同志們：

這次經驗交流工作會議，是一次非常重要的會議，我認為有四個特點：一是會議準備時間比較長。安全處20*年上半年就著手準備，并做了許多調研；二是時間比較特殊。這個時期是我們交通安全工作的敏感時期和重要時期；三是內容比較豐富。既有經驗交流，還有業務培訓。四是參加這次會議的代表面廣、層次高。包括廳機關的相關處室、廳直單位、市縣兩級交通局的領導。這次會議的主要任務是全面貫徹落實總書記提出的“堅持安全發展、強化安全生產管理和監督、有效遏制重特大安全事故”和“完善突發事件應急管理體制”、“保障人民生命財產安全”的總體要求，總結我們在安全工作中好的經驗和做法，相互交流體會，從而推動全省交通安全生產總體水平的提高。剛才，松原市交通局、永吉縣交通局、白城市地方海事局、省高管局公主嶺管理處和吉運集團等五家單位分別在會上介紹了各自在安全管理工作中好的經驗。應該說這些經驗很好，很有特點。說明大家在安全管理工作上是動了腦筋的。尤其是單位領導重視、責任機制落實、部門基礎工作扎實、創造性地開展工作是這些單位一個突出共同特點。其他進行書面交流單位的工作也各具特色。廳安委會辦公室要對具有普遍指導意義的一些經驗做法，進行認真歸納總結，并在全省推廣，提高我們的安全工作管理水平。

這次會議省安監局非常重視，特別是省安監局丁喜忠副局長、王工一處長在百忙中專程前來參加我們的會議。剛才，丁局長就如何抓好安全生產工作作了重要講話。丁局長的講話站位高、針對性強，對我們的工作既給予了肯定，對下步的工作又提出了明確的要求。大家回去后，一定要在工作中認真領會和貫徹落實。

下面，就當前和今后的交通安全管理工作，我代表廳黨組講三點意見：

一、認真貫徹落實“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立“以人為本，安全第一，生命至上，做一個負責任行業”的理念，始終如一地把安全生產工作放在首要位置

1、要充分認識做好安全生產工作的極端重要性。安全生產工作事關人民群眾生命財產安全，事關經濟社會發展和交通行業的穩定大局。安全是廳黨組提出的交通工作三個永恒主題之一。過去是“質量、成本、安全”，現在變為“安全、質量、成本”。在每年“文明在交通”活動中，把安全納入并列入重要位置，實行一票否決。對此，我們要站在講政治的高度，從做一個負責任的行業角度出發，切實把安全生產工作當頭等大事來抓，尤其是各級領導，要充分認識到搞好安全生產，是全面落實科學發展觀的必然要求。科學發展，必須堅持“以人為本”，把人的生命放在第一位。經濟發展必須建立在安全生產的基礎上，絕不能以損害人民群眾利益甚至犧牲職工生命為代價；要充分認識到搞好安全生產，是建設和諧社會的迫切需要。安全生產關系到各行各業，關系到千家萬戶。加強安全生產工作，是維護人民群眾根本利益的重要舉措，是保持社會和諧穩定的重要環節，有了安全才能穩定，穩定才能和諧；要充分認識搞好安全生產工作，是各級領導的重要職責。我們必須樹立正確的政績觀，抓經濟發展是政績，抓安全生產也是政績。不抓好安全生產，就沒有全面履行職責。各單位、各部門和企業，一定要以對人民群眾高度負責的精神，努力做好安全生產工作。

摘要：在應對日趨頻繁、復雜和嚴重的災害風險過程中，傳統的以政府為中心的應急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進應急管理模式從以政府為中心向以社區為中心，實現應急管理重心下移、關口前移和主體外移。美國適時提出全社區應急管理模式并取得初步成效，其先進經驗亟待剖析和總結。基于對美國全社區應急管理模式的理念、原則、實施策略和路徑等關鍵要素及其實踐經驗的梳理和概述，總結美國全社區應急管理模式的特點并得出啟示。

關鍵詞：美國；全社區應急管理；災害風險

伴隨著全球城市化、工業化、信息化的迅猛發展和環境的急劇變化，世界各國尤其是發展中國家的災害風險持續增加。①面對日趨頻繁、復雜和嚴重災害風險的挑戰，世界眾多國家應急管理部門認識到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災害風險帶來的嚴重后果，②而社區在災害風險治理中卻發揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國家紛紛推動建立完善基于社區的應急模式、機制和管理體系，實現由基于政府的應急管理模式向基于社區的災害風險管理模式轉型。目前，全球范圍內已有很多國家開始想基于社區的應急管理模式轉型實踐并取得了寶貴經驗。美國作為發達國家，應急管理起步早，經驗豐富。近年來，隨著災害風險形勢與日俱增，美國推進應急管理模式改革。美國聯邦應急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區”應急管理模式，并在7個社區展開試點，積累了豐富的經驗。我國應急管理模式是以政府為中心的應急管理模式，在我國進行應急管理模式改革亦是大勢所趨。盡管各國自然地理條件、氣候變化情況、城市化進程、信息化程度、社會制度環境等存在差異，以及各國的應急管理模式和政策體系不同，但各國應急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價值。美國全社區的應急管理模式是應急管理模式改革的典型案例，其成功的經驗亟待剖析借鑒。然而，針對國內外基于社區的應急管理模式、機制仍缺乏系統性的研究和總結。本文將在對美國全社區應急管理模式理念、策略、實施路徑、特點進行分析的基礎上，得出經驗和啟示，以期對國內應急管理改革起到指引作用。

