為了保全社會公共利益、國家利益，在某些情況下往往不得不犧牲一些地區、公民或組織的利益。例如，2003年我國淮河等流域發生了特大洪水災害，為保全國家以及周邊地區利益，安徽省淮河流域蓄滯洪區人民就作出了巨大犧牲；又比如，為解決洪水災害，西部地區大范圍實施退耕還林，不少人為此喪失了賴以生存的土地；再如，2004年初我國部分地區爆發禽流感，高致病性禽流感疫區三公里范圍的家禽被捕殺。在這些事件發生后，中央及地方財政及時通過財政專項資金向災區、受損方作了相應的經濟補償。這對于災區及災民恢復正常生活、生產，無疑起到了積極作用。但應指出的是，大部分補償因缺乏明確法律依據而使得補償帶有一定的隨意性，與此同時，已經補償的資金金額明顯過少，與災區、災民的損失（包括直接損失和間接損失）相比，無異于杯水車薪。我們認為，要使財政補償及時、足額到位并使其成為一項制度，用立法的方式規范財政補償就顯得尤為必要。鑒此，以下本文擬就我國財政補償的立法規范問題作些探討。

一、財政補償的理論依據及其立法規范的必要性

對基于社會公共利益等而由政府給予受災或受損方經濟補償，有其充分的理論依據。從經濟學的角度來說，既然為社會提供安全、良好生態環境等是政府應當提供的公共產品，那么其費用或損失理應由政府財政來承擔。這實際上是政府在市場經濟條件下應當履行的一項義務。從法律的角度來說，這是平等、公平原則的要求。平等、公平是法的一個重要的價值理念，既然某一群體為社會公共利益作出了犧牲、遭受了損失，就理應獲得相應的補償。按照自然法的理念，每一個人應在平等范圍內擔負著普遍的社會義務，當特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補償才能使個別主體犧牲的不平等性轉變為平等；由于補償是建立在立法者為促進較高利益而為原來利益重新分配的基礎上，所以，補償原則可平衡兩種利益的失衡。這意味著，某人獲得了特別利益，自應負擔由補償產生的不利益。如此，法律的平衡原則才能得以貫徹。例如作為生態屏障的經濟相對欠發達西的南地區，承擔著比環杭州灣和沿海更大的保護生態環境的責任，要求它限制發展環境容量資源依賴型產業（污染嚴重的產業），如果不給予其以相應的經濟補償，不僅對其來說是不公平的，而且這樣一種保護生態環境的責任也不可能長期維系。更進一步說，補償制度實際上可以視為民法原理在行政法領域的、在公共管理領域的特殊延伸。實行國家補償制度，不僅僅體現了對相關利益群體的經濟利益的補償，更彰顯了對公民權利的尊重和維護的法治理念。

反觀我國相關立法，未通過立法的形式建立起統一的財政補償制度，有些雖然已經規定補償制度，但尚存不少問題。概括起來，我國財政補償制度所存問題主要表現在以下幾個方面：

一是相關補償的規定零散、不系統。據不完全統計，目前《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》、《中華人民共和國國防法》等對此作出了規定。例如《防洪法》第7條第3款規定：“各級人民政府應當對蓄滯洪區予以扶持；蓄滯洪后，應當依照國家規定予以補償或者救助”，第32條第2款規定：“因蓄滯洪區而直接受益的地區和單位，應當對蓄滯洪區承擔國家規定的補償、救助義務。國務院和有關的省、自治區、直轄市人民政府應當建立對蓄滯洪區的扶持和補償、救助制度。”又比如《野生動物保護法》第14條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”從上述規定來看，均過于原則，不具有實踐的可操作性。

二是應該補償的沒有規定，導致受損者利益得不到補償或出現補償的隨意性。例如《環境保護法》未對因生態環境保護而退耕還林、退耕還湖的作出補償規定；又比如《動物防疫法》未規定因國家實行強制滅殺而致損失的補償。

摘要]近年來，在生態文明制度體系建設背景下，我國生態保護補償立法初步形成了一般立法、個案立法和以其他法為載體的立法模式，生態保護補償的立法的基本內容也進一步豐富，但是隨著生態保護補償實踐和立法進程的發展，進一步明確生態保護補償概念、補償類型選擇、補償標準、補償方式、補償條件等問題就尤為重要。

[關鍵詞]生態保護補償；立法機制；框架性

立法生態保護補償作為我國生態文明建設的重要政策手段，在促進生態文明發展過程中發揮著能動的積極作用。在緊迫的生態形勢和黨中央生態文明理念的敦促下，我國“自上而下”地推進生態體制改革，從中央到地方，各政府部門在建立生態保護補償機制方面發揮出職能作用，生態保護補償機制和政策在不斷完善、資金投入量擴大，試點工作逐步推進。

