導語：如何才能寫好一篇城中村改造面臨的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1.從外觀上規劃欠缺，布局凌亂，存在各種安全隱患

走進鄭州的城中村，給人一種窒息的感覺，由于城中村土地資源珍貴，加個房租收益可觀，村民自己建的到處是握手樓、接吻樓，并且在走訪中了解到城中村房屋出現過坍塌的事件，存在嚴重的安全隱患；在道路方面，村中除了幾條主干道，其他的根本稱不上道路，最多可稱為“小巷”，擁堵嚴重；城中村沒有什么配套的設施，環境臟亂，隨處可見的垃圾且可用的垃圾桶很少；消防安全方面，城中村房屋居住人口多且缺少逃生通道，每家也沒有配備消防栓等應急設備，況且道路狹窄，一旦發生火災，消防車根本無法進入。

2.城中村流動人口遠遠超過本村村民

從高皇寨村委會了解到，本村現居住人口十三萬多人，但本村村民僅一千八百余口，外來租戶卻有十幾萬人。這十幾萬外來人口人絕大多數都是流動人口。

3.城中村租金相對便宜，但“見風長”現象嚴重

廉價的租金是流動人口集聚城中村的主要原因，他們租不起小區房，只有在城中村居住。但是城中村房租“見風長”現象嚴重。隨著鄭州市城中村拆遷改造的不斷進行，流動人口向沒有拆遷的城中村集中，城中村房租也在瘋長。在沙門村調查中，一位被調查的外來人口說：“一間四十多平方米的房子兩個月前的租金是350元左右，現在漲到每月600多”，村民的房租收益非常可觀，每戶每年房租收入幾十萬元甚至上百萬元。這些村民大多沒有工作，坐等收租，他們的后代也大多沒有穩定的工作。

4.城中村街道小商鋪林立，小商販集中

通過調查發現，他們絕大多數為外來流動人口，靠城中村擺攤收入維持生計，但城中村改造不可避免的導致這部分人大量失業。

二、鄭州市城中村對流動人口的影響分析

（一）流動人口的構成、特點及作用

1.流動人口的構成、特點

流動人口是指來自非鄭州地區的、非鄭州戶籍的、在鄭州生活和工作的人員。他們主要由剛畢業的大學生、農民工構成，這些人員幾乎都是青年人和中年人。目前，鄭州市流動人口具有以下兩個突出特點：第一，人數多，增長速度快。截至2013年9月，鄭州市區流動人口達340萬，且每年以25%的速度遞增，城區人口密度僅次于廣州，居全國第二位。第二，流動人口集中在城中村，生活壓力大。流動人口工資相對較低，他們買不起房，只有在城中村租房居住，很多拖家帶口，精神和物質上承受較大的壓力。并且隨著城中村的拆遷改造而不斷搬遷，越來越集中在為數不多的城中村里。

2.流動人口對鄭州城市發展的作用

流動人口提供了城市經濟和各項事業發展所需的勞動力資源。城市建筑方面最為明顯，城市建筑行業絕大多數為外來務工人員，他們用辛勤勞動換來了城市發展的日新月異。流動人口拉動了城市消費，為城市的經濟發展提供了需求動力。流動人口帶來了不同的思想觀念，與當地人口相互交流和溝通，豐富了城市的文化內涵，有助于建立開放的城市文化。流動人口中有著許多高技能或一技之長的人才，比如每年都有許多剛畢業的大學生通過創業或就業，實現了自己的價值，為城市的發展不斷注入新鮮活力。

（二）城中村滿足流動人口生存與發展的需要

在過去相當長的一段時間和現在，城中村成為鄭州市流動人口的集聚地，城中村為流動人口提供了居住，生存與發展的空間。

1.城中村暫時解決了外來人口的居住問題

以高皇寨為例，我們從高皇寨村委會了解到，本村現居住人口13萬多。其中，本村村民1800余口，外來租戶十幾萬，這些租戶主要是畢業大學生、農民工等一些低收入人群，他們在此居住的原因主要是城中村租金相對較低。如柳林村不遠的二十一世紀社區居易國際一間40多平方米的房子租金每月1800元。而在柳林村同樣面積的房子每月房租僅為560元，低廉的房租解決了流動人口的居住問題。

2.城中村解決了一部分流動人口的就業問題

城中村的個體戶絕大多數為外來流動人口。他們以在城中村擺攤為生，因城中村人流量大，這些外來人口年收入頗豐。當問及對是否贊同城中村拆遷改造時，他們明顯反對，因為對他們來說拆遷就等于失業。

3.城中村起著“中轉站”的作用

“鄭漂族”中的多數青年人是畢業不久的大學生，往往具有一定學歷或較高的文化素養、知識技能，他們主要尋求在文化產業、高新技術產業等領域一展抱負，為了能在城市生存和發展下去，他們很多人選擇暫時在城中村中立足。城中村也為農民提供了逐漸適應城市生活模式和價值觀念的場所，為進城農民融入城市起著橋梁紐帶作用。從這個角度上來說，城中村也為中國城鎮化的推進起著“中轉站”的作用。四、鄭州市城中村拆遷改造中流動人口面臨的窘境流動人口本身在住房、醫療、子女教育等方面無法享有和城市同等的待遇。隨著城市化進程的加速，鄭州市的城中村與城市發展的矛盾日益凸顯，改造城中村就必然涉及在此生活的大量外來流動人口。現實情況是現行的城中村改造政策忽略了在此生活的流動人口的利益，甚至把城中村存在的矛盾全部歸結為外來流動人口，簡單地采取一律轟走的粗暴方式，這是沒有道理的。政府和社會各界把更多的注意力放到了對村民的拆遷補償安置上，城中村的拆遷改造使生活在城中村的流動人口面臨窘境。第一，住房難問題將更加突出，生活成本將大幅度的提高。城中村的改造使在此居住的大量流動人口不得不另找住所，住房難問題將更加突出。一方面，在城市閑置房有限，供給沒有增加的情況下，大批流動人口租房帶來的需求增加必然會導致房屋租金上漲；另一方面，在流動人口收入水平不變的情況下，投入過高的租金來租小區房，生活成本必然增加，這將導致一部分流動人口將難以在城市立足，不得不“用腳投票”，選擇離開。第二，大量流動人口將面臨失業。城中村人流量大，在城中村做小生意的流動人口較多，城中村的拆遷改造，使這些商販無法繼續其生意，相當一部分的人口將面臨失業的困境。第三，一部分大學畢業生將面臨失業的恐慌。城中村中不免有外來的大學生，這些群體工資有限，如果城中村被拆遷，他們難以找到住所，公司如果無法解決其住宿，他們則可能陷入失業的恐慌。第四，社會保障可望而不可即，一部分人可能會流落街頭。目前，政府住房保障政策還不能照顧到所有需要的人群。由于流動人口過多，而優惠政策只有一部分人可以享受到，大部分人難以“排上號”。一些以打零工為生的人群可能會流落街頭，無家可歸。

三、總結

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關鍵詞：城中村 快速 研究 壓力發展

前言

自從1867年西班牙工程師A•Serda在他的著作《城鎮化基本原理論》一書中首先使用了urbanization（城市化）的概念以來，這一名詞開始風行世界。對于城市化而言，由于領域的不同，定義也有相異。從地理學的角度看，第二、三產業向城鎮的集中就是非農業部門的經濟區位向城鎮的集中。這一過程包括農業區甚至未開發區形成新的城鎮，以及已有城鎮向的擴展，也包括城鎮內部已有的經濟區位向更集約的空間配置和更高效率的結構形態發展。（周一星，《城市地理學》）美國學者諾瑟姆（R• M•Northam）把一個國家和地區的城市人口占總人口比重的變化過程概括為一條稍被拉平的S型曲線，并把城鎮化過程分成3個階段，即城市化水平較低、發展較慢的初期階段，人口向城鎮迅速集聚的中期加速階段和進入高度城市化以后城市人口比重增長又趨緩慢甚至停滯的后期階段。1999年，我國的城市化水平為30.9%，根據世界城市化發展的一般規律，城市化水平的提高將經歷一個低水平緩慢增長-中水平高速攀升-高水平平緩增長三個階段的變化，呈現出一條拉平的"S"型曲線（見圖1所示）。這條曲線有兩個轉折的"拐點"，第一個拐點位于30%左右，第二個拐點位于70%左右。目前我國的城市化水平處于城市化發展過程的第一個拐點位置，將會出現一個高速增長的時期。由于城市化的速度快于其他城市設施建設和城市開發的速度，所以，城市化的加速發展階段常常是眾多城市問題所產生的時期。例如，城市的交通擁堵問題，城市周邊綠地被蠶食的問題等，而我國的“城中村”問題也正是在快速城市化過程中產生的重要問題之一。

