年，外出就業的女勞動力占外出人數的29.89％，20**年則達到34.3％，比上年上升了4.2個百分點；20**年進一步提高到34.6％，又比上年上升了0.3個百分點。

（六）縣域經濟是吸納農村轉移勞動力的主體

調查顯示，20**年，在轉移勞動力中，縣域經濟吸納了約65％的人數；地級以上大中城市吸納的比例只有35％。在縣域經濟吸納轉移勞動力中，縣級市占到12.4％，建制鎮占到6.6％，鄉鎮地域內非農企業吸納的占到81％。在轉移到地級以上大中城市的勞動力中，轉移到直轄市的勞動力約占17％，轉移到省會城市的勞動力約占34％，轉移到地市級城市的勞動力約占49％。

（七）跨省流動的首選地區主要是東南沿海經濟發達地區

農村勞動力外出打工的地點主要是北京、上海等大城市和廣東、江蘇、福建、浙江等沿海經濟發達地區。20**年，到廣東就業的外出勞動力占外出勞動力總數的10.1％，到北京的占4.2％，到江蘇的占4.0％，到上海的占3.2％，到浙江和福建的各占3.0％。上述6個地區合計吸納農村外出勞動力的27.5％。20**年，雖然在東南沿海經濟發達地區出現了“民工荒”，但是廣東、福建、浙江、上海等仍是當前外出農村勞動力流入就業的首選地區。

（八）外出務工農民就業主要集中在第三產業

20**年，在農村轉移勞動力中，轉移到第二產業的占40％，轉移到第三產業的占60％。在轉移到第二產業的勞動力中，轉移到制造業的占67％，轉移到建筑業的占22％，轉移到采掘業的占8％。在轉移到第三產業的勞動力中，轉移到批發與零售貿易業的占17％，轉移到居民服務業的占15％，轉移到交通運輸業的占12％，轉移到包括住宿、餐飲、娛樂、文化、教育、體育等其他行業的占56％。

（九）農村勞動力外出就業的穩定性不斷增加

20**年，外出就業的農村勞動力有穩定就業崗位的占到51.2％，在外就業的時間平均高達8.9個月，其中半年以上的占73.3％，比上年提高2.5個百分點，而10個月以上的常年性外出人數達到57.8％。20**年，外出勞動力中有穩定就業崗位的占到54.9％，比上年同期提高了3.7個百分點；有就業崗位但不穩定的比例為40.6％，比上年同期下降了2.5個百分點；沒有找到工作的占總數的4.5％，比上年同期下降了1.2個百分點。

（＋）農村勞動力外出務工的組織性有所增強

20**年，外出就業的農村勞動力中，通過親友、熟人介紹外出的占56.8％，比上年同期下降了2.1個百分點；由市場中介組織外出的占14.0％，比上年同期提高了4.5個百分點；由用人單位直接招聘外出的占11.7％，比上年同期提高了1.3個百分點；靠自己碰運氣外出打工的占17.5％，比上年同期下降1.2個百分點。非凡是一些地方，通過開展農村勞動力轉移就業培訓“陽光工程”，實行訂單培訓，將培訓與就業結合起來；一些地方還在輸出地與輸入地之間建立有機聯系，創立了“龍哥龍妹”、“重慶師傅”等勞務品牌。農民外出務工的盲目性進一步減少。

二、農村勞動力轉移就業的重要意義

（一）增加了農民收入

農業和農村經濟進入新階段以來，受資源和市場的雙重制約，農民人均純收入增速放慢。農民來自家庭經營性收入不斷減少，糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。這一階段，農民收入增長主要靠外出務工，勞務收入成為農民增收的主要來源。20**年，農民人均純收入中打工收入為375.7元，占15.9％，比上年增加41.1元，對當年農民增收的貢獻率為36.4％。20**年，農民人均外出務工收入398元，占農民人均純收入的13.6％；比上年增加52元，對當年農民增收的貢獻率為16.6％。

