導語：如何才能寫好一篇居民社保論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1.社會保險覆蓋面窄

目前，社會保險的保障對象主要是城市居民，參保的居民也是城市居民比較多。鄉鎮的社會保險覆蓋面比較窄。不少鄉鎮的社會保險種類少，規模也比較小，很難起到保障居民利益的作用。同時，不少農民的參保意識薄弱，認為參加社會保險不能給自己帶來好處，參保的熱情很低。

2.社保資金來源單一

就我國的情況而言，社會保險的資金來源有限。整體上而言，國家承擔起了大部分資金的來源，充當了主要保障者的角色。龐大的資金壓力也讓國家的負擔較重，不少地方的保險經費面臨著短缺和匱乏的困境。而在另外一些地方，保險經費過剩。一方面造成了社會保險經費的浪費，另一方面也導致各個地區的社會保險經費不均衡，致使各個地區的發展很不均衡。這不僅影響了我國社會保險的進城，也阻礙了社會經濟的發展和國家的長治久安。

3.保險基金缺乏有效管理

完善、科學的信息基金管理對于社會保險的發展具有十分重要的意義和作用。制度規范行為，是指導社會保險工作人員進行相關操作的準則和辦法。只有具有一套系統的科學的社保基金管理制度，才能規范信息社會保險人員的行為，使得操作有依據，社會保險相關人員才能對自己的行為負責任。但是，根據目前我國的情況來看，社會保險基金管理制度不夠健全，不少地區沒有建立起一套完善的社會保險基金管理制度，使得很多行為沒有操作依據，不少社會保險人員的行為得不到約束，出現了許多不負責任的行為。這些行為不僅阻礙了地區的發展，也影響了整個社會的發展，不利于后續工作的開展。因此，必須建立健全社會保險基金管理制度。

4.相關法律法規缺失

雖然我國已經出臺了不少關于社會保險的法律法規，但是不少法律法規太過于籠統，不能適應所有地區的情況。目前國家已經出臺了不少社會保險的相關政策和法規，但是這些法律法規由于頒布的時間已經久遠，其中很多條例已經不適用于當今社會的發展，無法切實解決現實問題，反而會阻礙問題的解決。同時，每個地區的社會保險現狀不同，城市和鄉村的社會保險現狀也大不相同，同一部法律不一定適用于所有的地域。有的法律也許適用于城市地區，但這部法律不一定適用于鄉村地區。除此之外，現有的法律過于寬泛，只是界定了幾個大方面的問題，但是對于具體的細節適用性不強。對于很多細節性的問題，很難找到相關的法律依據，這就為問題的解決帶來不小的麻煩和阻礙，大大影響了社會保險的進展和全面開展。

5.專業人才缺乏

隨著經濟社會的不斷發展，社會對于人才的需求也越來越大。任何組織都是由人組成的，沒有人才，組織就不能取得長遠發展，更談不上不斷進步和自我完善。目前，社會保險專業方面的專業人才還不夠，可以說，社會還沒有形成重視社會保險的氛圍。就目前的狀況來看，不少事業單位的社會保險人才十分匱乏。有的單位雖然有一些社會保險人員，但大多數沒有接受過系統的知識培訓，經驗也不夠豐富，責任心不強，不能履行好作為一名社會保險人員的基本職責。

二、完善社會保險的對策

1.加大社保宣傳

一些非政府組織要加大宣傳力度，讓社會保險的思想深入人心，使傳統的觀念得以改變，努力營造一種全社會關心、全民參與的良好氛圍，一步一個腳印加快推進參保工作。進一步增加補貼力度，努力增加農村居民收入。防止農產品價格發生劇烈波動，使生產資料價格保持穩定，建立和完善農業保護制度。對農業收費嚴加管理，力求減少亂收費現象。不斷增加政府對廣大農民的轉移支付力度，積極穩定地發展農業集體經濟。市政府可以考慮每年從財政收入中劃撥一部分作為農村社會保險風險基金，并遵循專戶專存的原則，真正使農民從中受益，從而提高他們的參保積極性。

2.強化基金監督管理

良好的監督是社會保險正常活動的前提，沒有完善的監督體系，很難確保業務的正常開展。各個地區的社保單位應強化社會保險基金監督工作，為此可以建立相應的監督管理機構，對各項經濟活動進行有計劃地控制，及時發現社會保險工作進程中存在的問題，同時應該加強社會保險基金監督管理工作，不斷提升工作效率。凡事預則立，不預則廢。除了做好社會保險基金內部的監督工作，不斷加強社會保險基金管理的外部監督工作也是十分重要的環節。外部監督主要包括新聞媒體監督和社會大眾的監督。企事業單位管理者要認識到社會保險基金內部管理的不足之處，認真改正有缺陷的地方，不斷完善內部控制建設。同時，也要不斷加強新聞媒體的監督作用，發揮輿論的監督作用。社會保險基金管理是一項巨大的完整的工程，具有完善的體系和結構，必須保證每個環節都落實到位，才能確保整個體系的良性運行，從而發揮出最大的效益。

3.擴大覆蓋范圍

我國社會保障制度的設計受到城鄉二元社會結構的影響，也呈現二元分化的特點。改革開放前，城市居民通過單位制獲得醫療、養老、失業、工傷各類社會保險，在農村的農民依靠家庭保障和生產社集體經濟制度為基礎的集體保障，以及集體經濟資助的合作醫療，然而與城鎮居民享受的社會保障在各方面均存在差距。我國上世紀末開始推行社會保障制度改革，時至今日，各項改革依然受制于戶籍制度對城鄉的分隔，入城農民工的社會保障不僅覆蓋面小，而且往往享受不到與城市常住居民同等的待遇。因此，國家和政府必須盡快完善社會保險各項制度，使得社會保險的開展有充分的依據，有利于擴大社會保險的覆蓋范圍。真正做到社會保險惠及人民，全社會的人民都能享受到社會保險的好處，從而推動社會的發展。

4.加強人員的素質培訓

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論文摘要：目前，江蘇省的農村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農村社會保障制度的法律、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農村社會保障體系，實現社會公平，促進城鄉融合和共同發展。

江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規范階段，2003年至今為探索發展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區)，1310個鄉(鎮)建立了農保制度，參保人數已達859.95萬人(含鄉鎮企業職工)，基金積累總額74. 45億元，領取養老金人數127. 57萬人，經過十多年的探索，農村社會保障工作取得一定的進展，參保人數和基金積累居全國首位。

目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數較少，覆蓋率較低，其余地區情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。

一、江蘇省農村社會保障存在的問題

1、制度不健全

健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經濟的可持續發展，完善社會保障制度，建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態。

2.覆蓋面窄

目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業下崗職工或失業人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。

3、資金缺口大

目前全省農民社保資金來源渠道少，且數量較低，與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。

4、生活保障水平低

改革開放以來，全省農村貧困地區的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經濟發展迅速帶來了城鄉兩級分化的狀況日益嚴重，農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農村貧困問題仍然嚴重。因此，農民的實際收入水平并不高，用于養老保障能力有限，農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。

5、參保意識淡薄

全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制，農民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫療等積極陛不高。

二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議

1、建立和健全農村社會保障制度的法律

法律制度的不完善，社會保障資金的使用監督力度不夠，使得全省農村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度，給農民提供有關社保咨詢的平臺，同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力，對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。

2、繼續推行新型農村合作醫療制度

不斷完善新型農村合作醫療制度，切實做好新型合作醫療資金籌集工作。新型農村合作醫療資金實行區縣統籌，農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫療費用。籌集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元，經濟條件較好的地區可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區、縣各負擔50%，確保區縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫療。

3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系，農村最低生活保障做到應保盡保

農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區、縣負擔，對經濟較薄弱的區縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎，以醫療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養的，不低于當地農村低保標準的110%，集中供養的，不低于當地農村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養率。

4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則

建立繳費水平與收入現狀和承受能力相適應、保障水平與本地區經濟社會發展水平相協調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業職工基本養老保險相銜接的新型農村養老保險制度。

5、增加投入，建立多元融資渠道

為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現狀，首先要建立穩定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區、縣要加大對統籌城鄉發展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。

6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平

首先，應該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度，增加對無人贍養的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農村低保制度所需資金進行統籌規劃，以確保資金來源的穩定性，加強對資金的管理和監督。最后，應該根據各地區的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區的發展水平，從而更好的保障當地人民最低的生活水平。

7、擴大宣傳，提高農民參保的積極性

全省農民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯網等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。

8、各有關部門要統一行動，加大工作力度

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論文摘要：隨著我國工業化、城市化進程的加快，失地農民作為一個龐大的利益群體出現了。和諧社會的建設應該是諸多利益群體的利益協調機制健全、訴求表達機制健全、權益保障機制健全的社會。所以失地農民的利益應得到應有的重視，我國已進入老齡化社會，養老問題迫在眉睫。失地農民養老保障問題更是急需探討研究解決的。本文分析了國外失地農民安置間題以及我國目前失地農民養老安置模式對我們的啟示，提出了區域性失地農民養老保障的初步構想。

    眾所周知，土地一直是農民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。而如今，在人口老齡化和城市化進程加快的雙重背景下，既有別于農民，又不同于城市居民的失地農民的養老，己經成為我國經濟和社會發展中一個毋庸忽視的重要社會問題。

    一、基本概念的界定

    失地農民泛指沒有土地耕種的農民，本文討論的是特指由于土地被征用，而被迫放棄土地耕種的農村中的這部分農民。

    養老保障是社會保障系統中的一個主要項目。它是指對退出勞動領域或無勞動能力的老年人實行的社會保護和社會救助。老年社會保障的內容比較廣泛，具體包括收入保障、醫療保障、最低生活保障、住房保障、生活服務和保健服務等。

    二、構建失地農民養老保障制度的必要性

    (一)失地農民的現狀

    1.失地農民成為不可忽視的利益群體

    城市化改變著中國土地千百年來不變的生產方式，據國土資源部最新調查顯示，1996-2006年間，中國平均每年凈減少的耕地是1230萬畝。按照目前城市化進程和基礎設施建設步伐，今后每年需征用農民土地至少500萬畝，若按照城郊農民人均0. 17畝地計算，就意味著每年增加700多萬失地農民，十年后失地農民總數將達到1. 3億左右。

    2.失地農民利益訴求緊迫

    近年來，由于城市化建設在全國范圍內如火如茶地進行，中西部地區失地農民也越來越多，由于沒能解決好失地農民長遠生計問題，導致該問題由發達地區的局部社會問題逐漸演變成全國性的社會問題。由于在征地過程中，出現“暗箱操作”、“尋租”，失地農民補償款混亂，土地浪費驚人，政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價等行為，直接導致失地農民合法權益受到侵害，因征地引發的社會矛盾急劇上升越來越多的失地農民基本生活不能得到保障，肯定會影響到城市化進程、社會穩定與經濟發展。

    (二)構建失地農民養老保障制度的必要性

    1.原有土地保障功能退位

    土地是最基本的農業生產要素，是農業最基本的生活資料來源，在政府主導的農村社會保障幾乎空白的情況下，土地對農民起著重要的保障作用。根據王克強的研究，農村土地的社會保障功能效用達到農村土地總效用的51. 23 %。因此，要讓農民放棄土地的承包經營權起碼要保證農民達到的經濟補償不低于耕種土地的收益，這里的收益不僅包括土地自身的產出，還應包括土地為農民提供的養老、失業保障的利益。一位村民說:“以前我一畝地一季空心菜就有1萬多元的收入，現在一分地都沒有了，就換來1萬多元的補償金，省吃儉用又能維持多久，孩子上學、碰到生病，幾下花光了，一點辦法都沒有。”

    2.家庭養老功能日趨弱化

    當前，在家庭贍養老人的功能部分轉讓給社會的趨勢下，傳統的家庭養老開始面臨許多的挑戰。在家庭小型化、核心化的過程中，和子女生活在一起的老人已不是多數，老年夫婦獨居，喪偶或離異的老人單住或居住在養老機構，己是多數老年人的生活歸宿。子女對老年人的經濟承擔只是生活的補充，而感情的承擔也因分居生活而變得非常間接和有限。