在我國，城市化主要伴隨著改革開放20余年的巨大變化而來。在從 1980年開始的20年間，我國的城鎮化速度明顯加快，城鎮化水平已從1978年的17.9％提高到2002年的37.1％。我國正是處于從“起始階段”向“加速階段”過渡的轉軌時期。此時，“城中村”也在為數眾多的城市里“四面開花”，越來越多的“城中村”卻逐漸成為城市建設中不和諧的音符，為地方政府和人民帶來諸多難題。尤其是經濟發達的東部沿海地區，已率先進入城鎮化“加速發展”階段，是我國的“高城鎮化”地區。特別是珠江三角洲，已經成為我國經濟最發達，鄉村城市化發展速度最快的地區之一，也是我國城市化水平最高的地區之一。因而，這里的“城中村”現象也尤為典型。

1 快速城市化是“城中村”形成的直接動因。

改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經濟體制的建立，二、三產業的快速發展，我國的城鎮也迅速擴張。以廣州市為例，1978年，廣州市的國內生產總值才有43.1億元，2000年，這一數字已變為2383.07億元；廣州市中心城市建成區1978年為87平方公里，2000年達到297.5平方公里。隨著城市建設的發展，城區范圍不斷向郊區外溢，越來越多近郊農村被吸納到城區中，許多昔日的鄉村變為繁華的城區。可以說，“城中村”的出現是城市化進程中一個繞不開的結，北京、武漢、石家莊、上海、太原、昆明、杭州、深圳，甚至紹興、滕州、遂溪……，中國大大小小的城市都面臨著“城中村”的難題。但相對而言，沿海經濟較發達、城市擴張快的地區“城中村”現象就更為突出。

在快速城鎮化、城市建成區爆炸式膨脹的進程中，受土地產權限制及拆遷補償等因素的影響，農村居民點的土地開發成本顯然高于僅僅種上莊稼的農田。因此，急于擴展的城市肯定會首先傾向于對農地等開發成本較低的地塊“開刀”，把農民建房居住的村落繞開。待到村莊周邊道路寬闊、高樓林立的時候，村落的成本也隨之水漲船高，想回過頭來進行改造就更加困難。如此一來，原農村居民點逐漸成為未被納入城市開發體系中的孤立的“孤島”。面對城市化帶來的前所未有的沖擊，原村民在自身傳統的影響下逐漸走上了一條完全不同于周邊地區的城市化道路，并最終形成了今天獨具特色的“城中村”。

“城中村”之所以令各個城市深感頭痛，歸結起來可以用“臟、亂、差、黃、賭、毒”六個字來概括。無論從城市形象、精神風貌、社會治安、經濟發展還是人居環境上，都與城市的“健康”肌理和“以人為本”的思想背道而馳。改造“城中村”，鏟除“毒瘤”已經成為每一個面臨“城中村”問題的市政府關注的大事。然而，冰凍三尺，非一日之寒。城中村的形成不是一日之功，改造也不是一蹴而就的。在實際的改造過程中，各地均遇見了資金缺乏、村民阻撓等多種亟待解決的難題。因此，全面掌握我國各城市“城中村”的現狀，剖析其形成原因，預防新的“城中村”形成，對已有“城中村”找到相宜的改造方法，成為對眾多城市均具有重大意義的現實性課題。

2“城中村”的概念界定

“城中村”是在我國快速城市化地區特別是南方沿海一些城市中，所產生的一種特殊的被城市所包圍的“農村社區”。

目前，國際上對于“城中村”的研究主要出現在相關領域之中，國內對“城中村”的研究相對較多，對“城中村”概念的界定也多是從不同視角入手進行闡述。在國外學術界，與“城中村”內涵相似的研究大都出現在城鄉過渡地帶的整治問題、都市村莊的建設問題、都市貧民窟問題等方面。這些研究雖然沒有明確提出“城中村”一詞，但實際上他們已經從不同角度對“城中村”的產生、形態及其后果和治理辦法進行了表述。國內的研究由于開展的時間并不長，所以幾乎每個研究者都會對“城中村”從自身的研究角度進行定義，但是，其出發點大都是從位置、城鄉二元結構上進行定義。

綜合以上觀點，從土地所有權的角度出發，筆者認為，“城中村”是指那些在城市建成區或城鄉結合部的，被城市建設用地包圍或半包圍沒有或是僅有少量農田的村落，表現為在成片的城市建設用地中出現了個別的農村集體用地。都市里的這種“城中村”，既像是古老歷史的遺物，又像是快速城市化過程中新生的活體。其產生的根本原因是城市在快速城市化過程中，由于城市發展進行了低成本的選擇，繞過了原本應該流轉為城市建設用地的農村集體用地所導致的結果。

3近年國內學術界對“城中村”研究有以下幾方面的特點：

3.1國內對“城中村”的研究處于開創性階段，學者們在對“城中村”進行研究時，對“城中村”的概念、特征、現狀等表面問題都會涉及。因此在這幾方面的研究比較透徹。但由于學術規范問題，對這些現象、特征等的重復研究比較多，而對“城中村”某個關鍵問題，如“城中村”土地利用問題、外來人口管理問題、農民出路問題等進行深入探討的研究顯得比較缺乏。

3.2對“城中村”的研究大部分是地理學家和規劃專家，在研究過程中，對其他學科的借鑒比較少。造成對“城中村”形成、發展的空間分析比較充分，但對空間形態背后的經濟、制度因素研究則不夠深入。

3.3學者們對“城中村”的歷史、現狀已有十分深刻的了解，但對“城中村”未來發展前景的前瞻性研究較少。盡管大部分學者肯定“城中村”未來必然會轉變為完全城市化地域，但對得出這一結論的理據以及達致這一目標途徑卻鮮有述及。

3.4研究范圍比較狹窄，大多以一兩條特殊的村作為研究對象；部分研究缺乏廣泛、完整、真實、準確的第一手資料的支持，所得出的結論有以偏概全之嫌。

4“城中村”的改造與建設面臨的壓力

4.1是改造資金的壓力，一方面村集體土地經營的低效導致村集體無法擁有雄厚的資金進行大規模的改造建設活動，另一方面如果引入開發商，純粹追求經濟利益的目標驅動將導致“城中村”陷入盲目追求高容積率的漩渦中，并不能有效控制改造環境質量反而進一步破壞了都市整體形象的營造，兩難的選擇使“城中村”改造滯緩不前；

4.2是村民利益保障的壓力，“城中村”的土地是目前村民的主要經濟來源，它的改造從根本上牽動了村民的利益，如何在改造的過程中有效地保障村民利益，促進“城中村”改造建設的順利進行也是目前“城中村”改造過程中遇到的一個難題。

5結束語

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關鍵詞：快速城市化；城中村；城市規劃；管理；對策

城市規劃、建設與管理是一個密切關聯的完整系統，日益加快的城市化進程，迫切要求城市規劃管理者加強城市規劃建設與管理指導，這是一項重要而迫切的任務。要實現城市的發展與繁榮，必須正確處理城中村的規劃管理，以長遠的、高品位的規劃來體現整個城市建設的高規格，進而推進城市化進程向更高層次邁進。對此，筆者針對當前城中村規劃管理問題，從三方面論述快速城市化進程中的城中村規劃管理。

一、目前城中村規劃管理的現狀

城中村問題是在快速城市化進程中產生的，是我國城鄉二元化的管理體制對基于集體土地產權和集體經濟屬性的城中村地區，在戶籍、土地、規劃、建設、融資、就業、醫療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要體現在：外來人口將租賃房屋作為解決居住問題主要方式，高度集中于城中村，人口密度過高；城中村建筑密度過大，布局混亂，有的城中村建筑密度達到70％以上，甚至達到90％；城中村暫住人口過多、構成復雜，社會治安混亂；城中村的公共服務設施和市政設施欠缺，環境衛生堪憂，且存在諸多安全隱患，等等問題。

而以上諸多問題的產生，正是由于我國正處于快速城市化時期，大量農村剩余勞動力涌入城市。一方面是由于戶籍制度、城市住房制度等問題，另一方面，則是城市規劃問題導致了城中村問題的產生。如：城市規劃與土地利用總體規劃編制不完善、不銜接造成城中村建設無據可依；城鄉發展缺乏統籌安排，未考慮外來人口的居住需求；城市政府為節省開發建設成本，只征用農用地，繞開現有農村居民點；城鄉二元化分割造成城中村規劃管理缺位、違法建設行為查處不力。