一、全社區應急管理模式的理念、策略與實施途徑

（一）基本理念。針對美國災害風險新形勢，FEMA關于全社區應急管理模式中政府與社區的地位與關系、社區資源利用、公眾參與以及社區防災減災目標等都形成了新的理念。第一，關于政府與社區的關系，改變了以往應急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區多中心，社區“領導”應急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應對災害風險中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災害風險應對的一切事務，在應急管理中應該起到主導、指揮、協調作用，而不是“領導”作用。社區作為災害風險的直接受害者和主要應對者，在應急管理中應該起“領導”作用，而不能被動“響應”。第二，關于社區資源，FEMA認識到社區有著豐富的人力、物力、社會關系網絡等資源，在災害風險應對中應當充分加以利用和進一步加強。第三，關于公眾參與和網絡治理，提出社區公眾有效參與對于防災減災起著關鍵作用，要運用各種途徑倡導社區公眾參與應急管理，提高社區公眾在災害風險應對中的地位，發揮其作用，并推動形成良好的政府與社區公眾之間的社會關系網絡，實現應急管理網絡治理。第四，關于社區防災減災目標，應急管理不應僅僅著眼于防災減災短期目標和績效，而應以不斷提高社區應對災害風險的復原力，促進社區可持續發展為終極目標。（二）主要原則。全社區應急管理模式是全社會參與的應急管理模式，其目標的實現和社區復原力的提升是多因素作用的結果，其關鍵因素有三個，也即全社區模式的三個主要原則。第一，了解并滿足全社會的實際需求。各個社區在價值觀念、風俗習慣、社會結構、網絡和人際關系等方面具有多樣性和獨特性。應急管理者應深入了解社區居民現實生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應急管理活動的積極性。全社區模式下，由于社區公眾的廣泛參與應急管理，這為應急管理部門深入地了解社區居民對于防災減災方面的實際需求提供了有利條件。第二，發動社區廣泛參與并賦予其權力。社區由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會公眾組成，具體包括社區服務的團體和機構、宗教團體和殘疾人群體、學術團體、專業協會，以及私人和非營利部門。政府應急管理不能滿足應急管理需求的情勢下，應發動社區公共部門、私有部門和公民廣泛參與應急管理，使社區公眾成為應急管理隊伍的一部分，并賦予其應有權力。當社區公眾與政府能有效進行應急管理對話時，它就能充分表達其真實需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區作出切合社區實際需要的應急規劃，提升當地防災減災能力以應對各種威脅和危害。第三，實現社區應急管理與社區日常工作的有機統一。全社區模式要求調整政府與社區關系，整合社區已有的組織、資產、技術和網絡等資源，以及協調個人、家庭、團體組織的關系，以有效利用這些資源和關系做好災前準備，以及災時應對和災后恢復。（三）全社區應急管理實施策略。為推進全社區應急管理模式，FEMA基于部分社區的全社區應急管理模式的成功實踐，提出了適用于各類社區的六個主要策略。1.認識社區的復雜性社區相互依存，有其共同特征，但社區在人口、地理、資源、政治、經濟、組織、政社關系、犯罪狀況、社會網絡形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區具有其獨特性、多維性和復雜性。應急管理者應根據社區的這些特征制定社區參與策略和合作方案，以滿足防災減災實際需求。了解社區人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國比較常用的途徑是社區地圖，這是一種直觀的認識社區能力和需求的方法。應急管理人員可使用社區地圖收集相關數據，如社區人口狀況、人際交往和社區資源等信息。掌握社區基本情況有利于應急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進行社區應急管理。2.了解社區需求和能力了解社區的實際需求和能力，是有效參與防災減災規劃和行動的前提，也是實現防災減災目標的關鍵。隨著災害風險形勢的變化，社區應急管理面臨著許多新挑戰，應急管理必須著眼于社區不斷變化的應急需求，解決社區面臨的新問題。政府部門和社區公眾要根據自己的認識和能力，通過相互協商，形成對社區實際需求的共識，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。為全面準確認識社區防災減災真實需求和能力，美國一些社區運用自我評估方法來評估面臨的威脅、危害和備災情況。如墨西哥灣海濱社區復原力重點項目研究團隊開發的一個自我評估方法——社區復原力指標（CRI），該評估方法可用于以下方面社區災害應對能力的評估：關鍵基礎設施和防災減災設施、交通狀況、社區規劃、防災減災方案、商業規劃和社會系統等。