    3.現有的農村養老保險無法保障失地農民的養老

    長期以來，在城鄉二元經濟社會結構下，我國農民社會保障與城市較為完善的社會保障系統相差甚遠。農村養老社會保險制度的建立過程中遇到的問題和阻力表現在以下幾方面:第一，社會化水平低，目標人群的覆蓋面過窄。第二，保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。第三，農村養老保險缺乏健全的法制化的管理和規范。第四，思想觀念不適應(農民對政策的不放心)。

    4.建立失地農民養老保障對于建立和諧社會的作用

    建立失地農民養老保障對于構建和諧社會的作用主要體現在以下幾方面:(1)解除失地農民后顧之憂，有利于他們把全部精力放在安身立命上，從而為和諧社會的建設貢獻一份力量。(2)和諧社會必然是一個城鄉和諧的社會，建立失地農民養老保障對于城鄉二元社會經濟體系的改善有一定的促進作用。(3)由于農民失去了土地這一生產資料，解決今后的養老問題將成為矛盾的焦點，所以失地農民養老保障的建立能夠營造一個安定團結的社會氛圍，這也是和諧社會所必需的氛圍。

    三、國內外養老安置方式簡介及其啟示

    (一)發達國家對失地農民安置方式特點及啟示

    發達國家對失地農民安置方式有三大特點:第一，在大部分國家和地區，征用農民土地一般按市場價格對失地農民進行補償，給他們較為滿意的補償。第二，將失地農民納入社會保障體系。第三，高度重視失地農民的教育與培訓工作。

    由于國外大部分國家經濟發展基礎好，法制比較健全，所以它們的征地補償貨幣補償充足，而且補償形式多樣，旨在解決失地農民的長遠發展，即對失地農民建立“造血”而非僅是“輸血”的長效機制。而我國現在大部分地區政府采取簡單易行的貨幣安置，很少考慮被征地農民的重新就業和社會保障等其他安置方式。

    (二)國內不同的失地農民養老保險理論模式分析

    1.政府主導的失地農民養老保險模式

    政府主導的失地農民養老保障制度與我國的城鎮養老保障相似，體現在籌資方面和機構管理方面。籌資方面，采取政府補貼、集體繳納、個人賬戶的方式形成保險基金，但是政府承擔的費用從土地出讓金收入中列支，集體承擔的費用從土地補償費中列支，個人承擔的費用從征地安置補助費中抵繳，到法定退休年齡后開始領取養老金。在機構管理方面，保險基金的運作、管理、理賠服務都由政府相關部門負責。這種模式主要集中在經濟發達地區，需要相當穩定的經濟來源才能常年負擔固定的投保費用，投保水平檔次較低，在銀行利率下調和通貨膨脹的情況下，難以保證將來領取養老金的連續性和保值性。

    2.商業保險型失地農民養老保險模式

    該模式由保險公司與失地農民簽訂商業保險合同，為失地農民提供養老保險。失地農民社會保障體系設計也必須考慮基金投資運營問題，確保未來有足夠的支付能力。當然，未必要像西方國家那樣全部交由私營機構經營管理，結合國情，我們可以交由銀行和非銀行金融機構經營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。

    3.參加城鎮企業職工基本養老保險

    為了最大限度規避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。

    4.小城鎮社會保險

    這種模式強調征地安置補助費應當首先用于解決被征地人員的社會保障問題，所以被征地人員的安置補助費應當首先用于繳納不低于15年的小城鎮社會保險。這樣，被征地人員年老后，生活和患大病醫療就有了保障。“小城鎮保險模式”的本質就是“土地換保障”。同時，上海市將《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》中原有的“誰用地，誰負責安置”的原則，按照市場經濟的要求，調整為“落實保障，市場就業”的新原則。

   四、失地農民養老保障構思

    (一)建立失地養老保障的原則

    1.立法規范原則

    社會保障作為政府的一項制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實現，同樣失地農民的社會保障制度也不例外。目前各地有關失地農民社會保障的改革措施層出不窮，缺乏統一性，隨意性較大，往往是“拍腦瓜”的改革，發生糾紛時缺乏公正合理的處理，這都源于沒有統一的立法規范作為行政的指引。通過立法形式來明文規定失地農民和政府的基本權利和義務，使失地農民社會保障的具體操作更加制度化、規范化，避免了人治的主觀隨意性。

    2.因地制宜原則

    在全國范圍內對失地農民社會保障制度進行法律規范，并不意味著全國應實行完全統一的社會保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地農民社會保障措施時必須按照統一的規則行事，在此基礎上結合當地經濟發展水平和失地農民的具體情況，因地制宜，制定出最能解決當地失地農民社會保障問題的措施。

    3.保障形式多樣性原則

    加強對失地農民(尤其是青壯年勞動力)進行職業教育與技能培訓，提高他們在市場經濟中的就業能力。除了對失地農民進行就業培訓與職業教育，以及社會保障安置外，還應積極探索解決失地農民長遠生計的其他安置方式，如投資入股安置、劃地安置、住房安置等。

    (二)區域性失地農民養老保障制度的建立

    1.發達地區失地農民建立個人賬戶完全積累的養老保障。

    發達地區主要是指中東部沿海城市，該地區城市化進程快，失地農民多，金融保險體系完善，財政較為充足但發達地區失地農民不應納入城鎮養老保險統帳結合系統。在老齡化社會的強大壓力下，把失地農民盲目納入城鎮養老保險系統，不僅無法為失地農民民提供有效保障，而且還會對發達地區城鎮養老保險系統帶來沉重壓力，使制度的完善更加舉步維艱。采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”予以籌集。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進入社會統籌賬戶以備調劑用;集體承擔部分不低于保障資金總額的40，從地補償費中支出;個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體與個人所繳資金進入個人賬戶。政府要擺正自己作為“責任人”的位置，暫時通過支付管理費的方式，利用保險公司的人才、技術、網點、服務、資金管理與運用等優勢，完全可以采用政府主導、商業保險公司經辦的模式。

    2一般發達地區的失地農民的養老保障可建立小城鎮社會保險

    雖然該模式目前只在部分試點推行，但對于一般發達地區還是適用的，一般發達地區是指中西部一些中等發達地區。這些地區在城市化進程、金融保險、就業容納、政府財政實力方面較發達地區都顯弱勢，不能直接過渡到建立個人賬戶完全積累模式。通過上文對小城鎮社會保險的分析，我們看到其一個顯著優點，即市場化就業。對于一般發達地區，失地農民再就業的難度很大。通過小城鎮社會保險的模式便可以增強失地農民的市場競爭力，促進就業。從而保障了大多數勞動力的補充養老需求，提高其生活質量。其實我認為對勞動力的就業的保證才是一種可持續的養老保障。

    3.在欠發達地區實行“政府承擔型”養老補充保障

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論文關鍵詞：烏魯木齊；養老保障

一、烏魯木齊市養老保障的現狀

自1986年養老保險制度在新疆維吾爾自治區開展試行以來，烏魯木齊市勞動和社會保障局出臺了相關文件，基本建立了包括城鎮職工、靈活就業人員、撤村建居失地人員、進城務工人員等不同層次的養老保障體系。

截止2007年6月底，全市養老保險參保人數達42．52萬人，凈增1．9萬人，基金收繳率94．72％，清欠3160萬元，清欠率18．59％；享受養老保險待遇13．44萬人。“兩個確保”繼續得到鞏固，全市13．15萬名離退休人員的基本養老金和1．09萬名領取失業保險待遇人員的失業保險金能夠按時足額發放。社會化發放率100％；養老保險制度進一步完善，積極開展了做實養老保險個人賬戶的準備及測算工作；企業退休人員社會化管理工作進一步推進，全市實現退休人員社會化管理服務13．9萬人(含部分中央、自治區單位退休人員)，社會化管理率達97％。

為解決個體、靈活就業人員的保險問題，烏魯木齊市于2004年10月在水磨溝區設立了全疆第一個為城鎮靈活就業者服務的養老、醫療保險試點。由于靠領取低保、救濟金生活的城鎮居民收人較低，造成交納保費非常困難，在客觀上限制了這些居民參加保險，所以水磨溝區社保局將最初采取醫療、養老保險捆綁交付的方法改為兩保可任擇其一，為具有不同繳費能力的以個人形式參保的城鎮居民專門制定合理的繳費方案，在短期內切實有效地提高了城鎮居民參保率。

在農民養老保險方面，烏魯木齊縣于1995年由民政局負責在七道灣鄉進行農村社會養老保險試點工作，因為當時沒有完整的農村養老保險配套政策和足額的資金作保證，導致運行中出現種種困難，以致工作無法繼續，所以此項工作沒有在全縣鄉推行下去。2007年4月，烏魯木齊縣在縣南郊和北郊分別開展了以建立農村養老保險為內容的調研，開始嘗試在農村推行養老保險制度。

二、烏魯木齊養老保障存在的問題分析

(一)覆蓋面有待于進一步拓寬

在覆蓋面上，根據統計局的統計，烏魯木齊勞動力人口有90萬100萬人，按現在42．52萬人的參保數看，即使加上行政事業單位未參保但采取退休制度的人員，參保面也只在50％左右，覆蓋面還有待于進一步拓寬。在參保人員中，靈活就業人口達到了l1萬人，占了25％左右，但由于靈活就業人員具有勞動關系不固定、收入不夠穩定持續、經濟承受能力較弱等特點，決定了他們定期繳費、持續參保的難度較大，再加上部分用工單位不履行義務，一些私營企業和個體經濟不簽勞動合同，短期工無法保證納人保障范圍，因此還有大量從業人員游離在養老保險之外。此外，目前行政事業單位的養老保險改革滯后，行政事業單位人員還未納人養老保險的范圍之內，這為企業已參保人員向未參保的行政事業單位流動造成了障礙，為將來解決這些人的續保問題埋下了隱患，這些人員也是未來擴大覆蓋面的一個重要方面，需要盡快納入統一的城鎮養老保險體系中。

(二)養老保障資金不足，尚未形成多元化籌資渠道

2006年，由于退休人員增資的壓力，烏魯木齊養老資金出現了一個億的缺口，和全國大多數地方一樣，烏魯木齊也存在個人賬戶空賬運行的現象，如果要還清歷史舊賬，把個人賬戶做實，大致需要三四十億資金。目前由于烏魯木齊養老保險達到了省級統籌，所以每年的資金缺口可以由自治區財政撥款解決，尚未出現大的困難。但烏魯木齊市養老保險基金欠費嚴重，其中100萬元以上的欠費大戶有31家，10萬元以上的有71家。經調查，這些欠費企業主要集中在建筑行業。造成養老保險基金欠費的主要因素是企業負擔過重，部分企業經濟效益逐年滑坡，已面臨破產境地；同時，一些企業負債金額大，無法走上正常的經濟發展軌道；由于養老保險實行確保發放政策，部分困難、特困企業在繳費能力不足的情況下，選擇只繳納醫療保險，而對養老保險則長期拖欠。近年來，自治區采取將返還或補貼資金先撥付企業，再由企業向社保經辦機構繳納，由此出現少數企業將補貼資金暫挪他用的情況。以上這些情況的出現反映了現行基金征繳制度上的弊端：基金繳費大部分來自于企業，職工個人繳費占小部分，但享受待遇的權利主體卻是職工個人，企業在享受待遇上卻是無償的，這就無形中削弱了基金征繳機構對作為繳費權利主體的企業的制約手段，而享受待遇的職工個人又很難約束企業法人代表繳費，從而產生了基金征繳“一手軟”和養老金支付“一手硬”的問題，導致了社保缺乏收繳力度，在目前社會保險立法滯后的情況下，單純依靠用行政手段強化征繳，是難以從根本上解決問題的。

在社保資金有限的情況下，社會保障基金增值機制尚未形成。資金籌集方式單一，缺乏多元化的資金籌集渠道，社會捐贈作為社會救助的籌資渠道尚未形成規模，民間慈善組織、企業基金會組織幾乎為零，缺乏政府重視和政策引導，缺少民間團體積極參與和社會互動。

(三)城鄉養老保障呈現二元化特點，農村養老保險基本上是空白

1、農村社會養老保險制度的建立缺乏具體的政策和法律依據。目前國家和新疆維吾爾自治區制定的養老保險政策和規定的參保范圍是:城鎮企業職工、靈活就業人員、自由職業者、農牧企業、自治區地方國有農場、外來人員和進城從業的農民工、機關事業單位自聘人員、軍隊自主擇業轉業干部等。還沒有制定出農村社會基本養老保險的政策及參保范圍。