城中村改造應結合城市建設和發展的總體規劃，科學制定各村的總體規劃和詳細規劃，實現總體規劃和詳細規劃的全覆蓋；按照“一步規劃到位，分期分批實施”的原則要求分步開展，使各項建設有據可依，不要讓今天的規劃成為明天發展的障礙，更不能讓“今天建，明天拆”的現象發生；規劃編制完成后，應按照“規劃一張圖，審批一支筆，建設一盤棋，一張藍圖繪到底”的要求，對建設項目進行嚴格控制，嚴禁一切違章行為發生。此外，城中村改造后其城市管理體制應在現有城市管理方式的基礎上進行改革，全程加強新型社區的規劃、建設和管理。

二、城中村規劃管理的原則與模式

城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。城市規劃管理是實現城市規劃目標的過程，是對城市建設活動的組織和控制。要想把城市規劃好、建設好、管理好、規劃藍圖能否實現，關鍵是規劃管理。但是在我國城市化快速發展的同時，城中村的規劃管理面臨以上諸多嚴峻問題，及時解決城中村規劃管理的重要問題，一定要明確城中村改造的原則和模式。

要充分認識快速城市化進程中老城區更新和危破房、城中村改造工作的重大意義，按照規劃先行、合理布局，政府主導、社會參與、經濟平衡，多輪驅動、點面并進，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善環境、優化功能的思路，切實改善城中村的人居環境。科學、合理、有序、快速地推進城中村改造工作，需遵循六個方面原則：1、政府主導，市場運作。實行市、區、村聯動，探索市場機制為基礎的多元化整治改造模式；2、規劃統籌，配套建設。著力解決城鄉二元割裂問題，深化“城中村”社會公共管理體制改革，促進城鄉和諧發展；3、村民為本，多方共贏。著力改善人居環境，提高居民生活水平；4、吸引資金，多元籌措。在依法行政的前提下，敢破善立，著力推進制度、機制和方法創新；5、依法安置，合理補償。緊緊圍繞城市建設的總體要求，通過整治改造帶動產業結構升級和城市功能轉型；6、分類指導，穩步推進。要注重方案的可操作性，著力強調工作的實效性。

城中村改造的主要模式包括兩方面：一是城中村整治。除少量市政公用設施外，基本不涉及建筑的新建，通過多種手段改善城中村的居住環境，包括：歷史文化遺存保護、建筑外觀改善、公共空間改善、市政公用設施改善、公共配套設施改善和道路交通設施改善。解決安全隱患和市政基礎設施不足問題是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通過建筑物的拆除和新建等手段徹底改造城中村的建筑形態和居住環境，原則上改造必須滿足城市規劃和建設標準，改造后按照相關規定可以取得完全產權，且城中村空間形態基本上和城市一般社區相同。城中村改造通過改變物質空間形態的方式促進城中村社會組織形態等各方面的徹底改變，達到城中村與城市全面融合的目標。

三、城中村改造規劃的對策實踐分析

一是將城中村改造納入城市總體規劃。將城中村改造作為城市總體規劃的重要專題內容之一，要綜合考慮城市規劃區范圍內城中村的現狀、農用地和集體建設用地的土地產權屬性和范圍、整治或改造需求及可行性，對建成區和城中村地區的建設做到統一規劃管理，妥善安排城中村改造項目的時序和規模，合理安排待改造城中村的安置場所和回遷住房建設。

二是明確城中村改造相關需求內容。出臺城中村調查的要求，明確調查的具體內容，制定城中村改造規劃及計劃的編制技術規范：具體包括：城中村現狀、問題及成因、村民改造的意愿、運作模式、資金籌集、拆遷補償、改造方式、建筑功能和空間結構、改造后的用地結構、實施時序安排、拆遷補償安置要求和配套政策建議等。同時，需要規范城中村改造計劃和專項規劃的編制與審批流程。

三是規范城中村改造項目的實施。城市政府應對城中村項目的實施條件和參與城中村改造的開發機構的資質做出具體規定；城中村改造項目可逐步推行招投標方式確定開發機構；要加強城中村改造項目的合同管理，嚴格追究違約責任；監察部門對項目涉及公共利益的環節實施全程監督，確保國家、集體和村民的利益；加強規劃監督力度，對納入改造計劃和范圍內的城中村，按城鄉規劃建設統一管理的要求，實現城中村建設活動按《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》和《建設項目選址意見書》審核管理、建設項目的有證跟蹤管理和違法項目的懲罰管理。

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一、“城中村”現狀

城關鎮轄區內共有18個“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產流失嚴重，居住環境極差、公用基礎設施薄弱、人口構成多元化、治安狀況堪憂、計劃生育難、火災隱患大、村民綜合素質、轉變生活習慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新建設必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是建設和長遠發展的一個根本性措施。

二、“城中村”改造面臨的問題

（一）拆遷補償問題

1、違章建筑的認定問題。“城中村”違章建筑具有普遍性，若承認其合法，給予相應補償，必然引發新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認定其違法，則強制拆遷難度大，必然引發社會不穩定因素。

2、拆遷補償模式問題。根據調查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補償，這給開發“城中村”帶來巨大的改造成本和風險，令開發商望而卻步，對參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會保障體系問題。失地農民的養老問題是廣大農民最大的后顧之憂，如何建立健全社會保障體系，給失地農民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進一步探討。“城中村”改造需要社會各界的積極參與，這是一個不爭的事實，但誰主導改造，如何操作還需進一步探討。

（四）相關政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規劃設計要求等相關政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標，不能很好地調動社會各界的積極參與。

三、“城中村”改造的幾點建議

（一）政府主導，做好拆遷補償。

1、對違章建筑只給予補助，體現違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護社會穩定，體現有法必依的原則，對違章建筑只給予補助，補助額不大于建筑物成本。

2、加強異地安置與貨幣補償相結合的拆遷補償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進經驗和實際做法揉和到具體操作過程當中去，積極加強對各種補償模式的研究，對“城中村”的改造將起到巨大的推動作用。

（二）建立健全針對失地農民的社會保障體系。

針對失地農民的社會保障體系，可以從以下幾個方面建立健全：

1、建立合理的征地補償費用支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。

2、建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，各項制度建設尚處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路進行解決，初步建立起失地農民的社會保障體系。

3、就業是失地農民最好的保障。聯合有關部門，有針對性的建立教育培訓保障機制，重視失地農民的教育培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立多層面的縣、鄉（鎮）、村三級農民職業技能培訓網絡體系，使失地農民充分就業。這既提高了村民綜合素質，又保證了農民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

“城中村”改造應以政府主導，統一規劃設計，以市場運作為主要模式，堅持節約集約用地，不斷探索“城中村”改造的新模式、新辦法。

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【關鍵詞】城中村；改造現狀；相關政策；法律建議；沖突

所謂城中村是指城市發展中占用了農村的耕地面積，農村居民失去了賴以生存的農村土地，而居民生存在城市區域內，使用集體土地，也就是雖然生活在城市，但仍沿用農村制度。

一、西安城中村改造現狀

1、西安市城中村現狀

西安算是我國第一批城中村改造的城市，作為一座歷史古城，其特點和發展歷史決定了城市和農村的發展一樣迅速。目前,西安市城中村的改造現狀是這樣：西安市的農村人口有40萬之多，建立了417個城中村（范圍東起十里鋪,西至三橋鎮,北起草灘鎮,南至三爻村），與同類城市相比數量是最多的。

2、西安市城中村特點

2.1、農民無地可耕，土地大多出租給外來人口，以收租金為主要生活來源。

2.2、由于各個城中村的地理位置不同，位置好的城中村經濟發展好，處于維護利益的角度，村民對城中村的改造很積極，有熱情；反之，地理位置不好的城中村，由于沒有利益誘惑，對改造一事消極對待，甚至不予配合。這回導致西安市政府計劃的“3至5年改造計劃”難以完成。

2.3、政府政策實施存在薄弱環節，光說不做，協議、政策等不兌現，農民的居住環境差，利益又得不到維護，影響農民對政府的信任。

2.4、城中村農戶超規定占用面積情況嚴重，普遍的情況是圍繞房屋四周搭建違法建筑，由于政府的不重視導致這種亂搭亂建行為愈演愈烈。

2.5、城中村人員身份復雜，由于流動人口多，出入城中村人員沒有登記，城中村的管理難度增加。

二、市政府出臺的“城中村”相關政策

1、2003年4月4日，西安市人民政府《西安市城中村改造建設管理暫行辦法》，2003年4月21日正式實施其辦法；

2、2005年10月，出臺《西安市城中村改造管理辦法(討論稿) 》、《西安市城中村村(居)民自建房屋管理辦法》、《西安市城中村改造工作實施細則》；

3、2007年10月20日施行《西安市城中村改造管理辦法》，該管理辦法是我國第一部以政府規范性文件形式并實施的城中村改造辦法。

《西安市城中村改造管理辦法》共八章，四十九條，分別從方案制定、改制原則、土地利用、規劃建設、拆遷安置等方面，結合相關法律法規而制定。

三、西安市城中村改造中存在的問題

1、政府管理工作出現脫節現象

西安市城中村的改造同其他地區一樣，都是由市政府做出統一規劃，將具體實行權利下放到鄉鎮和開發商，由于政府引導的缺失、開發商的重利本質，以及農村居民因拆遷款產生的糾紛等問題，影響了西安市城中村的改造進城。

