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【摘要】失地農民的可持續生計問題是社會發展過程中亟須解決的重要難題。目前，在失地農民培訓方面還存在著政府低效供給、培訓機制不健全、就業穩定性差、資金使用效率不高等問題，沒有真正解決失地農民的可持續生計問題。由專業的教育機構和職業學校開展失地農民繼續教育培訓，幫助其實現穩定就業是解決問題的關鍵。在國家政策支持下，構建由政府主導，學校、企業和社區共同參與的失地農民繼續教育培訓機制，為解決當前失地農民可持續生計問題探索新的路徑。

【關鍵詞】失地農民;可持續發展;繼續教育

改革開放四十年來，我國非常重視失地農民的社會保障問題，專家和學者從各個方面對失地農民的生活保障問題進行了研究，并提出了許多建議和對策，為政府部門解決失地農民社會保障問題提供了很大幫助。然而，在信息化、大數據、云計算、人工智能快速發展的時代，人們的生活發生了翻天覆地的變化，土地已經不再是其家庭收入的主要來源，特別是處在大城市周邊的農民，思想已經發生轉變。另一方面，隨著知識更新速度不斷加快，被安置的失地農民存在知識不夠、技能不足的風險，工作穩定性不能保證。因此，如何建立切實可行的繼續教育機制是實現失地農民可持續生計的關鍵。