2、農村社會養老保險管理機構和人員不足。烏魯木齊地區城鎮居民社會基本養老保險業務是由烏魯木齊市社會保障局具體管理，按城區劃分，有7個社保所，工作人員近千名。而烏魯木齊縣人事勞動和社會保障局現有職工13人，承擔著人事、工資福利、退管、勞動、再就業、勞動監察、勞動仲裁等大量工作，沒有專門的機構和人員承擔農村養老保險這項工作，目前烏魯木齊縣的社會養老保險的具體業務一直由烏魯木齊市水磨溝區社保所負責。

3、難以確定農村社會養老保險基金的籌集方法。農村社會養老保險基金的籌集，是農村社會養老保險工作開展的關鍵所在。現階段實行“以個人交納為主，集體補助為輔、政府予以扶持”的辦法是符合農村實際的，雖然農民非常愿意參加農村社會養老保險，但鄉鎮村集體補助比重過小，國家扶持微乎其微，如果農民參加基本養老保險是自己全額承擔，則會挫傷大多數農民參加農村社會養老保險的積極性。沒有政府作強大的后盾和財政的支持，這項工作難以開展。

4、農民對農村社會保障工作了解不多。根據調研的信息反饋，農民對社會保險與商業保險概念模糊不清。由于商業保險是純商業性的(以盈利為目的)，難以發揮社會保障的功能，并且與社會保險爭奪市場，影響農村社會養老保險業務的順利開展。

(四)社會化管理中對異地退休人員的管理仍需要進一步加強

目前，在異地退休人員養老保險上還存在一些制度漏洞，尤其是新疆建設兵團大量老人退休后跟隨子女居住在烏市，而他們的養老金和相應的管理仍然由原先當地社保部門管理。由于缺乏有效監管，出現了異地退休老人去世后家人冒領養老金的現象。當地社保部門為了加強監管，防止出現冒領，要求異地居住人員定期要提供一些相應的證明材料，這又造成了更多的工作上的麻煩。

三、推動烏魯木齊養老保障事業進一步發展的幾點建議

當前，要遵循以人為本和公平有效的原則，采取積極有效的措施，推動烏魯木齊養老保障事業的進一步發展。

(一)明確政府在養老保障中的主要責任

養老保障是一種政策性保障，政策性保障具有政府兜底的福利性質，是一種政府行為，目的是要保障參保人員擁有基本的生活水平，避免與同期社會平均生活水平相比差距過于懸殊，政策與商業性保險不同。此外還必須建立一種長效機制，保證參保人員的生活水平不會因為各種因素而下降，這也有利于增強未參保人員的吸引力。

(二)擴大多元化籌資渠道，完善籌資機制

首先，堅持社會保險的強制性原則，建立單位與個人參保繳費的強制機制和激勵機制，擴大社會保障資金來源。第一，建立起參保繳費的強制機制。根據不同行業、不同地區企業經營狀況，對特殊情況下可以延期交付社會保險費的企業作出具體規定，目的是幫助虧損企業度過難關。對破產企業，則要優先清償職工社會保險欠費，以保護職工的合法權益。針對目前建筑企業拖欠養老金嚴重的現象，應該要求自治區建委將提取的勞保統籌費用直接撥付到烏魯木齊社保經辦機構，用于建筑企業申報時，沖抵其社會保險應繳費用。第二，建立社會保險參保繳費的激勵機制。每年通過行業協會、工會組織的評選，或社會保險基金中心的推薦，將參保繳費的先進企業在報刊上公開表彰，并給予物質獎勵，以樹立企業良好形象。

其次，大力發展社會慈善事業，為社會捐贈者提供捐資渠道、捐資程序、捐資使用反饋信息和社會監督電話，一些較大的救助項目可定期向全社會公布。要使社會捐贈規范化、程序化，逐步形成規模，形成居民的自覺行動。

(三)實現社會保障的社會化管理與服務，逐步向“小政府、大社會”的體制過渡

隨著“單位人”轉為“社會人”，社區成為能包容一切社會人的社會載體，加強社區建設是實現社會保障社會化管理與服務的關鍵。因此，筆者建議：第一，加強社區建設的資金投入。當前的社區建設，不論從基礎設施還是管理水平，都難以承擔社會化管理的重任。作為社會保障的基層管理單位，政府必須給予權力和財力的支持。一是協調解決辦公地點、辦公經費和服務設施；二是明確社區在社會保障中的管理和服務職能；三是給予優惠政策，扶持社區服務走產業化經營的道路。第二，以街道為單位，整合社區保障資源，發揮社區的管理、救助、保障和服務功能。由街道、街道所駐機關企事業單位和居委會、家委會等各類組織共同選出代表，組成社區委員會，行使具體管理、救助、保障和服務功能。

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    [論文關鍵詞]新型農村社會養老保險 試點 曲靖

    新型農村社會養老保險(簡稱新農保)是以保障農村居民年老時的基本生活為目的,建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式,養老待遇由社會統籌與個人賬戶相結合,與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套,由政府組織實施的一項社會養老保險制度,是國家社會保險體系的重要組成部分,也是構建和諧社會的社會基礎。

    根據黨的十七大和十七屆三中全會精神,國務院決定,從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點。

    一、云南省曲靖市新農保試點工作的成效

    云南省曲靖市于2009年啟動新型農村養老保險試點工作。啟動試點的各縣(區)、各有關單位和鄉鎮采取有力措施,全力推進新型農村養老保險工作,試點工作取得了明顯成效。

    市委、市政府高度重視,及時建立健全相關領導機構和工作機構,制定了曲靖市新農保實施細則,明確職能部門分工,把目標任務逐級分解到基層,把新農保工作納入縣區年度工作目標考核內容。同時注重宣傳,提高農民參保積極性,一是通過電視臺、報社和網站等渠道進行宣傳,二是組織政策宣講隊深入基層,走村入戶,宣傳相關政策,三是各鄉鎮發揮各自特點,采用標語、圖表、村社廣播、黑板報和發放新農保宣傳單、小冊子等形式進行宣傳,在經辦窗口針對農民提出的問題及時答疑解惑。全市共發放宣傳手冊20余萬份,告知書70余萬份。

    在新農保試點過程中,以發放年滿60周歲農村居民的養老金及有60歲以上人員家庭為重點動員參保對象,以農村重度殘疾人、五保戶、農村困難戶等群體優惠為突破口,及時讓群眾看到一參保就有實實在在的實惠,吸引符合參保條件的人員自愿參保。

    通過以上各方面的動員、工作,截至2012年5月,全市富源、師宗、沾益、馬龍、羅平和麒麟6個縣(區)啟動新型農村社會養老保險,參保人數123.1萬,參保率90.64%。辦理60周歲以上申報領取基礎養老金待遇的農村居民26.9萬人,已發放基礎養老金2.3億元,發放率為100%。

    二、新農保試點工作推進過程中存在的問題

    但是在試點工作推進中,通過對部分縣、鄉鎮的調研,我們也看到了存在的一些問題:

    (一)試點工作推進進度不統一

    在試點縣區,進度快的鄉鎮參保率已達99%,但部分鄉鎮參保率才達80%,離全覆蓋的目標差距還很大。

    參保率高低和基層領導的重視程度直接相關。少數基層領導對新農保意義認識不足,工作積極性不高。

    (二)農民群眾對新農保積極性不高

    經過調查了解,問題的癥結主要在于大家擔心政策的變化和參保資金的安全性;年輕農民參保積極性不高,認為養老問題對自己而言為時過早,特別是16-20歲的年輕人,相當一部分還是在校學生,未來的發展還有很大的不確定性,這也影響到他們對新農保的認識和參保積極性。

    (三)弱勢群體參保困難

    按照國務院的規定,新農保繳費標準為每人每年100元、200元、300元、400元和500元五個檔次。但是對于部分在低保邊緣的農民,經濟條件差,連溫飽問題都難以解決,參加養老保險繳費就更加困難。了解到的一個案例就是,沾益縣花山鎮三道坎苗族村,由于村民收入低,繳納保費困難,導致參保率僅為42%。

    (四)工作管理手段落后

    新農保基金管理和監督方面,缺乏有效的監督體制。農村居民繳費或領取養老金的人員多,居住分散,情況復雜,核實比較困難;在保費的收繳上,一些地方還在使用自制票據,農村居民繳納的養老保險金不是直接交到銀行而是由協辦員代收,再統一轉存到信用社開設的賬戶上。這樣做當然也是從農村的實際情況出發,但是其中存在的保金的安全隱患應引起重視。

    (五)經費缺口大

    工作經費缺口大。2012年,曲靖市新農保工作計劃經費為389萬,但實際到位經費截至8月份僅為254萬元。新農保補助資金缺口大。2012年曲靖市政府擬需補助資金為3054萬元,截至8月,實際到位補助資金僅為45萬元。

    三、對新農保試點工作中存在問題的建議

    在十六屆四中全會上,黨明確提出了要構建社會主義和諧社會。從世界各國的經驗來看,社會保障在構建和諧社會中發揮著重要作用:通過社會保險保障國民生活安定;用低保措施扶持弱勢群體。和諧社會的構建,離不開完善的社會保障體系的建立、健全。

    隨著中國經濟快速發展,綜合國力的迅速提高,我國已基本建立起適應社會主義市場經濟體制的社會保障制度。但在國家經濟社會加速轉型的過程中,有學者就指出我們社會保障體系還存在著不少問題,例如:社會保障覆蓋面低;個人賬戶空帳問題嚴重;社會保障管理分散,沒有形成統一的管理體制;社保基金籌措和保值增值困難;農村社會保障體系嚴重缺位;法制不健全,社會保障立法滯后。這其中,尤以城鄉差距不斷擴大、農村居民社會保障的缺失為突出。

    建立新農保制度,就是逐步縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構的重要基礎性工程。在國務院關于

    新農保試點的意見中,特別提到各地在試點過程中要注意研究新情況、新問題,探索解決問題的方法和經驗。本文針過對云南省曲靖市新農保試點過程中出現的問題,特提出幾點建議:

    (一)各級政府應高度重視

    國務院在2009年的新農保試點工作指導意見中對新農保實施過程中可能會出現的問題都已提出指導性意見,試點地區各級政府應認真理會精神,高度重視,把這一惠民政策落到實處。

    加強宣傳工作力度,采用多種方式,解決宣傳上的盲區;在宣傳內容、宣傳形式上,貼近群眾生活,用通俗易懂、群眾喜聞樂見的方式,針對不同年齡段、不同就業狀況的群體,確定重點,把新農保政策宣傳到村、到戶、到人。使廣大農民群眾清楚新農保和老農保在籌資方式和賬戶設立上的區別,認識到新農保政策的重大好處,不斷擴大新農保覆蓋面,提高參保率。

    (二)保證各項所需資金

    新農保資金由個人繳費、集體補助和政府補助三部分組成。從全國各地開展新型農村社會養老保險試點的情況看,無論是發達地區還是欠發達地區,地方政府的資金補貼發揮著重要作用。從曲靖市試點的實際情況來看,尤其如此。參保人員繳費率不高,新農保基金更多依靠政府補貼。但如前文所述,新農保補助資金缺口很大。

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論文關鍵詞：農村；農民；社會保障

近年來，隨著社會主義市場經濟體制改革的全面展開，我國的社會保障體系也進行了重大變革，逐步改變了原來城市居民由企業保障、農村居民由集體保障的格局。當前我國社會保障體系改革的目標就是努力形成適合我國生產力水平、資金來源多渠道、保障方式多層次、權利與義務相統一、管理和服務社會化的社會保障體系。但是，我們也要看到，這一場正在進行的社會保障制度的改革，對于農村的廣大成員來說，仍然未能徹底改變其所處的無保障或低保障的狀態。如果這個問題長期得不到解決，將形成巨大的社會隱患。下面，就加強和完善農村社會保障制度談幾點粗淺看法：