2、城中村農民身份轉化無實際意義

《西安市城中村改造管理辦法》第三章第十五條中明確提出，“堅持戶籍制度、管理體制、經濟組織形式和土地性質同步轉變的原則”。也就是說把農民的農村戶口改為城鎮戶口，戶籍制度的改變意味著農民手中原有的私人土地，變為了國家土地，戶籍上的農村或者城鎮對農民來說是沒有任何實際意義的，對他們有意義的是土地的歸屬，農民世代的生活習慣教會了他們種田耕地是天職，不再種地那做什么？

如果僅僅是一部分的經濟賠償，那么如此多的失業人員給社會安定帶來了隱患，農民轉變為城鎮居民，關心的是否享有城鎮居民的福利待遇。如果這些問題不解決，那么城中村農民身份轉化根本沒有實際意義。

3、政府征用土地時，在補償問題上存在法律沖突

在補償問題上《土地管理法》有三方面的補償：土地補償；安置補

助；地上附著物和青苗補償。但是城中村農民早就失去了土地，到哪里去找補償標準呢？

而西安實施的《改造辦法》有兩種形式,第一種是易地置換,就是從原住地區搬到另一地區，農民享有該地區的使用權，再次轉讓需向國家繳納土地使用金。這就出現了問題，產權變成了使用權？土地轉讓時還要交錢？

另一種是就地改造，將土地同樣移交國家，留出村名住宅外，其余土地進行招商引資、有償開發,居住用地使用權歸農民。換句話說,“就地改造”就是土地權屬變成國家的,政府再給補償,房屋拆遷也沒有補償。

四、西安市城中村改造的建議

1、法律建議

1.1、地方政府在使用和分配土地賠償時，應當遵循《公司法》以及其他相關法律的規定。

1.2、關于村民委員會要嚴格執行和遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定。

2、其他建議

2.1、完善社會保障及福利體系。“城中村”的改造要確保村民失地不失利，保證村民的生活來源；在戶籍轉變后，要建立、健全養老保險制度和基本醫療保險等福利問題。

2.2、鼓勵城中村居民自主創業，妥善安排就業問題。農村人員自主創業可以享受優惠政策，政府在年度預算中，可以劃出專款作為農民創業資金補助。

2.3、加強古城歷史文化的保護。西安作為歷史古城，不能盲目的追求城市化進程，各級文物保護單位要對西安城中村要按照相關管理

規定，對城中村的城墻、家族宗祠等具有歷史文化價值的地方深入調查研究，做好相應保護措施。

總結：我國城中村的改造面臨的是經濟、社會、歷史、文化等多方面的考驗，想要真正解決城中村改造中存在的問題，“加強社會保障，保護和尊重歷史，維護和改善環境實現”是基礎，城中村將農村向城市推進的最終目的，是將“城中村”建設成為與時俱進、人民安居樂業的現代化文明城市。

參考文獻

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[3]司馬文妮，霍學喜，論西安城中村改造的立法對策.[J].西北大學學報、哲學社會科學版，2008，2(38)：95—101.

篇6

近年來，寧海縣改革開放不斷深入，經濟社會發展迅猛，突出表現在城市框架不斷拉大，但是隨著城市化快速推進而把城區周邊部分村落及其農用地一起納入城市用地范圍，城市規模不斷擴張，在建成區內被城市包圍的過程中形成了一個個“都市里的村莊”，即“城中村”應運而生，由于這些村莊戶籍制度、土地結構、社會管理等城鄉結構壁壘還沒有得到有效突破，整體發展沒有同寧海縣的城市建設同步推進。因此，這些“城中村”與城區之間在規劃建設、經濟發展、社會管理、福利保障、人文環境等方面產生強烈的反差，與城市的發展極不協調和相稱，已嚴重影響到城市整體形象的提升，城市實力的提升，城市競爭力的提升。因此，在當前經濟社會快速發展的新形勢下，推進“城中村”改造是一個現實的課題。本文通過分析寧海縣城中村的基本現狀，城中村改造面臨的困難和問題，提出城中村改造的對策和措施。

一、“城中村”基本現狀

1999年，寧海縣重新修編了《寧海縣城市總體規劃》，縣城規劃建成區面積從15平方公里擴大到30平方公里，規劃控制區從30平方公里擴大到90平方公里。2001年初，根據新一輪的城市總體規劃，進行城關、梅林、橋頭胡“三鎮合一”，城區整體效應逐步形成。2003年10月，寧海縣政府以城市化發展的戰略高度出發，適時開展了城關鎮“撤鎮建街”工作，進一步拓展了城市區域，構建起了中等城市的規劃框架。到2008年底為止，縣城實際建成區面積已擴展到26.2平方公里，規劃控制區面積已擴大到93平方公里，城市化水平達到了50.6%。從理論上來說，躍龍、桃源、梅林、橋頭胡四個街道涉及土地征用的村都屬于“城中村”的范疇，經過2006年進行的新一輪的村莊布點規劃，對行政村和自然村進行了重新圈定，又經過了一輪又一輪的撤村建居，現縣城市規劃區內共有行政村56個，自然村75個，約有農民34600個。撤村建居后組建的經濟合作組織41個，涉及原行政村34個，自然村42個，從某種意義中這些村落仍屬未改造的“城中村”。

近期正在實施或將要實施的躍龍街道和桃源街道所轄范圍的“城中村”基本情況作一分析，屬于城鄉結合部，有的是城區的“插花村”。特別是桃源街道作為新一輪城市建設的主陣地、主戰場，推進“城中村”改造工作就尤其顯得重要，已成為城市化推進工作的重中之重，因此“城中村”不加快改造，勢必嚴重影響到城市建設，阻礙寧海縣的城市推進速度和發展。近年來，隨著縣城市建設和城市化進程的推進，經濟開發區的擴容，這些“城中村”中土地或多或少已被征用，老城區中的“城中村”已列入老城區舊城改造項目之中，汪家、前后張、華山、橋下潘、唐安李、竹口三大村等村的城中村（舊村）改造工作已在實施，城市入口處村莊改造已列入計劃。因此，今后三至五年內“城中村”改造的計劃已基本排定，并且正在有序地推進。

二、存在的問題和困難分析

加快“城中村”改造是城市進程中不可繞過的一道門檻，而且勢在必行，迫在眉睫，實施“城中村”改造，是實施經營城市戰略、運營城市土地資本的必然選擇，只有通過“城中村”改造，有效整合利用好土地資本，積累建設資金，走以城建城之路，是城市中心再發展的方向和必由之路。但城中村處于城鄉結合部，經濟利益、歷史遺留問題等矛盾與問題突出，這些村的干部與群眾一方面想改變自身的居住、生活環境，另一方面也想利用所處的地理位置優勢爭取多得利益。當前寧海縣的城中村改造總的原則讓利于民，補償安置標準在全寧波市為最高，安置小區的位置就近就優，安置面積遠遠超過全市的標準。在操作當中，存在的困難和問題仍然突出，整體的城中村改造進度仍然緩慢，主要存在以下幾方面的問題：

1、拆遷與征地的問題

拆遷建筑物須對所依附的土地先予征收，這是法律所規定，這不存在征與拆的矛盾。此處征地是指拆遷范圍之外的屬村集體所有的其他土地的征收。站在不同的利益角度，政府與村民均有不同的要求。村民的觀點：政府如要征收村集體土地（即使是公益事業建設需要），政府就必須要對該村實施城中村改造，因為實施城中村改造政府需投入大量的資金和人力，或幫助編制村莊規劃，否則依靠村級組織自身難以實現。政府觀點：實施城中村改造的村（社），必須對其所有集體土地統一打包征收，否則在改造之后再征收，難度加大，要價會更高。這時政府與村的利益需求是統一的。這種情況還是最為理想的狀態，現實是在土地征收的過程中牽涉到許多的歷史遺留問題、村級班子的矛盾等因素，阻力仍比較大。征與拆的相互條件互為制約，在一定時期，一定范圍，對城市化進程起到積極作用，但總體上又會產生對全縣的城中村改造和基礎設施的建設進度較為不利影響。