1生態保護補償概念內涵

生態保護補償作為復合型概念，具有復雜豐富的內涵和延展成長的外延。立法概念界定應該在兩個方面引起注意：（1）以生態保護補償的激勵功能作為界定依據。激勵機制的法律制度設計受到兩方面的啟發，一是經濟學領域生態保護補償科斯概念強調通過賦予或者創設一定的生態權利，對保護者增加生態服務行為提供獎勵；另一種是政治學領域，該制度引用庇古理論注重突出政府的職能作用，要求政府滿足生態權益的持續保護，通過政府的強制作用防治環境污染與資源浪費。（2）注重衡量法理學中正義理論和權利義務對等理論。對生態利益和生態服務的持續保護，給提供者造成一定程度上的損失，基于正義的考量，法理要求必須對此種生態付出提供等值補償。綜上，生態補償的概念應該遵循馬克思主義聯系的觀點和發展的觀點，建立分階段基礎補償和機制補償結合的概念定義模式。在第一階段，利用政策手段對權益受限者提供補償，根據主體的不同可依據個人、單位劃分類型。在第二階段，運用市場激勵和懲罰機制達成生態利用獲益者和生態服務供應者之間的價值平衡。

2生態保護補償立法的現有模式

一、國家補償的成立要件及其限制性因素

國家補償具有從屬性和補充性，只有當民事賠償與國家賠償均不成立或無法充分填補廣大受害人的健康損害，且未有環境責任保險支付的情況下，國家補償予以適用。亦即環境污染健康損害填補應遵照“民事賠償→責任保險支付→國家賠償→國家補償”的順位依次展開。但考慮到環境污染致健康損害的地域范圍及受害對象范圍廣泛，在民事賠償等填補路徑緩不濟急的情形下，應由國家先行補償，然后再根據情況行使追償權。

（一）國家補償的成立要件環境污染健康損害國家補償構成要件可區分一般成立要件與特定要件。一般成立要件是基礎性要件，包括有現實的環境污染事件的存在或發生，存在身體健康受損的受害人與損害事實，以及損害事實與環境污染事件存在客觀因果關系等，國家補償與國家賠償不同，國家賠償是國家對其違法行為承擔的一種法律責任，其目的是恢復到合法行為所應有的狀態；國家補償是一種例外責任，由法律規定為限，其目的是為在公共利益而遭受特別損失的相對人提供補救，以體現公平負擔的精神；因此，國家補償具有后置性，在具體的環境污染實事件中，只有在由于民事和國家賠償等救濟手段均不成立或無法有效填補受害人健康損害的情形下才得以適用，這也是國家補償成立的重要基礎性要件之一。考慮到國家補償制度剛剛起步和國家的基本國情，補償的成立條件不宜過寬和太籠統，在一般成立條件之外應有特定要件與之形成現實配套，之后伴隨著補償制度的發展和補償資金的充裕，再逐步放寬補償之條件。在國家補償成立的特定要件設計方面，日本的《公眾健康受害補償法》中關于具體補償給付的要件可以借鑒，其所規定的補償給付的要件主要為:(1)指定地區(2)指定疾病(3)暴露期間。通過對特定要件的科學合理設計可在現實條件下最大限度地公平滿足受補償者的補償需求。

（二）國家補償的限制性因素對環境污染造成的健康損害進行國家補償確能基于公平對受害人的損害進行利益保障或填補，但作為一類新的權益保障的補充性制度，其適用及運行必然受到限制性因素的影響。首先，在環境污染造成健康損害的事件中，受害者如果能夠基于民事賠償、國家賠償或是環境責任保險金獲得及時有效的救濟當然限制了國家補償的就位，只有在民事賠償等缺位的情形下才可能適用國家補償。此外，補償資金的來源問題也是制約國家補償的重要因素，從實際情況看，僅單純依靠國家財力無法支撐國家補償的現實需求，而建立政府主導多方參與的環境污染健康損害補償基金并使資金來源渠道多元化可在一定程度上解決資金瓶頸問題。

二、國家補償制度設計（主要包括補償的適用范圍、補償的對象、方式與標準等）

（一）補償的適用范圍環境污染健康損害國家補償范圍不宜過寬；首先應限定于健康權利受害范圍，健康權利在法理上屬于人身權利范疇，目前大多國家學者均主張人身侵害賠償可適用于社會保障，環境污染造成的人身損害可被視為一種集體責任。另外，國家補償具有集團救濟及公益性屬性，因此，在有限財力條件下國家補償應優先保障影響范圍大、涉及受害人多的環境污染事件造成的生命、身體、健康損害的補償利益實現，而對于非規模性呈現的個體性受害者所受損害，目前情況可暫不列入環境污染健康損害國家補償范圍，但仍然可給予民事賠償等方式獲得救濟。

