導語：如何才能寫好一篇失地農民，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、征地安置政策的基本目標

我國現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等。肯定地說，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去并逐步得到改進。

也應認識到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以后仍會處于貧困狀態。這就警示我們：現行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預防失地農民的貧困，必須加以調整和完善。

預防和緩解失地農民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標和手段，且重點應放在檢討損失評估和補償的思維方式上。進而言之，征地安置政策不應簡單地視為支付賠償或置換原有資產，其思路應更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產力并提高他們的生活水平。一句話，應把實現失地農民的“可持續生計”作為未來征地安置政策的基本目標。

“可持續生計”（sustainablelivelihoods）概念最早見于20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會（UNCED）將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進一步強調了可持續生計對于減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂“可持續生計”，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。在此框架內，資產的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產（如存款、土地經營權、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關系和影響其生活相關的決策能力。

應當說，黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的“招工安置”或“就業安置”政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。只是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義和政策意涵。

二、實現政策目標的四種手段

第一、設計合理的補償機制。征地補償金作為農民失地后原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，制定一個科學合理的補償機制，是落實可持續生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基于現行法律規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”。要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。

第二、引導和幫助失地農戶積累資產。資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。那么，通過什么樣的機制和政策工具來實現上述目標呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

第三、促進失地農民生產性就業。對于失去物質性和生產性資產的農民而言，就業收入構成了大多數生存策略的核心內容。因此，為失地農民提供一份長期穩定的工作，是實現“可持續生計”目標的重要手段。具體而言，以下三個方面有助于促進失地農民穩定就業：一是提高就業能力。通俗地說，就業能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農民的智力含量、質量水平或專業級別均難于適應目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業服務、就業培訓、制定一些有利于保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業渠道。解決失地農民就業問題的根本出路在于發展經濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來。三是消除就業障礙。社會各界要像關心城鎮下崗職工那樣關心支持失地農民的就業與再就業，逐步清除各種不利于統籌城鄉就業的制度和文化因素。其中關鍵的一步是，應把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社會保障機制。在現有體制下，農民失地猶如經歷一次經濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多么完善，不可避免會有部分失地農民或家庭淪于貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。為此，在土地征用過程中，為失地農民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農民的社會保障機制健全，就不需要那么多詳細復雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助于預防失地農民陷入貧困風險，也有利于國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續，必須基于兩個前提：一是將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現行城鎮的類似制度銜接。三是為失地農民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關重要。

三、落實政策手段的具體措施

1.關于完善補償機制。

——修改《土地管理法》中與市場經濟要求和保障農民權益不適應的條款，切實改變現行征地制度對農民的補償標準嚴重偏低，違反市場經濟和城鎮化基本規律的現狀。

——建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準。

——在單純的征地補償費用之外，再增加一定數量的投資資金，專門用于失地農民創業和發展。

2.關于資產建設。

——實行留地安置政策。國家征用土地時，應在規劃區內留出一定數量土地返回給村集體，用于安置失地農民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，10％專項用于村集體發展二、三產業，另外10％用于農民生活安置。

——搞好住宅小區規劃。原則有三：一是住宅最好規劃在具有一定商業價值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應實行小區化。居住小區化不僅能方便居民日常生活，居住區內商業用房也可作為村集體資產獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節約下來的寶貴土地用于發展集體經濟，形成一份產業，也便于失地農民在滿足自住的基礎上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。

——探索集體資產保值增值機制。有效措施之一是，積極倡導社區股份制改革，把資產量化到個人，并明確權利與責任。

3.關于就業促進。

——千方百計增加就業。可行的策略有五條：一是建議在出讓土地時，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數量或一定比例就業崗位的協議，或在同等條件下優先吸納被征地單位的勞動力。二是大力開發社區就業崗位，把解決失地農民再就業問題同加強城市的綠化、環保、衛生、交通、便民服務等項事業結合起來，使之形成提供就業崗位與創造本地財富的新循環。三是將失地農民納入小額擔保貸款的政策范圍，提高他們自主創業、自謀職業的積極性和成功率。四是實行公共就業工程計劃，如實施建筑、道路、綠化、社會建設等勞動密集型工程，或結合當前城鄉環境整治等工作，幫助大齡失地農民再就業。五是就業資源枯竭地區，應組織開展勞務輸出。

——重點加強失地農民的就業技能培訓。有益的經驗是：以市場的需求和農民的需求來定培訓項目（對失地農民實行“菜單式”和“計單式”培訓），以競爭定培訓機構（對就業技能培訓機構實行面向全社會的招標制），以補貼促參與（對參加就業技能培訓的失地農民，政府給與一定的財政支持）。

——用經濟手段和優惠政策降低勞動力成本。如對招用失地農民的企業，政府給予一定的收費減免、社保補貼、崗位補貼等優惠政策；對自主創業的失地農民，與下崗失業人員一樣同等享受在就業方面的優惠政策，如免交相關稅費、提供小額擔保貸款等優惠政策。

4.關于社會保障制度建設。

——將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內容。

——為失地農民設立的各項社會保險制度，應遵循“低進低出”的原則，即設計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。

篇2

關鍵詞：失地農民；土地征用；職業；職業轉換

中圖分類號：F32文獻標識碼：A

一、廣州南亭村失地農民職業轉換現狀

庫茲涅茨曾在《現代經濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發展，被征用的農村土地越來越多，由此導致失地農民的規模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業壓力也在不斷增大，當農村的土地被征用后，大量缺乏非農業技能的農民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農民的職業轉換問題成為了我國城市化健康、快速、穩定發展的關鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據相關政策規定，在征地后設廠私用的企業主，有義務對其域內的失地農民進行安排處理，以保證其職業能順利轉換。而被用于建設公共利益設施的土地，其域內失地農民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談調查的對象之一。通過訪談調查發現，土地被征后，只有小部分農民通過自謀職業的方式實現了職業轉換，其他具備非農業技能的人群主要是通過外出務工來實現二次就業，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質與勞動技能要求不高的職業。由于絕大部分的失地農民都缺乏相應的職業技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農民的總體特征是：在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農技能培訓，因此大部分失地農民多是靠從事傳統農業活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。

二、廣州南亭村失地農民職業難以轉換原因分析

由于失地農民普遍屬于被動失地，被動失業，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調查并分析得出，該村村民職業轉換困難的主要原因。

（一）現行征地制度尚存缺陷。在現行的征地制度下，農民在售賣土地方面存在兩種權利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農民自身決定，而是由村委會或集體經濟組織決定，但是大部分村委會或集體經濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權利。同時，相關法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農民權益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但相關的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業或房地產等私人利益。產生此類問題的關鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎，是根據當時計劃經濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設計都具有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產生。

（二）缺乏相關的政策支持。失業、養老、醫療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續、安定的根本。由于“城鄉二元化”，農民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農村區域時，當農民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業、集體或個人統籌的方式對失地農民進行社會保障安置。但由于我國社會協同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談調查中發現，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數的村干部靠土地補償費支付。歸根結底，其原因主要是失地農民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農業已不是簡單的傳統農業，而是現代農業，即集種植業、生態農業與旅游觀光農業于一身。可見，原有的土地補償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內。

（三）職業安置不到位。我國現行的《土地管理法實施條例》規定了針對失地農民的三種職業安置方式：一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農民的職業安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農民所在的集體經濟組織，并由其負責失地農民的職業安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農民進行一次性的貨幣補償，由失地農民自身尋找就業機會。在調查訪問中發現，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現實性強而廣泛地被南亭村失地農民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業乃至集體經濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業轉換的安排，雖然能讓失地農民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農民成功地實現職業轉換。缺乏充足、穩定的二次就業機會與崗位，失地農民家庭根本就無法實現可持續的生活。

（四）缺乏非農業職業技能。在現階段，失地農民難以實現職業轉換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經濟正處于由粗放型向集約型轉換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向專業型、技能型轉變，這就使農村素質偏低的勞動力與社會所需的高素質人才形成矛盾；二是失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農民職業轉換的難度越發加劇。由于南亭村的失地農民長期從事農業生產，技能單一，致使其難以適應企業尤其是工業化程度較高企業的用工需求。同時，失地農民的就業尚未納入我國現行的就業體系，國家對此也尚未有統一的政策與措施，致使失地農民在職業轉換時面臨重重的困難。

三、對廣州南亭村失地農民職業轉換的思考

30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區改造、經濟技術開發區興建、綠化及基礎設施建設，使農民耕地被大量征用。在推進工業化、城市化與現代化的歷史進程中，如何使失地農民的職業有效轉換是政府解決“三農”問題的又一難點。