2、城中村改造模式問題

寧海縣縣當前城中村改造模式有：第一種為城中村集體經濟組織自行實施改造（即自主改造）；第二種為縣城市拆遷辦公室為主實施的城中村改造（即政府主導改造）。自主改造起步早，占的比重大；政府主導改造起步晚，已改造的村僅有汪家、前后張三村，且尚在掃尾階段，2010年比重雖有提高，計劃有華山、唐安李、楊家、下洋吳、橋下潘等5村，但進展不快。兩種模式各有弊端：

自主改造在實際操作中出現的問題主要有：一是改造后的標準不高，基本上以落地排屋為主，小區的配套設施不完善，村民將多余的集體宅基地流向市場，宅基地管理混亂，出現新的城中村；二是規劃部門管理到位，村莊規劃審批前，村級組織向征地部門、規劃部門爭取擴大人均用地規模，往往超過限定標準。規劃審批后，房屋建設管理往往缺位；三是村經濟組織資金運作難；四是遇到不配合的拆遷戶，強制難。

政府主導改造主要存在的問題：一是拆遷人員力量不足，目前主要是城市拆遷辦的20余人；二是當政府主導改造時，村（社）干部出于自身利益和集體利益出發，易漫天要價，阻力較大，造成政府主導改造推進速度明顯遲緩；三是當前在操作的城市拆遷辦為主、街道配合的政府改造模式，雖然在城中村改造運作機制中隊兩者的職責均已明確，但實際操作中責任不明，拆遷辦、街道、村（社）三者關系難處理，拆遷辦既安又拆往往事倍功半，效率低下。

3、預征地的問題

城中村改造必須涉及到預征地。當前土地征收方式基本上是先預征后報批。寧海縣在2009年前通過經濟開發區、土地儲備中心等單位共預征大量土地，而實際報批的僅是其中一部分，尚有大量的預征土地因農用地不能調整或因土地用地指標限制等原因不能報批。有的預征土地因村班子換屆村民代表以及撤村建居等原因手續需要重新補辦。在手續補辦過程中，又會出現因土地征收價格的調整、村班子矛盾等原因，難以補辦到位，相當于重新又一次征收。

對預征地的處置方式，寧海縣國土局經調研提出相應的解決方法，但時間跨度長，情況復雜，操作難度相當大。存在預征已建，整個地塊部分未批已建，部分已批或已批未建等多種情況，特別是2009年1月土地征收價調整后，之前預征的土地存在多種情況而難以處理。2010-2012年征收的近5000畝，基本上屬與城中村改造相結合的整村土地打包征收。這些土地有的屬農用地，近年也不能悉數報批。而且每次面臨村級班子換屆，又會積累產生新的歷史問題。

三、對策及措施

1、加強領導。城中村改造是全面建設社會主義新農村和推進城市化進程中必須著重解決的重大問題。同時也是一項事關群眾切身利益，事關社會穩定和諧，影響面大，牽涉面廣的系統工程，全縣上下必須高度統一思想認識，切實加強對“城中村”改造的領導。首要的是健全縣、街道分級管理體制，加強建設，國土、規劃等相關部門職能建設，按事權與財政相統一的要求，為推進“城中村”改造提供體制保證和公共財政支撐。建議成立縣“城中村”改造工作領導小組，將涉及“城中村”改造工作的建設、國土、規劃、公安、城管、農林、民政、勞動、衛生、教育等為主要成員單位。領導小組要實行例會制，主要職責是研究決定“城中村”改造的政策措施，解決城中村改造中的重大問題，研究審批“城中村”改造工作計劃和方案，督促、檢查有關街道和成員單位的工作。城中村改造工作小組要下設辦公室，地點設在縣建設局（拆遷辦）辦公，人員以拆遷辦工作人員為主，并適當地從相關部門抽調一定的力量，主要職責是負責“城中村”改造工作領導小組的日常事務，組織編制“城中村”改造計劃和改造規劃，擬定“城中村”改造的有關政策、規定和辦法，審查“城中村”改造方案，負責城中村改造的宣傳教育、調查研究工作，督促協調相關職能部門的“城中村”改造工作，指導督促考核各街道“城中村”改造工作。各相關部門要密切配合，各負其責，形成合力，及時化解矛盾，確保工作有序進行和社會穩定；各相關街道要相應成立“城中村”改造工作領導小組及其辦公室，實行分級管理，層層抓好宣傳雪動和組織落實。將“城中村”改造作為打硬仗，列入縣、街道年度年終社會發展規劃，實行目標管理，嚴格落實考核措施。

2、科學規劃。改造城中村實質上是整個城市的連結或延伸，必須要有科學性和整體性。因此，規劃時既要注重“城中村”的實際，又要放眼長遠，高起點，高標準，保證“城中村”要與周邊城市地區各項設施和用地的自然接應，成為城市高品位建筑的延伸，保證城市建設的整體性，促進“城中村”與城市的全面融合、發展。要遵循統一規劃、合理布局、配套建設、因地制宜的方針，把“城中村”小區建成布局合理、設施配套、功能齊全、環境優美的小區。

3、理順機制。城中村改造是一個系統工程，征地、拆遷、安全等涉及方方面面問題，必須理順機制，明確職責分工，環環緊扣，層層落實，形成強大的合力，集中力量處理和解決好城中村改造的各種矛盾，才能確保“城中村”改造的順利進行。改造模式上以政府主導改造為主，自主改造為輔，對多村混居的拆遷區塊和政府項目用地需整村搬遷的以政府主導改造，根據工作量大小，對量大、范圍廣的拆遷區塊要成立指揮部抽調精干力量組成工作班子。運作機制上，必須建立一個由縣政府辦公室牽頭，國土局、建設局（城市拆遷辦公室）、規劃局等單位組成的總協調機構，負責制訂征地與拆遷計劃，各相關街道切實抓好落實，嚴格按計劃實施，強化計劃管理。城市拆遷辦公室對全縣的城中村改造負起管理、考核、業績指導等職責；國土局對土地征收的計劃管理工作；街道辦事處負責具體的征地拆遷工作，拆遷工作列為街道辦事處首要考核目標。用地單位將征地與拆遷所需資金劃主拆遷辦或國土局，由拆遷辦和國土局根據工作進度劃付給所在街道。

4、結合土地征收的數量，給予村集體適當的政策傾斜。2004年以前存在村留地，之后取消代之以留地貨幣化，兩者利益差距極大。當前凡涉及土地征收必與村莊改造捆綁，就是因為這一原因，2004年以前這類問題基本上不存在。村實物留地取消已有6周年，是寧海縣的一項征地重大變革，不可能再恢復，但針對實際存在的情況，有兩種方式可采取：一是留地貨幣化價格調整；二是以其它方式給被征收的集體經濟組織一定的留地。但兩種方式也均有一定的難度，畢竟留地貨幣化實行已有一段時間，之前的問題難解決，為了整體工作這個問題必須擺上議事議程，重點研究。

5、城中村改造政策的完善。當前在操作的政府主導改造的城中村改造辦法安置方式，標準是延續原汪家、前后張模式并適當結合部分自主改造村的標準，目前，已在實施的有華山村，在實際中也反映出一些問題，安置標準較為復雜，安置上的不平衡等均有存在。在寧海縣城中村改造政策出臺后，周邊兄弟縣市出臺的安置標準有值得借鑒之處。今后，可在保障普遍拆遷戶安置標準上，適當減少安置面積，保障安置標準要易于理解和操作。同時通過由政府承擔的失業農民養老保險、安置套房價格的再優惠等方式讓拆遷戶切實感受拆遷帶來的利益。社區商鋪嚴格控制，保證小區的物業管理費用和適當的村集體收益，其余一概不予考慮，這可避免村與村之間相互攀比，造成規劃部門難操作現象，有利于提升城市品位。

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【關鍵字】城鎮化，城中村改造，改造模式，村民安置

城中村是中國大陸地區城市化進程中出現的一種特有的現象。在1978年開始改革開放的30多年間里，一些經濟發達地區（如珠三角、長三角、環渤海、直轄市、省會城市等）城市的建成面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，被高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。比較著名的城市如深圳、珠海、廣州等城中村問題較為突出。以下是三個典型城市城中村改造模式的簡單介紹。

深圳模式 深圳的城中村改造模式是政府引導、市場主導、多主體開發的模式。政府在改造中起著引導作用，主要表現為制定政策，出臺扶持和優惠措施。改造的主體為房地產商（政府通過“招拍掛”出讓土地予房地產商由其籌資開發），城中村集體（城中村股份合作企業自行組織改造），以及以上二者的結合（城中村股份合作企業聯合房地產商合作改造）。城中村改造資金來源為房地產商、城中村集體和村民，政府財政支持。改造方式為重建、改建與維護相結合。拆遷補償方式為以貨幣補償為主、產權置換為輔，具體標準一村一策。土地權屬由集體土地轉為國有土地。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，村辦企業改股份公司，村民變股東等。