（二）調整了農村就業和經濟結構

1978—20**年，農業勞動力占社會從業人員的份額從70.5％下降到49.1％，年均下降0.9個百分點。非凡是1998年以來，農村勞動力進城務工就業，農業就業比重迅速下降，非農就業比重迅速上升。1998—20**年，農業勞動力從32626萬人減少到31260萬人，減少1366萬人，年均減少273萬人。1978—20**年，第一產業增加值占國內生產總值的比重由28.1％下降到15.2％；在農村三次產業增加值中，第一產業比重由84.2％下降到33.5％，第二產業比重由14.3％上升到51.7％，第三產業比重由1.5％上升到14.9％。

（三）推動了城鎮化和工業化的發展

大量農村人口進入城鎮在帶動上述產業發展的同時，又能促進勞動密集型產業和第三產業快速發展，從而促進城鎮化發展。從1949年到改革開放的1978年，中國城鎮化率由10.6％上升到17.9％，城鎮化率年均上升僅0.27個百分點，基本處于停滯狀態。1978年以后，城鎮化步伐逐步加快，到20**年城鎮化率上升到41.8％以上，基本上平均每年增加1個百分點。廣大農民進廠、進城務工，不僅加快了農村城鎮化進程，也為第二、三產業發展提供了充足的勞動力。目前，農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分。全國第二產業從業人員中，農民工占57.6％，農民工在加工制造業占68％，建筑業占80％；全國第三產業從業人員中，農民工占52％。20**年，第一產業占國民生產總值的比例僅為14.78％，第二產業和第三產業占國民生產總值的比例分別為52.94％和32.28％。

（四）促進了城市經濟和社會的繁榮

大量農村勞動力進城務工就業彌補了城市因經濟結構調整而出現的勞動用工空白。目前，大中型城市苦、臟、累的工作基本都是由進城務工農民承擔。如城市建筑環衛工人、家政從業人員、餐飲服務人員的90％以上都是農民工。進城農民不僅成為城市運轉功能中必不可少的一個重要環節，而且還為城市經濟繁榮和社會發展作出了巨大貢獻。

三、農村勞動力轉移就業環境出現積極變化

（一）社會的熟悉發生了明顯改變

20世紀80年代末期至90年代初期，隨著城市化進程加快，大量農民進入城市務工，由于城鄉治理體制改革不到位，對農民工進城缺少必要的思想和物質預備，治理和服務跟不上，給鐵路運輸、城市治理、生活品供給和服務帶來了壓力，引起了社會的廣泛關注，將農民工流動稱之為“民工潮”，認為城市治理、社會治安等一系列問題是由進城務工農民造成的，稱為“盲流”。隨著我國城鄉治理體制的不斷改革，農民進城務工對城市經濟社會發展的貢獻逐步得到社會的承認，社會各方面對進城務工農民的思想觀念和態度也發生了顯著的變化。非凡是20**年的中心1號文件進一步指出，“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分，為城市創造了財富、提供了稅收。”

（二）國家政策發生了積極變化

過去較長時期內，對農民進城就業實行的是以堵為主的政策，制定了各種限制農民進城務工的政策措施。1989年3月，為了減輕“民工潮”給經濟發展、社會穩定帶來的不利影響，國務院辦公廳發出了《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》，1990年4月提出：“對農村勞動力進城務工，要運用法律、行政、經濟的手段，實行有效控制，嚴格治理。并建立臨時務工許可證和就業登記制度。”1994年11月，勞動部對農村勞動力跨省流動就業實行“證卡”治理，以引導農民工有序流動。進入21世紀以來，國家對進城務工農民的政策發生了積極變化。非凡是20**年1月，中共中心國務院《關于做好20**年農業和農村工作的意見》第一次提出了針對農民進城務工的“公平對待，合理引導，完善治理，搞好服務”十六字方針。20**年1月5日，國務院辦公廳發出《關于做好農民進城務工就業治理和服務工作的通知》（國辦發[20**]1號），要求各地要進一步提高對做好農民進城務工就業治理和服務工作的熟悉，并提出取消對農民進城務工就業的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農民工工資問題，改善農民工生產生活條件，做好農民工培訓工作，多渠道安排農民工子女就學，加強對農民工的治理。

