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摘要:基于城中村的概念內涵、現實狀況及改造問題三方面論述城中村改造的現狀情況，進而從政策的初衷、政策的結果及政策的評估三方面對城中村改造進行公共政策分析解讀，以期對城中村改造的公共政策整體設計形成一定啟示。

關鍵詞:城中村，改造，公共政策

改革開放以來，隨著我國城市化的快速發展以及粗放式的城市空間擴張，城市近遠郊的大量農村聚落和社區被動進入工業化、城市化的環境，進而形成獨特的“城中村”現象。作為我國長期存在的一個難題，隨著城市化進程不斷推進與深化，其凸顯出來的各種弊端對城市發展的影響愈加強烈。因此，城中村的改造更新成為當代城市發展難以回避的現實問題，而改造治理過程中的相關政策及其實踐也是我們需要關注的重點內容。

1城中村改造

1．1城中村概念。“城中村”一詞最早由楊安在其“‘城中村’的防治”一文中提出，從現有的研究來看，對“城中村”的界定大體分為以下兩類:一是從土地空間視角入手的城市規劃和城市地理學領域;二是從經濟形態、制度體制、社區聚落和社群結構等角度切入的經濟學和社會學領域。潘聰林在其“‘城中村’研究評述及規劃政策建議”［2］一文中，分別從空間區位、社區屬性、空間經濟屬性等三方面對“城中村”的概念進行解讀，更為全面的從城鄉規劃專業視角去分析了“城中村”的內涵。1．2城中村現狀。根據相關研究，目前城中村的發展狀況依據改造進程可劃分三個階段:待改造城中村、改造中城中村及改造后城中村，而這三種進程中的城中村也各自具有不同的現狀特征。待改造的城中村現狀仍較具活力，包含前文分析的三方面的屬性，一般存在城市治理、建筑設施落后、環境健康及土地資源浪費四種問題。改造中的城中村處于一個過渡階段，城中村的原住民已搬離該區域及該區域正歷經改造更新，該階段的問題也主要體現為這兩個方面:搬離該區域的原住居民新的住所或過渡階段住所問題;同時，改造城中村普遍呈現出千城一面、千篇一律問題。改造后的城中村基本面貌已融入當今城市風貌，其面臨的問題更多的體現為現代城市普遍需面臨的問題，如多樣性缺失、缺乏活力、特色消弭等問題。1．3城中村改造利益功能。從目前城中村改造來看，其主要關乎四個主體的利益，包括政府、業主、原住民與改造主體，他們之中政府扮演維護公共利益的角色，而另外三者則均有他們不同的利益訴求，“城中村”改造則是調整三方的相互關系進而形成平衡的利益體系。