社區復原力指標能有幫助應急管理者找出防災減災薄弱環節和差距，促進社區應急管理人員交流、溝通與協商，提高社區抵御災害能力，以及評估災后復原力水平。3.建立與加強與社區領袖的關系社區領袖是應急管理部門與社區公眾以及社區公眾之間的橋梁和紐帶，加強與社區領袖聯系與合作是應急管理部門在社區內獲得更廣泛信任的重要途徑。社區有各類正式和非正式的社區領袖，如社區組織領袖、地方議會成員和其他政府領導、非營利組織領袖、企業領導、志愿者或宗教領袖等，這些領袖在學識、能力和資源等方面各有所長，他們對社區應急活動情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區領袖和合作伙伴可以協助應急管理部門了解社區不斷變化的需求和能力，據此推斷何種防災減災活動會使居民易于達成共識和接受，并號召社區公眾參與社區應急管理工作。4.建立和維持多元伙伴關系建立和加強與社區公眾的伙伴關系是確保社區成員廣泛參與應急管理、開展集體應急行動和有效防災減災的重要組織策略。建立加強公私伙伴關系、優化協調機制和激發合作的動力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關系能促使社區公眾對防災減災達成共識，并促進更多利益相關者參與和支持。鑒于此，在全國第一次建立公私合作伙伴關系提高復原力會議上，FEMA行政長官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在應急管理中我們不能割舍任何一個部門，因為相互依存關系太大……我們希望私營部門成為應急隊伍的一部分，公私部門間應是協作關系而不是互相競爭的關系。”建立伙伴關系的關鍵是要尋求利益相關者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區公眾及當地領袖的溝通方式與途徑，如通過簡報、會議或志愿者活動，以確保應急主體溝通順暢和信息對稱，保證應急管理活動的有效性；另一方面，加強社區公眾的合作伙伴的應急準備活動（如應急演練），這是保持應急管理活力的途徑。5.授權地方行動面對日益嚴峻的災害風險形勢，僅僅依靠政府已不足以應對各種災害風險，必須實現應急管理重心下移和權力下放。在政府與公眾的關系上，要改變傳統的自上而下、高度集中的“指揮-控制”管理方式，①避免權力過于集中在上級應急管理部門，由此造成下級部門和社區公眾對應急管理部門的過于依賴。為此，FEMA提出應急部門的職責應該是積極推動和協調防災減災方案的確定、爭取救援、行動實施和結果評估等防災減災行動，而不是直接“領導”應急行動，而社區公眾的職責不應只是響應，而應是“領導”應急行動。這種情況下，社會資本就成為促進社區領導自身進行防災減災行動的重要因素，它為社區的防災減災的可持續性發展產生強大的推動作用。部門協同與公眾參與的防災減災格局一旦形成，防災減災效果就會日益顯現，并產生持久的效力。加強政府與社區的關系，應建立對各方的角色和責任進行評估的基礎上，賦予地方相應的集體行動權力。應急管理部門應該清晰地傳達防災減災愿景，使參與組織能在長期內投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結果。特別是農村社區由于基礎設施（如電信設施、交通設施、醫療衛生設施）薄弱，以及應急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動對于農村社區尤為重要。②6.加強社區管理服務設施、網絡和資產的利用和建設利用并加強現有的社區基礎設施、網絡和資產是指利用社區已有社會、經濟和政治資源，并將這些資源運用于應急管理活動。社區在資金、物質、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會行為團體、機構、協會和網絡等組織。社區長期以來已形成組織和管理這些社會基礎設施的可行的方式。無論是招募志愿者或接受捐贈來儲備當地物資或動員鄰里建立預備組織，社區都有較強的能力來完成這些應急準備需求。應急管理部門介入社區常規管理工作并引導社區逐步將社區資源運用于應急管理對于應急響應和災后長期恢復至關重要。為此，第一，應急管理部門要支持和加強社區常規活動，如為公眾提供會面和交流的空間，提供資源以支持當地的活動，并推動拓展新的伙伴關系，以擴大資源共享。第二，通過參與社區常規工作的討論和決策等活動來加強社區已有能力，并以開展應急管理活動來發展社區的伙伴關系。第三，應急管理部門還要與社區內非合作伙伴進行溝通與合作，倡導他們參與應急活動，發揮他們在應急管理中的作用。（四）全社區應急管理實施途徑。由于社區的獨特性和復雜性，各地區的全社區應急管理模式實施途徑也不盡相同。FEMA通過與NPOs、學術界、私人組織和各級政府的研究，提出了以下實施途徑。1.