（三）農民工的權益保障不斷加強

近幾年，農民工權益保障受到國家和社會的高度關注。20**年4月，國務院以375號令公布了《工傷保險條例》，從20**年1月1日起開始實施。該條例首次將農民工納入保險范圍。20**年6月，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助治理辦法》（國務院令第381號），自20**年8月1日起施行，同時廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。針對拖欠農民工工資嚴重的問題，20**年11月國務院辦公廳發出《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》（國辦發[20**]94號），提出自20**年起，用3年時間基本解決建設領域拖欠工程款以及拖欠農民工工資問題。據統計，到20**年底，全國已償還歷年拖欠農民工工資331億元，占各地上報拖欠總額的98.4％，其中償還20**年拖欠款99.7％。

（四）政府將提高農民工素質擺到重要位置

20**年，國務院辦公廳轉發了農業部等六部門制定的《20**—2**0年全國農民工培訓規劃》，明確中心和地方各級財政在財政支出中安排專項經費扶持農民工培訓工作，用于補貼農民工培訓的經費要專款專用，提高使用效益。同時，農業部等部門啟動了農村勞動力轉移培訓“陽光工程”。20**年中心財政拿出2.5億元資金，對250萬農村勞動力轉移前的非農技能培訓給予補助。

（五）進城務工農民的生產生活條件有所改善

近幾年，各級政府采取了有力措施改善農民工的生產生活條件。國家加大了安全生產監察工作力度，加強了對農民工就業比較集中而且也是事故多發的煤礦、建筑、煙花爆竹等行業的安全治理整頓，對農民工開展安全培訓，加大安全生產投入，進行安全技術改造，建立了安全生產事故責任追究制度，改善了農民工的安全生產條件。用工企業也按照國家標準和行業要求，為農民工提供必要的勞動保護條件及職業病防治措施。從事礦山、建筑和危險物品生產經營作業的農民工上崗前必須依法接受培訓。

（六）對進城務工農民的治理服務得到提高

近幾年，各級政府加強了對進城務工農民的治理和服務，一些輸入地政府還將農民工治理經費納入當地財政支出，統籌農民工治理和當地城鎮居民治理，為農民進城務工創造了寬松的環境。20**年3月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍治理制度改革意見的通知》提出，凡在小城鎮有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。20**年11月，國家計委、財政部在《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》（計價格[20**]2220號）中明確指出，除證書工本費外，暫住費、暫住（流動）人口治理費、計劃生育治理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員治理服務費、外地（外省）建筑（施工）企業治理費等行政事業性收費一律取消。證書工本費收費標準每證最高不得超過5元。20**年9月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》明確，進城務工就業農民流入地政府（以下簡稱流入地政府）負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。農民工子女入公辦學校與當地學生一視同仁，不得收取借讀費、贊助費，對家庭經濟困難的學生要酌情減免費用。對社會力量興辦的農民工子女簡易學校實行扶持政策，簡易學校的辦學標準和審批辦法可適當放寬，但教師任職資格、衛生、安全等標準不能降低。將其納入當地教育發展規劃和體系，統一治理，給予積極指導，幫助完善辦學條件，逐步規范辦學。流入地政府要專門安排一部分經費，用于農民工子女就學工作。20**年3月，財政部決定，今后在城市中小學就學的農民工子女，負擔的學校收費項目和標準將與當地學生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農民工捐資助學及攤派其他費用。

四、當前農村勞動力轉移就業存在的主要問題

（一）農村勞動力轉移就業沒有納入國家就業體系

新中國成立以來，國家把就業工作的中心放到城市，就業資源向城市居民配置，農民就業長期受到忽視，沒有得到國家的扶持。國家對城市居民實行就業登記制度，建立了完善的就業培訓體系和市場服務體系，在勞動合同、福利待遇、權益保障、醫療養老、就業保險等方面建立了完備的制度，城鎮職工就業和勞動社會保障體系已經比較健全。但是，農村勞動力就業一直游離于國家就業體制之外，不能分享國家就業資源和政策，制約了農村勞動力轉移就業。