一、現狀:失地農民繼續教育培訓供需不平衡

(一)失地農民現狀調研。本研究主要以西咸新區的失地農民為調研對象，采用結構化問卷和訪談的形式，隨機選擇被調研對象。共發放調查問卷300份，回收276份，其中有效問卷270份，有效率為97．83%，調研時間為2019年1月至2月。1.征地意愿及影響因素針對征地意愿問題，有166人愿意土地被征，所占比例61．48%，在愿意土地被征的166人中，認為種地不劃算、收入較低的有35人，占21．08%;認為補償形式和標準較為合理的有67人，占40．36%;認為征地是大勢所趨，服從政府安排的42人，占25．30%;認為家庭缺乏勞動力的有15人，占9．04%。在不愿意土地被征的74人中，認為有鄉土情結、不習慣沒地的生活的有14人，占18．92%;認為補償標準不合理的有22人，占29．73%;認為失地后沒有收入來源的有15人，占20．27%;認為失地后生活成本太高的有22人，占29．73%;其他原因的1人，占1．35%。2.失地前后家庭經濟來源對比在土地被征前，家庭的主要經濟來源:有119人回答“農作物收入”，占44．07%;有28人回答“經濟作物收入”，占10．37%;有50人回答“外出打工收入”，占18．52%;有32人回答“做小生意收入”的占11．85%;有8人回答“固定工作收入”，占2．96%;回答“其他收入”有10人，占3．70%。由此可見，西咸新區失地農民在征地前的家庭主要經濟來源于土地的占54．44%。在土地被征后，家庭的主要經濟來源:有122人回答為“外出打工收入”，占45．19%;有55人回答“附近打散工收入”，占20．37%;有41人回答“做小生意收入”，占15．19%;有16人回答為“農作物收入”“經濟作物收入”，占5．93%;有23人回答“固定工作收入”，占8．52%;回答“其他收入”的有13人，占4．81%。由此可見，農民失地后，以“農業收入”為主的家庭明顯減少，以“外出打工收入”為主的家庭大幅增加，還有部分家庭以“附近打散工收入”為主。之所以出現失地后還有以“經濟作物收入”為主的情況是由于部分失地農民在其他地區承包土地繼續種植經濟作物。而失地農民以“固定工作”作為家庭收入主要來源的較少。3.就業意愿與實際就業情況從就業意愿上來看，有116人希望能在本地企業工作，所占比例42．96%;有55人希望能在本地機關或事業單位就業，所占比例20．37%。而失地后的實際就業情況和農民希望的相差較大:在本地企業工作的僅有23人，僅占8．52%;在機關事業單位工作的僅有4人，占1．48%;更多的人是外出打工，有122人，所占比例45．19%;做生意的有41人，占15．19%;在當地打散工、臨時工的有55人，所占比例20．37%。由此可見，農民在失地后工作相對固定(含外出打工)的有149人，所占比例55．19%，而其他人基本從事的是臨時性工作。通過對工作相對固定的149人調查發現，沒有換過工作的僅有21人，所占比例14．09%;換過一次工作的26人，所占比例17．45%;換過兩次工作有40人，所占比例26．85%;換過三次及以上工作有62人，所占比例41．61%。由此可見，失地農民雖然有相對穩定的工作，但是就業穩定性較差。4.失地農民繼續教育培訓意愿針對是否愿意接受繼續教育培訓，表示愿意的有121人，所占比例44．81%;不愿意的有103人，所占比例38．15%;表示參不參加無所謂的有46人，所占比例17．04%。對不愿意參加培訓的人進行進一步了解，發現有25人表示對繼續教育培訓不感興趣，所占比例24．27%;有12人表示沒有時間參加培訓，所占比例11．65%;有17人表示沒有經費參加培訓，所占比例16．50%;有33人認為培訓內容不實用，所占比例32．04%;其他原因不愿意參加培訓的有16人，所占比例15．53%。可以看出農民在失地后，對于繼續教育培訓是有一定需求的，然而由于時間、經費以及培訓內容等方面的原因，造成他們對于參加繼續教育培訓失去信心。(二)當地政府組織農民培訓情況。在農民培訓政策方面，陜西省印發了《新型職業農民培育整省推進工作方案》《陜西省新型職業農民認定管理暫行辦法》《陜西省新型職業農民培育績效考評試行辦法》《陜西省新型職業農民教育培訓大綱》等文件，規范了培訓內容，明確了培訓目標和任務、考評標準等，在推進農民培訓工作方面發揮了重要作用。在實施方面，陜西省建立了一批高校農民培訓基地，主要面向本地區開展高起專、高起本、專升本層次的學歷繼續教育。西咸新區也成立了多個技能培訓學校，開設有家政服務、酒店餐飲、母嬰護理、茶藝、園林綠化、電子電工、電子商務等培訓項目，在促進失地農民技能水平提升方面起到了非常重要的作用。但是由于“短平快”的技能培訓班在提升農民綜合素質和技能水平方面作用有限，而企業面對激烈的競爭，為了生存和發展必然會淘汰綜合能力不強的農民，失地農民在多次更換工作后，最后只能去打零工。政府也非常努力地想要幫助農民，而農民也非常渴望政府幫助其找到一份穩定的工作，然而政府并不能對企業提出強制性要求，這種錯位的供給既浪費了資源，又沒有讓問題得到妥善解決。(三)結論探討。隨著社會經濟的發展和生活水平的提高，勞動力報酬不斷增加，農民更傾向于外出務工，在生活上對于土地的依賴程度不斷降低。從家庭收入來源上看，大部分家庭對農業收入的依賴較小，非農收入所占比重越來越大。而農民失去土地后，大部分家庭的收入主要來源為外出打長工和周邊打短工。然而，農民受到傳統鄉土情結的影響，他們更希望在家附近找到一份長期穩定的工作，而不是迫于生計外出打工。實際上，他們所從事的工作多為臨時工、鐘點工，就業穩定性較差，主要原因在于自身的素質和能力不能滿足就業單位的要求。農民在失地后，也希望能夠受到真正有助于其可持續發展的培訓，而政府部門雖然組織了大量培訓，但是并未真正解決失地農民的可持續生計問題。