掌握社區真實需求首先，對應急管理人員開展社區多樣性教育，對他們的文化競爭力進行干預，并對他們進行文化素養和管理能力的教育培訓，推動他們建立一個多語種的志愿者關系，促進他們與社區各類群體進行互動。其次，了解社區的群體特征，并發動公眾參與社區重要問題討論與決策，為社區制定防災減災戰略提供建議；掌握社區公眾間的交流語言和方式，以及公眾獲取信息的來源和渠道情況；了解社區公眾討論和決策的場所，社區公眾議事并非總是在議會場所，也在其他一些社區場所，如社區中心、社區聚會、社區俱樂部或宗教場所。抓住機會了解社區有關應急，如業主協會的季度會議是獲得當前的社區問題和重要的公共信息的機會。2.建立與社區的伙伴關系應急管理部門首先要確定社區應急管理利益相關者主體范圍，包括童軍團、俱樂部、家庭學校組織、宗教團體和殘疾人組織等，這些利益相關者多年來在社區已經獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應急管理部門應與這些利益相關者建立并保持經常性聯系，并實現信息共享。此外，對于在美國受災害影響的外國居民和游客這類利益相關者，可通過他國駐美領事館或使館代表建立聯系以獲得國際合作伙伴支援。3.有效促進社區公眾參與社區公眾廣泛參與是全社區應急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進公眾參與應急管理的途徑，主要有：加強與公民委員會（CitizenCorpsCouncil）的聯系，以此增加應急管理部門與利益相關者的協調與合作，以及增強公眾的風險意識；雇用有代表性的員工，組成多元化應急隊伍；使用社區各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會各階層的良好的溝通；推動社區各類組織在社區應急活動中扮演正式角色，促進社區公眾參與培訓活動和應急演練；充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機制，及時報道和跟進災害風險消息，并做好溝通和宣傳工作；加強對兒童和青少年的應急教育，推動個人、家庭和社區開展應急準備活動；制定包括社區公眾均能充分參與的恢復計劃；召開綜合性社區會議，并將應急規劃事項納入社區會議議程；合理安排應急會議，充分考慮影響參與應急會議的因素（如參會者缺乏育兒人手、交通不便和時間沖突）和提供可行的解決方案；組織社區會議時充分考慮社區殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。4.激發公眾防災興趣，促進公眾與社區組織對話通過主辦市民會議，并通過參與社區常規工作會議，加強政府與社區公眾的對話，促使社區公眾參與應急規劃過程；聽取公眾的需求，探討公眾在規劃中發揮作用的途徑；確保地方電臺、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復用戶關于應急管理咨詢以及征求公眾的意見；實行應急執行中心（EOC）部分職能的對外開放，邀請學校等組織機構實地考察，介紹社區備災所使用的設備、組織及協調方法。5.抓住社區公眾參與應急活動的興趣點，促進公眾參與提升社區復原力的討論建立和加強與當地有號召力的人物和意見領袖的聯系，并了解社區公眾的興趣所在，以調整應急管理活動內容，滿足他們的興趣；了解社區不同群體面臨的問題、挑戰及應對措施，協助探索解決應急需求的方法與途徑。6.推進應急管理改革與創新了解在應急管理中如何與社區合作伙伴分享和加強資源，如為社區合作伙伴提供緊缺的設施、設備等；與社區機構協作，了解它們在災害風險中預防、保護、轉移、響應和恢復的各種措施，并對他們的應急活動和資源給予支持，避免與社區合作伙伴的相互競爭；掌握為社區提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區的情況下的接濟方案。例如，若物資儲備機構定期發放的食物不能滿足公眾需求的時候，應急管理部門應提供備用食物給物資儲備機構，以幫助他們在災時仍能滿足公眾的需求；利用現有的社區組織和活動，如當地家長委員會（PTA），應急管理部門要推動社區應急響應小組（CERT）為這些組織提供培訓，以提升社區組織應急服務能力。7.加強社區公眾和應急管理部門之間的相互支持加強社區公眾和應急管理部門之間的相互支持，以實現雙方信息暢通與共享。一方面，社區公眾應盡早向應急管理部門提供充分的信息，以便應急管理部門更好地對災害風險實行預防、保護、轉移、響應和恢復。相反，應急管理部門應向居民提供關于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時候及時得到援助。推動社區公眾和應急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項目，這是一個維護社區應急伙伴關系的良好途徑；二是定期召開社區領導和合作伙伴的正式會議和非正式會議，以加強社區公眾和應急管理部門的聯系和活力；三是強化應急管理部門對私人組織在業務規劃制定等方面的支持。