一、建立和完善農村社會保障制度的現實意義

(一)是貫徹“以人為本”的科學發展觀、維護農民生存權和發展權的客觀需要

生存權是人權的基本內容，它是作為社會個體的人生存所必不可少的權利，是基于人類生存本能而自然產生的。農民作為社會主要勞動者，應享有與城市居民一樣的生存權和發展權，這是受到我國法律保護的。但是，目前我國事實存在的城鄉社會保障“二元制”的結構，使農民的生活處在風險較高的狀態之中，占總人口70％左右的農民社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的1l％，而占總人口30％的城鎮居民支出卻占全國社會保障費的87％，這對農民是不公平的，是對農民權利的一種剝奪，同時也與我國當前大力倡導的“以人為本”的科學發展觀精神相違背。

(二)是加快城鎮化進程、緩解農村人地關系緊張狀況的必要措施

人地關系高度緊張是我國農村的基本矛盾。當前農村約有3．5億剩余勞動力，其中有1．2億常年外出打工，剩下的2．3億則滯留在土地上。盡管國家為轉移農村剩余勞動力做了很多努力，但我國城鎮化進展卻依然緩慢。這其中除了戶籍制度沒有完全放開外，另外一個非常重要的原因就是農民沒有社會保障，以他們微薄的工資根本承擔不起在城市生活的社會成本，等他們殘了、病了、老了，還是要回到農村。這樣就導致了兩種矛盾：一是農民工雖然進了城，但他們賺了錢也不在城里消費，都帶回家養家、蓋房，對城市經濟帶動不大；另一個就是盡管種田已經無利可圖，但他們寧愿選擇拋荒也不愿放棄土地承包權，因為土地是他們最后的依靠。這種情況對當前一再倡導的農業要實現規模經營是一個極大的障礙。

(三)是落實計劃生育政策的物質基礎

長期以來，我國計劃生育工作的重點和難點都在農村。計劃生育政策難在農村落實并不是因為農民文化水平低、覺悟低，而是因為農民沒有社會保障，“養兒防老”是他們的一種現實選擇。當前我國農民的養老、醫療問題除了靠自己的積蓄解決一部分外，更多的都是靠子女保障，子女越多，日后的保障系數就越高如果賦予農民切實的養老醫療保障，農民是不愿意多生養子女的。因此，要順利落實農村計劃生育政策，當務之急就是要盡快完善農村社會保障制度。

(四)是擴大內需、推動經濟良性發展的重要舉措

當前我國農村的儲蓄率居高不下，但農村消費水平不高，農民有錢也不敢花的原因是農村缺乏一個令廣大農民放心消費的社會保障制度。農民擔心的是一旦他們失去勞動能力，養老和醫療問題就得不到保障，所以農民要“積谷防饑”，為未來打算。這樣就失去了農民這個龐大的消費群體，擴大內需的政策很難收到顯著效果，國家經濟發展也缺乏持久的拉動力。目前，世界金融危機仍不見底，對我國的經濟影響依然存在，中央適時提出了擴內需、保增長的戰略思想，而擴大國內需求，最大潛力在農村。因此盡快建立完善農村社會保障制度，解決廣大農民的后顧之憂，促進農村消費，是應對金融危機、促進經濟平穩較快發展的一項重要舉措。

二、農村社會保障中存在的問題

(一)保障資金嚴重不足

農村保障包括資金保障和服務保障兩大系統，而資金保障在兩大系統中具有關鍵的作用。當前我國農村社會保障存在的主要問題就是保障資金不足。其原因有二：一是國家財政的投入與人民生活水平普遍提高的狀況不適應。國家對農村民政社會保障的投入，核定的社會救濟費，其保障能力只有原來的一半甚至三分之一。二是烈軍屬優待、五保供養采取農村負擔的方式，單純實行農民負擔，難以提高優撫和五保供養標準。

(二)保障覆蓋面窄

一種情況是農村民政對象應保未保的現象普遍存在。據統計，全國農村有300多萬“三無”孤老殘幼人員，應保未保的有l5萬人，約占總數的5％。另一種情況是在農村城鎮化和農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的真空地帶。大量失去土地的農民離土不離鄉，原農村社區內的保障已很難起到保障的作用，而在目前城鄉分割的勞動體系和社會保障體系下，他們無法取得與城市居民一樣的保障權利。

(三)保障體系不健全

目前我國農村社會保障體系不健全的主要表現有四個方面：一是目前農村最低生活保障的標準仍然很低，二是農村社會養老保險資金的保值增值問題尚待解決，三是一些地方因合作醫療解體而使早已被消滅或控制的地方病、傳染病再度發生甚至流行，四是農村社會保障機構的組織和制度效率低下。從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望就是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。然而農村最低生活保障制度、醫療保險制度、養老保險制度的現狀從各方面看都無法滿足農民的需要，這嚴重制約了農村社會保障工作的發展。

(四)農民的失業風險正在產生并加劇

農民失業風險的產生與加劇，成因有三：一是耕地少，大部分農業勞動力的大部分時間處于閑置狀態，并難以向非農部門轉移；二是由于市場風險和自然災害等，土地收益難以維持基本生活；三是完全脫離土地的農民和家庭增多。事實表明，農民所特有的土地保障功能正在弱化，這乃是農民失業風險產生與加劇的根源所在。

三、進一步完善農村社會保障制度的建議與對策

(一)多渠道籌措農村社會保障資金

解決資金不足，從根本上說，就是要建立起適應市場經濟發展需要的、多渠道籌集社會保障資金的機制。一是要求國家投入資金，包括救災、特困戶生活救濟和優撫補助；二是為了彌補國家投入的不足必須開辟新的稅源，征收社會保障稅；三是要建立個人帳戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下；四是要鼓勵農民積極參加各種商業保險，如商業性養老保險；五是要通過有關政策和大力發展集體經濟，強化農村集體對保障資金的投入；六是要采取政府積極引導和自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險和養老儲蓄。

(二)著力抓好社會互助活動

中華民族具有扶貧濟困的光榮傳統。雖然我國農村幾經變革，但這種傳統的互助行為一直延續下來，并有所增強，傳統社區互助活動為農村社區保障實施提供了可接受的社會基礎。在抓好社會互助活動上，一是要大力宣傳社會互助的意義及好人好事，并采取激勵手段提高人民群眾的參與率；二是要拓寬社會互助的領域，要注重對社會互助活動的引導，使募集到現金、衣、被的管理和發放落到實處，確保社會互助的效能得到充分發揮；三是要堅持生活救濟與生產扶持相結合的原則，通過建立“救災扶貧基金”、“村民互助儲金會”等基層群眾性基金組織，從資金及技術、信息上扶持社保對象，興辦經濟實體或其它生產項目，增強自我保障能力。

(三)建立健全三項制度

在農村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，但就目前而言，廣大農民的基本要求與愿望是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”，因而農村最低生活保障、農村養老保險和農村醫療保險三項制度建設是重點。第一，建立健全最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度，完善該制度，一是要科學確定最低生活保障線標準，二是正確界定最低生活保障對象。第二，建立健全農村醫療保險制度。目前我國農村的醫療保險大致有合作醫療、統籌解決住院費、預防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最為普遍的形式。實踐表明，農村合作醫療是廣大農民通過互助救濟，共同抵御疾病風險的好辦法。在這方面，一是要正確選擇合作醫療的形式及內容，二是要合理補償醫療費用。第三，建立健全農村社會養老保險制度。隨著我國老齡化程度越來越高，農村養老問題變得曰益突出和緊迫。在這方面，一是要正確規定養老保險資金的籌集和繳納方式，二是要切實做好養老保險基金的管理及保值增值工作。

(四)土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性

我國農村聯產承包變革普遍堅持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農民基本生活需要的主要手段。執行好土地政策，一是必須堅持農村家庭經營制度，這是保持農村土地分配福利性質的需要；二是要嚴禁違法征地行為，嚴格控制征地規模，為農民留足可以生存的土地：三是停止“四荒地”拍賣，由政府征用農村社區中集中連片的“四荒地”用于生態環境惡劣地區“整體搬遷”的移民開發，將稀缺的土地資源用來作為社會保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化。通過這些措施可以有效強化農民特有的土地保障功能，最大限度地降低農民的失業風險。

(五)大力加強社會保障立法工作

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論文關鍵詞 新生代農民工 代際傳承 階層固化 經濟法

在我國，新生代農民工既是一個重要的社會群體，又是一個明顯的弱勢群體。由于歷史和現實的原因，這一群體存在的代際傳承和階層固化問題制約著我國經濟的可持續發展和城鄉一體化建設，對于我國堅持走新型工業化和可持續發展道路形成不利影響。本文試從經濟法視角對依法破解新生代農民工問題的關鍵談點認識。

一、新生代農民工問題的實質

改革開放前，我國各階層群體之間的社會落差不大，經濟資本差距很小，不同家庭文化資本的作用幾乎為平等的國民教育所消解，家庭資本對下一代社會地位的影響并不顯著。改革開放后，各階層群體之間社會的、經濟的、政治的距離開始拉大，從而導致家庭資本影響力增強，這在代際流動和代內流動中均有體現，尤其是權力地位對家庭資本的綜合作用表現得更加突出。但到目前為止，在單純經濟地位的實現過程中家庭背景的影響依然式微，這就使得那些缺乏優勢家庭背景而又具有強烈上升愿望的人，更多地去選擇改善自身經濟地位以實現家庭資本的擢升。新生代農民工正是這樣的一個族群。

本文語境中的新生代農民工問題，專指新生代農民工代際傳承和階層固化問題。代際傳承，即祖輩世代相傳，系指家庭中每一代人和上一代人之間社會地位的相似性。階層固化，即社會流動喪失，系指若干代人持續停留在某種社會階層中的穩定性。應當說，新生代農民工代際傳承和階層固化問題并不是嚴格意義上的“三農”問題，而是更加接近于城市問題但又不是城市問題。雖然農民外出務工既是增加農民收入的一個渠道，又是提高農民增加收入幅度的一種有效方式①，但是農民一旦進城務工就變成了“半個城市人”，特別是新生代農民工中的絕大多數人已有破釜沉舟的“融城”意識和行動，與之相關的就業、培訓、社保、維權等又無一例外地屬于城市問題，因此這一問題事實上已經超越了“三農”問題的時間范圍和空間范圍。農民工問題超越“三農”問題的時間范圍，是指兩個問題并非完全同生同滅，“三農”問題的解決并不等同于農民工問題的解決。農民工問題超越“三農”問題的空間范圍，是指兩者并非同處一個地域，解決農民工問題的重心越來越轉向城市，已經進入“城市解決”的框架中。這是因為在工業化城鎮化進程中，農民工將持續不斷地向城鎮轉移，即便將來“三農”問題解決了，這一進程還會繼續。必須指出，新生代農民工問題的實質在于城鄉一體化，是一個實踐性、綜合性很強的新課題，需要運用經濟學、政治學、社會學、法學等多種學科知識加以分析提煉。

二、依法破解新生代農民工問題的關鍵

隨著第一代農民工年齡增大、逐步返回農村，上世紀80年代后出生的第二代農民工（新生代農民工）陸續進入城市，并成為億萬農民工的主力。由于這一代農民工所成長的社會環境、家庭環境和其父輩相比發生了很大變化，他們在文化程度、打工目的、城市認同感等方面也和父輩迥然不同。所以，依法破解新生代農民工問題的關鍵已經不再是“農村包圍城市”式的遷徙（經濟）問題，而是平權（法律）問題，即讓新生代農民工和市民一樣享受國民待遇問題。