摘要：隨著我國法治化進程的推進和對人權保障的日益重視，加強行政補償立法非常有必要性而且也有現實基礎。首要問題是選擇什么樣的立法模式。采用“半統一立法”和單獨立法的模式更契合我國的實際，有利于節約社會成本和立法成本，也有利于當事人權益的保障。

關鍵詞：行政補償，立法模式，行政補償法

行政補償，又稱為行政損失補償，是指為了實現國家和社會公共利益而合法的給特定人的財產帶來特別損失時，基于保障財產權和平等負擔的原則，對該損失予以彌補的行為和制度。[i]關于行政補償的理論基礎有眾多的理論觀點，其中“公共負擔理論”得到了廣泛的認同，該理論認為如果公民為了公共利益受到了“特別損失”就違背了由全體社會成員公平負擔的原則，應該由國家對其“特別損失”予以填補。具體的行政補償制度、標準、范圍等一般由法律進行規定。

一、加強行政補償立法的必要性和現實基礎

在2004年我國憲法修改中，加入了保護人權、保護公民合法的私有財產權的內容，而且直接規定了對私有財產征收和征用的補償。[ii]把憲法規范的內容予以具體化是行政法面臨的首要任務，正如有的學者所指出的那樣“憲法是行政法的基礎，而行政法是憲法的實施。”[iii]加強行政補償的立法，是實現憲法關于補償規范的一個重要的內容，否則憲法的規定就很有可能因不具有操作性而被長期的虛置，人們尋求行政補償也根本無法得到保障。論及此處不得不讓人反思國家賠償立法的教訓，在我國1982年《憲法》中就規定了國家賠償的條款，但是由于規范過于原則性，在1995年《國家賠償法》實施以前，公民謀求國家賠償仍然沒有任何有效的法律保障。行政補償立法不應該再重復國家賠償立法同樣的錯誤。“人權入憲”以后，人們的人權觀念日益增強，保障人權已經成為國家公權力運行和完善法律制度的主要價值訴求。特別是隨著我國市場經濟的發展和日益成熟，公民成為自主的平等主體，保護公民的私有財產不受侵犯既是保障人權的重要內容也是維護公民主體性地位的基礎和現實需要。我國目前的行政補償制度主要規定在單行法之中，由于規定的不統一呈現了諸多問題，已經不能滿足保護公民權益的需要。因此規范和健全行政補償法制，特別是加強行政補償立法已經成為我國行政法治化進程中的一個重要的現實課題。

目前關于行政補償的理論已經相當成熟，對于行政補償的基本原則、范圍、標準和制度框架等都有深入的研究，為行政補償的立法提供了堅實的理論基礎。而且隨著我國依法治國，建設社會主義法治國家進程的推進，法治建設已經取得了很大的進步，法治的觀念已經深入人心。依法行政，建設法治政府是目前我國行政機關努力奮斗的目標。行政機關及其工作人員在舊的傳統權力觀念的影響下所固有權力本位、權力至上的觀念也正逐漸被現代法治觀念所取代。行政機關及其工作人員也逐漸樹立了現代權責觀念，有權力必有責任，未有無責任之權力。而且隨著法制建設完善，對權力的監督制約機制和責任承擔機制越來越健全。這些法治建設的進步和觀念的改變為行政補償的立法創造了良好的法治環境和社會環境。尤其是2004年的憲法修改，把保護人權寫進了憲法，明確規定了對公民私有財產的保護，和對公民私有財產征收、征用的補償。憲法規范的首要功能是對國家公權力的約束，為國家公權力的行使劃定一個界限，即不得無故侵犯公民的私有財產，即使是為了公共利益從事合法行為給公民造成損失的也要承擔補償責任。補償制度“入憲”為加強行政補償立法提供了堅實的、直接的憲法基礎。

[摘要]因預防接種不良反應發生的醫療糾紛時有發生，但是因為相關的法律問題缺少理論層面的探討，也缺少明確法律依據，導致司法實踐中量裁不一。同時，由于預防接種不良反應各方均無過錯，所以往往在賠償上也只能“點到為止”，被接種人雖受損害，卻無法通過訴訟途徑得到相當的經濟利益。筆者對預防接種的法律關系、預防接種不良反應的概念、預防接種不良反應的歸責原則進行探討，并提出建立預防接種不良反應補償救濟機制的方案。