二、全社區應急管理模式的實踐及經驗

［提要］后疫情時代，突發性公共衛生事件風險預警與應急管理即將變成政府相關部門的必要能力要求。沈陽市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出風險預判、分級預警、應急處置的短板，必須強化政府與社會公眾的風險意識，有針對性地提高風險應對能力，健全公共衛生服務體系。

關鍵詞：沈陽；風險監測；風險預警；應急管理

2020年新冠肺炎疫情的爆發，為人們的生產生活、身體健康和社會秩序帶來巨大影響，在各地區緊急防控新冠肺炎疫情、組織應急救援治理的同時，突發性公共衛生事件應急管理再一次成為相關部門關注的焦點。沈陽市在此次疫情防控治理過程中，也曾幾次出現疫情反復的情形，依然暴露出在對突發性公共衛生事件的風險監測、識別、預警以及應急處理方面存在短板，亟須提高應急處理能力。

一、突發性公共衛生事件概述

突發性公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發性公共衛生事件會對社會秩序、生產生活造成嚴重影響。重大突發性公共衛生事件甚至還會對區域政治、經濟、文化、生態環境等帶來破壞，事件發生后往往伴隨著一定程度的經濟衰退、社會恐慌以及次生災害。突發性公共衛生事件往往具有以下特征：（一）突發性。突發性公共衛生事件的發生往往是難以預料也難以避免的，雖然在事件發生之前也會存在一定特征與預兆，但是想要準確識別預兆并對其進行風險預判往往較為困難，因為大多數突發性公共衛生事件的事先預兆并不具備特殊性，或在過往不曾出現過，以至于難以準確識別。但是，依托大數據技術的全面風險監測體系，可以最大限度地降低事件的突發性，能夠盡可能做到有效預警及迅速響應。（二）緊急性。突發性公共衛生事件的緊急性主要體現在事件發生之前沒有任何預兆，或者預兆事件較短，事件一旦爆發擴散就格外迅速，如果有關部門應急管理能力較低，會讓事態影響程度進一步加劇，造成社會恐慌和秩序混亂。因此，緊急性決定了有關部門要及時發布有效、真實的信息，而這又再次對獲取信息途徑、公眾參與機制、多方知識協同等提出了要求。（三）擴散性。突發性公共衛生事件危害嚴重程度的重要決定因素就是其擴散性。突發性公共衛生事件常以傳染性疫情、群體性不明原因疾病等形式出現，本身就具有較強的擴散性，而現代交通技術的發達，人員、物資流動性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也進一步讓公共衛生事件突破地理因素的限制，擴大傳染的范圍。以新冠肺炎疫情為例，短短1個月時間就已經席卷全球上百個國家，且除了中國以外的大多數國家和地區至今沒有得到有效控制，足以證明其擴散性特征。（四）反復性。從新冠肺炎疫情可以明確地看出突發性公共衛生事件的反復性特征。這種反復性一方面是源于病毒會反復持續地侵害人體免疫系統，難以被根除，哪怕人體產生過抗體，但隨著免疫力降低、適應性免疫反應不足等因素，也會導致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季節性表現，很多呼吸道病毒會在特定的季節重復出現，且再次出現時容易與同時期其他病毒互相作用，造成更嚴重的多重感染、重疊爆發，這種重復性也讓突發性公共衛生事件風險監測系統和醫療衛生體系面臨更大挑戰。

二、沈陽市突發性公共衛生事件風險監測及應急處理中的問題

一、應急質量管理的理論基礎及內涵

應急管理作為時代的緊迫需求，必須通過先進的理念、有效的手段推動其發展，變非常態化管理為常態化管理，才能實現各類組織突發事件應對能力的提升和損失的降低。事實表明，舊的經驗式管理模式已經不適應當今的社會，應急管理必須由“粗獷型”向“集約型”轉變，抓管理、抓方法、抓質量。

（一）應急質量管理的基礎：質量管理

1．質量管理的普遍適用性。質量管理中的ISO標準是工業中普遍運用的一個質量標準，但其在教育、醫療、公共部門等不同領域的應用表明其具有普遍實用性。質量管理中的ISO標準同樣可以作為衡量組織應急管理質量的尺度，用以對應急管理進行監管、考核。其中，ISO9001：2000標準明確指出該標準“規定的所有要求是通用的，旨在適用于各種類型、不同規模和提供不同產品的組織”（ISO9001：2000標準1．2）。ISO9000要求“以顧客為關注焦點”，在此基礎上強調管理和服務的標準化、程序化，強調“崗、責、權”相統一。［1］這是未來組織的發展方向，是任何組織在發展過程中必須注意的，也是應急管理的關鍵點。按照通常的理解，產品指的是具有使用價值，用于銷售的有形物品。而ISO9000：2000標準3．4．2對產品下的定義是：“過程的結果”。任何過程都會產生一個結果，這個結果就是產品。因此ISO9000標準在該定義的注解中指出產品有四種通用的類型：服務、軟件、硬件、流程性材料。［2］從這個意義上理解，應急管理的效果就是一種產品，并且這種產品的形成需要經歷一個經過嚴格有效控制的流程，這一過程中的每一個環節都需要精心把關，合理設置，這與質量管理體系是共通的。因此，可以將ISO9000族質量管理體系運用于組織的應急管理中，以推動應急管理的行動方式和行動質量。2．質量管理與應急管理的互通。質量管理中旨在增強顧客滿意的ISO9000標準確立了質量管理的八項基本原則。正是這些基本原則與應急管理的基本理念具有互通性，才使質量管理成為應急質量管理的理論基礎。第一，以顧客為關注焦點。應急管理的核心既是以人為本，保障公民的生命和財產安全。第二，過程方法。應急管理主張通過對突發事件產生和發展的不同階段進行有效的過程管理。第三，領導作用。應急管理同樣強調指揮系統的重要地位。第四，基于事實的決策方法。應急管理過程中的每一個環節都要求建立在對信息的準確把握基礎上，及時做出科學有效的決策。第五，全員參與。對于應急管理來說，最重要的目標是引導社會公眾共同建立應急理念，并積極參與到突發事件的管理中。第六，管理的系統方法。應急管理也必須建立系統的觀點，將整個管理流程視作一個完整的系統，實現目標的有效性。第七，持續改進。應急管理要求從過去的實踐中積累經驗，從錯誤中學習，推廣正確的工作理念和模式，進行不間斷的評估學習。第八，互利的供方關系。應急管理能力的提升要建立在不同管理主體之間的資源共享、協調合作的基礎上，才能有效遏制突發事件。以上質量管理與應急原理在基本原則方面的互通性表明，將發展成熟的質量管理理論應用于應急管理領域，具有科學性和合理性，應急質量管理即由此產生。