（一）完善現行征地制度。首先，改變集體土地的產權地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律視角上看，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權都應該是平等，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。但從我國現行法律規定看，農村集體土地所有權是不完整的，集體經濟組織只有土地占有權、使用權與收益權，卻沒有處分權，其意義是集體經濟組織不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變土地所有權的主體與所有權的性質。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉化為國有土地，才能進入土地市場，應用于非農業領域。但是，由集體土地轉變為國有土地的過程，不應該是一個簡單的行政過程，而應該是一個平等的財產權利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但其并不能按份分割農地的所有權。而集體產權的這一特征，又使得集體組織與個體農民的權益關系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農民完全不知情的狀態下被村委會或集體經濟組織出賣。股份合作制是推進農村集體經濟改革的途徑之一，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應的股權；最后，在信息平等方面，應完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權利人擁有充分的知情權與參與權。為此，可建設專屬的仲裁機構處理相應的土地糾紛，做到征地規范透明，讓被征地農民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權與土地處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關的征地法律法規，是確保農村集體土地所有權的完整和與國有土地產權平等的前提條件。

（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業人員，失地農民更是就業的弱勢群體。把失地農民的就業問題納入政府經濟社會發展的整體規劃、構建城鄉統籌的就業管理制度、制定失地農民職業轉換的保障制度使其解決失地農民就業問題的“三大法寶”。在整體規劃方面，政府應把失地農民就業納入下崗職工二次就業工程的范疇，并且使其享有與城鎮勞動力再就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務同等的待遇。在構建城鄉統籌就業管理方面，政府應按市場化的原則，建立城鄉統一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業服務體系，實現城鄉統籌就業。失地農民的自主創業是其實現職業有效轉換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創業的大環境，制定相應的保障制度。同時，還應該享受下崗職工創業的優惠政策。增強失地農民尤其是中青年失地農民的職業競爭力，根本出路在于教育。為此，應該不斷加大對失地農民的教育投入。加大對農村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉移支付在農村教育中的權重來實現。優化配置農村教育領域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統農業，失地農民的技能較為單一，因此在鞏固基礎教育的同時，還需通過發展農村職業技術培訓與農村成人教育，使教育遍及整個農民階層。

（三）拓寬職業轉換渠道。政府良好的政策導向能為失地農民的職業轉換提供不少幫助，但若缺乏充分且適當的職業轉換渠道，即使是正確的政策導向也只能紙上談兵。因此，積極拓寬失地農民的就業渠道是解決失地農民職業轉換問題的又一方式。要拓寬失地農民的職業轉換渠道，可以從以下三方面著手：第一，失地農民自主創業。政府應該鼓勵并支持失地農民從事商業活動，并在一定的條件下對自主創業的農民予以資金、信息與稅收等方面的支持，以此來提高他們的競爭能力并增強其自主創業的信心；第二，積極發展鄉鎮企業。鄉鎮企業是推動國民經濟增長的強大動力，也是安置農村富余勞動力的重要途徑。由于大部分鄉鎮企業屬于個體勞動者自主創業的延伸，因此其蘊涵了更為堅實的發展路徑，同時也對其他失地農民發揮職業有效轉換的示范作用；第三，勞動力轉移。失地農民是城市化的犧牲品，也是城市化的“邊緣人”，他們受市場經濟的影響較大，部分南亭村的失地農民在被征地之前就已經希望進行自我職業轉換。因此，政府應通過宣傳并為有意進行自我職業轉換意識的失地農民提供幫助，同時，可利用土地、資本及產業的輸出來帶動富余勞動力的外向延伸。

篇3

現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等。肯定地說，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去并逐步得到改進。

但必須看到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以后仍會處于貧困狀態。這就警示我們：現行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預防失地農民的貧困，必須加以調整和完善。

天津市大港開發區超出標準，違法占地1384畝。中塘鎮大安村1076名失地農民按手印，強烈要求將非法占地恢復原貌，并全額支付已批準征地的土地補償金。（本報記者王曄彪攝）

預防和緩解失地農民貧困問題，應重新審視征地安置工作的政策目標和手段，重點應放在檢討損失評估和補償的思維方式上。進而言之，征地安置政策不應簡單地視為支付賠償或置換原有資產，其思路應更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產力并提高他們的生活水平。一句話，應把實現失地農民的“可持續生計”作為未來征地安置政策的基本目標。

“可持續生計”概念最早見于20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會和北京第四屆世界婦女大會進一步強調了可持續生計對于減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂“可持續生計”，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。在此框架內，資產的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產（如存款、土地經營權、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關系和影響其生活相關的決策能力。

應當說，黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的“招工安置”或“就業安置”政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義。

實現目標的四種手段

第一、設計合理的補償機制。征地補償金作為農民失地后原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，制定一個科學合理的補償機制，是落實可持續生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基于現行法律規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下3個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”。要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。

第二、引導和幫助失地農戶積累資產。資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。那么，通過什么樣的機制和政策工具來實現上述目標呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

第三、促進失地農民生產性就業。對于失去物質性和生產性資產的農民而言，就業收入構成了大多數生存策略的核心內容。因此，為失地農民提供一份長期穩定的工作，是實現“可持續生計”目標的重要手段。具體而言，以下3個方面有助于促進失地農民穩定就業：一是提高就業能力。通俗地說，就業能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農民的智力含量、質量水平或專業級別均難于適應目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業服務、就業培訓、制定一些有利于保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業渠道。解決失地農民就業問題的根本出路在于發展經濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來。三是消除就業障礙。社會各界要像關心城鎮下崗職工那樣關心支持失地農民的就業與再就業，逐步清除各種不利于統籌城鄉就業的制度和文化因素。其中關鍵的一步是，應把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社會保障機制。在現有體制下，農民失地猶如經歷一次經濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多么完善，不可避免會有部分失地農民或家庭淪于貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。為此，在土地征用過程中，為失地農民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農民的社會保障機制健全，就不需要那么多詳細復雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助于預防失地農民陷入貧困風險，也有利于國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續，必須基于3個前提：一是將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現行城鎮的類似制度銜接。三是為失地農民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關重要。

落實政策的具體措施

1.關于完善補償機制。

——修改《土地管理法》中與市場經濟要求和保障農民權益不適應的條款，切實改變現行征地制度對農民的補償標準嚴重偏低，違反市場經濟和城鎮化基本規律的現狀。

——建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準。

——在單純的征地補償費用之外，再增加一定數量的投資資金，專門用于失地農民創業和發展。

2.關于資產建設。

——實行留地安置政策。國家征用土地時，應在規劃區內留出一定數量土地返回給村集體，用于安置失地農民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，10％專項用于村集體發展二、三產業，另外10％用于農民生活安置。

——搞好住宅小區規劃。原則有三：一是住宅最好規劃在具有一定商業價值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應實行小區化。居住小區化不僅能方便居民日常生活，居住區內商業用房也可作為村集體資產獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節約下來的寶貴土地用于發展集體經濟，形成一份產業，也便于失地農民在滿足自住的基礎上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。

——探索集體資產保值增值機制。有效措施之一是，積極倡導社區股份制改革，把資產量化到個人，并明確權利與責任。

3.關于就業促進。

——千方百計增加就業。可行的策略有5條：一是建議在出讓土地時，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數量或一定比例就業崗位的協議，或在同等條件下優先吸納被征地單位的勞動力。二是大力開發社區就業崗位，把解決失地農民再就業問題同加強城市的綠化、環保、衛生、交通、便民服務等項事業結合起來，使之形成提供就業崗位與創造本地財富的新循環。三是將失地農民納入小額擔保貸款的政策范圍，提高他們自主創業、自謀職業的積極性和成功率。四是實行公共就業工程計劃，如實施建筑、道路、綠化、社會建設等勞動密集型工程，或結合當前城鄉環境整治等工作，幫助大齡失地農民再就業。五是就業資源枯竭地區，應組織開展勞務輸出。

——重點加強失地農民的就業技能培訓。有益的經驗是：以市場的需求和農民的需求來定培訓項目（對失地農民實行“菜單式”和“計單式”培訓），以競爭定培訓機構（對就業技能培訓機構實行面向全社會的招標制），以補貼促參與（對參加就業技能培訓的失地農民，政府給與一定的財政支持）。

——用經濟手段和優惠政策降低勞動力成本。如對招用失地農民的企業，政府給予一定的收費減免、社保補貼、崗位補貼等優惠政策；對自主創業的失地農民，與下崗失業人員一樣同等享受在就業方面的優惠政策，如免交相關稅費、提供小額擔保貸款等優惠政策。