具體講，依法破解新生代農民工問題的關鍵主要有以下幾點：（1）實行城鄉統一的居住證制度。作為戶籍制度改革的內容和“綠卡”制度嘗試的形式，居住證制度目前已在上海、深圳等城市實行。凡持有居住證的人，在工作、生活等方面可享受當地城市居民的待遇。2010年5月27日國務院轉發國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次以法規形式提出將在全國范圍內實行居住證制度，它將尋求解決農民工融入城市和外國人技術移民等問題。當然，這離城鄉統一的居住證制度還有很大差距，但已是歷史性進步。（2）采取農民工子女中小學就近入學制度。教育權是一種基本人權，應當奉行“有教無類”②，追求教育平等。將中小學就近入學變成制度，充分考慮了農民工進城后城市建設的需要與可能，事實證明是可行的。目前教育不公現象比較嚴重，教育資源城鄉分布不均，這也是新生代農民工往往攜子女同入城的一個重要原因，農民工子女中小學就近入學能夠解決他們的后顧之憂。由于我國新生代農民工貧困代際傳承相當牢固而普遍，因此2011年兒童早期發展國際研討會的與會專家呼吁，必須注重農民工子女早期發展教育，打破貧窮的代際傳承。③（3）落實城鄉相同的計劃生育政策。計劃生育是我國的一項基本國策，這項政策落實得最好的是城市公職人員，廣大農民特別是身居城郊或“城中村”的農民工家庭計劃生育意識比較淡漠，需要加強管理，實行必要的獎懲措施。公職人員的處罰措施之一是開除公職，與此相應，對于違反計劃生育政策的農民和農民工建議收回其承包土地、解除其勞動合同，并載入誠信不良記錄。（4）切實解決新生代農民工城市住房問題。將新生代農民工城市住房問題納入城市廉租住房保障制度，可以首先在中小城市試行。（5）實現新生代農民工醫療保險城鄉遷移中的無縫銜接。例如，實行“醫療保險一卡通”或“農民工醫療保險定點醫院”制度，就是很好的方法。（6）著手解決農民社會養老問題。目前“雙軌制”退休養老金制度帶有明顯的歧視性，應予廢除。城鄉社會養老制度的最終目標是城鄉一體化，但鑒于我國諸多現實困難和區域經濟發展不平衡，宜先進行多層次社會養老制度改革，然后逐步推進城鄉社會養老一體化。我們認為，要從制度入手，把政策創新和法律跟進結合起來，依法建立保障新生代農民工合法權益的長效機制。為了達到這個目標，有必要深入查找新生代農民工問題形成的原因，關注和鼓勵新生代農民工融入城市的不懈奮斗，保護新生代農民工維權的積極努力，促進和完善事關新生代農民工切身利益的包括法治在內的制度建設。惟其如此，才能從根本上解決新生代農民工問題。

三、經濟法能為新生代農民工做些什么

經濟法是溝通公法與私法的橋梁，是解決新生代農民工問題的“達摩克里斯”之劍。筆者認為，它能為新生代農民工做三件事：

第一，創造公平的社會競爭環境。為新生代農民工創造更多的公平競爭機會，讓他們盡快融入城市，是我國政府面臨的一項新任務。我國現有1.5億農民工，新生代農民工占到其中的60%還多。作為農民工的主體，他們是中國經濟發展的重要支柱，是城市居民生活不可須臾離開的“街坊鄰居”。我們應當看到，新生代農民工表現出的改變自身命運獲得人生發展的沖動和渴望已勝過父輩。與父輩相比，他們受教育時間較長，接受新事物更快；他們勞動合同簽訂率有所增長，維權意識增強；他們頻繁跳槽，希望盡快融入城市。同時，我們也應當看到，新生代農民工的身份處境和生存狀況至今依然處于劣勢，需要引起高度重視。與父輩一樣，他們至今仍舊游走在城市與農村的邊緣，面對整體收入不高、工作穩定性差、勞動合同不規范、社會保障水平偏低等窘迫問題。大多數人的職業命運，仍是在不情愿的低端產業崗位上賣苦力，而且職業安全性差。過去30年中，農民工經歷了從“離土不離鄉”到“離土又離鄉”、從“第一代”到“新生代”，從“暫住”到“常住”的實質性轉變，相關政策也在不斷調整和完善。然而，新生代農民工生存環境的根本改善是一個艱巨、長期的工程，不僅需要制度關懷，還需要從政府、社會、市民層面——包括新生代農民工自身——進行全方位的人文調適。社會要為他們創造更多的公平競爭機會，讓他們通過努力盡快融入城市，追求自己的幸福生活。

第二，扶危濟困，幫助就業擺脫困境。對新生代農民工來說，缺少向社會上層流動的渠道，缺少融入城市的基本能力，就業和再就業難，是他們面臨的現實困境。新生代農民工是生活在城市中的特殊一群。他們徘徊在城市的邊緣，被城市排斥，被制度限制，沒有得到社會應有的尊重。從一定意義上講，新生代農民工問題的解決事關農村、城市乃至國家的發展，事關社會的文明進步，事關國家的長治久安。解決新生代農民工問題不僅需要政府的力量，而且需要我們每一個人的付出。我們這個社會一定要有一種仁愛情懷，大力消除市民與農民工的隔絕感，幫助他們融合。解除新生代農民工的后顧之憂，應當成為我們的工作目標。例如，建立“農民工公益基金”就是一項很好的選擇。

篇8

論文關鍵詞：鄉城遷移人員公共教育城市適應轉變方向

論文內容提要：鄉城遷移人員的城市適應，實質上就是其由農民轉化為市民的過程，是否具備或者是在城市中發展了新的關系和生存技能是其中的關鍵。城市政府、城市社會在鄉城遷移人員適應城市生活的過程中，應負有調動城市公共教育資源、幫助鄉城遷移人員更好地適應并融入城市社會的責任，以消除城鄉二元分割體制下，鄉城遷移人員的公共教育目前仍然存在的諸多問題。

在中國，鄉城遷移人員目前已經成為城市人口的一個重要組成部分，但這個群體通常被政府和學者們稱為“農民工”、“流動人口”、或“外來人口”等等，種種稱謂多將他們區別于擁有本地城市戶口的居民。與此同時，城市管理者及研究者們也多將鄉城遷移者對城市適應的困難歸結為這個群體及其個人的素質、能力的問題，而較少從城市政府和城市社會的責任這一角度來思考問題。針對這種狀況，我們的研究將鄉城遷移人員的問題設定為農民向市民轉變過程中的問題，試圖探討在“市民化”框架內城市政府和城市社會如何調動城市的公共教育資源、幫助鄉城遷移者更好地適應并融入城市社會。

公共教育和鄉城遷移者城市適應的關系

1、公共教育應該為鄉城遷移人員的社會適應負責

一般說來，“適應行為”是“個人適應社會環境而產生的行為。個人通過社會化，明了自己的社會權利和義務，形成了與社會要求相適應的知識、技能、價值觀和性格，就會在社會交往與社會行動中采取符合社會要求的行動。反之，如果不能很好地適應社會環境，就會陷入困惑之中。人的一生是不斷地適應環境的過程。”［1］“適應”和“社會化”關系密切，是一個事物從兩個方面的不同表述。而美國社會學家高斯席德（Goldscheider．G）認為：“移民的適應可以界定為一個過程，在這個過程中，移民對變化了的政治、經濟和社會環境做出反應。從農村到城市常常包括了這三個方面的變化。”［2］高斯席德強調變化和過程，傾向于把適應理解為行為本身，即在變化的環境中移民們所做出的一種不斷的行為調整。根據這些解釋，我們可以把鄉城遷移人員的城市適應，理解為這一群體的社會化或在新的環境下的繼續社會化，實質上就是鄉城遷移人員由農民而市民化的過程。

遷移人員在城市的適應過程，大致可以分為三個階段［3］。第一階段是震驚或抗拒。農村勞動力來到一個城市，初始的反應往往是極大的興奮和欣喜，對城市各種現象表現出巨大的震撼或者一種抵觸或抗拒等明顯不適應的狀態，因為他們面臨完全不同的現實世界、復雜的社會關系和一系列的工作和生活難題。19世紀20年代，就有社會學家曾指出：城市與鄉村在當代文明中代表著相互對立的兩極，城與鄉各有特定的利益、興趣、社會組織和人性。第二階段是學習和模仿。在城市中就業的鄉城遷移者，在經過一段時間之后，其中的一大部分人會在情愿或不情愿、自覺或不自覺中，模仿或潛移默化地學習和接受城市元素，有選擇地吸收或采借一些對自己有用的元素，比如，職業技能，生活方式等等。第三階段為吸收和整合的過程。經過一段時間學習或模仿之后，遷移者會選擇性地吸收或采借一些對自己有用的城市社會的元素，但接著也會對自己原居地的元素有所保留，當二者達到比較和諧的狀態時，這就叫整合。而整合達到完美程度的時候，也就意味著遷移者完全適應了所在城市。

這三個階段是城市適應的理想模式，在現實中，有的遷移者未必能完成對城市要素的吸收和整合的過程，也可能會產生分化或邊緣化的情況。分化是主觀上不愿意接受城市主流元素，而且有意回避與任何城市元素交往；而邊緣化是有意接近主流元素，但卻無法發展出接近主流元素的技能和關系網絡。

在整個過程中，遷移者是否具備或者是在城市中發展了新的關系和生存技能是他們適應城市的關鍵。鄉城遷移人員由于經濟資源的稀缺，難以在社會關系上做較多投入，新的關系發展難，主要關系網絡是由具有相同背景的同事、老鄉組成。所以他們在城市的社會交往上顯示出內傾性和表層性兩個特點。內傾性是指他們交往的對象指向為家人、同鄉和從其它地區來的農村人。他們在工作和生活上如果出現問題，更多的是找家人和同鄉幫忙。內傾性造成的結果是社會關系網絡的同質化，而在其中得到的信息重復性高②，使異質性高的信息難以發生，所以他們的職業往往呈現出低水平的流動，難有向上的流動。

此外，從我們的訪談調查情況來看，一般鄉城遷移人員很少有機會獲得政府、社會團體或單位出資提供的一些有關技術、經營管理方面的培訓學習機會。比如在工地上，所謂的職業培訓一般都是通過傳幫帶的形式，除非是一些特種工。因為培訓需要成本，鄉城遷移人員就業相對不穩定，包工頭不愿意對他們進行培訓。而鄉城遷移人員自己又沒有能力去承擔這樣的培訓。此外，各地方的教育培訓機構主要是向擁有本地戶口的市民開放。我們在勞動局、社保中心以及再就業服務中心了解到，必須是本市城鎮戶籍的失業人員和協保人員、進入再就業服務中心的下崗人員和企業富足人員才有資格申請培訓費補貼。到目前為止，專門為鄉城遷移人員開設的職業學校很少，大多數是私營性質、以營利為目的的。所以他們的職業培訓基本上都是在就業過程中完成的。鑒于新關系形成的困難、技術和技能的缺乏等情況，使得鄉城遷移人員在適應城市的生活、就業等方面出現較多不適應。

在對上述現象，即“農民工適應難”到底是一個社會的問題，還是他們自身的問題的解釋中，長期以來存在著兩種不同的觀點：一種觀點認為主要是城市沒有為其提供提高適應能力的公共教育資源；而另一種觀點則認為是“農民工”的個體素質（觀念、品質、文化、技能）問題。實質上這兩種觀點的基本分歧就在于是否應該把鄉城外來人員作為城市的一部分，為其承擔公共教育的責任。筆者認為，城市政府、城市社會在鄉城遷移人員適應城市生活過程中應負有責任，從而把城市政府和城市社會如何調動城市公共教育資源，以幫助鄉城遷移人員更好地適應并融入城市社會作為主要的著眼點。

2、目前存在的主要問題

雖然公共教育是以提供具有純公共產品性質的教育服務為目標的教育，具有鮮明的特征，即免費性、平等性和全民性［4］；但是在中國城鄉二元分割的體制下，目前鄉城遷移人員的公共教育仍然存在著諸多問題，歸結起來主要有以下幾點：

第一是法律、政策層面。戶籍制度的存在以及對鄉城遷移人員的不平等政策待遇，對鄉城遷移人員的公民意識的形成具有妨礙作用。以戶籍制度為基礎的城鄉二元分割的社會管理延伸為城鎮內部的二元社會管理，相對于就業制度的變化，這種二元式社會管理體制的改革嚴重滯后。目前鄉城遷移人員無法享受城市居民的市民待遇，在居住、就業、社會保障、子女義務教育、醫療衛生和計劃生育服務等方面，受到種種歧視和排斥，所有這些都妨礙了鄉城遷移人員的權利實現，從而直接影響到其權利、義務意識和法律意識的形成。公民意識的核心是權利意識。有人抱怨鄉城遷移人員素質差，強調加強對他們的公民教育，但城市如何給鄉城遷移人員支付起碼的權利，從而讓他們獲得相應的權利和義務意識，則必須從法律、政策的層面加以落實。

