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醫療衛生事業是造福人民的事業，關系廣大人民群眾的切身利益。人人享有基本衛生保健服務，人民群眾健康水平不斷提高，是人民生活質量改善的重要標志，是全面建設小康社會、推進社會主義現代化建設的重要目標。在經濟發展的基礎上不斷提高人民群眾健康水平，是實現人民共享改革發展成果的重要體現，是促進社會和諧的重要舉措，是黨和政府義不容辭的責任。

一、全市衛生事業發展基本情況

1、衛生事業基本現狀

到“十五”期末，我市衛生事業得到較快發展，第一輪人人享有初級衛生保健目標實現，廣大群眾的健康素質進一步提高，全市基本形成了融醫療、預防、保健、康復、科研和教學為一體的衛生服務網絡。現有鄉鎮以上的醫療衛生機構335個，其中縣及縣以上綜合性醫院35個，中醫院13個，專科醫院8個，疾控中心、衛生監督所、婦保所（站）各14個，鄉鎮衛生院228個，中心血站1個，中心血庫7個，基層血站2個；全市共有村衛生室4446個，社區衛生服務中心14個，社區衛生服務站75個；另有高等醫學院校1所，中等衛生學校2所。全市擁有衛生人員12805人，其中衛生技術人員10721人，每千人口擁有衛生技術人員1.48人，其中：執業(助理)醫師4944人，執業護士2888人；村級衛生人員7113人，平均每村衛生室人員1.6人；全市衛生技術人員中高級職稱342人，中級職稱1647人，初級職稱8732人；擁有病床9919張，每千人口擁有病床1.37張。

2、公共衛生發展主要成就

衛生基礎設施條件明顯改善。全市“十五”期間，積極爭取國家和省級資金近1億元、累計投入近2億元，建設了市縣兩級13個疾病預防控制機構、14個傳染病院（區）、1個緊急救援中心、1個中心血站和7個中心血庫，并通過對半數以上縣醫院業務用房改造、96個鄉鎮衛生院建設與設備配置，建立全市縣級以上的醫療衛生機構和部分鄉鎮衛生院突發公共衛生事件和傳染病疫情直報網絡，切實加強應急隊伍建設，制定應急預案等，建立健全了市縣兩級疾病預防控制體系、血液采集與儲運體系、醫療救治體系，全市衛生基礎設施條件明顯改善，突發公共事件應急能力明顯提高。

疾控預防控制成績顯著。“四苗”接種率以鄉鎮為單位達85%以上，乙肝疫苗接種平均達65%以上,繼續保持無脊灰狀態；重點傳染病防治取得明顯成效，“十五”期間,未發生甲類傳染病,乙類傳染病發病率從2000年的418.16/10萬下降到335.08/10萬，麻疹發病率控制5/10萬以下，結核病控制項目全面實施并達到國家標準，傷寒得到有效遏制，艾滋病發病居全省最低水平，有效阻止了非典和人感染高致病性禽流感的入侵。乙腦、流腦、瘧疾、麻風、碘缺乏病等傳染病、地方病及職業病發病率明顯下降。

衛生綜合執法逐步形成。2004年底，市、縣兩級衛生監督所組建完畢，并由過去傳統的五大衛生監督轉為衛生綜合執法。以食品衛生安全、整頓醫療市場和打擊非法采供血為重點，開展執法監督，食品衛生狀況逐漸好轉，醫療市場日趨規范，非法采供血基本杜絕，醫療廢物納入集中收集、儲存、管理和處置。

愛國衛生運動深入人心。到2005年底，全市共創建省級衛生縣城（城市）11個，農村改水受益人口從2000年的464.79萬提高到530.6萬，覆蓋率達到88.65%；農村改廁從2000年的16.91萬戶提高到47.68萬戶，覆蓋率達32.74%；大力開展除四害工作，全市11個省級衛生縣城(城市)通過省級滅鼠單項達標；全市健康教育形式多樣，內容豐富。愛國衛生運動的廣泛開展，為全市疾病預防控制，提高群眾健康素質奠定了良好的基礎。

婦幼衛生保健進一步加強。我市以創建愛嬰醫院(衛生院)為載體，加強縣、鄉醫療衛生機構產兒科建設為重點，結合“降消項目”的實施，努力推進婦幼衛生保健事業。全市共創建愛嬰醫院（衛生院）72個，孕產婦住院分娩率由2000年的39.17%上升到51%，孕產婦死亡率和嬰兒死亡率分別由2000年的113/10萬和35‰下降到89.7/10萬和27‰；新生兒破傷風控制在1‰以下，廣大婦女兒童的身心健康得到極大的改善。