4.關于社會保障制度建設。

——將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內容。

——為失地農民設立的各項社會保險制度，應遵循“低進低出”的原則，即設計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。

篇4

我國現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等。肯定地說，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去并逐步得到改進。

也應認識到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以后仍會處于貧困狀態。這就警示我們：現行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預防失地農民的貧困，必須加以調整和完善。

預防和緩解失地農民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標和手段，且重點應放在檢討損失評估和補償的思維方式上。進而言之，征地安置政策不應簡單地視為支付賠償或置換原有資產，其思路應更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產力并提高他們的生活水平。一句話，應把實現失地農民的“可持續生計”作為未來征地安置政策的基本目標。

“可持續生計”（sustainablelivelihoods）概念最早見于20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會（UNCED）將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進一步強調了可持續生計對于減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂“可持續生計”，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。在此框架內，資產的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產（如存款、土地經營權、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關系和影響其生活相關的決策能力。

應當說，黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的“招工安置”或“就業安置”政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。只是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義和政策意涵。

第一、設計合理的補償機制。征地補償金作為農民失地后原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，制定一個科學合理的補償機制，是落實可持續生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基于現行法律規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”。要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。

第二、引導和幫助失地農戶積累資產。資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。那么，通過什么樣的機制和政策工具來實現上述目標呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

第三、促進失地農民生產性就業。對于失去物質性和生產性資產的農民而言，就業收入構成了大多數生存策略的核心內容。因此，為失地農民提供一份長期穩定的工作，是實現“可持續生計”目標的重要手段。具體而言，以下三個方面有助于促進失地農民穩定就業：一是提高就業能力。通俗地說，就業能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農民的智力含量、質量水平或專業級別均難于適應目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業服務、就業培訓、制定一些有利于保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業渠道。解決失地農民就業問題的根本出路在于發展經濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來。三是消除就業障礙。社會各界要像關心城鎮下崗職工那樣關心支持失地農民的就業與再就業，逐步清除各種不利于統籌城鄉就業的制度和文化因素。其中關鍵的一步是，應把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社會保障機制。在現有體制下，農民失地猶如經歷一次經濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多么完善，不可避免會有部分失地農民或家庭淪于貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。為此，在土地征用過程中，為失地農民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農民的社會保障機制健全，就不需要那么多詳細復雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助于預防失地農民陷入貧困風險，也有利于國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續，必須基于兩個前提：一是將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現行城鎮的類似制度銜接。三是為失地農民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關重要。

三、落實政策手段的具體措施

1.關于完善補償機制。

——修改《土地管理法》中與市場經濟要求和保障農民權益不適應的條款，切實改變現行征地制度對農民的補償標準嚴重偏低，違反市場經濟和城鎮化基本規律的現狀。

——建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準。

——在單純的征地補償費用之外，再增加一定數量的投資資金，專門用于失地農民創業和發展。

2.關于資產建設。

——實行留地安置政策。國家征用土地時，應在規劃區內留出一定數量土地返回給村集體，用于安置失地農民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，10％專項用于村集體發展二、三產業，另外10％用于農民生活安置。

——搞好住宅小區規劃。原則有三：一是住宅最好規劃在具有一定商業價值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應實行小區化。居住小區化不僅能方便居民日常生活，居住區內商業用房也可作為村集體資產獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節約下來的寶貴土地用于發展集體經濟，形成一份產業，也便于失地農民在滿足自住的基礎上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。

——探索集體資產保值增值機制。有效措施之一是，積極倡導社區股份制改革，把資產量化到個人，并明確權利與責任。

3.關于就業促進。

——千方百計增加就業。可行的策略有五條：一是建議在出讓土地時，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數量或一定比例就業崗位的協議，或在同等條件下優先吸納被征地單位的勞動力。二是大力開發社區就業崗位，把解決失地農民再就業問題同加強城市的綠化、環保、衛生、交通、便民服務等項事業結合起來，使之形成提供就業崗位與創造本地財富的新循環。三是將失地農民納入小額擔保貸款的政策范圍，提高他們自主創業、自謀職業的積極性和成功率。四是實行公共就業工程計劃，如實施建筑、道路、綠化、社會建設等勞動密集型工程，或結合當前城鄉環境整治等工作，幫助大齡失地農民再就業。五是就業資源枯竭地區，應組織開展勞務輸出。

——重點加強失地農民的就業技能培訓。有益的經驗是：以市場的需求和農民的需求來定培訓項目（對失地農民實行“菜單式”和“計單式”培訓），以競爭定培訓機構（對就業技能培訓機構實行面向全社會的招標制），以補貼促參與（對參加就業技能培訓的失地農民，政府給與一定的財政支持）。

——用經濟手段和優惠政策降低勞動力成本。如對招用失地農民的企業，政府給予一定的收費減免、社保補貼、崗位補貼等優惠政策；對自主創業的失地農民，與下崗失業人員一樣同等享受在就業方面的優惠政策，如免交相關稅費、提供小額擔保貸款等優惠政策。

4.關于社會保障制度建設。

——將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內容。

——為失地農民設立的各項社會保險制度，應遵循“低進低出”的原則，即設計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。

篇5

關鍵詞：失地農民；社會保障；現狀；問題；建議

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年9月1日

一、引言

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加速發展，大量農業用地轉變為非農業用地的現象是在所難免的。20世紀90年代以來，全國每年至少增加300萬失地農民，目前累計的失地農民可能已達四五千萬之多，已成為非常龐大的社會群體。盡管在一些經濟發展較快的地區，失地農民得到的補償較高，但調查顯示，46%的失地農民的生活水平較之前下降，部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體，由此引發了諸多社會矛盾。

二、失地農民現狀

改革開放初期，為追求工業化進程的高速發展，我國政府存在嚴重的重工輕農思想，導致了改革開放以來我國農民的社會保障建設嚴重滯后于城市。在土地被征用后，由于農民往往處于信息、權利嚴重不對等的弱勢地位，得到的補償收益偏低、配套安置措施不到位、醫療保障制度不規范等現象普遍存在，使失地農民在介于農民與城市居民的中間地帶面臨諸多問題。

（一）失地農民的生活模式轉變。據國家統計局的調查結果顯示，約46%的失地農戶的人均純收入較之前有了顯著下降，甚至有些會陷入貧困的境地。在收入銳減的同時，生活成本卻在顯著增加。失地前，家庭生活消費包括糧、油、菜等幾乎全部自給自足，失地后的生活進入城鎮化模式，生活支出會出現成倍增長。勞動和社會保障部的調查顯示，與失地前相比，大部分農民的人均支出普遍增長了30%以上。相當多的失地農民的身份轉變為都市新貧民，而且身份的特殊性導致他們不被城鎮低保制度接納。

（二）失地農民再就業困難。由于在征用土地時往往采取一次性補償措施，農民在接受經濟補償后就必須自尋出路，否則就會坐吃山空。但是由于農民長期從事體力勞動，文化素質和專業技能較低，缺乏再就業的職業特長，而再培訓的成本相對較高且難度大，往往不受企業青睞。另外，由于關系網單一，大多數農民很難找到新的就業機會，只能在競爭中處于劣勢，依舊從事簡單重復的體力勞動，獲取微薄的工資報酬。

（三）社會保障覆蓋面窄且水平低。社會保障體系的基本內容中包括養老、醫療、就業、教育服務等，是失地農民應當獲得的基礎性權益。但是現實生活中的社會保障體系遠遠不能滿足失地農民的生存和發展需求。調查顯示，在失地農民群體中，僅有2.5%參加了失業保險，16.9%參加了養老保險，甚至有30.1%的人尚未加入已推廣實施多年的新型醫療合作制度。從總體上看，失地農民的社會保障覆蓋面窄，保障水平低。

三、農民社會保障體系存在的問題

（一）城鄉社會保障的二元體制。我國的社會經濟結構歷來存在城鄉兩種截然不同的模式，相應的社會保障體制也截然不同，形成了特色鮮明的二元社會保障結構。我國城市化進程的加快促使城市社會保障水平不斷提高、保障體系逐步健全并基本實現全覆蓋。但是農村的社會保障體系的發展狀況卻截然不同，大多數農村的社會保障制度還處于空缺狀態，即使在試點地區，保障范圍和水平也非常低。而失地農民面臨的處境更為尷尬，他們既失去了土地的保障，又無法享受城市的社會保障，逐漸成為一個邊緣群體，成為社會保障的空白地帶。