（二）應急質量管理的內涵

應急質量管理，是運用質量管理的核心理念，如ISO標準的過程管理、顧客為中心等，進行針對突發事件的管理。這一新領域和新思路的開拓，將對應急管理工作的開展有著重要的意義。基于ISO9000系列質量管理標準的有關理念和方法而提出的“應急質量管理”理念，其基本內涵是將質量管理體系的理念運用到各類組織應對突發事件的實踐中，建立起完善的應急質量管理體系，通過嚴格的質量標準和評價體系，提高各類組織應對突發事件的能力，減少突發事件對組織運行的破壞，進而有效降低突發事件對整個社會的影響。

為認真貫徹落實市委、市政府關于整治防范化解安全生產隱患風險問題的決策部署，強化安全發展理念，創新安全管理模式，深化企業主體責任落實，有效遏制重大事故發生，結合我市實際，制定本實施方案。

一、工作目標

（一）指導思想。緊緊圍繞“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，認真踐行黨的報告中提出的安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，守住安全生產紅線，完善安全生產責任制，認真履行安全生產監管職責，整改事故隱患，堅決遏制重特大安全事故，確保人民生命財產安全和社會和諧穩定，為我市新一輪振興發展提供安全保障。

（二）總體目標。提升行業安全生產監管水平，規范企業安全生產行為，企業主體責任、政府屬地責任和部門監管責任有效落實，企業本質安全水平明顯提升，有效預防和減少生產安全事故發生，全市安全生產狀況穩定可控。

二、企業主要任務

（一）落實企業主體責任。企業對安全風險管控和隱患排查治理全面負責，要依法履行主體責任，建立企業生產經營上下游全鏈條安全責任實名追溯制度和最嚴厲的責任追究制度，逐級、逐崗簽訂責任書，把安全風險管控和隱患排查治理落實到生產經營活動全環節、全過程。健全完善涵蓋企業風險辨識評估、風險預警預控、隱患排查治理、重大危險源監控、應急管理等安全生產閉環管理模式，構建科學完備、系統規范、管控有效的安全風險預防長效工作機制。

為深入貫徹落實科學發展觀，規范安全生產風險管理，根據《年網格化實施意見》要求，結合《年安全生產應急管理重點工作安排》，現制定基層安全生產風險評估（以下簡稱“風險評估”）實施方案。

一、指導思想

以科學發展觀為指導，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，通過開展風險評估，摸清底數、明確責任、強化措施、精準防治，有效控制事故風險，及時消除安全隱患，規范基層風險管理，落實“一案三制”，提升全市事故災難應急處置能力，為建設宜居幸福的現代化國際城市營造良好的安全環境。

二、工作目標

鎮街的風險評估完成率達到90%以上；各有關部門對本行業（領域）進行風險評估，重點行業（領域）完成率達到80%以上。重點風險目標得到有效防控，安全隱患及時進行整治，基層應急管理進一步規范，應急處置能力得到提升。

三、工作內容

摘要:隨著經濟全球化不斷加快,企業面臨著更加復雜的外部環境,經歷著各類風險的考驗。企業需要通過提高認識、加強領導、加強日常管理,做好風險預警及應急處理等,在內部建立完善的財務風險防控體系,保證企業資金鏈安全、現金流通以應對危機,促進企業平穩健康發展。

關鍵詞:財務風險;預警防控;應急處理

全球金融危機與國內周期性結構的調整使企業面臨著更加嚴峻的經濟形勢,遭遇著前所未有的挑戰。面臨空前復雜的經濟形勢,防范、化解好處置企業財務風險,保證資金鏈安全好現金流暢通,已是企業面臨的首要任務。而企業集團因成員單位多、產業跨度大、產業鏈長、管理層級多,需要構建更加完善的財務風險防控體系有效防控財務風險。

根據企業集團的特點,實際工作中,企業內部可以按以下幾個方面為重點,著手構建財務風險防控體系:

一、提高控制財務風險的認識

隨著經濟全球化進程加快,企業經營范圍和規模逐步擴大,面臨的競爭越來越激烈,面對的風險因素不斷增加,宏觀經濟形勢更加多變,提高財務風險控制認識、加強企業財務風險控制的要求也越來越迫切。

【摘要】在現代化與后現代化同在的中國轉型期，政府主體在克服風險和不確定性的同時，也引發了新的風險和不確定性。風險規避的任務環境帶來了其與風險制造的行動后果之間的悖論。因果信念的完全性程度和欲求標準的明確性程度影響著風險管理行為。轉型社會中危機管理要注重目標引導與知識管理，直面社會不確定性，在監管總結、知識分享、案例學習、預案預演等方面加強對因果關系知識的把握。

【關鍵詞】風險管理；應急管理；風險制造；風險規避；目標引導；知識管理

伴隨著中國現代化與后現代化的共時性，危機與風險也在相互裹挾、相互疊加中侵襲著這個社會。在中國，現代化與后現代化的推進是不斷創造新風險的過程。面對高度不確定性、突發性和非常規性社會風險的衍生與疊加，不少人發出了“生存即風險”的感慨。危機管理與風險防范已成為轉型社會發展避免走向失敗而不得不面對的時代問題。2015年8月12日，天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生爆炸事故，造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，直接經濟損失68.66億元。2015年8月18日，經國務院批準，公安部、安監局、監察部、交通運輸部、環保部、全國總工會和天津市等有關方面組成調查組，最高人民檢察院派員參加，聘請爆炸、消防、刑偵、化工、環保等方面專家參與。次年2月，國務院批復調查報告，查明事故直接原因為硝化棉積熱自燃引爆硝酸銨，瑞海公司嚴重違法違規經營，處分五名監管不到位、職務失范、失職瀆職、違法操作的省部級官員。此事件提醒我們，要從理論層面認清風險管理與應急管理的異同，盡力減少不同類別風險的疊加與嵌套，防止不同程度風險的交織與沖突，防范風險升級和危害擴散。

一、來自理論與實踐的邏輯：風險管理與應急管理

（一）理論的角度：風險管理與應急管理。第一，時域上非共時性：風險強調未來，存在概率；應急強調當下，已成事實。風險是一個面向未來的可能性范疇，是對未來狀態的一種感知與預測，與不確定性、可能性不可分。風險管理是對未來存在著發生概率的風險進行早期處理的系列程序，注重防患于未然。不同于此，應急是一個事實性范疇，指向現在。《錢伯斯詞典》把應急定義為“突然發生并要求立即處理的事件”。應急管理是為應對即將出現或已經出現的災害而采取的救援措施，也稱為“緊急事態風險管理”。應急管理強調危機管理的即時性，是對突發事件進行有效預警、控制和處理的過程，狹義上是對眼前突發的需要立即處理的危機進行應對的活動。第二，階段隸屬關系：風險管理是對社會風險和危機進行系統性管理的過程，包括建立背景、識別、分析、評估和治理風險五個行動，應急管理是風險管理的組成部分。應急管理被定義為處理和規避風險的學科，主要針對突發事件的管理。應急管理是斯蒂文•芬克危機管理四階段論（征兆期、發作期、延續期和痊愈期）的發作期，是羅伯特•希斯有效危機管理5R（縮減、預備、反應、恢復、恢復力）模型的反應階段，是米特羅夫危機管理五階段論（信號偵測、探測預防、控制損害、恢復、學習）的控制損害階段，是奧古斯丁危機管理六階段論（避免、準備、確認、控制、解決、獲利）的控制、解決階段。計雷等指出，“按風險發生概率的大小和危害程度將其分為干擾情形、危機狀態和突發事件三種情形，與此相對應有三個管理層次：干擾管理、危機管理、應急管理”［1］，應急管理是對已發生突發事件進行處理的階段。第三，本質的共同歸屬：主觀決策。風險管理是人們面對或預測社會風險而采取的一系列選擇或做出的一系列決策的總和，應急管理是在非常規狀態下人們為了最大化減少災害損失而做出的一套決策性反應。兩者本質都歸屬為應對客觀形勢的主觀決策性行為，旨在通過主觀作用于客觀而改變不良狀況。（二）實踐的角度：全面風險管理模式略勝一籌。國外尤其是西方發達國家注重常態化、持續性、多參與的全面風險管理模式。美國突發事件應急管理建立在整體治理能力基礎上，通過法制化手段將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包括在體系中［2］。加拿大以《綜合風險管理框架》為界標形成了以突出風險規劃、注重決策、融入實踐、持續學習為主要內容的綜合風險管理模式。英國基于“無法了解應扮演的角色，無法取得公眾的信任”的管理風險，專設國內意外事務秘書處，將風險要素納入政府部門日常管理中，構建管理職能流程，承擔制定規章、服務照顧、實施管理三方面職責，尤其注意在政策制定過程中充分考慮風險管理。日本基于不同種類突發事件建立了組織完備、責任明確、運行有序、精干高效的應急管理協調體系。在進行風險管理過程中，不少國家多以管理理念的前沿化、組織機構的專業化、協調體系的有序化、應急行為的規范化等舉措來避免政府自身風險管理行為引發次生風險。其他國家在治理風險時多將注意力放在應急處置上，即使這樣面對危機依舊捉襟見肘、低效無序。在當下我國社會轉型的特殊階段，要借鑒國外風險管理實踐模式，在防范社會綜合風險、政府內部組織風險和外部運營風險過程中，注意政府組織自身行為，防止風險管理過程中制造新的風險。