珠海模式 珠海的城中村改造模式是由政府引導房地產商改造開發城中村的模式。政府在改造中起著決策引導，制定改造規劃，出臺改造優惠政策的作用。改造的主體為房地產商，政府通過公開招標引入有實力的開發商，由開發商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉舊村徹底重建，建設商品房和商品房化的安置房。拆遷補償方式為實物補償為主、貨幣補償為輔，補償比例為1∶1（補償標準以內）和1∶1.2（未達規定面積）。土地權屬由集體土地轉為國有土地，轉讓期限為70年。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，村辦企業改股份公司，村民變股東等。

廣州模式 廣州的城中村改造模式是由政府引導村民自行開發改造、不允許房地產商進入的模式。政府在改造中起著制定政策，出臺優惠、扶持政策，積極引導的作用。改造的主體為村集體和村民，政府提倡按照“誰出資、誰受益”的原則，村集體和村民個人出資為主，區財政拿出一部分配套資金，由城中村自行改造開發，不允許房地產商介入改造方式為重建、改建與維護相結合。拆遷補償方式由各城中村根據具體情況自定。土地權屬由集體土地轉為國有土地。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，村辦企業改股份公司，村民變股東等。

以上城市的改造案例我們可以總結出影響城中村改造方式的主要變量共五點：1密度與規模包括人口密度、建筑密度、城中村占地規模。2村民自身條件包括村民的素質條件（精神面貌、文化水平、道德修養、職業等）和經濟條件等。3空間形態城中村的空間形態，包括城中村與城市道路的關系，村內建筑與建筑之間的關系、建筑與城市建筑之間的關系等，都可能影響改造方式。4區域位置城中村在城市中的區域位置對改造難度、改造方式和改造緩急程度等都有影響。根據與市區的位置關系，城中村可分為城郊型，建成區邊緣型和建成區內部型。5城市房價城市房價達到一定高度時就能產生足夠促動城中村改造的利潤空間，利潤空間的大小又直接決定了改造方式的選擇和村民補償額的確定。

從這些城市的改造案例分析中可以得到以下幾點啟示

一、城中村改造應與城市的戰略目標相結合，由科學合理的規劃引導。城中村改造帶來的效應是多方面的：從村莊角度看，可以改善舊村的人居環境；從城市角度看，可以大大改善城市環境；從經濟角度看，可以改善地區的投資環境；從社會角度看，可以增強社會穩定。因此，在改造之初，就應該規劃先行，充分考慮城市長遠發展，結合城市的戰略目標，制定相應的改造目標。城中村改建必須按照城市總體發展要求，以建新社區而不是建新村作為規劃和建設的目標。

二、改造資金是舊村改造面臨的主要制約因素，需要規范化的市場運作。目前，在舊村改造中，真正由政府直接投資的并不多，更多是由房地產商或村集體投資。吸引開發商以及其它商業機構來投資舊村改造，需要在改造過程中“有利可圖”。由村集體完成舊村改造投資，則村集體的資金壓力比較大，難以完成改造任務或完成配套設施建設，進而直接影響到舊村改造效果。

城中村改造需要政府的強力支持。政府對舊村改造的扶持表現在政策扶持、資金支持和規劃支持。

三、城中村的自身特點決定改造方式。采用什么樣的改造模式取決于村莊的自身特點。

四、城中村改造應充分考慮村民的生活出路和社會保障，注重社會公平。村民的出路和社會保障問題將直接影響到村民對舊村改造的接受程度。

五、以人為本，加強城中村改造過程中的公眾參與。城中村改造工作如未能讓村民積極參與，有可能造成延誤、阻礙其實施的不良后果，哪怕政策對村民相當優惠。城中村改造過程中應采取公開、互動、協調的公眾參與方法和程序，讓村民積極參與策劃、規劃、實施的全過程，爭取村民的理解與支持，便于改造的順利實施。

參考文獻：

[1]李晴.城市設計作為“城中村”改造的一種策略：以深圳大新村聯合城市設計為例[J].住區，2006，（1） ：47-49.

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《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》明確指出，加快城鎮化建設步伐，推進中原城市群建設。研究城中村的城市化問題，必須首先對城中村、城市化以及政府責任的概念加以界定。

一、城中村城市化進程中的政府責任概念界定

（一）城中村

針對城中村的概念，不同的學者提出了不同的見解。張建民認為，城中村有廣義和狹義之分，其認為構成城中村這一形態應當具備四個要素：位于城市邊緣地帶，城市化過程迅速，存在農村自治組織，行政邊界完整。王新認為，城中村是由于中國社會城鄉二元結構、城鄉土地所有制矛盾、社會轉型過程中的制度真空，以及法律法規滯后和不健全、城市管理的疏漏等原因，在城市化快速發展過程中，在城市中心保留下來完整建制的村莊現象。趙維維認為，城中村是指自改革開放到現在，由于城市化迅猛發展而把周邊地區部分村落及其農用地一起納入城市用地的農村社區。

筆者認為，城中村是在城鄉二元結構的背景下，在城市化迅速發展的過程中出現的農村生產、生活、思想、組織形態等在一定范圍內遺留，亟待從整體加以改造的聚集區域。

（二）城市化

城市是人類的一種文明成果，是社會進步發展的產物，城市化是物質生產達到一定程度之后而產生的。從不同的角度來看，城市化有不同的內涵，如城市化是人口、資源等在一定范圍的聚集，在聚集之后產生放大效應，從而帶動新一輪的發展。又如城市化是社會生活方式的主體從鄉村向城市的轉化。

筆者認為，城市化從表象上來看則是人口向城市地區集中和農村地區轉變為城市地區的漸變過程，從深層次上來看是社會生產力變革引起的人類生產生活方式、思想方式的變革。因此，城中村的城市化可以如此理解：在城市化加速發展過程中出現的一種在農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后仍居住在原來村莊，遺留農村生活、思想印跡的聚集區域，逐步實現生產、生活、思想及組織形態整體變革的過程。城中村的城市化可以在如下幾個維度加以測量：一是政治維度，如成立居委會、戶口登改；二是經濟維度，包括集體經濟組織改制等；三是文化建設維度，豐富村民文化生活；四是社會維度，如建立長久穩定的社會治理模式。

（三）政府責任

責任的內涵通常可以分為兩個方面：一是指分內應做的事，如職責、盡責任、崗位責任等。二是指沒有做好自己工作而應承擔的不利后果或強制性義務。從行政管理角度來看，楊雪冬認為，政府的基本責任就是運用公共權力管理各種公共事務，以保證社會經濟生活的有序運行。

筆者認為，責任是指政府對公民訴求的一種回應，其要求政府應當正確、合理地履行自身職能，不可不作為，也不可亂作為，并最終實現公民與政府的有效互動，達成公共管理目標。責任政府是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公正行政進行民主控制的制度安排。它要求政府必須增強回應性，回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會管理和公共服務中的義務，并承擔相應的責任。對于廣大人民而言，不僅享有享受政府服務的權利，而且還有監督政府行政、要求其承擔責任的權利。

二、當前城中村城市化進程的特點及問題

（一）城中村城市化進程相對較快

隨著我國經濟社會的快速發展，城市化、城鎮化建設也同步快步推進。當前我國城中村城市化的進程相對較快，這既對城市發展產生了積極影響，又有利于城中村實現村莊生產、生活方式等一系列轉變，融入都市區建設。經過改造后的城中村與城市之間相互融合，優化了城市功能布局，提升了城市整體實力與形象。

（二）利益主體多元導致問題和矛盾復雜

城中村的城市化是一項重要的公共治理工作，其涉及群體人數多、利益需求多、關聯因素多。與之相應，在城市化過程中也會隨著時間的推移而不斷出現新的情況。從參與城中村城市化進程的相關要素來看，當前城中村城市化進程主要有如下問題：一是政府層面的審批環節相對較多，手續辦理周期長；二是開發商信譽、實力參差不齊；三是村莊客觀拆遷任務重。城中村的城市化是一項系統工程，將一個土地利用率低、管理模式落后、基礎設施匱乏、生活環境差的村莊改造成為一個現代城市社區，需要做好一系列的工作。政府的責任定位將會對城中村的城市化進程產生不可替代的影響。

三、城中村城市化進程中政府責任履行情況分析

政府作為城中村城市化進程中的重要參與者和推動者，必須時刻清醒意識到自身的責任和使命，正確履行相關職能；與此同時，政府必須對在其推進城中村城市化進程中出現的問題與矛盾進行預防、剖析和化解。政府在取得巨大成績的同時，也存在一定不足，具體而言有如下幾點：