二、問題:失地農民培訓不能滿足農民的可持續生計需求

(一)政府就業培訓供給效率不高。黨的報告提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。建設服務型政府要以公眾滿意為最高標準、以對公眾負責為最終使命。從公共管理角度來看，政府對公民至少應在以下三個方面負主要責任:一是政府的支出必須獲得公民的同意并按正當程序支出;二是資源必須有效率地利用;三是資源必須用于達成預期的結果。［1］農民希望在失去土地后能夠擁有一份穩定的工作，最好能夠“離土不離鄉”，在本地解決就業問題。而政府作為第三方，在勞動力市場中的作用畢竟有限，所能提供的僅僅是職業培訓、就業指導、失業救濟等。在市場經濟體制下，培訓機構往往考慮的是如何盈利，并沒有將農民的利益放在首位，培訓的效率和效果難以讓農民和就業單位滿意。再加上，當前勞動力市場相關制度還不健全，以不正當手段謀取經濟利益的現象依然存在，農民的利益很難得到有效保障。雖然政府投入很大，但是并沒有將問題真正解決。(二)失地農民的就業穩定性較差。2018年12月，中央經濟工作會議首次使用“就業優先”的表述，把穩就業擺在突出位置。在當前經濟穩中有變，經濟下行壓力有所加大的形勢下，一些企業為了節約成本開始裁員。失地農民作為一類特殊的勞動群體，雖然在政府的幫助下，得到了工作機會，但是由于在年齡、文化、體力、技能等方面不占優勢，而企業為了在激烈的競爭中生存，就不得不對其人力資源結構進行優化，被淘汰的往往是這些失地農民。在知識經濟時代，獲取知識和應用知識的能力是企業競爭能力高低的關鍵，只有通過不斷地學習和創新，才能立于不敗之地。而相對于其他高學歷員工，農民的知識積累較少，在同等條件下需要花費更多的資源才能完成知識更新，企業為了節約成本，農民又被迫成為犧牲品。政府雖然鼓勵企業安置失地農民，然而政策和制度的落實方面還有待進一步加強。相對于企業的長遠發展，企業對于安置失地農民就業并不是特別積極。(三)失地農民培訓體系還不健全。鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)要求:推動建立覆蓋城鄉全體勞動者、貫穿勞動者學習工作終身、適應就業和人才成長需要的職業技能培訓制度，增強職業培訓的針對性和有效性。［2］然而相應的制度體系尚未健全，面向農民的培訓平臺、培訓資源較少，并不能滿足農民的現實需求。政府一般通過下屬事業單位或者認定社會培訓機構開展失地農民培訓，由于具體開展培訓的并非是專業的教育機構，造成培訓效果并不明顯。由政府支持成立的農民教育培訓基地，所培訓的內容多為涉農專業，對于失地農民來說并沒有價值。社會培訓機構所開展的培訓內容多以服務業為主，且限制條件較多，并不能引起失地農民的興趣。總體來看，目前并沒有形成完整而有效的失地農民培訓體系。培訓機構在管理方面也較為松散，缺乏科學的考核和有效的監管。培訓機構的盈利特征較為明顯，培訓工作缺乏長遠規劃，并沒有針對失地農民的特點開展持續性的培訓，培訓項目以“短平快”為主，所培訓的內容和企業崗位需求脫節，很難得到企業和農民的認可。(四)農民培訓資源利用效率不高。提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念指明了“十三五”乃至更長時期我國的發展思路、發展方向和發展著力點。［3］其中綠色發展要求要以效率、和諧、持續為目標推進經濟增長和社會發展。農民失去土地后，由于缺乏專業技能，很難得到企業的認可，工作和收入難以得到有效保障。失地農民在土地補償金有效利用方面缺乏科學的規劃，出現大量的不合理消費，嚴重影響著家庭的可持續生計。而且，很少有人將資金投入到自身技能的提升上，在補償金消耗完之后，沒有一技之長的失地農民生活再度陷入困難。在農民培訓方面，國家和地方每年投入大量資金用于農民培訓，而具體實施培訓的往往是具有盈利性質的社會培訓機構。由于缺乏對培訓機構準入資格的監督，對取得的最終效果也極少評估，資金的利用效率難以保障。而另一方面，國家設立的職業院校、技工學校、技師學院等公立院校由于生源減少而面臨生存危機，這一部分龐大的教育資源并未得到充分的利用。