（二）現行征地制度問題。根據《土地管理法》規定，對于被征占的農用土地，如果僅僅按原有的農業用途來補償，不僅不合乎法律法規，而且與市場機制相背離。農業用途的價值遠遠低于未來市場價值，而農民被排除在農業用地轉型后的巨大潛在利潤分配體系之外，有失社會主義公平性和正義性。此外，農用土地征地過程中涉及的利益相關部門較多，程序復雜繁瑣，涉及補償金額較大，往往存在管理制度不明確、效率低下等問題，有些地區失地農民甚至不能及時或者足額收到征地補償。

（三）失地農民社會保障資金缺乏。近年來，城鎮化水平加快、人口老齡化問題凸顯，我國的城鎮社保資金面臨嚴重壓力，把失地農民納入城鎮社保體系更加困難重重。經濟發展水平不同的地區對失地農民的社會保障標準也不一樣，但是各地都面臨著社保資金短缺問題。

四、完善失地農民社會保障體系的建議

（一）宏觀政策方面。從國家宏觀方面來說，應從土地政策入手，對土地產權制度、土地承包制度、土地征用和補償制度等進行優化，保障失地農民的權益。

第一，應完善土地產權結構。農民對現在的農業用地僅僅享有使用權和有限處置權，而沒有所有權、分配權等權益，要保障農民土地權的主體地位，需要對農業用地的產權界線進行明確，對產權結構進行完善。

第二，應完善土地承包經營制度。土地承包經營權本身就是一種用益無權，應發揮物權的作用，將其權利劃歸農民所有，保障農民的基本利益。為保證土地流轉的規范化和自由化，還應強化法律層面上的土地承包經營權，對其流轉方式進行細化，減少相關土地糾紛問題。為抵制非公共目的的征地，應當完善征地制度（尤其是補償機制），完善農民戶籍制度，一旦出現失地農民，政府應當及時提供給其社會保障權益、職業能力培訓，確保其不至貧困。

第三，應當優化土地征用手續和程序。以公開透明的方式對征地手續和程序進行完善，積極聽取人民大眾的意見，保障農民的利益；完善土地聽證會制度，確保農民對征地程序的知情權，強化農民的申訴權；制定出適用于征地工作的征地補償和安置方案，并借助司法仲裁以及調解協商功能，確保征地的有效開展。

第四，逐步消除城鄉差距，構建一體化的社會保障體系。轉變現有的二元制的城鄉社會保障體制現狀，建立健全農村社會保障體系，擴大社保的覆蓋范圍，保障農民在失去土地和身份轉變后的醫療、養老等基本權益。

（二）微觀農民方面。從微觀方面來說，應當提升農民自身文化素質和職業技能，為失地后生活的可持續發展提供更多的可能性。

第一，改變管理模式，促使農民實現身份的轉換。將原來粗放型的村民自治組織轉變為新型社區管理模式，采取措施使失地農民盡快擺脫身份模糊的現象，實現身份轉換。

第二，幫助失地農民尋求廣泛的就業渠道。要提升失地農民生活的安全感，就需要從提升他們的就業能力入手，幫助他們拓寬未來就業渠道，通過自身的職業技能提升生活質量，解決生活的后顧之憂。政府應當在經濟發展過程中為失地農民創造更多的就業機會，減少本地人口向大城市流入，推行農村互經濟組織，優化農村產業結構，大力發展第三產業，建立并引導城市中的第三產業向農村擴散。

第三，增強農民的職業技能培訓。這需要相關政府的大力支持，結合當地市場對人才的實際需求，開展就業能力培訓，實現失地農民的就業理念轉變，主動適應就業市場的需求，由簡單的體力勞動者轉變為具備一定職業特長的職場新人。

第四，使農民成為土地增值過程中的受益者。土地被征用并被投入工業用途后，應根據其具體用途和收益程度，給予農民一定的利潤分成或年終分紅，使失地農民變為以土地入股的股東，獲得一定的收入補償。

對于失去土地的農民來說，他們失去了長期賴以生存的土地，既有別于農民又不同于城市居民，成為一個身份與職業脫離的特殊群體。我們一定要體諒失地農民的難處，制定相對完善的社會保障制度，從而解決失地農民的生活問題，保證失地農民的利益。

主要參考文獻：

[1]王慧博.城市化進程中失地農民市民化調查狀況比較分析[J].寧夏社會科學，2010.4.

[2]張懷雷，陳妮.為失地農民建立社會保障體系的緊迫性[N].中國社會科學報，2010.12.

篇6

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號： 1003-2738（2011）12-0301-01

摘要：隨著城鎮化和工業化進程的加快，越來越多的農民失去了他們賴以生存的土地，其生存、發展和就業權利受到了嚴重威脅。本文試圖從失地農民、政府、國家三個層面分析失地農民問題成因，找出對策以充分發揮失地農民、政府、國家三方優勢，確保失地農民權益得到保障，解決失地農民問題。

關鍵詞：失地農民；問題；補償；保障

伴隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，土地的用途越來越廣，失地農民的數量越來越多。農民失地是社會進步的結果，但也是我國社會穩定面臨的重大難題。本文通過概述失地農民問題，分析失地農民問題成因，找出解決失地農民問題的對策，以維護我國社會穩定，促進我國現代化建設。

一、失地農民已成為不可忽視的整體

“失地農民”一詞是現階段中國由農業社會向工業社會，由農村型向城市型，由計劃經濟向市場經濟轉變過程中產生的新詞匯。據專家測算，目前我國失地農民累計不少于4000萬人。中國民主促進會中央委員會2010年關于制定《失地農民社會保險條例》的提案，指出，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。據預測2020年我國失地農民總數將達1億人以上。[1]

農民作為土地的“主人”，在城市化和工業化占用土地的過程中理應成為土地的最大受益者，但事實上農民在土地上的收益大部分被剝奪。據陳錫文專家在2003年估計，改革開放以來通過低價征用農民的土地，使農民最少蒙受了2萬億元損失。[2]更有甚者，部分農民變成了“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無游民”。這一問題已經成為我國不容回避的重大社會問題，失地農民已成為一個不可忽視的群體。

二、失地農民問題成因

土地對于農民來說，是家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民最后的一道生活安全保障。而喪失了土地的農民，導致當代及其子孫后代的生活風險系數極大提高，筆者認為其主要原因表現在三個方面：就失地農民而言，就業率低；就政府而言，安置方法不到位；就國家而言，我國的社會保障體系不健全。

（一）就業率低。

失地農民由于文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面處于劣勢地位，有相當一部分處于失業和半失業狀態。多數失地農民由于缺少技術專長，常常是上崗又下崗，長期處于失業或半失業狀態，部分失地農民處境艱難。據抽樣調查，有60%失地農民生活困難，沒因失地影響基本生活的只占30%；有81%的失地農民對未來生活擔憂，其中擔憂養老占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%。[3]

（二）安置方法不到位。

我國目前主要的征地補償安置方式是貨幣補償方式，貨幣補償費主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。根據《土地管理法》規定，補償費只有3萬元。而九三學社中央在全國政協十屆二次會議上的一個提案曾指出：被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20%至30%，企業占40%至50%，村級組織占25%至30%，農民僅占5%至10%。[4]而在這5%―10%中，也往往由于集體土地所有權界定不清，農民實際只獲得了極少的一部分。由此可見，隨著經濟社會的發展，補償標準明顯過低，農民得到的補償費用極為有限，再加上我國農村保障制度嚴重缺失，失地農民一旦把有限的補償安置費用完，而又找不到就業門路，生活就會陷入困境。

（三）社會保障體系不健全。

就目前而言，我國絕大多數農村經濟發展水平還不高，還不具備把所有失地農民的醫療保障均納入社會醫療保險制度的條件。失地農民一方面擔心失去農民身份既有的利益，例如，農村醫保、家電下鄉補貼等惠農政策；另一方面又擔心不能享受城鎮市民待遇，例如不能享有與城鎮市民一樣的養老醫療失業保險。