（二）城鄉二元就業體制阻礙了農村勞動力有序轉移

傳統的戶籍制度和社會保障制度使大量進入城市務工經商的農民并不能獲得平等的社會身份，他們不能與城市人口進行平等的就業競爭，更不能得到與城市居民相同的待遇。依附在戶籍制度上的上學、居住、就業、社保等社會功能，使國家不能將就業資源向農民配置，使農民工子女不能享受城市中小學生的上學待遇，使農民在城市就業面臨門檻高、工資低、受歧視等不公平待遇，不能享受同等的勞動保障權、醫療養老保障權、同工同酬權等合法權利。

（三）政策落實不到位

盡管近幾年國家出臺了一系列促進農村勞動力轉移就業的積極政策，但是有些政策落實不到位。如在對農民工的證卡治理和收費上，一些地方和一些部門仍在實行證卡治理，搭車收費和變相收費，增加了農民工的負擔。在農民工就業準入上，仍存在職業工種限制、總量限制、季節限制、性別限制、比例限制等。在農民工子女教育上，一些輸入地政府不能將農民工子女納入當地義務教育系統，存在入學難、收費高等問題。在勞動和社會保障上，農民工的生產生活條件總體看還比較差，農民工還不能享受與城鎮職工同等的勞動福利、社會保險等待遇。

（四）農民工權益保障機制還沒有根本建立

雖然近幾年國家把保障進城務工農民的合法權益放在重要位置，但是還沒有建立起權益保障的長效機制。一些行業和用人單位拖欠農民工工資的現象屢禁不改，確保農民工工資按時發放還沒有形成制度化。進城務工農民的工作時間長、工資低的狀況沒有根本改變，農民工與城鎮職工同工同酬的機制還沒有建立。一些用人單位雖然與農民工簽定勞動合同，但是合同內容中對農民工規定的義務多、權利少，對用人單位規定的權利多、義務少，屬于不平等合同。一些合同甚至是單向約束合同，即只約束農民工，對用人單位沒有約束，勞動合同中用人單位與農民工享受平等權利和承擔同等義務的機制沒有建立。一些用人單位在農民工的安全保護、職業病防護等方面采取的措施不得力，投入不到位，對農民工的保護在制度上還不完善。

（五）對進城農民工的社會治理嚴重缺位

農村勞動力轉移就業是一個系統工程，從把握勞動力資源、就業培訓、提供就業信息到維護合法權益，都需要政府部門提供完善的治理和服務。但是，政府的這種職能非常缺乏，還不能完全地把握農村勞動力資源及轉移就業的基本情況，包括文化程度、年齡結構、技能特長、地域分布及轉移就業的方向等。政府沒有建立完善的農村勞動力轉移就業市場服務體系，導致農民工就業信息不暢，有組織外出的比例比較低。

（六）進城務工農民的就業競爭力有待提高

近幾年統計監測表明，外出務工農民中具有高中文化程度的僅占12％左右，接受過技能培訓的比重為14％。同時，由于我國農村剩余勞動力基數大，目前已達到1.5億人，而且每年還以600萬人的速度增加，農村勞動力進城務工往往處于買方市場。在技能素質低和供給總量大的雙重制約下，大量農村勞動力主要集中在建筑、礦山、餐飲等傳統行業就業，從事著簡單繁重的體力勞動。大量技能低、素質差的農村勞動力充斥市場，不能適應非農產業技術進步、結構升級和國際化進程步伐加快對高素質員工的要求，導致農村勞動力結構性矛盾越來越突出，以至于出現了“民工荒”。

五、促進農村勞動力轉移就業的政策建議

（一）將農村勞動力轉移就業納入國民經濟和社會發展規劃

農村勞動力轉移就業既然是全國就業工作的重要組成部分，就應將農村就業與城市就業一并納入國民經濟發展計劃及長期規劃，系統分析，統籌兼顧，作出全面安排。非凡是在制定國民經濟和社會發展“十一五”規劃和年度計劃時，一定要將農村勞動力就業納入到規劃之中去。輸出地要對農村地區社會勞動力就業狀況進行摸底調查，把每年有多少農村勞動力流入本地、多少流向外地、農民工子女就學狀況等基本情況搞清楚。輸入地要將本區域內就業的農民工的治理納入到城市綜合治理中，所需經費納入當地財政預算，不能向企業或個人亂收費。

