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依法行政是落實“依法治國、建設社會主義法治國家”基本方略的重要舉措。圍繞這一舉措落實情況，筆者于近年走訪了湖南十幾個縣級政府及鄉鎮，著重調查了解基層政府依法行政的現狀及存在問題，總體感覺基層政府依法行政的發展勢頭較好，具體表現為基層政府工作人員的法治觀念和法律意識有所提升，依法行政制度建設逐步加強，行政執法監督得到強化，行政執法水平和效率得到提高。依法辦事、依法行政成為基層政府及其工作人員的基本準則和要求。在行政執法方面，基層政府積極探索新思路，開展相對集中行政處罰權工作，集中辦理和規范行政許可，執法績效得到明顯改善，并逐步得到群眾的廣泛認同。但問題同時存在，表現為基層政府違法行政的現象時有發生，行政訴訟敗訴率較高，基層政府工作內容和對象的廣泛性與法定職權的有限性矛盾相當突出，特別是基層政府法制機構和隊伍建設仍面臨一些困難，離建設法治政府的要求還有較大差距，一些制約基層政府法治建設的深層次問題尚未得到根本解決。

依法行政工作體制不順暢，上下“兩頭”倒掛。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣級政府10項職權，但縣級政府事實上管理的內容和范圍要比上述規定多得多，在實際工作中往往造成職權行使的法律依據缺失。基層政府及其行政機關想規范而苦于找不到法律依據，從而導致對有些公共事務的管理處于不管則失職、欲管又無權、管了即侵權的尷尬境地。同時，現行行政法律、法規、規章均將許多行政執法權限定在縣級以上人民政府及其主管部門，基層政府事實上在很多方面不具有執法主體資格，但在實際工作中，上級政府往往要求基層政府代為執法，造成基層政府不具備主體資格卻承擔主要職能，并要承擔主要甚至完全的法律責任和風險，從而使基層政府往往處于矛盾和尷尬狀態中。特別是垂直管理部門之間的行政執法爭議、垂直管理部門與地方之間的行政執法爭議，垂直管理部門依法行政工作中存在的問題，基層政府就更難于協調和監督。例如關于社會治安綜合治理、信訪問題的處理、安全生產、人口與計劃生育等“一票否決”工作，規定是實行轄區負責制，責任都在鄉鎮，而鄉鎮卻不具備執法主體資格和缺乏執法手段，導致鄉鎮執法違法。

行政執法趨利化部門化，不作為亂作為嚴重。政府的很多職能部門一般都得到一部或幾部法律的執法授權，如林業部門有林業法，土地部門有土地法。然而，一些執法部門往往利用手中的執法權為部門和自己牟取私利，從而把執法變成牟利手段。更為嚴重的是，由于有的法律、法規不明確，加上機構設置過多，致使很多行政機關管理職能交叉。職能交叉導致行政機關有利就爭、有責就推，責任不明確，執法效率低下。實踐中還存在多種不正常現象，有的部門搞“自費行政”，靠權力吃“雜糧”，自收自支；有的是重罰輕管，以罰代管；有的是執法隨意性大，該辦的久拖不辦，不該辦的出于人情和利益考慮辦了；有的是執法不嚴，顯失公正，同樣的違法行為，有的處理了，有的就是不處理，或者處理起來畸輕畸重，造成該作為的不作為，不該作為的作為了。比如，在不少地方，交通部門同交警部門在機動車駕駛員培訓考試管理方面就存在爭議，工商行政管理部門同質量技術監督部門在流通領域的商品質量管理方面存在爭議，國土資源部門同水利部門在地熱水和礦泉水管理方面也存在爭議。再如，一些執法單位從部門利益出發，給執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽，甚至對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法。