三、解決失地農民問題的對策

加強培訓，提高失地農民就業競爭力

首先，根據職業素質、就業狀況和勞動力市場供需狀況，進行科學文化知識培訓，以提高失地農民的綜合素質，做好職業技能培訓或轉崗培訓的指導工作。其次，一方面根據失地農民不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓內容，來提高他們市場就業的競爭力。另一方面要根據不同工作需求，開展多層次培訓。最后，根據不同培訓對象的接受程度和個人愛好，充分發揮他們的主動性，根據本人意愿選擇自己感興趣的行業，有針對性的開展農科知識培訓、經營知識培訓、技能知識培訓等。對有一定經營頭腦和經濟實力的人員進行創業培訓，鼓勵他們辦廠、開店，并對招用失地農民就業的給予一定的政策扶持，在稅費優惠、資金支持上享受城鎮下崗失業人員待遇。勞動保障部門要及時提供職業供求信息，使各種培訓與社會對各類職業工種的需要相對接。

完善執法監督機制，提高征地補償標準

一、加強科學決策和立法，明確監管責任，盡快研究制定并完善《失地農民社會保障條例》、《社會保險法》等社會保障制度的法律條文。

二、杜絕借公共利益之名行經營牟利之實。一方面，充分保障農民對土地的相關權益，完善市場準入制度。為防止舞弊行為，把失地農民的基本生活、就業安置、社會保障等問題是否有效解決，作為政績考核的重要指標，建立財務公開、信用和績效評級制度以及嚴格的經濟處罰制度。另一方面，規范征地程序，履行征地告知、落實聽證程序，切實保障農民征地前的知情權和咨詢權、征地中的參與權和話語權、征地后的受益權和監督權。

三、提高征地補償標準，結合農民現狀和未來生活需要，逐漸形成靈活的補償標準調整機制。

完善社會保障機制，保障無地農民基本生活，建立適當的最低生活保障制度。過去農民吃、住、薪柴甚至水電基本都不花錢，農民失去土地后，則要考慮這些基本生活開支。針對此，民政局等相關部門應當及時了解并準確把握當地失地農民情況，對家中有老弱病殘的困難家庭給予最低生活保障金。另外，由于我國的經濟發展水平相對落后、地區之間的貧富差異相對較大，根據不同地區經濟發展情況，最低生活標準可以存在差異，但國家投入重點要放到經濟欠發達地區。

建立形式多樣的醫療保障制度，結合失地農民的實際情況，因地制宜，形成國家、集體和個人共同投入、共擔風險的運行機制。例如，為失地農民建立相應的社會醫療救助制度，以政府資金為主，集體資金為輔，并引導周邊企業、慈善機構及個人等方面的捐助，使政府和民間相結合以保障失地農民醫療基金的充實。建立專門的醫療救助小組，一方面定期宣傳科學的醫療衛生知識，喚醒人們預防疾病的意識，另一方面了解當地人們的身體健康狀況，為應急突發疾病的防治做好鋪墊。在地區條件允許和農民自愿的情況下，將土地補償費中的一部分資金用于購買失地農民的大病醫療保險，解決他們的后顧之憂。

建立渠道豐富的養老保障制度，一方面，政府和村集體負責一部分資金，用作養老保險基金投入到養老服務事業；另一方面，采取個人繳費的方法來充實個人養老賬戶，根據權利與義務對等的原則，失地農民的養老保障的待遇與繳費多少直接掛鉤，繳費水平可以較低但應有一個最低標準，并鼓勵多繳。

農民是農村社會的主體，要實現農村的和諧、快速和可持續發展，就必須要千方百計保護好農民的權益。失地農民，失去的不僅僅是土地本身，還有一系列直接或間接地與土地相關聯的權利和利益。解決好失地農民問題，事關我國社會穩定，事關我國現代化建設，要高度重視，妥善解決。

參考文獻：

[1]朱磊．政協委員呼吁完善失地農民社會保障體系[N]．法制日報,2011-03-10.

[2]雷寰．北京市郊區城市化進程中失地農民利益問題研究[D]．中國農業大學博士學位論文，2005.

[3]中國網.每年新增失地農民約200萬 60%失地農民生活困難。

[EB/OL].省略/news/local/2011-03/09/content_22092950.htm

[4]鳳凰網.傅蔚岡：被征農地同地不同價 收益分配農民僅占10%

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一、加強領導，高度重視

*鎮失地農民的就業安置直接關系到新縣城的建設進度，關系到*整個社會政治穩定大局，關系到*的公共社會形象，隨著新縣城征地拆遷安置工作的開展，團縣委在縣委、政府的統一安排下，對青年農民的就業培訓和創業支持工作高度重視，成立了以書記為組長的*鎮失地青年農民就業培訓領導小組，制定了明確的，具有可操作性的實施方案，為青年農民送知識、送溫暖、送工作、送崗位，關心失地農民、服務失地農民，抓住災后重建的有利時機，就近就地大力開展失地農民就業、再就業與創業培訓活動，開闊他們的視野，啟發他們的思路，提高失地農民的再就業本領。

二、加大調查了解力度，切實掌握就業技能情況

為了將此項工作做深、做細，團縣委組織志愿者在*鎮、*鎮開展了就業創業情況大調查，共計發送就業創業情況調查表3000余份，針對青年農民的基本情況、目前狀態、就業、創業意向、求職渠道、希掌握的就業技能等方面，走村竄戶，深入調查，了解和掌握青年農民的實際情況和困難，立足將青年就業創業工作推廣下去，切實讓老百姓享受到實惠的政策扶持。

三、認清形勢，開拓創新，開展市場大調查

由于受到世界范圍內金融危機的影響，我國各沿海城市的進出口加工企業受到重創，通過國家各項拉動內需政策，經濟正在緩慢復蘇，但是仍然造成大量的農民工返鄉，就業壓力增大。為了適應形勢，團縣委組織干部職工，認真學習災后重建各項方針政策，充分發揮群團整合資源的優勢，積極發揮其主觀能動性，為縣委、政府分憂解難。一是網絡調查和宣傳。認真學習了解國家各部委對市場刺激政策，市場未來發展前景，為了應對金融危機大力推進的各項目和產業。建立*青年就業創業工作qq群,調動各大中企業的積極性,培養其為災區做實事,幫助災區群眾重拾信心、重建美好家園的思想。二是市場調查,組織發動全國各地的志愿者在各自所處的城市做好市場調查，針對市場上最需要的技能進行調查，并由團縣委進行匯總分析,尋找適合*災區群眾能力和素質的崗位。

四、全面落實政策，開展專業技能培訓

通過前期的市場調查,針對金融危機下,市場對技術工人的需求并且結合*災后重建實際,有針對性的開展青年農民技能培訓,主要開設了羌繡工藝刺繡班,園林園藝裁培,電焊工,建筑施工人員,市場營銷人員、保安等工種,并介紹到省內、山東各大企業，簽定用工合同就業上崗。經過開班培訓，三月份，使200名失地農民工擁有一種或多種技能，大大增加了社會競爭能力，同時緩解了社會穩定壓力，推進了加快建設新縣城的步伐。

五、下一步工作計劃：

（一）繼續做好*鎮失地青年農民工的技能培訓工作

繼續積極認真的完成縣委、政府下達的任務，團縣委在將在4月內完成培訓500名青年農民工的指標，并介紹就業。

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關鍵詞：失地農民 增收 社會保障 就業

引言

在我國現代化建設過程中，由于建設用占地而出現了許多失地農民，因而引發了許多社會問題，失地農民如何增收，是關鍵一環，論文中將對此進行簡要闡述。

一、失地農民的生活現狀分析

1、生活水平出現下降

土地是農民最基本的生活資料，土地被征用后農民就失去了自身最基本的的保障。失地農民勞動力轉移、自主創業的意識差，不能充分利用現有資源進行就業，造成生活上出現困難。除此之外，外部市場的選擇也是造成失地農民生活水平下降的主要原因。由于文化素養和勞動技能的限制，市場競爭力低，市場需求少，一部分失地農民因此陷入困境。

2、醫療、養老保障難以解決

“根據《銀川市已征地農轉非人員基本養老保險試行辦法》的相關規定，全部失去土地或人均現有土地0.5畝以下的失地農民，全部轉為城市居民戶口。”根據此辦法，寧夏失地農民辦理了農轉非手續，2007年開始，區政府加大了對于失地農民養老、醫療等問題的投入，失地農民的狀況在醫療、養老等諸多方面有所改善。

3、日常開支增多收入相對減少

土地被征用以后，失地農民的日常開支明顯增多，主要表現在以下幾個方面：一、食品開支加大。以往，農民的糧食、蔬菜等食品可以自己生產，土地被征用后要現金購入；二、由房屋引起的開支增多。以前農民居住自建房，被征用后部分搬入樓房，使失地農民日常開銷中增加取暖、水、電、物業等費用的開支，使其可利用性財產減少，降低了生活水平。