農村衛生工作不斷加強。進入新世紀，我市制定了一系列的衛生扶貧攻堅為主要內容的改革措施，加大農村衛生改革力度，全市縣、鄉、村三級醫療預防保健網得到加強，農村衛生面貌、農村缺醫少藥狀況得到較大改善，農民健康水平和平均期望壽命有了較大提高。228個鄉鎮衛生院的人、財、物全部上劃到縣級衛生行政部門統一管理；逐步恢復了一批村衛生室，覆蓋率由2000年的95%上升到98%。農村初級衛生保健得到加強，9個縣通過了第一輪初保合格驗收，2個縣第二輪初保達標。赤水的新型農村合作醫療試點運行成功，參合率達83%，2005年*縣、仁懷市、余慶縣被批準為第二批新型農村合作醫療試點縣，到2006年新型農村合作醫療覆蓋200萬農民，農民的基本醫療服務得到極大改善。

實施區域衛生規劃，加強行業分類管理，準入審查更加嚴格，機構設置進一步規范。“十五”期間,全市縣級以上醫院以創建等級醫院為重點，積極開展醫院質量管理年活動，持續改進醫療質量和醫療安全管理，醫療服務水平和能力明顯提高，采供血液更加安全，成份輸血達90%。大力發展中醫藥事業，在全省率先開展名老中醫藥專家師承教育，中醫藥在慢性病、傳染病防治中發揮了較好的作用，*縣在全省率先被評為全國農村中醫工作先進縣，正安縣被評為省級農村中醫工作先進縣。無償獻血全面開展，覆蓋率達100%。堅持科學技術為第一生產力，大力加強人才培訓，努力開展新業務，不斷引進新技術和高級人才，“十五”期間共獲省、市級醫學科技成果76項，十四個縣、區(市)“兩化”（鄉村醫師中等醫學教育正規化、系統化）全部達標，全市醫療衛生技術人員基本實現輪訓一遍目標，新的繼續醫學教育機制基本形成。國際合作不斷擴大,先后引進和實施世行貸款項目4個以及其它貸款項目共計3735萬元，全面完成項目階段性目標。

二、醫療衛生管理存在的主要問題

新世紀之初，我市經濟社會發展已躍上了新的臺階，廣大城鄉居民用于健康的支出有了明顯的增加。但用科學發展觀來衡量，我市衛生事業發展不全面、不協調，醫療服務體系仍不適應群眾的健康需求。一是醫療服務體系不適應群眾的健康需求，看病難、看病貴問題突出。2003年衛生部門組織開展的衛生服務調查結果顯示，群眾有病時，有48.9%的人應就診而不去就診，有29.6%的人應住院而不住院，“大病拖、小病扛、重病等死”是較普遍現象，看不起病、吃不起藥、因病致貧、因病返貧問題突出。二是公共衛生體系不健全，重大疾病預防控制任務艱巨。我市市、縣兩級疾病預防控制機構，特別是基層機構人員素質不高，缺乏高水平的人才；設備不齊全，缺乏必要的檢測檢驗設施；鄉村兩級缺乏穩定的疾病預防控制專業人員；經費保障機制不完善，約有一半的經費靠機構自己創收等。三是應對突發公共衛生事件的機制不完善。我市公共衛生事業發展滯后，公共衛生體系存在缺陷，存在應對突發公共衛生事件機制不健全，重大疫情信息監測報告網絡不完善，應急救治能力不足等問題。四是醫療衛生管理體制與人民健康需求不適應。包括醫療衛生服務體系、基本醫療保障體系、藥品和醫用器材供銷體系、醫藥費用價格管理體系、財政經費保障體系以及衛生監督管理體系等仍不適應人民健康需求。

從人民群眾健康需求看，醫療衛生管理與服務最核心的問題是看病難、看病貴，越來越引起人民群眾的普遍不滿。其原因主要有以下幾方面：

一是醫療衛生資源總體不足，而且資源配置不合理，農村和城市社區缺醫少藥的狀況沒有完全改變。根據我們的經濟發展水平和群眾承受能力，醫療衛生服務應該走低水平、廣覆蓋的路子，醫療衛生資源配置應該是金字塔型，為廣大人民群眾提供基本醫療衛生服務。這個體系應比較健全，條件應比較完善，收費應比較低廉，水平能夠適應群眾基本醫療服務的需求，使群眾享受到方便、快捷的服務。在此基礎上，再發展一些高水平的大型綜合性醫院和專科醫院，以適應不同人群、不同患者的實際需要。而當前的醫療衛生事業發展卻走了一條高水平、低覆蓋的路子，世界上最先進的醫療技術我們都有采用，醫療衛生體系呈現倒金字塔型，高新技術、優秀衛生人才基本上都集中在城市的大醫院，農村和城市社區缺醫少藥的局面沒有根本扭轉。群眾患病在當地難以有效就診，要到外地、到大醫院，不僅加重了大醫院負擔，造成了看病困難，也增加了群眾的經濟負擔。農村和城市社區缺乏合格的衛生人才和全科醫師，即使城市的一些中小醫院也缺乏高水平的醫生。大醫院的功能應是收治危重病人和疑難病人，目前收治了大量常見病、多發病患者，既造成看病難、看病貴，又浪費了大量的寶貴資源。