[關鍵詞]預防接種不良反應救濟基金

有關預防接種不良反應的立法最早見于1980年衛生部頒布的《預防接種后異常反應和事故的處理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），但是當時著重于預防接種異常反應和事故的處理。為充分發揮生物制品在防病滅病工作中的作用，1982年衛生部頒布的《全國計劃免疫工作條例》，也再次提及了關于預防接種異常反應的診斷與處理問題。論文百事通全國各省、自治區、直轄市也紛紛出臺了地方法規或地方政府規章。但是上述規定，特別是關于預防接種后異常反應的賠償辦法已經明顯與目前社會的實際情況不相匹配了。因預防接種不良反應發生的醫療糾紛時有發生，但是因為相關的法律問題缺少理論層面的探討，也缺少明確法律依據，導致司法實踐中量裁不一。

一、預防接種的法律關系

預防接種的法律關系比較特殊，因為醫療法律關系一般都是平等民事主體間發生的，符合民法所規定法權模型要求的，具有民事權利義務內容的民事法律關系。但預防接種的法律關系，視其是否出于自愿，是否為有償接種而有所不同。根據《全國計劃免疫工作條例》第五條的規定，中華人民共和國居民均應接受預防接種。居住在我國的外國人、華僑、港澳同胞可根據本人申請，經當地衛生行政部門同意，進行預防接種。所以我國絕大多數情況下，預防接種是國家基于醫療的特殊性和對國民生命和身體健康的維護，在法律上賦予疾病控制機構或醫療機構以強制接種權力和公眾強制接種義務的特殊法律關系。此為公權力（Power）的行使，疾病控制機構或醫療機構僅為國家的使用人、人。醫療法律關系是存在于國家和公眾之間的，這種法律關系可稱之為強制醫療關系。

當然，如果公眾基于自愿要求接種非強制性疫苗，例如乙型肝炎疫苗、流行性感冒疫苗等，則此時的法律關系又是民法伴隨醫療行為調整醫患雙方人身關系和財產關系的結果，是醫患雙方間的人身關系和財產關系與民事法律形式相結合的產物，本質上是受民法強制保護的民事關系。

礦產資源是我國實現可持續發展不可或缺的重要自然資源和戰略性經濟資源。隨著我國經濟和社會的進一步發展，對礦產等自然資源的需求會進一步加大。與此同時，資源浪費和資源枯竭以及生態惡化等問題也日益顯現。另外，我國資源型城市資源枯竭、生態保護和可持續發展問題受到越來越多的關注。作為解決這一問題的重要措施，生態補償制度很早就被理論界和實踐重視，從中央到地方，陸續出臺一些和礦產資源生態補償有關的法律法規。2014年4月24日，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定了“生態保護補償”制度，為我國包括礦產資源開發和利用過程中的環境保護和礦產資源生態補償提供了法律保障。梳理我國現有礦產資源生態補償相關法律法規，指出其中之不足并提出完善建議，對推進生態文明建設，促進我國經濟社會的可持續發展具有很重要的理論和現實意義。