4、實現再就業困難

在我國，大部分農民的知識、文化、技能較低，決定了農民在市場中的競爭力低，市場需求小，市場選擇的可能性小。農民在失去土地后上崗困難，農民“失地又失業”。現實中存在大量實例：農民失去土地后，找不到合適的崗位，出入網吧、麻將館、酒吧等場所。長此以往，不但會對其家庭造成經濟上的損失，對國家及社區穩定也會帶來不穩定因素。所以，當務之急不僅是發展城市化、征集土地，也要做好失地農民的再就業安排。

5、安置補償費用低

現階段，征地賠償安置款沒有具體的規定，給付給農民的要遠遠低于市場價格，而且不少地方政府的拖欠、挪用、占用農民土地安置賠償款現象嚴重。有些地區，農民沒有及時得到安置賠償款，得到的是一紙白條，這對于失去土地又沒有其他經濟收入的部分農民來說，會造成他們生活上的困難。

二、失地農民收入偏低的原因

1、收入來源的轉變和傳統意識的相互矛盾

農民長期以土地為主要生活來源，造成了農民對土地的依賴性。土地被征用之后，農民失去了最基本的生活資料，但是仍然沒有形成一種脫離土地就業、自主創業的思想。

2、市場經濟條件下失地農民的邊緣化

而在市場運作中，對人才的技能、知識、素質的要求大大提高，這就造成了失地農民被邊緣化。針對這一現狀，各級政府對失地農民進行培訓，但目前培訓卻不盡人意，表現在：多部門主管，管理權限分散，難以形成合力；缺少針對性培訓，培訓主觀性大；培訓帶有一次性特征，時間短、內容單一，對系統提高農民科技文化、勞動技能等綜合素質效果差；財政補貼培訓資金不能及時、足額到位等。

3、對未來缺乏長久打算

對失地農民的補償一般采取貨幣一次付清的方式。一部分農民由于缺乏計劃性，得到巨額的補償款后，多用于置房、購車等，對未來生活沒有規劃，甚至有些農民在得到補償款后大量購買奢侈品、打麻將揮霍，在補償款用完后，雖然有房有車，但生活水平必將逐年下降，成為有房有車的窮人。

4、生活開支加大

農民在失去土地之前，食品、住房所用開支較少。吃自家產的糧食、蔬菜、瓜果等農副產品，住自建房，開支較少。在土地被征用后，買糧、購菜，采暖、物業等費用加大了其生活開支。

5、缺乏新的就業理念

要解決失地農民的就業問題，就其自身而言要轉變就業觀念。一部分失地農民對于苦、臟、累的工作、工資少于800元的工作不屑一顧，對于政府提供的許多技能培訓采取無所謂的態度。部分存在著“政府發展占了我們的地，政府就得負責”的思想，不愿意自力更生、尋求出路，甚至存在著“等、靠、要”的消極應對思想，加大了就業的難度。

三、對于失地農民增收的對策

失地農民的增收是解決失地農民問題的重中之重，關于如何保證失地農民的收入的增加，有如下對策：

（一）提高失地農民征地安置補償款

失地農民的安置補償款大多遠遠低于市場價格。在寧夏吳忠市利通區的安置補償款發放調查中，用于城區建設的土地每畝20000元，城郊用于公路等基礎設施建設用地每畝5000元，對于距離城市較遠的農村征地費用則根據距離分類，一般更低。可以看出，價格最高的為20000元每畝。城區或城郊失地農民在失去土地得到補償款后可以選擇的進城務工，而對于距離城區較遠的農民極為不利。所以，在處理農民的安置賠償款時，各級政府應加大監管力度，提高農民安置賠償款，盡力做到讓農民未來的生活不受影響。

（二）政府牽頭促進就業

1、失地農民勞動就業中介機構

在失地農民中，有一部分技術水平高、管理能力強的人才，但是，由于用人單位與失地農民之間信息不暢通，導致用人單位無人來干，失地農民無活可干。解決它的最好辦法就是成立專門的勞動就業中介機構，建立失地農民求職檔案庫，專門為想要求職的失地農民服務，把用人單位的招工信息第一時間發送給需要的失地農民。

2、就業培訓及勞動力轉移

失地農民的生計將如何解決？這就要求各政府部門在處理、解決失地農民問題是做好失地農民的安置和勞動力轉移工作。在勞動力轉移過程中，失地農民大致可以分為兩種：第一種為年齡段18―30歲的青壯年人群，沒有什么就業和求職經驗，對于崗位的要求普遍較高，可對他們進行例如修車、電焊、電腦等技能培訓，在培訓后可由政府組織其進行勞動輸出。第二種是年齡處于30―45歲之間的群體，在寧夏，這一年齡段的人群大多知識文化水平、技能水平普遍較低，在學習或接收知識方面不如年輕人，針對他們可選擇專業化較低、容易學會的技能進行培訓。如：銀川市從2005年起，每年安排300萬元的專項資金，支持失地農民就業、技能培訓。通過職業技能鑒定，取得《國家職業技能資格證書》者，經勞動保障部門認定，給予60%的培訓費補貼；對參加短期技能培訓且取得勞動就業部門認可的技能結業證書者，酌情補貼培訓費。另外，對承擔失地農民定向技能培訓的學校、中介組織和企業，由各級政府按其承擔的培訓任務量和失地農民就業情況給予一定的資金支持。從寧夏全區看，自2005年9月份起，對通過專業技術學習在自治區內各類職業中學取得畢業證書的失地農民，經認定，補助50%的學費，補助資金由市、縣區財政各承擔50%。

3、鼓勵農民自主創業

在失地農民中，不乏管理才能出眾的人，在針對這部分失地農民，政府要引導和教育其轉變觀念，確立自謀職業、競爭就業的新意識，對具備條件的失地農民，在引導其利用征地補償金和自有資金自主創業的同時，可通過小額貸款、稅收優惠等多種扶持政策，把創業或自我雇傭作為一項重要的就業目標來實施，提高失地農民從事個體私營經濟的積極性和成功率。以吳忠市利通區為例，在失地農民自主創業時，可享受優惠三年免除工商管理費用，這激勵了失地農民自主創業的積極性，解決了一部分失地農民的就業難題，使其收入增加。

（三）完善社會保障體系讓失地農民老有所依

1、 建立和完善養老保障體系

古往今來，我國大部分地區都實行的是傳統的家庭養老模式，以子女為主要的依靠對象，以土地為核心的保障，這種模式存在著一定的社會風險，已不適應時代的發展。因此，要將失地農民納入城市居民的養老保障體系中，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險。

在寧夏吳忠利通區采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”籌集資金。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔部分不低于40%，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。同時，按照資金總額的一定比例，在土地出讓金中提取建立被征地農民基本生活保障風險準備金，以應付未來的支付風險。另外，政府采取購買就業崗位的方式，將失業保險金用于安置進城農民的企業的工資補助，并免費為企業培訓這些新員工，對安置進城農民的企業，實行稅收優惠，全部或部分免除其應繳納的社會保險費。

2、建立農村醫療保險體系

失地農民“小病不去看，大病看不起”的現象普遍。對此寧夏在吳忠、固原兩市進行農村醫療保險試點工作，進而向全區推廣，籌資標準分別為每人每年280元和220元，個人繳納分別為200元和140元，政府補助80元；屬于低保對象或重度殘疾的學生兒童個人不繳費，政府全額補助，城鎮居民醫保最高支付限額分別為兩萬元和1.5萬元，大額醫療保險統籌基金最高支付限額分別為8萬元和8.5萬元。

3、為失地農民提供城市最低生活保障

失地農民土地被征用，就變成了一個既非農民又非城市居民的弱勢邊緣群體，在現行實施的低保范圍之外。因此，不論從哪一個角度出發，政府都應保證失地農民的最低生活水平。屬于貧困戶、貧困者，生活在當地最低生活水平以下者，應進入低保范圍，享受低保待遇。

（四）法律援助保證失地農民的利益不受侵害

失地農民由于文化知識水平較低，法律知識欠缺，往往處于被動的地位，在權利受到侵害時不知如何維護，不能通過法律手段來解決。失地農民因欠缺法律知識而導致的事件，不僅對自身產生影響，對整個社會也會造成不良影響。例如在征地過程中，在安置補償款的問題上就存在分歧，導致上訪事件屢見不鮮，甚至出現極端的做法。另外，失地農民在外出務工時，不知道如何維護自己的正當合法權益，未與用人單位簽訂勞動合同，因此，未得到用人單位養老保險、失業保險、工傷保險等相應的保障。所以，各級政府乃至全社會都有責任對失地農民提供法律上的援助。