二是醫療保障體系不健全，相當多的群眾靠自費就醫。醫療保障體系是社會保障體系的重要組成部分，是維護社會穩定的減震器。目前已建立的城鎮職工醫療保障體系覆蓋面太小。國有企業職工基本參加了醫療保險，但私營企業、外資企業中的職工，特別是進城務工的農民大多沒有參加。城市下崗職工、失業人員、低保人員沒有醫療保障。從2003年起，我市開展了農村新型合作醫療試點，目前已有赤水市、*縣、仁懷市、余慶縣開展了工作，覆蓋197萬人，參合率達到76%，但籌資力度小，資金運作保障力度不大。據調查，目前全市約有40%左右的城鎮人口和70%多的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病，患病群眾承受著生理、心理和經濟三重負擔。一些地區農村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的比例超過一半。另外，隨著我市城鎮化進程加快，對醫療保障也提出了更高的要求。到“十一五”期末，我市的城鎮化比例將達到40%，到2020年將上升到50%，即未來5-15年大約有50-150萬農村人口轉為城鎮人口，必將帶來新的健康需求和醫療衛生問題。

三是公立醫療機構運行機制市場化傾向較重，公益性質淡化。政府舉辦醫療機構的基本目的是為人民群眾提供安全、可靠、收費低廉的基本醫療服務。目前公立醫療機構占有的資源占絕對主導地位，但運行機制卻發生了巨大變化，出現了主要靠向群眾就診收費維持運行和發展的狀況。有些醫療機構盲目追求高收入，甚至為了追求收入而損害群眾利益。

四是藥品和醫用器材生產流通秩序亟待規范，價格過高。改革開放以來，我國的醫藥行業飛速發展，截止2004年底，全國有3731家藥品生產企業通過了GMP認證，另有1340家企業未通過認證，共計有5000多家。藥品批發企業有12000家，零售企業12萬多家。但由于藥品和醫用器材生產流通企業數量多、規模小，難以實施有效監管。藥品作為商品，按一般市場經濟規律，藥品在供大于求的情況下，價格應該下降。但我國的藥品卻出現價格上升，越貴越好賣的反常情況。原因之一是一些企業違規操作，虛報成本，造成政府定價虛高。有些醫療器材幾經轉手，層層加價，其中以進口器材最為嚴重。一些不法藥商通過給醫生回扣、提成，擴大虛高價格的藥品、器材銷售。原因之二是現行醫院的藥品收入加成機制，誘導醫院買賣貴重藥，醫生開大處方。多年來，我國實行醫療服務低收費政策，同時允許醫療機構銷售藥品時加成15-20%作為補償。在市場經濟條件下，藥品品種越來越多，價格差距越來越大，同類藥品價格可能相差十幾倍，這種機制的弊端日益顯現。原因之三是替代藥品泛濫。按現行藥品定價辦法，國家批準的新藥可以高于成本定價，以鼓勵研發新藥。于是一些企業把一些常用藥品改頭換面申報新藥，從而獲得較高的價格。有的同類藥品競達數百甚至上千個產品，替代藥品泛濫。多年來，國家多次降低定價藥品價格，但群眾反映效果不大，重要原因是企業和醫院用同類“新藥”替代了降價藥品。

五是社會資金進入醫療衛生領域存在困難，多渠道辦醫的格局沒有形成。醫療衛生事業是造福人民健康的事業，除了政府增加投入，不斷發展壯大醫療資源以外，也要靠社會的支持和參與，政府不應該、也不可能把群眾的醫療需求全部包下來。除了政府發揮主導作用，保障群眾基本醫療衛生服務以外，還需要大力吸引社會資源，發揮市場機制的作用，通過政府、社會、個人多渠道籌資的辦法，發展醫療衛生事業。但是，經過十多年的醫療服務體制改革，這種局面并沒有出現。據統計，目前公立醫院擁有的床位、設備和醫務人員等醫療資源，仍占到全市醫療資源的90%以上，多渠道辦醫的格局還沒有形成。社會資金進入醫療衛生領域比較困難的主要原因，一是執行醫療機構分類管理制度不嚴格，衛生部門將公立醫院定為非營利性，享受政府補貼和免稅政策，而對服務收費又失于監管；將民營醫院定為營利性，照章繳稅，又不給補貼，民營醫院難以與公立醫院開展公平競爭；二是思想不夠解放，一些大中型公立醫院的股份制改造存在困難；三是一些社會資金進入醫療領域的目的是追求利潤，收費過高，不符合廣大群眾要求；四是一些民營醫療機構，管理不善，用虛假廣告誤導患者，又缺乏優秀醫療衛生人才，群眾不信任。