基層政府制定文件不規范，造成政出多門。目前，一些縣市政府違反法律、法規、規章和國家政策隨意決策，造成重大損失的案例屢見不鮮。有的縣市政府制定公布的規范性文件違反法律、法規和規章，損害群眾的合法權益，引起群眾的不滿，甚至引發了群體性事件。有些單位起草文件的程序意識淡薄，或不按規定上報文件制定項目，或不遵守文件制定計劃，或未進行充分調研論證，僅憑上級的文件或領導講話便制定一個規范性文件，有的不經過政府法制機構審核便進入審議程序等等。規范性文件制定工作的混亂，致使一些不急需的文件可能出來了，而急需的文件卻遲遲出不來，使行政管理和行政執法工作陷入被動局面，造成政出多門、相互矛盾、文件“打架”現象。

執法力量與行政職能不適應，管理體制有弊端。基層依法行政關系到方方面面，如基層政權、村民自治組織、農村經濟、社會治安、社會保障、移風易俗、計劃生育、小城鎮建設等工作，可以講，“大到政權，小到生活”。但是基層的執法力量卻非常有限，要么執法部門“缺胳膊少腿”，要么執法隊伍人少力單。如某地級市規劃、公安、交警、城建等職能全部集中在市直機關，轄區內的分局幾乎沒有職能，造成轄區內的執法部門“表面上齊全，實際上沒有”。同時，基層執法力量也非常薄弱。如縣區的法制部門，一般是4―6個編制，在鄉鎮就更不用說了。由此造成基層政府要做到依法行政往往在時效和期限上達不到要求。

相關配套制度不健全，缺乏有效監督機制。目前我國針對行政機關及其工作人員行政違法追責的法律似乎不缺，行政處罰法、行政許可法和公務員法等法律法規也有部分條款作出了規定，但是規定都不夠，可操作性更差。同時，絕大多數監督主體的監督作用沒有得到真正發揮，力度仍沒達到監督工作的實際需要。就是查出違法行政行為，由于受各種因素的影響，往往也是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執法者卻很少受到相應懲處，不能從根本上解決問題。在基層，尤其是“三農”問題，盡管中央多年來花了很大力氣進行規范、整治，也取得了一定成效，但無法回避的是，農民的根本利益并未得到切實保障。就行政監督而言，鄉鎮人民政府目前還沒有責權統一的行政執法監督主體，致使許多行政違法案件無法嚴肅處理。如近年來暴露的城管執法問題，該問題由來已久，但一直沒有得到妥善解決。產生這一問題的原因是多方面的，但最根本的在于城管被賦予過大的權力，原來由不同政府職能部門參與的管理活動變由一家承擔，同時，在權力被擴張時卻沒有相應的監督措施，“一家獨大”的局面最終導致城管執法的簡單粗暴。

依法行政意識淡薄，隊伍建設亟待加強。現實生活中相當多的行政干部抓經濟發展和GDP增長得心應手，而對依法行政則感到無所適從。特別是一些領導干部對什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊甚至錯誤的認識和做法。有的把依法行政作為一句時髦口號，卻沒有落實到行動上；有的“長官意志”嚴重，習慣于傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協調解決；有的唯上、畏上、唯權、畏權，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際內容。與此同時，部分群眾的文化水平偏低，民主法制觀念不強，甚至藐視法律制度，暴力抗法，嚴重影響基層民主法制建設進程。現在的基層政府對需要解決的突出問題，大多采取“現場協調會”或“現場辦公會”形式解決。但某些協調會也特別凸顯了“領導意志”，問題上了協調會，最后由領導拍板，往往是哪個領導大，哪個領導說了算，不可能顧及方方面面的利益。基層為完成領導交辦的任務，搶時間、抓進度，而是否依法則較少考慮，從而導致行政違法現象的發生。

基層政府是國家法律法規和政策的重要執行者，是地方經濟社會事務的主要管理者。只有切實保證基層政府堅持依法行政，加強基層政府的自身改革和建設，才能增強基層政府的社會管理和公共服務能力，從普遍的基礎層面上推動社會和諧有序發展.