（五）幫助擁有部分土地的失地農民發展特色產業

對于部分擁有少量土地的失地農民，政府可以指導其發展特色農業產品。例如枸杞，我區被稱為枸杞之鄉，銷量占全國銷量的一半；賀蘭山東麓被譽為“東方的波爾多”，是釀酒葡萄種植的最佳適宜區之一；黃灌區的優質大米具有粒圓、色潔、油潤、味香四大特點，是著名的“塞上江南”、“魚米之鄉”。寧南山區的馬鈴薯，栽培歷史悠久，是天然的綠色食品。政府可以通過不同地區的特色鼓勵那部分農民發展特色農業，增加收入。

另外，寧夏的清真牛羊肉、乳制品和毛皮制品得天獨厚，深受歡迎。“寧夏灘羊”是寧夏特有種質資源，肉質鮮美、毛皮是優質裘皮。政府可以鼓勵失地農民從事特色養殖業或發展牛羊肉加工、皮毛加工和銷售等工作。

在城市發展過程中，失地農民為城市化的發展做出了貢獻，農民失去了土地換回來城市的發展。但是在現實生活中，失地農民不論是在征地過程中還是在失地后的勞動就業中都處于十分被動的地位。近年來，失地農民問題日漸凸顯。所以，政府有必要加大對失地農民問題的關注，盡快解決失地農民在生活、養老、醫療、就業等諸多方面的問題。假如讓農民“失地又失業”，不僅對失地農民自身造成影響，對我們的社會也會產生不良的影響。

參考文獻：

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[2]姚巨才.寧夏失地農民調查[M].農村財政與財務,2005(11):11-12.

[3]魏淑清.寧夏農民增收趨勢的實證分析與對策研究[J].安徽農業科學,2007,35(33)10904-10905,10907.

[4]唐愛玲.失地農民社會保障問題調研與思考[J].西北農林科技大學學報,2008,8(5).

篇9

一、基本情況

自年以來，柞水縣因西康鐵路、西柞及柞小高速公路建設、小嶺工業區大西溝鐵礦開發和旅游項目建設等重點工程征地2236.9畝，涉及5個鄉鎮14個村48個組，涉及農戶4169戶，15187人。分別占全縣總戶數、總農業人口的10.5%和11.2%。其中完全失地397戶1347人；部分失地233戶8537人。失地農戶生活困難的446戶1575人。一是國家建設征地。比如鐵路、高速公路途經乾佑河沿線4個鎮，征地最多、農民失地最嚴重的沙坪村現有人口884戶2740人，因鐵路及新城開發等失地農民達505戶1884人，人均土地不足0.17畝。二是城鎮建設征地。如新城區建設占土地1560畝，使884戶2740人失去了土地；羅莊村小城鎮建設征地23.23畝，致使16戶群眾全部失地。三是企業占地。如大西溝鐵礦開發從上世紀80年代以來，前后占羅莊村土地124.7畝，加之其它建設用地，人均耕地不足0.03畝。四是旅游開發占地。旅游項目較多的營盤鎮，正在開發的龍王溝等項目占耕地717畝，涉及108戶301人。五是工業園區占地。由于園區建設，有的村民小組人均土地不足0.1畝。六是移民搬遷占地。遷出地棄耕撂荒土地，遷入占用土地等等。為了妥善保障失地農民的正常生活，柞水縣以維護農民利益為根本出發點，以發展為前提，以再就業為核心，以貨幣安置和社會保障為底線，逐步建立經濟補償、社會保障、就業服務“三位一體”的安置模式，實行多種途徑安置，促進失地農民就業，有效減小失地對農民生活的影響。

（一）宣傳教育，轉變失地農民就業觀念。把轉變失地農民的就業觀念作為安置失地農民的首要問題來抓，結合縣域實際，著重從經濟發展思路、產業調整方向、當地發展前景、個人生活保障等方面做好思想工作，推動群眾轉變就業觀念。同時，積極組織實施“陽光培訓工程”，聘請專業人員開展建筑、餐飲、勞務輸出等知識講座，舉辦涉游服務、勞動技能等創業培訓20余期，參訓人員1000余人，提高了失地農民的勞動就業能力。目前，失地最嚴重的乾佑河流域4鄉鎮50%農民能抓住西柞高速公路開通良機，積極從事服務業，興辦農家樂、加工豆制品和經營土特產品銷售等，90%受訓人員已經實現轉行，并獲得相對穩定的收入來源。

（二）嚴格管理，保證征地補償費足額到位。征地補償政策落實，直接關系到農民的切身利益。柞水依據當地實際，以被征地農民生活水平不下降為目標，落實相應補償措施。一是科學制定補償規定。征地前將土地、青苗、房屋、林木、附著物等財產的賠償標準和相關政策全面向群眾公布，給農民吃下“定心丸”。綜合考慮地理位置、農業產值、生活水平、人均耕地、升值潛力等因素，按市場價逐步提高了土地補償標準。柞小高速征用乾佑鎮石鎮村專業菜地，多方與建設方協調，補償費由每畝1.8萬元提高到3.9萬元，僅此項為該村爭取補償費600余萬元。二是實行集中安置。安居才能樂業，只有把拆遷戶的住所解決好，失地農民才有心思發展家庭經濟。我們實行集中統一的住宅小區安置，由城建、國土部門提前介入，做好規劃設計，并依據當地主導產業，鼓勵實施長效致富項目。比如柞小高速公路建設拆遷中規劃了6個集中安置點，統一配套小區的水、電、路等基礎設施，同時引導群眾發展“一村一品”，穩定失地農民生活。

（三）強化培訓，增強農民就業能力。采取政府牽線搭橋，設立勞動就業服務平臺，把勞務產業做大做強，拓展失地農民就業空間。勞動、扶貧等部門當好媒婆，走出去主動與外省用工單位聯系，把失地農民作為重點對象實施勞務輸出，確保其獲得能夠就業。年以來，每年組織“春風行動”大型用工招聘會，動員失地農民進城入企務工，成功安置就業500余人。設立失地農民職介服務窗口，免費為失地農民進行就業指導和職業介紹，成功指導就業300余人。每年組織失地農民赴疆拾棉3000余人，僅此項人均每年增收1000余元。

（四）就業扶持，加快失地農民轉移步伐。加快失地農民的就業轉移步伐，保證農民“失地不失業”顯得尤為重要。為此，不斷探索失地農民轉移途徑，切實加快“農民變民工變職工變市民”步伐，建立人力資源信息網絡，為失地農民就業搭建服務平臺。堅持“政府引導、統籌規劃、創新機制、注重實效”的原則，加強了信息平臺和中介平臺建設，成立了由縣就業中心、鄉鎮社保所和村委會組成三級勞務信息網絡，提供求職登記、職業指導、培訓介紹、就業認定、檔案管理、保險辦理等“一站式”就業服務，初步形成了市場導向、政府調控、運行規范的農村勞動力就業新機制。

（五）抓政策落實，擴大保障渠道。縣上制定優惠政策，積極扶持失地農民就業。堅持以“市場引導培訓、培訓促進就業”的方針，以縣勞動力就業培訓服務中心為依托，以其他部門培訓機構和社會力量為輔助，不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高農民工的各項技能，在發展農家樂、就業安置等方面，給予失地農民稅收減免、證照辦理等優先優惠政策，調動失地農民積極性，促其發展新產業，彌補失去土地的收益，確保生活水平不下降。

（六）計劃征地，有效保護土地。堅持利用與保護并重，把節約耕地、提高土地利用率，規范征地程序放在重要位置抓緊抓好。一是規范征地報批手續，嚴格按批準計劃供地。二是嚴管土地資源。嚴格保護農民經營土地的合法權益，召開聽證會，廣泛聽取群眾意見和建議，充分尊重農民的土地經營權，嚴守界定征地范圍，堅持土地用途管制，嚴格按建設項目、產業政策、用地定額指標等要求供地。三是加強監督檢查。監察、審計、財政等部門聯手加強監督檢查，嚴肅查處侵占、截留、挪用、拖欠、擠占土地補償費等嚴重侵犯農民利益的行為，確保“陽光操作”，專款專用于失地農民補償。

從全縣情況看，失地農民抓住“兩路”建設和礦區工程建設，用足用活各項政策，利用征地補償費經商、房屋出租、興辦農家樂、勞務輸出等，一改土里刨食”，轉變為經商戶，收入增加明顯，從征地前年農民人均純收入在600-700元，提高到2006年底1500-1700元，是征地前的2.5倍多。