（一）缺乏相對穩定、連續的公共政策，影響公共利益的充分實現

城市城中村改造模式大多經歷了從“企業開發介入為主”模式到“政府主導拆遷安置、市場化運作開發建設”模式的轉變。近年來，城市城中村改造工作的政策依據相繼出現了調整，政府的公共政策在一定程度上缺乏穩定性和連續性，帶來了先期開發和后期開發村莊之間關于補償、安置、行政審批等環節出現的不一致性，影響了公共利益的充分實現。

（二）部分機構自主利益導向，導致政府公信力下降

政府公信力下降是城中村城市化進程中，政府面臨的一項重要挑戰。公信力的建設關系到政府的權威和政府行動。在城中村改造建設過程中，部分環節和領域，如土地招拍掛、項目建設、工程監理等環節，部分機構存有自主利益導向，由此導致政府公信力下降，產生政府與村民之間的信任缺失。

（三）行政審批環節過多，政府效率下降

行政審批在行政管理活動中是至為重要的一個環節。一般而言，城中村改造活動審批環節包括城中村改造項目申報，區政府審核、完善資料、上報市村改辦，規劃部門組織編制控規、修規及報批工作，國土部門組織土地征收報批，編制改造方案上報政府審批，國土部門組織土地招拍掛等10余個環節。在此過程中，政府的行政審批環節尚未進行優化、簡化，影響到了政府效率的提高。

四、城中村城市化進程中政府責任的實現途徑

面對政府在推進城中村城市化進程中出現的相關問題與不足，我們必須正確審視和解決，可以嘗試從如下三個方面加以完善：

（一）加快科學決策機制建設，保證公共政策制定的連續性和有效性

加快科學決策機制建設是保證公共政策制定連續性和有效性的前提和基礎。科學決策機制的建設需從四個要點著手：一是信息系統，通過收集大量豐富的第一手資料為決策提供信息保證；二是參謀和咨詢系統，城中村的改造建設離不開相關科技人才、政策研究的支撐；三是決策中樞系統；四是決策的監督系統，通過人大、政協、媒體、公眾對政府的決策進行有效監督。

（二）推進政務公開，增強政府與公民的有效互動

推行政務公開可以實現社會對政府的有效監督，為權力運行加上一把鎖；推行政務公開可以更好地建立公眾信任，增強公民與政府之間的有效互動；推行政務公開還可以更好地體現政府為人民服務的原則和理念，真正體現“權為民所用，利為民所謀”的行政導向。為此，必須做好重大決策前的公示、聽證以及政府人、財、物相關情況的監督和公示，真正把政務公開納入規范化、法制化管理，不斷增強政府工作的透明度。

（三）簡化行政審批環節，為公民提供高效、優質公共服務

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一、指導思想

以市委《推進城鄉一體化發展工作綱要》和《長沙市城中村改造工作方案》為指導，以建設和諧社會、實現被拆遷地區村民與城市居民生活和社會管理無縫對接為目標，依法依規，分類指導，逐步推進，實現“三個轉變”：即農村村委會轉變為社區居委會（撤銷農村村委會，按照規劃設立社區居委會）、村民轉變為市民。

二、工作目標

通過3年努力，促進符合村改社區條件的村明晰資產產權，組建股份制企業；將村改社區村民的農業戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村民委員會，按照規劃組建社區居民委員會，并逐步將村改社區中轉變為城市居民戶口的人員納入城市社會保障體系；按城市規劃和建設的標準及要求，改善村改社區地區的公共設施，建設新型城區；按照城市管理規范要求，提升城市整體功能。

三、基本原則

（一）規劃先行，合理布局

城中村改造必須先根據路網規劃、產業布局、人口分布、人文特點因地制宜制定社區布局規劃，打破原有村級管理地域界限，設置新的城市社區。

（二）改制先行，改造跟進

城中村的改造必須先進行清產核資，實行集體資產股份化改造，成立戶口村民為股民的公司制運作的現代企業，在此基礎上再進行社會職能與企業職能的分離，以實現城市管理的有效對接。

（三）試點先行，逐步推廣

城中村改造應選擇具有代表性的、條件比較成熟、管理較為規范的村先行分類試點，在取得經驗的基礎上，及時調整政策，改進工作方法，再逐步進行推廣。

（四）統一政策，分類指導

城中村改造應根據市出臺的統一政策，由區和街道指導試點村根據具體情況制定改造方案，報市“城中村”改造工作領導小組辦公室審核后實施。

四、工作步驟

（一）調查摸底階段（今年3月—9月）

l、開展城中村改造工作調研，對我區城中村土地、資產情況、負債情況進行摸底分類，將城中村改造工作面臨的困難進行分類整理。探索集體土地在“城中村”改造中的特殊政策和措施。

2、在市“城中村”改造工作領導小組辦公室指導下制定《芙蓉區城中村集體資產管理辦法》；組織開展“城中村”集體土地、集體資產清產核資工作，監管集體資產的處置和負債行為；制定“城中村”改造后的社區總體布局規劃。

（二）試點階段（今年10月—明年6月）

1、根據村級人口規模、土地存量、村民安置方式、資產股份化程度等指標，選擇馬王堆街道新橋村作為試點村，根據市政策文件制定試點村“城中村”改造具體實施方案，報市“城中村”改造工作領導小組辦公室審核后實施。

2、在市“城中村”改造領導小組指導下，將集體資產評估量化、集體資產股份化、土地性質轉換、房產確權登記和戶籍轉換作為工作重點，做好撤銷村委會機構和組建社區居委會的工作，確保實施城市化管理后的社會保障、計生、教育、環衛、就業等配套政策的平穩銜接，及時協調解決政策執行過程中遇到的具體問題。

3、對試點情況進行書面總結和綜合評估，初步形成我區“城中村”改造模式。

（三）推廣階段（明年7月—年12月）

1、完善各級各部門聯動機制，劃定推廣范圍，進一步強化“城中村”綜合改造工作措施，制定推廣工作目標和工作計劃。

2、加大政策宣傳、人員培訓、分類指導力度，全面動員，積極穩妥地推進我區“城中村”改造工作。

五、保障措施

（一）加強領導

成立長沙市芙蓉區“城中村”改造工作領導小組，李蔚同志任組長，涂文清、彭再魁（常務）、嚴國益、王清華、劉熙宇同志任副組長，領導小組下設辦公室，張勇同志任辦公室主任，并分別從農林水局、民政局、國土分局、建設局、人防辦、相關街道等單位各抽調一名工作人員采取集中辦公的方式開展工作。辦公室下設土地房產組、公共事務組、產權改制組、綜合協調組等四個工作組，負責“城中村”改造過程中的具體事務。馬王堆街道、東屯渡街道和東岸鄉參照區政府模式成立相應的領導機構，建立專職工作班子。

（二）明確分工

篇10

關鍵詞：城中村改造 拆遷管理 經驗與啟示

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-067-02

小店區位于太原市中心地帶，發展前景甚好，它是城市發展戰略的主要擴張區域，已成為省內外客商投資的沃土、發展的旺地，被譽為山西省經濟發展最具優勢的地區。然而，在這樣的環境中，一些垃圾成災、道路狹窄、基礎設施不完善的“城中村”已經嚴重影響到本區的發展。親賢村在小店區城中村改造的過程中，走在了全區的前列，并根據自身的特點總結出一系列值得借鑒的改造經驗。

一、太原市小店區親賢村改造的基本情況

親賢村坐落于長風街與體育路的交叉口一帶，日租房林立，小商小販眾多，行人川流不息。隨著太原市改革步伐的加快，長風街一帶經濟發展十分迅速，同時也帶動了親賢村的發展。目前，親賢村現有總人口3047人，1208戶，常住人口3801人，流動人口約有3萬人，土地總面積614.7畝。本次改造范圍為長風街體育路交叉口四個地塊，其中包括拆遷土地260畝，項目規劃總用地面積為176614.22平方米，總建筑面積為1356675.36平方米。本次項目規劃重在打造為太原市城南板塊的集住宅、商業、辦公于一體的城市新中心。目前，親賢村正在按照此方案逐步實施，于2014年10月底完成全包拆除任務。盡管阻力很大，但是政府出臺了相應的政策來解決所面臨的問題，例如征地補償、補償標準、安置措施等。

據了解，親賢村396處宅基地現在的拆除面積已快達到規劃的40%。在太原市政府相關政策的推動下，長風畫卷、千禧學府苑、“百萬莊園”住宅區和親鳳苑住宅區已經建成。目前，根據下達的拆遷補償標準，親賢村正在加緊建設商業用房，用于經營出租，以解決村民樂業問題。