第二是觀念層面。本地人的偏見和歧視是鄉城遷移人員缺乏對社區的認同感、妨礙其適應城市的一個軟環境，也是公共教育忽視在本地居民中開展反歧視教育的結果。在日常生活及社會交往中遭受的偏見、歧視，直接阻礙了鄉城遷移人員的城市適應。如某建筑工地的一位油漆工認為，“上海人不是那么好的，對我們外地打工的不屑一顧。我們下班的時候穿著工作服走過來，他們看到你就像避瘟神一樣，我又不是帶病毒的。”象類似的敘述很多，被訪者始終覺得進入不了城里人的圈子，“他們覺得我們是外地人，打工的，對我們沒有安全感”。這種狀況造成了他們對城市生活的消極對應。在H村調查的時候，我們發現除了房租便宜外，吸引來自各地的外來務工者到這里居住的一個主要原因是大家都是外來者，彼此不會看不起對方。城市人的排斥使鄉城遷移人員程度不同地放棄了融入城市的努力。他們普遍對城市以及居住社區缺乏認同感，而傾向于將自己的城市生活設定為一種短期行為。有些矛盾沖突從某種程度上說，是他們對于不公待遇的一種不計后果的極端行為，是他們對城市生活的不適應的客觀表現。

此外，目前城市政府對公共教育的認識存在誤區。問題之一是政府尚未完全從傳統的思想觀念中轉變過來，他們仍然傾向于把鄉城遷移人員看作是城市秩序中的不安定因素，對他們采取防范式管理和教育。這些方式都帶有鮮明的“灌輸”特性，表現為施教者自上而下向受教者進行思想政治教育，受教者則永遠處于被動地接受教育的位置。政府對鄉城遷移人員的態度更多地是立足于管理，而不是服務和保障。基層社區有外來人口管理辦公室，勞動、公安、城建、計劃生育等部門也都設專人管理外來人員，其管理內容主要一是辦證、收費，二是查證、罰款，三是一旦整頓社會秩序，往往把矛頭對著鄉城遷移人員。具體的操作大多從如何管理的角度出發，而缺少關心其生存環境、生活狀況和需求。這種管理模式的問題在于，首先由于目前人們的經濟活動日益表現出多樣化，由此帶來的社會流動和觀念更新使得社會成員的存在方式已經溢出了傳統的單一模式，因而傳統的灌輸式教育已經很少有說服力和實際效果。之二是政府以本地和外地兩個群體來區分、隔離公共教育，造成了城市居民和鄉城遷移人員互動的匱乏，加強了城市人和農村人的社會屬性的差異。

第三是具體操作層面：人力物力不夠，管理人員的素質、管理層內部的認同感問題，實際造成了二元分割的公共教育現象。鄉城遷移人員的流動性大，現有的戶籍制度遏制了他們的定居傾向，所以要在鄉城遷移人員中實行公共教育，需要投入更多的人力物力，因為往往一個項目實行到中途，其人員結構就發生了變化。此外鄉城遷移人員面臨更多的是生存問題；他們的收入并不高，除去日常開支，很少有別的錢或時間去享受精神生活。這些客觀原因的確增大了在鄉城遷移人員中開展公民教育的難度。

此外，城市公共教育的二元分割，依然是主要的問題。目前城市的公共教育系統主要還是以本地居民為覆蓋對象，街道和居委工作人員對鄉城遷移人員的教育與管理與本地居民實質上是分開的。在我們調查的鄉城遷移人員集中居住的社區，基本上沒有類似于本地居民享受的公共教育服務，被訪者反映說，居委工作人員只是偶爾來管一下衛生，什么公共教育之類的根本沒有聽說過。

第四是公民社會的發育不全，社區社會化管理尚未實現，是鄉城遷移人員公共教育不能深入開展的又一原因。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，越來越多的上級單位開始對下級單位“斷奶”，不同級別與種類的單位都開始改變“企業辦社會”的狀況，剝離原來承擔的社會保障功能。但是單位社會責任的釋放，并不意味著“社會”的成長。現階段，政府在政策和體制上給單位“減負”的同時，自己壓力卻越來越大。社區社會化管理尚不成熟已經成了一個明顯的問題。除了行政這一塊，可以承擔鄉城遷移人員公共教育任務的一些社會團體、志愿者隊伍還沒有發育起來，因而無法建立起鄉城遷移人員的公共教育長效機制及其網絡。

公共教育轉變的方向

1、尊重并落實鄉城遷移人員的基本權利，是公共教育的前提。要求外來人員履行公民道德義務，在制度范圍內應盡可能地考慮并落實他們的權利，這就需要各級行政人員尊重外來人員的人格和權利，杜絕侵害外來人員的行為發生，還需要教育各職能部門工作人員規范執法。執法者嚴格執法與公民守法是相輔相成的。2、轉變政府工作的理念，變管理為服務，是提高鄉城遷移人員城市適應能力的公共教育的保障。推進政府管理職能的轉變，把對農民工管理的重點轉到合法權益的保護和服務上來。改變傳統的思想教育的工作模式，從重“灌輸”轉變為教與學的互動。我們不能否認，鄉城遷移者的大量涌入給城市管理、城市治安等帶來了一定的困難，然而更多的是今天數百萬鄉城遷移人員正活躍在城市建設的各條戰線上，從市民身邊的早點攤到集貿市場、從大大小小的建筑工地到城市環衛無不有他們忙碌的身影。可以說，城市的今天不單單是城市人自己努力的結果，更少不了鄉城遷移人員的貢獻。城市政府應該清楚地認識到，鄉城遷移人員已經是城市社會的一個重要組成部分，滿足他們的生活需要、幫助他們適應城市生活，是城市自身的責任。

3、在本地居民中開展反歧視教育，改善鄉城遷移人員城市適應的軟環境。在對本地居民的公民道德教育的內容中，應該加入有關尊重外來人員、幫助外來人員的教育。外來人員對社區的認同和與本地居民的社會交往，有賴于本地居民對外來人員的觀念改變，“城里人”對“外地人”、“民工”的偏見和歧視是造成外遷人員難于認同社區以及心理壓抑的一個重要原因，有必要將反歧視作為公民道德教育的一個重要內容。在對城市居民的公民教育中，應該將公民人格平等、相互尊重列為重要的內容。城市政府和城市社會應該致力于消除對外來人員的偏見、歧視、侵權等現象。

篇9

    論文摘要:農村社會的老齡化、家庭保障功能的弱化、土地保障功能的虛化及其他的一些原因使得農村面臨越來越嚴峻的養老現實。農民僅僅靠自己的力童已無力應時日益嚴峻的養老問題，農村急需社會養老保險。本文從農村社會養老保險的現狀分析入手，從國家保降層次和個人保障層次兩個方面提出了自己對多層次農村養老保降制度的構想。

    我國是一個具有悠久歷史和傳統的國家，自建國以來，城鄉二元的經濟體制把城鎮和農村嚴格地區分開來。目前我國的社會保障資源主要面向城鎮居民，正如遼寧大學副校長、社會保障專家穆懷中教授所說:“目前，國家在社保方面的投資，90%以上用于城市人口。”而占全國人口7000以上的農村地區，卻因其經濟發展水平較低、各地區經濟發展水平參差不齊、投保觀念落后、政府政策及資源的向城市傾斜，至今仍是全國養老保險最薄弱的地方，家庭養老仍是農村的主要養老方式。目前除了少數經濟較發達地區正在探索和實行農村養老保險，絕大部分農村地區的社會養老保險仍處于空白狀態，特別是經濟欠發達地區，農民對社會養老保險的認識相當模糊，更有甚者還不知道社會養老保險為何物。因此，如何增強農村居民的養老保險意識，如何對占我國人口70%以上農村居民實行社會養老，已成為當前巫待解決的問題。

    一、農村社會養老保障需求持續高漲

    首先，是農村老齡化趨勢加快。目前無論城市還是農村都面臨老齡化的問題。按國際上對老齡化的定義，65歲以上人口占總人口比重達到7%即為老齡化社會。據統計，2000年我國農村(包括農民工在內)8. 33億人口中，65歲以上的老年人占7.36%。據預測，到2030年，6. 64億農村人口中，65歲及以上的老年人口將達到17. 395，為1. 29億。尤其是隨著城市化進程的加快，大量剩余的農村勞動力向城市轉移，隨著越來越多的青壯年人口進人城市，農村的年齡結構出現了“兩頭大，中間小”的格局，這意味著農村的養老贍養系數明顯提高。因此，單純依靠家庭養老，將使老年人的生活困難，年輕人的負擔沉重，從而導致整個社會的不穩定，這是迫切需要政府采取措施來解決的農村居民老年生活間題。

    其次，是家庭的養老保障功能弱化。家庭養老是中華民族延續了幾千年的傳統養老方式，然而隨著計劃生育的實行，家庭小型化，即“421”家庭結構成為了農村家庭的發展趨勢，家庭小型化也就意味著家庭成員所面臨的風險不易分散，在養老系數上表現為贍養系數的大大提高，再加上農村勞動力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

    再次，土地保障功能的“虛化”。農業社會，土地對于農村居民起著生產資料和社會保障的雙重功能，是維持家庭生計的可靠和穩定的收人來源。然而，隨著工業社會甚至是信息社會的到來，土地收益在農民收人中所占的比重日益減少。由于農業生產效率低，農產品價格的不合理，種地成本不斷上升，農業經營的收益越來越低，甚至下降到絕對虧本的狀態，尤其是人世后我國農業市場化程度的深化，農民的生存壓力將更大。正如孫立平教授所言:“農業越來越成為一個不能贏利的產業，甚至越來越不能成為一個產業，而成為農民自我消費、自我維持生存的一種自然經濟活動”。因此，依靠土地養老越來越不現實。

    二、建設多層次的農村社會養老保障體系—國家保障層次

    現有的農村社會養老保險。目前我國的社會養老保險制度具有明顯的身份特征，以是否有城鎮戶口作為劃分依據。“以這種眼光看待農村社會保障問題的觀點，顯然違背一個基本常識，即中國政府是全民政府而不只是市民政府。目前城鎮已基本建立了社會養老保險，但廣大農村地區卻尚未有真正意義上的養老保險，盡管少數經濟較發達地區正在探索和實行農村養老保險，但就其實現形式而言，并不能稱之為完全意義上的社會養老保險。眾所周知，現有的農村社會養老保險的籌資模式是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”，建立個人賬戶，個人繳費和集體補助均記在個人名下。由于政府不直接承擔財力支持，而集體(含鄉鎮企業)補助實際上又流于形式。如一果大多數農民都能在鄉鎮企業上班，或者大部分鄉、村都有一定數量和效益的鄉鎮企業，也許問題就可迎刃而解。但中國的實際情況是中國農村還有相當一部分地方沒有自己的鄉鎮企業，即使有，規模也不會太大，效益好的也不多。因此，雖然政策規定是“以個人繳費為主”，而實質上幾乎就是個人繳費。個人繳費是毫無疑問，但如果它只是惟一的繳費形式的話，社會保險就失去了相對寸商業保險、甚至區別于儲蓄的明顯優勢。由于政府不承擔直接的財力支持的責任，集體補助又常常落空，社會保險演變為“個人儲蓄保險”，不具備社會保險的互助互濟功能，從而失去了社會保險的意義。農村社會養老保險制度發展的必然趨勢是，政府將提供的不僅是政策支持和組織支持，還要提供一定的資金支持和繳費補貼。