三、加快衛生體制改革，切實滿足群眾健康需求

要把解決群眾看病難、看病貴的問題作為深化醫療衛生改革、滿足群眾健康需求的一項核心任務抓實抓好。

1、切實轉變政府職能，加強公共衛生管理

一要預防重大傳染病的流行和蔓延，有效應對突發公共衛生事件。重大傳染病的防治和突發公共衛生事件的處置屬于公共服務和社會管理職能，必須靠政府組織推動，靠政府制訂并落實預防、控制、救治和有效應對措施。降低重大傳染病發病率，有效處置突發公共衛生事件，是衡量政府工作效績的重要指標。

二要為群眾提供基本醫療保障，維護人民身體健康。主要包括發展醫療衛生事業，健全基本醫療保障體系，增加政府經費投入，維護公立醫療機構公益性質，為群眾提供優質、價廉的醫療服務。同時，注重發揮市場機制的作用，通過制定政策措施，創造寬松環境，引導社會資金，發展壯大醫療衛生資源。

三要加強衛生行業監管，維護群眾就醫安全。探索建立不分醫療衛生機構隸屬關系，均由當地政府主管部門實施行業監管的機制，嚴格醫療資格準入，規范醫療秩序，強化醫療質量評價，打擊非法行醫和非法采供血行為，保證群眾就醫和用血安全。同時，加強藥品和醫療服務價格監管，糾正不正之風，減輕群眾負擔。

四要加強健康宣傳教育，改善生活工作環境，提高群眾的衛生觀念和衛生意識，改變不良生活習慣和生活方式，減少疾病發生。

2、集中力量加強農村衛生建設，提高農民健康水平

農村是衛生工作的重點，也是衛生工作最薄弱的環節。我市衛生事業發展不協調，主要是城鄉不協調，農村發展嚴重滯后；群眾看病難，突出是農民看病難。我們應切實把工作重點放到農村，采取綜合治理的措施，努力解決農民缺醫少藥的狀況。

一是搶抓機遇，積極爭取中央和省資金與政策支持，堅持不懈加強農村衛生基礎設施建設，在“十一五”期內，逐步改善縣鄉村三級醫療衛生條件；

二是積極推進鄉鎮衛生院改革。鄉鎮衛生院要建立權責明確、民主管理、自我約束和自我激勵的運行機制。堅持公開、平等、競爭、擇優的原則,在全縣或更大范圍內招聘優秀人才擔任鄉鎮衛生院院長,適當提高其待遇并將其工資和醫療保險單位繳費部分列入財政預算，實行院長任期目標責任制。要完善規章制度,加強醫療衛生服務質量管理和財務管理,引入競爭機制,降低運營成本,提高收費透明度,規范醫療行為,提高服務質量。推進人事、分配制度改革,全面實行聘用制,因事設崗,按崗聘人,競爭上崗,嚴格內部考核制度,采取激勵機制,使人員收入與技術水平、服務態度和勞動貢獻掛鉤。

三是積極推行新型農村合作醫療制度，提高農民醫療保障水平。目前，全市已有4個縣、市開展了試點工作,有150萬人參加，占全市農業人口總數的30%。2007年新型農村合作醫療制度在全市將基本推開，2008年要基本覆蓋，即覆蓋率達到80%以上。

四是繼續加強農村藥品監督和供應網絡建設。充分利用現有網絡和人員，建立適合農村實際的藥品供銷體系和監督體系，規范藥品供銷渠道，加強質量監管，嚴厲打擊非法藥品經營活動。逐步推進農村醫療衛生機構藥品集中采購或跟標采購；也可由縣級醫療機構或鄉鎮衛生院為村衛生室代購藥品；鼓勵藥品連鎖企業向農村延伸，對農村基層醫療機構實行集中配送。通過建立多種形式的農村藥品供應渠道，保證農民用藥安全、有效、經濟。