二、存在的主要問題

目前，被征地農民73%的群眾生活未受到影響，生活水平未降低。但還有少數失地農民因安置途徑狹窄、謀生技能差等原因，導致無直接經濟來源，生產生活在很大程度上受到影響。一是安置辦法滯后，就業率不夠高。當前，安置失地農民主要采取貨幣補償的辦法安置失地農民，而安置標準相對低，失地農民獲得安置補償費少，并且一次性發放的安置補償費，數目畢竟有限，如沒有新的收入來源，坐吃山空，生活難以保障。實踐證明，這種安置方法難以有效解決失地農民的長遠生活問題。二是部分失地農民就業技能差，轉型就業困難。耕地目前仍是農村群眾生產生活必需的生產要素，失去土地就喪失了最基本生活的物質基礎。大量耕地被征用后，對于部分一直以種田為主的農民來說，沒有其他技能謀生，生活就會陷于困境。據調查，全縣有10%的農民失地后情緒低落，部分思想閉塞、年齡偏大的失地農民就業難有門路，僅靠征地補償費難以維持生活。還有20%的失地農民靠打零工維持生活，生活并不富裕。三是失地農民培訓途徑單一，就業保障機制不到位。各鄉鎮農技校由于師資力量薄弱、培訓經費缺乏等原因，難以發揮應有作用，對失地農民培訓的效果不明顯。我縣目前最大的培訓基地——柞水職教中心而言，目前僅有農林專業技術人員3人，養殖專業技術人員4人，師資力量十分有限。加之財政困難，培訓經費嚴重缺乏，失地農民培訓所需的教學器材、儀器、基礎設施等配備滯后，難以滿足農民日益增長的培訓需求。四是社會保障機制尚不健全，失地農民生計長效保障無著落。由于當前農村最低生活保障面小、標準低，失地農民沒有完全納入社會救濟和社會保障，部分失地農民自身“造血”能力差，就業安置、最低生活保障和子女上學也面臨較多困難，扶持優惠政策較少，項目資金不足等諸多問題，未能形成長效的失地農民保障機制。

三、幾點建議

（一）建立合理的土地利益分配機制。由于失地農民基本生活保障的主體資金來源于土地價值，土地補償費及安置補助費的高低，直接決定失地農民基本生活保障水平的高低。這就要求改進和完善征地補償制度，充分考慮農村土地的所有權功能、就業與發展功能、社會保障功能等因素，明確界定農民的土地財產權，以土地市場價格為基礎，科學合理確定土地補償費和安置補助費標準，提高失地農民失地收益。

（二）加強失地農民技能培訓。各級應把失地農民技能提高放農村工作的重要位置，經常研究新情況和解決新問題，加強對農民的基本素質教育和勞動技能教育培訓，從思想、職業道德、擇業觀念、文化素質和技術技能等方面教育，使他們認真克服多年積淀的舊習氣，樹立競爭意識、市場意識，增強自我致富的能力，盡快拓展增收渠道，增加實際收入，確保生活水平不斷得到提高。

（三）努力形成強大保障合力。相關部門應明確分工，各負其責，形成強大合力，打好解決失地農民問題總體戰。如國土部門負責征地、拆遷的補償方案、土地復墾等項目實施等。城建部門落實好失地農民的住宅小區規劃和建設。勞動部門負責加大失地農民的技能培訓和就業指導，促進就業。民政、社保、保險等部門負責失地農民的社會救濟、養老保險等，確保生活不出問題。扶貧、農行、信用社要積極制定和落實失地農民的產業扶持優先優惠政策，落實扶持項目資金等，推動失地農民發展新的產業。財政、審計、紀檢負責加強對征地補償資金管理、使用、發放的監督檢查，確保資金安全高效。通過發揮各方面綜合作用，為失地農民安置創造良好的環境。

（四）逐步健全社會保障機制。一是積極探索和建立失地農民社會救濟和保障體系。對失地農民中喪失勞動能力的特困戶、五保戶，由民政部門列入救濟對象實行救助，列入低保范圍予以保障。對人均土地過少的農民家庭，可由關統一辦理“農轉非”手續，享受城鎮居民就業安置、低保、子女上學等待遇。二是要逐步建立社會基本養老保險。由社保、保險等部門在政策允許的范圍內降低“門檻”，降低繳費比例，降低繳費基數，予以保障。對年齡偏大的優先投保，資金來源可采取政府土地收益中撥補一點，土地征用補償費中抵扣一點，失地農民自己繳納一點的方式來解決。三是要重視解決失地農民的醫療問題。衛生部門可選擇失地鄉村深入開展農村合作醫療改革，擴大失地農民基本醫療保障范圍，使其病有所醫。

篇10

1 改變土地征用辦法

目前，征地補償費并不是按照土地的市場價格對失地農民進行補償，而是以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益、利用價值和土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。農民與農村集體在土地所有權的實現上處于被動地位，缺乏土地價格確定的主動權和選擇權；不能合理地享受到土地開發所產生的更多的土地增值；補償資金的使用、分配缺乏規范的引導和管理；部分轉非、轉居農民還未能享受到與城鎮居民同等的福利待遇和保障。這種利益的不對稱不僅嚴重侵害了農民的切身利益，加劇城鄉差別，而且對農村的整體發展和社會穩定以及城鄉一體化的發展帶來消極影響。

因此，要改變土地補償方式，提高補償標準，改善安置方式。可以采取以下辦法：1.提高一次性土地補償和相應的青苗及地上物補償標準。2.合作開發，共同受益，按人分紅。土地評估入股，與企業合作開發，一般采取保底分紅的方法，村集體并不參與直接的經營管理。在村集體經濟組織內部將土地劃股到人，年終按股分紅。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。3.長期“租賃”，永久受益。為解決工業項目用地與農民不愿永久性放棄土地的矛盾，成立土地基金會，村民與土地基金會簽訂土地使用合同，基金會統一對土地進行招商、融資、開發及建設。基金會以每年每畝多少元的價格兌現給農民土地“租賃費”，保障其收入。4.自主開發，租賃經營。在規劃的鎮工業區內按項目辦理占地手續后，由鎮村聯合進行土地一級開發，把土地租給入區企業。使農民能夠參與分享土地開發利用所帶來的長遠的、穩定的利益。

2 增加就業

就業是民生之本，農民失去了土地，也就失去了最基本的生活資料，失去了最基本的生計來源，切實保障失地農民基本生活，最根本的問題是解決失地農民的可持續生計。目前影響失地農民就業的因素有：1.失地農民將領到的土地安置補償費用來補貼家庭日常生活開支，而沒有真正將這筆錢用來發展和投資從事個體經營。2.社會就業競爭激烈，失地農民進城就業處于不利地位，大多數人望而卻步，即使找到工作，大部分也只是那些臨時性、穩定性低、收入少的工作。而且現在許多企業都向集約型經營轉變，技術含量越來越高，對低素質的勞動力的吸納能力越來越小。3.失地農民就業能力較弱，就業后再失業現象嚴重。部分失地農民對就業崗位、收入要求預期較高，落后的思想意識，低水平的文化素質和勞動技能成為制約失地農民實現再就業的瓶頸。從事綠化、衛生保潔、治安聯防工作的人數，遠超過當地的實際需要。

針對我國經濟發展現狀和失地農民的具體情況，可以采取如下措施：1.完善城鄉一體化的勞動力市場體系，消除待遇歧視。把失地農民納入城鎮就業體系，使其與城鎮居民一樣平等地享有免費的職業培訓、就業援助、自主創業等政策，平等地享有城市的教育、公共衛生、社會保障等待遇。2.堅持以就業為中心的經濟發展策略，大力發展城郊勞動密集型產業，增加失地農民的就業機會。3.加強失地農民就業培訓，提高其整體素質和可持續就業能力。首先，把原來的那種散漫的小農意識轉變為適應社會化大生產的紀律性、組織性強的現代企業管理意識。其次，開展一系列通用技能培訓，使失地農民至少掌握一種非農業技能，以便他們能夠憑借一技之長在激烈的市場競爭謀取一份養家糊口的工作。4.在引導失地農民自主創業方面，政府可以在證照辦理、貸款、稅收、場地等方面提供優惠政策。

3 完善失地農民社會保障制度，提高其隱性收入

3.1 進一步完善養老、醫療保障制度。土地征用制度改革中的社會保障制度建設主要涉及社會保險制度。主要有：養老社會保險、失業社會保險和醫療社會保險。