    國民基礎養老金的構建設想。同是中國子民，在社會保障方面，農村居民卻不能享受同城鎮居民同等的國民待遇，這是不公平的。當前由于城鄉差距的存在，在水平上追求城鄉統一的社會保險制度，顯然是不現實的。但卻可以在政策設計上追求城鄉統一的社會養老保險制度。鄭功成提出，在現有基礎上，將統賬結合中的社會統籌部分與個人賬戶部分分解并發展為普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金(記人個人賬戶部分)。對于廣大農村地區其社會統籌部分，則應根據不同的群體采取不同的籌資方法。目前農村群體大致可分為三類:一是農村中的非農業群體，如鄉鎮企業職工;二是外出務工經商的農業群體，即我們所說的農民工;三是留居農村經營承包土地的農民，也就是真正意義上的農民。對于第…類群體，他們與城鎮職工無異，對這一群體應追求與城鎮職工相同的社會養老保險，應將其納人城鎮社會養老保險體系。對于進城務工的農民工，應再分類處理。對于在城鎮有穩定職業、固定住所的農民工，應將其納人城鎮社會養老保障系統。而從中分離出來的另一部分農民工，也按城鎮水平參保，其繳費由企業和職工按適當比例繳納，存人個人賬戶。對于第三類群體，即真正意義上的農民，按農村社會養老保險水平參保，原則上，繳費由國家、集體經濟和個人三方負擔。經濟發達地區，繳費主要由個人和集體經濟負擔，而對于經濟欠發達的農村地區，政府必須承擔一定的資金支持，即農村養老保險實現“以個人繳費為主，集體經濟補助為輔和政府資助引導”的籌資模式。集體補助和國家資助按一定比例進人統籌賬戶，剩余比例存人農民個人賬戶，農民繳費全部存人個人賬戶。為了方便農民，適應我國農村情況的變化，必須充分利用it技術，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免“等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式，如純農戶參保、進城務工農民參保等，并保證賬戶的可攜帶性，讓參保農民可終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養老金的手續。

    如此，全國在社會養老保險上，均實現了統籌賬戶和個人賬戶兩個部分，在此基礎上統籌賬戶的錢，不分城鄉差別，拓展為全國性普惠式的國民養老金，采取現收現付的財務機制，顯著體現國家責任和社會的公平性，這樣，不同群體的社會養老保險在這一制度平臺上趨于統一。值得強調的是，國民基礎養老金必須低水平起步。個人賬戶部分則是差別性的職業養老金，完全記人個人賬戶，采用完全積累的財務模式，與就業或收人相關，具有差別性，體現效率原則。簡要描述見圖1

    對于農村部分的國家資助和集體補助，其性質類似于城市部分的企業(集體)保障層次。在城市社會保障領域，為了體現個人對自己的養老負貴，資金由個人與企業(集體)共同負擔，個人繳費全部記入個人賬戶，歸個人所有，與就業相聯系，具有差別性，體現效率原則。企業繳費一部分進人統籌，剩余部分進人個人賬戶。在農村養老保障體制建設中，對不同的群體其個人賬戶具有不同的表現形式:對于農村中非農業群體和參加了城鎮養老保險的農民工群體，其個人賬戶的繳費由企業和職工共同承擔;而對于未參加城鎮養老保險的農民工和留居農村承包經營土地的真正意義上的農民，其個人賬戶的錢來源于個人繳費和國家、集體給予的資助。

    普惠式國民基礎養老金實現的可能性。以農村社會養老保險為例，我國是否仍沒有達到在全社會覆蓋養老保險，經濟社會和財政能力無法承受呢?盧海元等人在對較早建立農村社會保險制度的德國、法國等13個歐盟國家進行專題比較研究后發現，在類似目前中國或更低的經濟發展階段時，這13個國家都已成功地建立起了農村社會養老保險制度。其得出結論是:現在中國建立農村社會養老保險制度不算太早，因為丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等5個歐盟國家在類似中國20世紀90年代初或更低的經濟發展階段時，便已開始建立農村社會保險制度，即在農業占相同甚至更高比例，而且國內生產總值更低時，便也開始設立農村社會養老保險制度。與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，為避免出現“因老返貧”現象，也為65歲以上老年農民每月提供5美元的養老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了農村社會養老保險制度。閉可見，在經濟水平上，我國經濟已經達到了在農村建立社會養老保險的條件。農村有望建立農村社會養老保險，便有建立普惠式國民基礎養老金的可能，因為普惠式國民基礎養老金建立的關鍵在農村。當然，對于一些經濟欠發達的農村地區，農民尚不具備參保能力，國家必須給予資金扶持，這是政府的當然責任。

    三、建設多層次的農村社會養老保障體系—自我保障層次

    自農業社會以來，農村居民主要是采取自我保障的方式來養老，即使是現代社會，農村居民仍主要依靠自我保障的方式來養老。由于種種原因，我國的農村社會養老保險制度至今尚未健全、完善，這便意味著在相當長的一段時期內，我國廣大農村居民的養老仍需由他們自己來保障。即使全國已實現國民基礎養老保險金，由于國民基礎養老保險金的水平比較低，不足以滿足農村居民老年之后的生活需要，因此農村居民必須在此基礎上充分發揮自我保障的優良傳統，以提高老年之后的生活質量。自我保障層次主要包括:家庭保障、土地保障、個人儲蓄保障、商業保險。

    家庭保障層次。在農村養老保障建設中，我們不能夸大家庭養老的作用，但也不能忽視其作用。在中國，家庭養老是延續了幾千年來的傳統養老方式，這種養老方式與我國長期存在的小農經濟、文化價值觀念相適應，是建立在血緣關系.上的親情養老。家庭是人們情感的歸宿和生活的港灣，家庭所發揮的成員之間的互助互濟，情感慰藉是任何社會保障制度都無法替代的。無論商品經濟發展到何種程度，無論人們的思想觀念、價值取向及家庭結構發生怎樣的變化，中華民族傳統的倫理道德仍然是維系人們正常生活的基本準則。

    土地保障層次。隨著工業社會甚至是信息社會的到來，土地收益日益減少，土地保障已在農村存在“虛化”的現象，但土地在保障老年人的日常開支需求上有著不可忽視的作用，對正式制度起著一個很好的補充作用。老年人經營小塊土地不但可以滿足其日常的吃穿用度的小額開支，而且還可以滿足其情感的需要。因此，在構建農村社會養老保險制度時，還應發揮土地保障的有益補充作用。

    個人儲蓄保障層次。個人儲蓄是指個人將其在青壯年時勞動的部分收人用于儲蓄，以備年老時的不時之需，它體現的是個人在生命周期內的收人分配，即是追求終生收人平衡。個人儲蓄可以提高老年人的收人水平，提高老年生活質量，國家應盡快出臺優惠政策，鼓勵養老儲蓄。

    商業保險保障層次。商業保險是以贏利為目的的，其高昂的保費把大部分農村居民排除在外。商業保險主要趨向于高收人群體，主要滿足農村中高收人群體在保證基本生活的同時改善老年生活的愿望。隨著經濟的發展，農村中也會不斷的涌現高收人群體。可以預見，發達的商業保險會產生“福利擠出效應”，即一部分高收人群體因參加商業人壽保險，老年收人豐厚，便自愿放棄領取國民基礎養老金，這會使有限的國民養老金得到更好地利用。

    四、農村社會養老保障制度建設的障礙

    (一)國家重視不夠，影響農村養老保障制度的發展

    從社會保障制度的含義來看，社會保障是國家賦予每一個勞動者的權利，其目的就在于使每一個勞動者在失業、退休、生病、及喪失勞動力后的基本生活得到保證。這就意味著實施社會保障的責任主體是國家或政府。社會保障的最終發展目標是建立和實現以全體國民為對象的社會保障制度。但是我國傳統的“城鄉二元經濟結構”造成了“城鄉分割”的社會保障格局。國家把大量社會保障資源都傾斜到了城鎮社會保障建設中，建國以來城鎮社會保障獲得了長足的發展。而農村由于長期以來一直依靠土地保障，國家對農村的社會保障工作不甚重視，投入也很少，因此，農村社會保障建設遠遠滯后于城鎮社保的發展。全國人70%的農民只享用了全部社會保險費的11%，而占全國人口30%的城鎮居民卻占用了全部社會保險費的89 % 。而現行的農村社會養老保險規定，保險費的籌集方式是以“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”，農民的個人賬戶由于各種原因幾乎完全由個人繳納，國家并未盡到財政支持的責任。國家對農村社會保障建設的重視不夠，將阻礙著農村養老保障制度的發展進程。國家給予農村社會保障充分的重視，加強組織與引導，加大財政投人的力度是農村社會保障建設發展的關鍵。

    (二)農民社會保障意識淡薄

    首先，由于農民傳統上就很少享受社會保障，而社會保障又往往被宣傳為城市人的專利，農民還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的觀念。長期以來，中國農民承受了太多的不公平和重壓，他們所要求的僅僅是不要讓他們太喘不過氣來而已，至于能夠老了還可以有養老金，看病還可以有國家資助，在他們看來恐怕是想都沒有想過的。由于一系列主客觀的原因，占中國總人口70%以上的農民目前仍沒有自己的利益表達組織，也沒有第三方的正式的利益群體代言農民的利益。農民即使有意見和訴求，由于其表達呈現個體化、分散化的特征，在時間和空間上難以整合，因此難以形成統一的聲音傳達到決策層，農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組「織和“代言人”有很大關系。

    其次，農民群眾對社會保險這個新事務認識不足，很多人持懷疑、觀望的態度。一種制度的確立必須得到民眾的認同，否則就難以長久，而民眾認同的內在基礎是意識的接受或心理認同。我國自農業社會以來，農民主要依靠傳統的家庭保障來解決養老同題，很少享受國家的社會保障，家庭保障一直是他們信賴和依戀的養老保障形式。因此，他們的社會養老保障的意識淡薄，更有甚者不知道社會養老保障為何物，嚴重阻礙了農村社會保障制度的建設和發展。農村社會保障制度建立，意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化，這對社會養老保障意識淡薄的廣大農村而言，是一項非常艱巨的任務。因此，廣泛而深人地宣傳是引導、促成這種觀念轉化，接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。各級政府、相關職能部門要采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障，尤其是社會保險的意義，講清形勢，算清經濟賬，曉之以理，動之以情，提高廣大農村干部群眾的認識，實現群眾的廣泛參與。

篇10

論文關鍵詞：失地農民；養老保障；創新；問題；建議

妥善解決失地農民問題，已經成為一個事關各地經濟發展和穩定大局的重要課題。從得到的信息來看，全國許多地方都在市、縣一級層面上進行了失地農民社會保障方面的探索。浙江省作為長三角經濟發達地區，城市化進程很快，失地農民問題尤為突出，有關失地農民社會保障(主要是養老保障)的探索與實踐開展的也較早。臺州作為浙江省經濟較為發達的新興地級市，自1994年撤地建市以來城市化進程很快，農民失地多，矛盾突出，妥善安置失地農民的要求迫切。從2003年開始該市政府組織有關部門和專家廣泛考察和論證，探索建立失地農民養老保障體系，其制度設計較其他地區有獨創性，但實行三年來，也出現了一些問題，亟待理清思路，進一步完善。本文旨在介紹臺州市的制度創新，并把重點放在實證數據測算上，通過總結現行失地農民養老保障制度的一些問題，提出針對性建議。

一、臺州市土地征用、補償及失地后的現實問題

(一)土地征用的基本情況

該市自1994年底撤地建市以來，城市化發展的步伐進一步加快，土地征用的數量也日益加大。按照現有趨勢，測算出2003～2012年，市區新增建設用地將在28萬畝左右，平均每年新增建設用地2．8萬畝左右，除去國有農場、河道、灘涂以及產權未界定等無須征用的土地(以占總建設用地數的15％～20％計)，20032012年征地面積將高達21萬22．4萬畝，按市區人均耕地面積0．4畝計算，涉及被征地人口47．25萬50．4萬人，平均每年新增被征地人口約5．4萬人。

(二)土地征用后的現實問題

土地被征用以后，農民面臨征地補償費用的分配、使用，以及今后如何生計的現實問題。

1．征地補償費的分配與使用。對于征地補償費的分配問題，各村各不相同，有的全部留村，有的部分到戶，有的人地對應到戶，有的平分到戶，等等。大多數農民對“此費不能全額到戶，留一部分發展壯大村集體經濟，用于今后村級公益福利事業”的做法都能予以理解，但也普遍擔心村級集體資金的管理缺乏嚴格而有效的措施。對于加強征地補償資金集中管理與確保集體資產保值增值，雖然個別地方有好的經驗，但普遍沒有找到有效的方法。

2．失地農民的收入來源。據調查，在失地農民中除了一部分從事他業或出租房屋等有穩定收入外，其他相當一部分無穩定的經濟來源，而且失地農民的就業渠道也較為單一，企業務工成為首選。據估算，在已就業人員中，企業務工的約占65％左右，從事第三產業如個體運輸、建筑裝潢、小商小販等，約占25％左右，其他約占10％。這其中又受到區域位置、經濟發展差異的影響，相對來說靠近市區的近郊村從事第三產業的比例相對較高，失業人員相對較少。另外，失業人員存在結構性差異，主要集中于40周歲以上的人口及女性，尤其是30～40周歲的女性。