二、小店區親賢村改造中存在的主要問題

（一）村民違法建設，拆遷難度上升

近年來，城市基礎設施逐漸完善，房地產開發項目加速推進，土地房屋也大大升值，由于90%的“城中村”村民靠房屋出租過活，拆遷范圍內一些村民得知自己的房屋要拆遷，可以得到豐厚的補償金，便夜以繼日地加蓋房屋，原來一層的平房蓋成兩層，小二樓加蓋成三層、四層，加上管理部門的疏忽執法，導致城中村內的小產權違法開發現象屢見不鮮。

（二）拆遷補償估價的矛盾

根據《太原市和小店區平陽路街道親賢城中村改造拆遷安置補償方案》的規定，結合親賢村的實際情況，采取“商業用房安置+小戶型公寓住宅安置+現金補償”的方法，拆遷安置的期限定為4年（即48個月）。根據拆遷居民宅基地的證載面積，拆遷一分地（即0.1畝）可以得到50平方米的商業用房、80平方米的小戶型公寓住宅和20萬元人民幣。搬遷過渡費：只要有宅基地證，即可領取搬遷過渡費。每個宅基地證每年可獲得3萬元，那么四年共計3×4=12萬，拆遷協議簽訂時一次性支付。根據方案，搬遷過渡費的標準為每年3萬元，逾期搬遷按月計算過渡費。逾期一年的，0.1畝地補償5萬元，逾期第二年，0.1畝地補償10萬元，仍然按月計算補償費。

其實，我們不難發現，依據此方案，居民宅基地證范圍內，建筑物不管有多少層、房屋面積是多少和地下室多大，都必須按證載面積這個標準來補償，宅基地證載標明的紅線割除面積不進行補償。據調研發現，村民對以上的補償方式不滿意，他們認為商品房的出租效益無法保證，小戶型公寓的水費、電費、取暖費也是一筆很大的支出，因此，他們更愿意現金補償。現如今，補償標準的確定上仍然存在著很大分歧，因此，政府必須協調各方利益，避免造成施工單位因項目無法竣工上訪，被拆遷戶對拆遷補償費不滿上訪的局面。以上情況，不管出現哪一種，都不利于改造工作，都會影響城市化進程。

（三）外來人口的生存狀況不容忽視

在城市化進程中，外來務工人員大量涌入城市，尋求更多的就業機會。住在城中村的外來人口，有些只是在村里居住，而在村外務工。親賢村的拆遷迫使他們離開暫住地，低收入流動人群受收入水平的限制，無法購買新房，到哪里安家使得外來人員十分迷茫。還有一些人既在城中村居住，又在村里做小本生意，對于他們來說，村子的改造拆遷一方面使他們失去了低租金的房子，另一方面他們苦心經營的圈子被打破。改造后的村子各方面都會有所改善，如果要在村里繼續經營，那么租金必定會增加；如果放棄已經建立的經營圈子，重新尋覓適合生活的地方，又要重新開始，短期內效益無法保證，仍然要面臨難以在城市中立足的困境。在調研時，筆者采訪了一位來自運城的的任先生。任先生今年23歲，家里世代以耕地為生，他因家庭條件制約輟學后便來太原打工。“我剛來太原的時候，村里的一間出租房每月還不到200元，還有衛生間，我就在附近的一家餐館打工，日子還過得去。”由于親賢村的改造，任先生迫于無奈，只好另尋住處。“現在附近的房租都很貴，看來在市中心是住不起了，我只能考慮在稍微偏遠的地方找房子了。”他無奈地說道。最終任先生搬到北張村。“雖然離上班的地方遠了很多，但房租還算負擔得起，一個月500元。”

（四）就業問題嚴峻，村民對未來深感迷茫

城中村的村民大多以出租房屋獲得的租金維持生活，隨著親賢村的拆遷，大量日租房被拆除，由此產生了大量的剩余勞動力。據調查，悠閑的年輕人就業愿望不強。雖然居委會也組織過就業培訓，但是參與率很低，很多年輕人都不愿意去，參與培訓的大多是中老年人。年輕人不愿意出去工作，主要是他們認為反正有補償款，夠吃夠喝就行。還有一部分村民認為，自己沒文化，就能干點體力活，出去也掙不下錢。然而，光靠吃老本是遠遠不夠的，對于大多缺乏投資理財意識的村民來說，盡管補償款十分豐厚，但不久之后仍會再次陷入生活的“困窘”。在調研中，筆者遇到了一位親賢村的南先生，他今年58歲，以賣水果為生，“以前我們靠種地活，一年差不多能掙一萬元。可是現在很多村民因為房屋拆遷突然拿到豐厚的補償款，就拿去放高利貸，他們對投資理財也不懂，不少人又都賠進去了。”南先生如是說。

（五）利益關系協調問題

“城中村”在改造過程中，主要涉及三方面的利益：政府、村民和開發商。政府代表的是公共利益，所扮演的角色是“掌舵”而不是“劃槳”，因此政府在城中村改造安置中要把握好“度”，既要發揮其積極的作用，保證市場健全和社會穩定，又不要“越位”，政府所無力涉及的地帶，要放權給其他組織。在房屋拆遷的過程中，一些地方政府濫用行政權力，違法違規強制拆遷，嚴重侵害了村民的合法權益，引發群眾大量上訪，從而影響了社會穩定。在征地拆遷過程中，村民處于弱勢，其利益損失最大，他們的要求是在改造過程中保護自己的合法既得利益； 開發商追求的是利潤最大化。基于各利益主體的出發點不同，難免存在矛盾和分歧。因此，處理并協調好三方利益主體的關系，對于“城中村”改造非常重要。

三、親賢村改造的策略與經驗

（一）政府主導、市場運作

實施掘“金”三部曲。第一步：道路通，百事通。第二步：建市場，招商引資，店鋪租費收入持續增長。第三步：調結構，邁大步。采取多方資金籌集方式，邀請優秀開發企業參與城中村改造。

（二）充分發揮領導班子榜樣作用

據調查，親賢村有黨員100多名，在太原市80多個“城中村”中人數最多。親賢村長期注重黨員及骨干分子的培養，兩委班子具有極強的凝聚力和向心力，在拆遷的過程中發揮了關鍵作用。

（三）結合親賢村的實際情況，因地制宜

從最初的規劃設計、甄選改造模式、資金籌集方式等方面加強指導，及時解決改造過程中遇到的困難和問題，以全面推進親賢村的改造工作。

四、構建和諧太原，加快“城中村”改造的對策建議

（一）改造中以維護村民基本利益為出發點

首先，在村民最關心的補償金標準上，要充分調研，聽取各方意見制定科學合理的補償標準，一方面要防止開發商隨意壓低補償標準，造成對村民利益的損害；另一方面還要避免部分村民漫天要價，從而降低整村拆除的難度。在土地收儲價格上要公平，要合理，最好保持彈性價格。

其次，征地拆遷領導機構從始至終都要保證標準的統一，該給村民的一分不少，不該補的堅決不補，嚴格按照定好的政策執行到底。針對政策不一、補償標準相差極大這一問題，應征求各方意見，由專門機構確認到底采取哪個政策作為執行的標準。

（二）政府主導解決外來人口安置問題

現在的城中村流動人員異常繁雜，如何安置外來人員已經成為不容忽視的一大問題。為了解決此問題，可以由政府主導，村集體配合，建立一批廉租住房，用以外來人員居住。當然，也可以借力于太原市房屋租賃市場來解決太原市流動人口的住房問題。這樣從根源上抑制外來人口租房帶來的利益誘惑，有利于整村拆遷的順利進行。

（三）強力反腐，優化審批，提升效能

對參與改造拆遷的各有關部門、單位要制定嚴格的考核辦法，明確各部門的工作職責和工作責任，并限期按時辦結，防止腐敗現象的發生。“城中村”改造中的手續審批問題深深地阻礙了改造的進行。市政府應將有關單位，如建設、發改、規劃、國土等部門派出數名工作人員集中辦公、集中審批，形成“一站式服務”，并明確手續辦理具體流程。

（四）加快村民從安置到安居的轉變

“城中村”改造要實現的目的、要達到的效果不僅僅是改善村子的環境，提高村民的生活質量，更重要的是要使每個村民都安居樂業，從根本上改變村民的精神面貌，讓村民享有與市民同等的待遇。因此，在“村改居”的同時，新社區要加強現代化管理，成立社區服務中心，完善社區的各類設施，為居民創造一個優美、舒適、健康的生活環境，使改造后的城中村居民逐步融入城市環境，過上幸福的生活。

參考文獻：

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[4] 肖秀玲.試論城中村改造中的利益沖突與協調問題[J].探求，2008（1）：17-21

（作者單位：山西大學 山西太原 030006）