（二）逐步建立城鄉平等就業制度

基本思路是加快戶籍制度改革，逐步剝離依附在戶籍制度上的就業權、居住權、教育權、社會參與權、社會保障權、醫療服務權和公共設施權與福利服務權。當前，要重點開展農村勞動力平等就業試點，鼓勵各地積極探索農民工在就業準入制度、勞動福利、工資報酬、工作時間、社會保障、子女就學等方面享受與城鎮居民同等的待遇，積極探索建立城鄉平等就業制度的途徑和渠道，為最終統一全國勞動力市場創造條件。從長期看，要在農村勞動力轉移就業的市場準入、政府投入、勞動保護、社會保障、運行機制、治理體制等各個方面進行改革和實踐，消除農村勞動力轉移就業的體制性障礙，探索建立全國統一、開放、競爭、有序的勞動力市場，促進農村勞動力有序轉移和城鄉經濟的協調發展。

（三）加大各項政策落實力度

要加大督促檢查的力度，確保國家扶持農村勞動力轉移就業的各項政策措施落到實處。繼續貫徹“合理引導，公平對待，完善治理，搞好服務”的方針，取消針對農民工的不合理收費和歧視性規定，嚴禁變相收費和搭車收費；建立農民工工資按時發放的長效機制，從根本解決拖欠農民工工資問題。要建立促進農民工轉移就業政策落實責任制，各級政府要把落實農民進城務工政策擺上重要議事日程，實行專人負責，加大督查力度。要加大宣傳力度，利用報紙、電視、網絡等多種媒體，采取多種方式，廣泛宣傳國家促進農村勞動力轉移就業、改善農民進城務工環境的方針政策，在全社會形成關心農民工、理解農民工、幫助農民工的良好氛圍，為落實政策、優化環境創造良好的輿論導向。

（四）加強農村勞動力轉移就業培訓

要繼續增加財政投入，擴大“陽光工程”的覆蓋范圍，提高補貼標準。建議中心3年內將“陽光工程”財政專項資金增加到10億，地方也要增加扶持力度，中心和地方財政補貼總額要達到30億。假如按照每個農村勞動力轉移就業培訓補貼標準500元計算，每年培訓人員可達600萬人，基本可以對當年新增農村勞動力培訓一遍。對用工量大、技能要求高的工種，要適當延長培訓時間，提高培訓質量。要探索培訓補貼機制，可采取培訓券、直接補貼現金等多種方式對培訓農民進行補貼，確保農民得到實惠。

（五）搞好進城務工農民的治理和服務

一是要高度重視外出就業農民的子女教育問題，將農民工子女教育納入城市治理，所需經費從財政列支。農民工子女就學接受義務教育，以流入地全日制公辦中小學為主，負擔的收費項目和標準與當地學生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農民工捐資助學及攤派其他費用。凡是留守在輸出地的農民工子女，因與其父母不在一起生活，輸出地政府和農村組織應加強對他們的教育、培訓，采取有效措施，保障其上學、生活等各項權利。二是要切實維護農民工的合法權益。按照勞動法的規定，所有用人單位與進城務工農民簽訂勞動就業合同。勞動合同要明確規定勞動合同期限、工作內容、勞動保護和勞動條件、勞動報酬以及違反勞動合同的責任等內容。組織進城務工農民參加工會，改善農民工的勞動環境，使其與城鎮職工享有同等待遇。三是要加強進城務工農民社會保障工作。當前要抓緊建立外出務工農民的工傷、醫療保險。對于養老、失業保險，國家目前還沒有具體的政策，各地可以積極探索。各地要對農民工建立個人社會保險賬戶，鼓勵建立綜合性保險。不能用農民工保險資金彌補城鎮保險金的不足。

（六）建立健全農村勞動力外出就業治理機制

為了從體制上根本解決農村勞動力無序流動的狀況，建議設置治理全國農村勞動力轉移就業工作的專門機構，以適應農村勞動力轉移就業工作新形勢的迫切要求，徹底改變農村勞動力轉移就業工作多頭治理、分散負責的局面，盡快將農村勞動力轉移就業工作納入統一、規范、高效的治理軌道。對進城務工農民實行屬地化治理原則，納入輸入地經濟和社會發展規劃。