二、任務環境與行動決策的悖論：風險規避與風險制造的共生循環

為推進安全生產風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系建設，嚴防風險演變、隱患升級導致生產安全事故發生，進一步鞏固安全生產行動成果，深入推進平安和平建設，現就構建安全生產風險查找、研判、預警、防范、處置和責任等“六項機制”，強化安全生產風險管控，特制訂如下實施方案。

一、總體要求

全面貫徹落實黨的將精神，深入學習貫徹系列重要講話特別重要講話精神，牢固樹立新發展理念，準確把握安全生產的特點和規律，堅持風險預控、關口前移、重心下沉，堅持分級管控、分類實施、屬地管理，堅持源頭防范、系統治理、專項整治相結合，強化安全生產風險管控，增強安全防范治理能力，消除風險隱患，把風險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面，切實解決“認不清”“想不到”“管不到”等問題，有效防范較大事故，堅決遏制重特大事故，全面提升安全生產工作水平。

二、主要任務

（一）建立風險查找機制，全面排查安全風險

1．堅持關口前移、重心下沉，明確風險點查找、辨識工作的范圍和工作要求，全面分析可能發生事故的領域、部位和關鍵環節，找準、找全安全生產風險點。

同志們

一、認清形勢。進一步增強環境應急管理工作的責任感和緊迫感

當前我國正進入污染事件高發期，也應該清醒的認識到工作中仍然存在一些問題和不足。僅2011年全國就發生不少重大環境事件，包括渤海溢油事件、曲靖鉻渣污染、大連PX項目險釀重大泄漏事故以及在安徽、浙江、廣東、江蘇、上海等地相繼發生血鉛中毒事件（1月，安徽懷寧縣高河鎮新山社區228名兒童血鉛超標；3月，浙江臺州市椒江區上陶村發現163名村民血鉛超標；同是3月，浙江湖州市德清縣300多人血鉛超標；5月，廣東河源市紫金縣136人血鉛超標；9月，上海康橋地區25名兒童被測出血鉛超標）總之，環境突發事件呈多發態勢，直接影響群眾的生命財產安全和周邊區域的生態環境安全。頻繁爆發的環境污染事件以及由此而引發的群體事件，給人們敲響了警鐘，也給我環境監管這提出了嚴峻挑戰。據有關資料統計，國每年環境損失、生態破壞損失、資源耗竭損失和環保資金中因環境問題而純消耗的費用，四部分之和占GDP20%左右。就我市而言，環境安全風險也還是客觀存在通江大規模的天然氣和石油鉆探、陜西和南江縣的礦產資源開發，比如去年發生的通江諾水河上游陜西南鄭縣尾礦庫泄漏跨界污染事件、金津食品廠氨氣泄漏及兩次洪災，都對我環境應急是一個考驗。

同志們保障轄區環境安全。適應新形勢，環保部門的根本職責所在要抓住大好機遇。迎接新挑戰，以嶄新的精神面貌，務實的思想作風，高昂的工作熱情，團結奮進，乘勢而上，進一步強化環境應急監管，加強環境風險防范，維護社會穩定，為推動全市經濟社會發展提供堅強的環境安全保障。

二、查找差距。進一步找準環境應急管理工作中的短板

第一。沒有把環境監察執法和環境應急管理工作放到生態文明、和諧社會建設的大背景中去思考，思想認識與環境監察執法和環境應急管理工作的要求不相適應。日常工作中。放在保民生、擴內需、穩增長和環保模范城市、生態市創建的大環境下去實踐，工作的主動性、適應性不強。面對全市經濟社會蓬勃發展的新形勢，個別領導思想產生了迷盲，個別同志認識走進了誤區，工作出現了遲疑。個別單位對環境監察執法和應急管理工作重視不夠，環境監管工作力度存在層層衰減問題，執法不嚴、監督不力現象突出。有的地方“一案三制”建設基礎不牢，環境應急能力還很脆弱，環境應急處置過程中，重事中應對，輕事前防范和事后處理，安全隱患排查不力，對企業應急工作指導監督不深、不細，整改措施未能完全落實；有些地方應急值守形同虛設，信息報送不及時，遲報現象比較突出。由于思想認識不到位，環境監察執法和應急管理工作效率低下的問題在各地不同程度存在