3．集體保障水平存在差異。村集體經濟的發展受到該村區位、投資環境、村集體經營能力等各種因素的影響，使得各地集體經濟發展存在明顯差異，導致失地農民享受到的集體保障水平存在差異。

二、臺州失地農民養老保障制度的創新與問題

(一)臺州失地農民養老保障制度的創新

臺州保障制度覆蓋的對象主要是臺州市區土地全部或部分被征用的人員以及經批準“村改居”的行政村18周歲以上居民。參保人員的繳費基數為上年度全省職工平均工資的60％或100％，可由村集體經濟組織自行選擇。參保人員的年繳費額按照以下公式計算：年繳費額=年繳費基數×繳費比例。繳費比例將根據國家有關規定進行調整，2003年的繳費比例定為24％，其中村集體經濟組織負擔17％，個人負擔7％。參保人員的繳費年限由補繳年限和續繳年限兩部分構成。補繳年限由各村委會在10年以上的年限中選定，不同年齡段的人員適用不同的補繳標準，補繳費用原則上在參保時一次性繳清，有特殊困難的，允許分次繳付。續繳年限是指從參保后的次年起，未達到養老年齡的人員，要持續逐年繳納到養老年齡。所有參保人員都將建立養老保險個人賬戶，個人賬戶按照繳費基數的11％計人。參保人員養老保險基金按照個人、集體、政府三方共同負擔的原則籌集。集體和個人負擔的資金尉于參保人員規定繳納的保險費，政府負擔的資金用于繳納的養老保險費不敷使用時的養老金支付。村集體資金來源為村建設留用土地開發增值、土地補償費和集體經濟積累等。個人支付來源為安置補助費、青苗補償費和個人積累等。市、區兩級政府將建立“村改居”養老保險風險資金。該資金來源為：在土地使用權有償出讓和新增建設用地土地行政劃撥時，按每平方米10元標準提取的資金；每年土地使用權出讓收益中按10％比例提取的資金；市、區兩級財政每年在預算中安排的資金。養老風險資金主要用于繳費資金不足時養老金的支付。

采用保守估計，繳費基數按照上年全省職工平均工資的60％確定，假定全省職工平均工資年均遞增5％，補繳年限選擇10年。男滿60周歲、女滿55周歲的失地農民采用一次補繳，不再續繳，以補繳10年為基數，每超過1年遞減7％，一直到男滿79周歲、女滿65周歲。經測算，各年齡段補繳情況如表1、表2所示。

到達養老年齡時，參保人員的養老金一般由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。基礎養老金月標準為參保人員辦理享受養老待遇時上一年度全省職工月平均工資的20％。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額的1／120。參保人員在繳費期內死亡，其個人賬戶儲存總額可全額退還法定繼承人。已開始領取養老金人員死亡的，其個人賬戶按結存余額退還法定繼承人。經測算各年齡段續繳金額和到期養老金如表3所示。

從表3可以看出個人續繳年金呈遞增趨勢，這既考慮到了通貨膨脹的因素，又符合個人收入增長的規律。年齡越小、續繳越多，到期養老金也就越高，這也符合未來生活水平的需要，促進了青年農民積極參保。相比其他地區實行的“土地換保障”政策，臺州市的失地農民保障制度無疑更加靈活，更具有前瞻性。其他地區的“土地換保障”政策普遍采用一次繳納、不再續繳封閉式的運作模式，無論年齡大小，投保金額都相同，只要達到最低參保年齡的(16周歲以上)，到享受年齡后其待遇也一樣。這樣規定，其結果是年紀輕的農民積極性就很不高，缺乏激勵機制，沒有體現年齡差別化的設計原則。被保障人員年滿后的養老金都只有區區幾百元，從目前來看這些養老金還勉強可以維持生計，但對于目前正處于青壯年的失地農民來說，未來十幾、幾十年后的幾百元能否保障老有所養就顯得不可預知。

現在理論界和實務界有個通病，偏愛于根據不同的弱勢群體或生活風險要求建立不同的獨立的社會保障項目，而脫離原有的社會保障的制度框架。這不僅沒必要，也會造成社會保障項目林立，破壞體系的完整性和協調性，也給運行操作帶來不便。在筆者看來，失地農民的社會保障必須與當前城市的社會保障制度銜接起來，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全獨立于現行制度。因此，在設計失地農民社會養老保障體系時，必須為將來可能的對接預留端口。我國城鎮職工社會養老保險實行的是國家、企業、個人三方面合理分擔的籌資原則，因此臺州失地農民養老保障制度也采取了這個原則，以便兩者之間的銜接。該制度最大的特點就是建立參保人員個人賬戶與社會統籌相結合的制度，并且個人賬戶是開放式的，個人賬戶資金隨著每年續繳金額的流人不斷擴充。這一辦法不但極大加強了對參保人員的保障能力，更為與城鎮職工社會養老保障體系對接提供了保證。

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(二)制度本身的問題

臺州保障制度規定，參保人員養老保險基金按照個人、集體、政府三方共同負擔的原則籌集。集體和個人負擔的資金用于參保人員規定繳納的保險費，政府負擔的資金用于繳納的養老保險費不敷使用時的養老金支付，這也就意味著政府暫時不準備拿出現錢來參保，政府希望先以農民和村集體繳納補繳和續繳的資金進行運作，實現保障資金平衡，等若干年后保障資金無法平衡時再進行注資。為了測算在政府不注資的情況下養老基金的收支平衡及延續時間，我們以市經濟開發區日山份村的1106名人口為樣本，按照臺州制度所提出的方案，測算封閉條件下養老基金的收支平衡狀況。對于其中的18周歲以下人口，按照省勞動和社會保障廳等部門聯合頒發的《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》的精神，應當作為城鎮新生勞動力納入相關的社會保障體系，因而不在本次測算的范圍之內。測算采用保守估計，繳費基數按照上年全省職工平均工資的6o％確定，補繳年限選擇l0年。測算結果如下表：

通過以上測算我們可以看到，在完全靠失地農民補繳和續繳的情況下，在養老基金運作23年后出現赤字，需要政府注資，僅日山份村一個村到2030年就需要政府一年近300萬元的出資。這么一個巨額的直接顯性債務，會給未來的政府留下巨大的財務隱患。

(三)實行三年來發現的問題

自2003年實行該制度以來，對推進臺州的城市化進程、緩解由征地引發的社會矛盾起到了積極作用，但在實際操作過程中也發現了一些問題。

1．零星征地以戶為單位參保政策尚需完善。目前不少村土地只有部分被征用，未能符合整村參保條件。雖然臺州市區規定可以以戶為單位參保，但實際操作可行性較小。按照制度設計，被征地農民基本生活保障資金按照“政府出一點，集體出一點，個人出一點”的原則籌集，按戶為單位參保，就意味著村集體要為一部分農民繳納養老資金，對于未參保的農民來說有失公平。實際操作中參保村傾向于年齡較大的村民先參保，致使參保對象也難于確定。利益的博弈，致使無法確定參保范圍和參保對象，參保手續難于操作，從而，未能實現征地后失地農民即參保的制度設計。

2．參保人員的保險關系轉移規定不夠明確。失地農民參加被征地人員養老保障后，尚未達到養老年齡的人員，必然要流動轉移。實施細則規定，已經參加被征地人員養老保障的，就業后按規定參加企業職工基本養老保險。其繳納的被征地人員養老保障金按繳費當年城鎮個體工商戶繳費標準折算成繳費年限與參加企業職工基本養老保險繳費年限合并計算(推算至不小于16周歲)，個人賬戶按城鎮個體工商戶養老保險記入的比例劃入，并終止被征地人員養老保障關系。這里雖對參保人員的轉移有一定的規定，但不夠詳細，具體的操作依據也不夠合理。其中養老保障金按繳費當年城鎮個體工商戶繳費標準折算成繳費年限與參加企業職工基本養老保險繳費年限合并計算，對于被征地首次繳費按15年補繳的參保人員，折算成繳費年限可達到25年左右，明顯不合理；對轉移人員也沒有作出具體的限制。由于被征地參保人員符合享受養老待遇年齡女性為55周歲，而城鎮職工法定退休年齡女性為50周歲，按此政策規定，可能造成被征地參保人員的女性參保人員將被征地人員養老保險關系轉至城鎮職工養老保險關系后，享受了比被征地人員養老保障提前5年領取養老金的待遇。

3．部分村民“續保”困難。臺州制度規定，未到退休年齡的失地農民除了“補繳”以外還要“續繳”。調研中筆者發現，部分偏遠地區以及年紀偏大的失地農民由于所處的區位遠離市區以及文化、技能、年齡上的原因，失地后在創業、就業方面處于劣勢，很難找到穩定的收入來源，在首次繳費后，無力長期持續的“續繳”，影響了退休時養老金的領取，引起了一些矛盾。

三、完善失地農民養老保障制度的對策建議

針對臺州市失地農民養老保障制度本身以及實行三年來出現的問題，筆者在對臺州市部分失地農民以及相關主管部門進行訪談的基礎上，提出以下建議：

(一)采取有效措施，確保政府出資到位

目前浙江省各級政府債務已相當可觀，要讓各級政府一次性地認繳，估計每個地方都有一定的難度，也是每個地方政府所不愿意的。但為了不給未來政府支付帶來壓力，應該規定政府出資分期分批緩繳到位的時間，且對緩繳的資金(遲于農民繳納資金截止時間的即視同為緩繳)要繳納滯納金，并要對此進行專項檢查，從而確保各地失地農民社會保障資金真正落實到位。對于政府出資的來源，可以考慮省政府出臺硬性政策要求各級基層政府從土地出讓金中按一定比例列支。在目前我國失地補償明顯不合理，土地出讓金與征地補償金存在巨大差異而《土地法》對于失地補償標準沒有變更的情況下，讓政府從土地出讓金中列支一部分用于失地農民養老保障體系的建立，對于失地農民不失為公平合理的補償。

(二)引導失地農民成立互助合作組織

失地農民本質上還是農民，分散而弱勢，在農村征地制度安排上處于不利的地位。而且農民失地后如何實現可持續收入是任何保障體系都無法回避的問題。引導失地農民成立互助合作組織可以從某種程度上解決以上問題：一是通過“組織”可以實現土地征用中農民與政府的直接對話，提升土地征用中農民自身的談判能力，使農民在土地征用中能夠直接發出與他們人口比例相對稱的聲音，最大限度地爭取自身利益。二是通過“組織”來協調失地農民在創業和就業過程中的諸多問題。筆者認為，第一，“組織”要具有金融服務功能，可以進行資金互助合作，給失地農民創業進行融資和提供擔保，緩解失地農民創業遇到的信貸“歧視”。第二，要發揮“組織”的行業合作或社區合作功能，來引導、組織、協調失地農民創業，實現資源、信息共享。另外，還可以根據崗位需要，對失地農民進行“訂單式”的就業培訓，這樣比政府組織的大眾化普及培訓更能激發失地農民的興趣，效果更好。第三，通過互助合作組織，對轉變原有村集體經濟職能，發展集體經濟，實現留村補償款的保值增值，具有一定意義。

(三)完善參保人員的轉移政策

參保人員轉移，不應按當年城鎮個體工商戶繳費標準折算成繳費年限。參保的失地農民應按參加被征地人員養老保障年限以繳費比例、繳費系數折算實際繳費年限轉至企業基本養老保險，同時轉移個人賬戶及保險關系。在被征地參保人員轉移時，可借鑒城鎮職工基本養老保險異地轉移的方法，設置一個轉移門檻，對于轉至城鎮基本養老保險關系后，必須繼續按城鎮基本養老保險規定繳足一定的繳費年限，具體可為5～10年，方可享受城鎮基本養老保險待遇，否則按被征地人員養老保障待遇辦理。這樣可防止被征地的參保人員特別是女性參保人員，在將要到達50周歲時，將保險關系轉入城鎮職工基本養老保險，從而享受了城鎮職工養老保險的退休年齡。