三、路徑:開展以職業院校為主體的繼續教育培訓

(一)相對于零散的培訓，繼續教育培訓更具優勢。培訓是給有經驗或無經驗的受訓者傳授其完成某種行為必需的思維認知、基本知識和技能的過程，就是通過培養加訓練使受訓者掌握某種技能的方式。短期培訓雖然在快速提升技術能力和水平方面有一定的作用，但是由于培訓時間短，缺乏系統性和針對性，不能實現因材施教，培訓的效率和效果大打折扣。繼續教育是一種成人學歷教育和非學歷教育，以補充新知識、學習新技術、了解新方法、掌握新技術為目標，提高學習者的社會適應能力，促進社會經濟發展。繼續教育培訓一般由專業的教育機構開展，通過建立繼續教育檔案，因材施教，開展系統性的培訓，學習者的知識和技能掌握得更加牢固。關于成人教育，有過重要論述:“成人教育不是單純的文化、技術教育，而是全面開展政治、文化、技術、管理教育，全面提高勞動者的思想道德和科技文化素質”。［4］一般的培訓在全面提高勞動者的思想道德和科技文化素質方面并不具優勢。(二)農民教育具有公益性，政府應承擔更多責任。全面提高農民素質對于提高生產力水平、推進鄉村振興戰略，提升綜合國力具有重大意義。根據人力資本理論，就業能力的高低和求職者的文化素質有著密切的關系。農民在失去土地后，其身份發生了根本性轉變，政府應該對失地農民進行教育補償，幫助其更好地實現職業轉換。由于失地農民自身人力資本水平偏低和社會資本存量不足，要想具有和其他城市居民同等的就業機會和收入水平，就應該擁有和市民相似的文化素質和技能水平，這需要經過專門的教育培訓才能完成。［5］城市勞動力的平均受教育年限遠遠高于農村勞動力受教育年限，而要彌補這些差距需要失地農民接受一定年限的教育培訓。參加教育培訓的成本全部由農民承擔是不公平的，相對于城市勞動者，失地農民并沒有完全享受到國家的義務教育和相關教育政策優惠。農民在失去土地后會產生一定的失落感，對未來充滿著不確定性，存在著明顯的危機感，通過繼續教育培訓，讓失地農民從各方面都走上正常軌道，有利于維護社會穩定。因此，政府應該在農民培訓中承擔更多的責任。(三)國家對職業教育有要求，職業院校優勢明顯。從教育功能上來看，職業教育傳授人專門的知識和技能，提高人的勞動能力，將勞動力轉化為現實勞動力，實現勞動力再生產。同時，還可以提高勞動者素質，幫助人了解生產過程，提升工作效率，提高創新意識和創造力。中共中央政治局常委、國務院總理指出:發展現代職業教育，是提升人力資源素質、穩定和擴大就業的現實需要，也是推動高質量發展、建設現代化強國的重要舉措。黨的報告提出，加快建設學習型社會，大力提高國民素質，努力辦好中國特色繼續教育。《國家職業教育改革實施方案》提出，落實職業院校實施學歷教育與培訓并舉的法定職責，按照育訓結合、長短結合、內外結合的要求，面向在校學生和全體社會成員開展職業培訓。在穩定就業方面，校企合作讓學校的教育培訓內容與企業崗位工作要求一一對應，通過訂單式人才培養，能夠提高農民教育培訓的針對性，在促進農民穩定就業方面優勢明顯。