2政策分析

當前，不同學者也對城中村改造問題進行了多種角度的研究，包括進一步闡釋城中村的概念內涵、剖析城中村的形成機制、界定城中村的改造原則、總結城中村的改造模式等，近年來逐步轉向對城中村問題的公共政策分析，因此，運用公共政策工具來研究城中村改造問題適應了該轉向，并且能夠促進對目前城中村改造難點的理解，極具意義。2．1政策的初衷———城中村改造的動力。2．1．1國家層面:提升全民生活水平，塑造國家整體面貌從國家角度來看，首要目的是提升全民的生活水平及居住品質，并推動全面現代化發展。其次是隨著經濟社會的不斷發展城中村成為導致整體貧富水平仍不斷拉大的一個因素，亟待改造。同時提升國家整體面貌勢在必行，而城中村卻影響該面貌的重要方面，對其進行改造實屬當然。2．1．2城市層面:優化整體空間結構，促進城市經濟提升城中村的形成包含多種因素，而快速城鎮化為其中最直接的要因。在城市發展方面，城中村改造帶來了不可估量的利益得失。一方面，城中村一般是土地低效利用區域，使得土地資源未能充分利用。另一方面，城中村區域可謂是城市管理失控的一個片區，其內部功能紊亂，存在巨大的安全隱患。同時，城中村的存在還對城市景觀及其整體形象影響巨大。2．1．3居民層面:改善居住品質，提高生活水平城中村中，一般聚集著原住村民、流動人口，還有少部分城市居民，使得城中村呈現多元的文化與生活方式，同時也產生交流、沖突等，但由于社會管理通常疏于此地，造成城中村普遍存在居住環境差、缺乏安全以及其他社會問題。顯然，城中村改造將給居民生活環境帶來極大的改善，也提升城市整體的生活水平。2．2政策的結果———城中村改造的影響。2．2．1社會層面:促進社會安全與秩序穩定，便于管理從社會層面來看，一方面，城中村改造可重新梳理片區秩序，并將其納入城市管理系統進行統一管理;但另一方面，由于原本城中村為準城市人口提供了低門檻、大數目的就業，改造則會帶來大多數城中村人的失業，甚至重新回到農村。2．2．2城市層面:優化城市空間結構，推動基礎配套建設從城市發展角度來看，城中村改造使得原本對外封閉的區域融入城市這個大系統，并在各個方面與城市系統對接，促進城市基礎設施建設及統籌管理。進而，城中村改造能夠較大程度上優化城市空間結構，并推動基礎設施配套的提升。2．2．3居民層面:改善居住品質，提升生活水平城中村改造的初衷即為改善居住品質，然而，享受改善后品質的居民可能并非原本在此聚居的民眾了。城中村中主要還是流動人口居住于此，改造后，原本在此的村民能夠享有政策福利，部分城市居民或可改善居住品質，而流動人口的處境并沒有比原來更好。反之，他們可能需要面對更多顛沛流離或者直接返鄉。2．2．4政府層面:提升土地財政收益，提高城市消費水平政府應該說是城中村用地的改造再利用的受益者，本身城中村的土地權屬關系較為混亂，且我國法律關于政府回收土地與公共利益方面的規定概念模糊，兩者疊加則更為政府提供了良好的獲益平臺。因此，城中村改造對政府來說，就是一個能夠增加土地財政收入并帶動城市整體發展的手段。2．2．5企業層面:通過改造熱潮，大量開發獲益城中村改造經由政府牽頭啟動后，土地在經過“招、拍、掛”后出讓。由于改造過程可能全權授予開發商，開發商均受自身的利益訴求驅使，使得改造初衷及改造成果并不能達到預期，進而形成基礎設施配套不完善、建設質量不高等諸多問題。由此可看出，對于企業層面，主要是為了通過改造熱潮獲取大量利益。2．2．6規劃層面:探索新的規劃模式，平衡利益訴求從城中村的發現到其各種弊端凸顯，再到現在對其改造的各種模式的挖掘，規劃層面均表現較為活躍。經過各種改造的粹取，從規劃角度看可探索新的規劃模式，為構建更為和諧的城市空間結構出謀劃策。同時，城市規劃所具有的公共政策屬性又要求我們關注各利益群體的最大利益，并平衡各自的利益訴求。雖然這個過程較為艱難和復雜，我們卻應致力于此。2．3政策的評估———城中村改造的發展。一般政策評估包括方案、環節、全過程及實際效果四個方面的內容，本文在此主要討論政策實施效果的評估。2．3．1政策的有效性作為我國城鎮化、現代化過程中階段性的現象，城中村凸顯的問題有長期性、穩定性的特點，因此，對其政策有效性的判斷需要長期研究后確立。但城中村改造客觀上對城市空間優化、社會管理秩序和居住品質提升等方面會發揮積極作用，其改造的有效性顯然成立，關鍵問題則是考慮使該有效性實現并發揮效用的改造策略及過程。2．3．2需要解決的問題應對城中村改造，我們需要考慮為了誰而改造、怎么改造以及如何管理等一系列問題，而每一個問題涉及的利益群體都應當綜合考量。尤其在政府層面應當帶好頭把好關，為改造創造一個公開透明的平臺;規劃方面則在其領導下凸顯自身公共政策屬性，秉承良好的價值觀進行規劃設計。2．3．3政府的作為政府的作為成為重中之重，首先應完善明確相關法律規章，嚴格規劃編制和用地審批程序，做好相關配套服務;其次，政府自身應當守住職責，以公共利益訴求為要，而非逐利;最后還應當積極引導企業發揮公共服務精神，做好改造后的補償、安置和再就業等管理工作。3結語城中村折射的問題兼具長期性、穩定性與復雜性，并非簡單的推倒重建或更新改造能夠徹底解決。因此，對其進行深入研究，了解其形成機制、類型特征、價值判斷和改造策略等過程，并研究這些過程中各利益群體的相互影響，方能深入探討制定何種政策應對城中村改造。

參考文獻:

［1］李倩，許曉東．城中村改造研究熱點及趨勢［J］．城市問題，2018(8):22-30．

［2］潘聰林．“城中村”研究評述及規劃政策建議［J］．城市規劃學刊，2009(2):62，96-101．

［3］何流．城市規劃的公共政策屬性解析［J］．城市規劃學刊，2007(11):36-41．

［4］吳小鋼．論“城中村”改造中的公共政策［J］．管理現代化，2006(2):43-45．

作者:曾 甜 單位:成都市規劃設計研究院