五是堅決落實中央關于每年新增的衛生經費主要用于農村的要求，積極研究制定加大農村衛生投入，改革農村醫療衛生機構運行機制，為農民提供廉價服務的保障措施。

六是加強農村衛生人才培養，組織城市醫生對口支援農村，為農村提供較好的醫療服務，同時培養農村醫務人員，提高服務水平。

3、深化城市醫療體制改革試點，大力發展社區衛生服務

世界上主要國家的醫療服務體制，大體分為兩類：一是歐洲發達國家的高福利型，居民醫療服務基本由政府包下來；二是以美國為代表的社會保險型，居民醫療服務主要由個人和企業擔保解決，政府對兒童和老人給予適當補助。這兩種類型都不適合中國國情。歐洲的高福利型，我國政府背不起；美國的社會保險型，我國居民繳不起。

2004年以來，國家有關部門已多次組織論證深化城市醫療體制改革試點的方案，開展醫療機構經濟政策研究，制訂降低藥品價格、改革藥品收入加成機制、降低大型設備診療項目價格，降低醫用高質耗材價格，提高醫療技術勞務價格的措施，努力降低醫療總體費用。按照《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》，我市城市衛生事業發展和改革：

一要堅持政府主導與引入市場機制相結合，發揮政府在加強領導、增加投入、制定政策、嚴格監管等方面的主導作用，堅持社區衛生服務的公益性質，注重衛生服務的公平、效率和可及性；同時，發揮市場機制的作用，鼓勵和引導社會資源投資發展醫療衛生事業，調動政府和市場兩個積極性。

二要按屬地化原則，實施區域衛生規劃，進一步優化資源配置，完善分類管理，加強政府的宏觀調控和行業監管，有效解決衛生事業資源配置不合理、不協調問題。今后的改革，市政府應完善統一區域衛生規劃，根據公共衛生服務和居民基本醫療服務需求，確定保留公立醫療機構的數量和規模，負責公共衛生和基本醫療服務，其余的公立醫院可引入市場機制，吸收社會資金，改制改造成社會非營利或營利性醫療機構。對保留的公立機構，首先保證數量、規模要適應群眾基本醫療和公共衛生服務需求；其次運行機制要體現公益性質，完善保障措施。政府要控制公立醫院的收費標準和收入規模，不鼓勵創收。支出要由政府科學核定，給予保障，實行“核定收支，收支掛鉤，超收上交，差額補助”的經濟機制。

三要堅持優先發展社區衛生服務的方針，實行政府主導和社會參與相結合，加快社區衛生發展，構建以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。健全社區衛生服務網絡，完善服務功能，改革運行機制，增加政府投入，促進社區衛生服務的可持續發展。

四要改革“以藥補醫”的機制，調整醫療收費價格，完善醫療機構經濟補償機制和藥品價格管理機制，引導醫生根據患者病情合理用藥，從源頭上抑制醫藥費用過快增長，減輕群眾醫藥費用負擔。

4、切實加強管理，提高衛生服務質量

一是加強醫院管理。主要針對當前醫療服務管理、醫院發展方向、發展思路等方面不符合科學發展觀要求和醫療機構公益性質淡化，追求經濟利益，醫療費用增長過快，群眾經濟負擔加重，醫患關系緊張，醫療監管薄弱等突出問題，通過加強醫院管理，改善醫療服務，規范醫療和用藥行為，提高醫療質量，確保醫療安全，提升醫院管理水平。要明確發展方向，堅持為人民健康服務的辦院宗旨；加強醫患溝通，構建和諧的醫患關系；建立健全管理制度，嚴格收費管理，降低醫藥費用；建立信息公開公示制度，拓寬社會監督渠道；加強醫德醫風建設，糾正行業不正之風。

二是加強衛生行業作風建設，狠剎不正之風。目前，對醫療服務行業不正之風反映強烈的突出問題是亂收費、拿回扣、收紅包、開單提成和藥品、器材價格過高。這些問題損害了群眾利益，增加了群眾就醫困難。出現這些問題，有醫療服務思想、觀念、作風不端正的影響，有不合理機制的誘導和管理上的缺陷，也有社會上的不正之風，但都通過醫療服務這個窗口集中反映出來。要廣泛開展忠于職守、愛崗敬業、開拓進取、樂于奉獻的思想教育和職業道德教育，樹立救死扶傷、病人至上、熱情服務、文明行醫的行業風尚，努力建立符合廣大人民群眾要求的新型醫患關系，認真查處紅包、回扣、開單提成和亂收費等違法違紀問題。建立教育、制度、監督三者并重、懲防并舉的糾風工作長效機制，重點是探索從源頭上有效遏制不正之風的途徑和方法，健全法制，嚴格監督。