四、機制:多元共建的失地農民繼續教育機制

(一)政策基礎《中華人民共和國職業教育法》規定:建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出，“推進實施農民繼續教育，支持農民通過半工半讀方式就近接受職業教育和培訓”。《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》提出，面向城鄉全體勞動者，完善從勞動預備開始，到勞動者實現就業創業并貫穿學習和職業生涯全過程的終身職業技能培訓政策。《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》提出，將農民工納入終身職業培訓體系，鼓勵大中型企業聯合技工院校、職業院校，建設一批農民工實訓基地。《新生代農民工職業技能提升計劃(2019—2022年)》要求各地加強新生代農民工職業技能培訓工作，帶動農民工隊伍技能素質全面提升。2019年政府工作報告提出，改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人。這些政策為失地農民繼續教育機制的構建提供了理論支撐。(二)機制概述構建以高等職業院校、中等職業院校和應用本科高校為主體，以社會培訓機構為補充，政府、企業、社區共同參與的失地農民繼續教育培訓機制。失地農民經過發展測評后，通過社區教育提升其基本素質和文化水平，再根據其自身基礎和興趣選擇合適的發展方向，有針對性地開展能夠促進其可持續發展的繼續教育培訓。在某一級別的繼續教育培訓結束后可以選擇繼續升入下一級別學習或者進行技能評價后進入企業。技能評價一般由具有資質的職業技能鑒定機構實施，并給通過鑒定者發放證書。同時，建立成本分擔機制、信息共享機制、效果評價機制和多元監督機制，促進失地農民穩定就業，解決家庭的可持續生計問題。1.成本分擔機制。教育的收益具有很大的正外部性，雖然社會收益大于個人收益，但是受教育者從中獲得的收益也是十分明顯的，比如好的工作、待遇等。失地農民的繼續教育培訓有效開展需要有大量的經費投入，單獨由某一方完全承擔有失公平。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》均明確提出要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制。因此，需要由政府部門協調各方共建成本分擔機制。政府為了維護社會穩定、實現社會公平與經濟效益，就必須為失地農民這一特殊群體提供教育培訓服務。失地農民作為教育培訓的受益方，也要承擔一部分教育培訓成本。失地農民經過教育培訓后最終要在企業工作，企業作為用工單位也是受益方，應該承擔部分教育培訓成本。在當前國家支持職業院校擴招100萬，面向農民工招生的背景下，政府通過為職業院校提供生均撥款、政策優惠等間接支持農民繼續教育。職業院校應該發揮資源優勢，開發與崗位緊密對接的專業課程，深化產教融合、校企合作，提升繼續教育培訓質量。2.信息共享機制。在經濟社會快速發展、信息基礎設施不斷完善的背景下，“信息孤島”問題日漸成為影響社會發展的重要因素。在農民培訓方面，由于信息不對稱、不共享造成重復培訓和資源浪費，這是當前社會培訓機構效率低下的重要原因。信息共享能夠有效增加系統中各個主體之間的系統合作程度，可以減少因為信息溝通不暢而造成的額外成本。政府在數據收集和整理方面優勢明顯，企業、學校每年都要給當地政府報送大量統計數據，如將農民培訓列為重要指標，能夠保障數據的真實性和準確性。失地農民培訓需要多方協作，加強信息共享與溝通，由政府主導建立信息共享平臺，建立農民教育培訓電子化檔案，將其發展測評、接受教育培訓和技能評價等方面的數據共享給教育培訓機構和企業，以提高失地農民繼續教育培訓的整體效率。通過信息共享平臺，實現資源共享和數據互通，方便政府準確地掌握各類信息，增強規劃與決策的主動性和科學性，提高農民培訓工作的效率和效果。3.效果評價機制。對學習成效進行科學的評價是教育管理中一項非常重要的活動，它具有鑒定、導向、激勵、診斷等功能。鑒定功能是指認定、判斷評價對象合格與否、優劣程度、水平高低等實際價值的功效和能力;導向功能是指評價本身所具有的引導評價對象朝著理想目標前進的功效和能力;激勵功能是指合理有效運用教育評價，能夠激發和維持評價對象的內在動力，調動被評價者的內部潛力，提高其學習和工作的積極性和創造性;診斷功能是指對教育的成效、矛盾和問題作出判斷的功效和能力，指出哪些地方存在著問題，找出原因，再針對這些原因提供改進途徑和措施的過程。因此，應該由政府主導，建立農民繼續教育培訓效果評價機制，由政府、企業、社區、學校共同制定評價標準，由專業的技能鑒定機構組織實施。政府作為投資方，需要關注資金使用的效率、效果，企業作為用人主體需要了解勞動力是否符合崗位工作要求，引入社區能夠讓評價標準更加符合農民特點，保障農民核心利益。學校作為人才輸出方，可以通過評價機制反饋的數據和問題進行自我診斷、自我改進，不斷提升教育培訓質量。4.多元監督機制。科學完善的規章制度和質量管理體系是機制高效運行的基礎，加強監督管理是保證機制執行力有效推行的重要手段。各責任主體的政策落實與執行情況，機構、人員、經費等條件是否得到保障，這些都需要進行檢視。作為農民繼續教育培訓主體的學校和社會培訓機構，可能會存在為了自身利益，盲目追求數量而忽視教育質量問題。在社會大眾對于民主和公平訴求及權益保護意識不斷增強的背景下，由政府、學校、企業發揮自我監督職能，不能滿足人們對于公平公正的要求。因此，構建多元協同的第三方監督機制是提高政策執行力度、提升教育培訓效率、保障農民合法權益的重要手段。失地農民繼續教育培訓機制不是單憑政府、企業或者學校任何一方就能成功構建并實施運行的，它需要機制內每個參與成員切實履行自身職責。對政府進行監督，讓其能夠更好地和民意、集民智、聚民心，做出正確的決策。對學校進行監督，讓其始終堅持教育的公益性，始終把培養人才、服務經濟社會發展放在首位，實現社會效益與經濟效益相統一。實施失地農民繼續教育培訓的最終目的是為提高全民素質、為國家社會主義現代化建設培養更多的優秀人才。這需要各責任主體堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，共同努力構建協調、靈活、高效的失地農民繼續教育培訓機制。政府做好政策引領、資金保障、平臺搭建和服務保障;企業為失地農民提供就業崗位，并協助學校做好協同育人工作;社區做好宣傳教育，幫助失地農民更好融入城市生活;學校和社會培訓機構結合自身特色，開發適合失地農民特點的課程，并建立內部質量保證體系，全面提高教育培訓質量。

【參考文獻】

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作者:陳亞軍 單位:陜西能源職業技術學院