1礦產資源生態補償內涵及理論依據

1.1礦產資源生態補償內涵。生態補償概念首先在自然科學領域使用，指自然界自我修復與維持的能力，后來擴展到社會科學領域，其內涵也相應發生了變化，逐漸成為環境學、經濟學以及法學等學科的研究對象。當人類對環境資源的開發利用超過自然生態系統的自我修復能力時，人類就應該主動采取措施，維持生態系統的穩定和完整性。這是生態學意義上的“生態補償”，即基于維持生態系統平衡和生態的穩定，對由于人類活動造成的環境污染和生態破壞進行恢復、彌補或替換的過程或活動。從社會制度領域理解，生態補償制度是運用經濟手段對生態環境進行有效保護的制度，其核心是通過對生態的破壞者進行科學收費、從而對生態環境的保護者以及受害者進行合理經濟補償，最終達到經濟發展與生態保護的協調發展。礦產資源生態補償機制及其相關制度是生態補償理論在礦產資源生態補償領域中的運用。礦產資源生態補償有狹義和廣義之分。狹義上的礦產資源生態補償僅指人類在開發使用礦產資源時，對被破壞的自然環境和生態進行的治理恢復，主要是恢復被破壞的生態環境所需成本和對受害者的賠償成本。廣義上的礦產資源生態補償則是指對整個生態系統的理論價值進行補償。既包括對受損失的自然生態系統的補償，也包括對喪失發展機會的區域內的居民進行的補償。有學者認為還應當包括為提高環境保護意識和環境保護水平而進行的科學研究、教育費用的支出。礦產資源生態補償與礦產資源生態賠償不同，它們之間有根本的區別。礦產資源生態補償針對的是合法開發利用礦產資源的行為，這些開發利用行為一般已經過政府相關部門的審核批準，生態補償主要是通過經濟手段確保礦產資源開發利用主體承擔相應義務并采取必要措施保護環境和生態。而礦產資源生態賠償是指因違法行為造成了環境的惡化和生態破壞的后果所承擔的責任。1.2礦產資源生態補償理論依據。由于礦產開發利用過程中造成生態破壞、環境污染和區域經濟可持續發展受到損害，礦產資源生態補償受到了人們的重視。生態環境價值理論、外部性理論、資源耗竭理論等從不同角度構建了礦產資源生態補償理論基礎。1.2.1生態環境價值理論。生態環境是具有價值的，其價值來源于其具有的生態系統服務功能，即生態系統所形成的維持人類生存與發展的各種環境條件和價值。20世紀70年代以后，生態系統服務價值進入生態學和生態經濟學研究視野。作為一種資源，生態環境是稀缺的，具有使用價值和非使用價值。無論是從使用價值還是非使用價值即其內在價值角度，使用生態環境都是要為之付費的。1.2.2外部性理論。礦產資源開發過程中，會產生正外部性和負外部性。礦產資源開發促進了經濟社會的發展，使人類從自然資源中受益，這是它的正外部性。生態環境的負外部性，是指在礦產資源開采過程中，礦區所受到的環境污染和生態破環。負外部性是實施礦產資源生態補償的重要依據，需要基于政府的稅收政策或者給予清晰的產權界定的市場交易予以糾正。1.2.3資源耗竭理論。1931年，美國經濟學家哈羅德•霍特林在其論文《可耗竭資源經濟學》里提出了不可再生資源的經濟理論。礦產資源的耗竭性實際上就是其不可再生性，礦產資源耗竭理論即代際均衡理論，是礦產資源在代際間的合理分配和利益共享的理論。在礦產資源的開發中，不僅要考慮當代人的需求，還要顧及后代的需要，不能給后代人的利益和資源共享產生損害。實際上，礦產資源耗竭補償是一筆礦產資源代際補償基金。

2我國礦產資源生態補償現狀及其不足

2.1我國礦產資源生態補償現狀。我國沒有生態補償方面的專門法律，有關生態補償立法比較分散。自20世紀90年代以來，陸續頒布實施了一些與生態補償有關的法律法規，這些法律法規一般是通過補助手段對生態效益保護者進行補償。1994年制定的《自然保護區條例》中規定，“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當資金補助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修訂的《草原法》、2002年制定的《退耕還林條例》等都有資金補助的規定。1998年修訂的《森林法》、2008年修訂的《水污染防治法》、2010年修訂的《水土保持法》等法律法規中使用了“生態效益補償”和“生態保護補償”等概念。從20世紀80年代開始，我國探索建立礦產資源生態補償的政策法律制度，建立起了包括礦產資源有償使用制度、礦山環境治理與生態恢復保證金制度以及礦產資源生態補償費制度等多種礦產資源生態補償法律法規體系。1986年通過的《礦產資源法》中規定“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。1993年《資源稅暫行條例》規定“在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產品或者生產鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年2月，國務院實施了《礦產資源補償費征收管理規定》，具體貫徹落實《礦產資源法》中有償開采的原則。2011年實施的《資源稅暫行條例》將油氣資源稅征收由從量征收修改為從價征收。2006年，《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，從而在全國范圍內陸續建立起了礦山環境治理和生態恢復保證金制度。在礦山資源生態補償制度上，最早是昆明市在1993年試點的磷礦按噸征收的生態補償費，用于礦區植被和周邊破壞的生態環境修復。全國范圍內實施了礦產資源生態補償費制度。2002年全國整治亂收費中，由于收取礦產資源生態補償費缺少法律依據而被取消。2.2我國礦產資源生態補償立法不足。生態補償方面基本法律的缺失，致使生態補償主體、補償對象、范圍、補償標準和具體補償方式等沒有統一明確的規定，系統的生態補償機制沒有形成。2010年4月，國務院啟動了《生態補償條例》立法程序，但到目前為止條例并沒有出臺。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》中規定了“國家建立、健全生態保護補償制度”。囿于這部法律的立法宗旨，生態補償沒有作詳細具體的規定。所以，目前零散而位階不高的有關生態補償立法與實踐使我國生態補償的法律概念、責任與損害賠償責任的界限等沒有明確規定；中央政府與地方政府在生態補償方面的責任沒有厘清。目前主要是政府通過財政資金形式為生態補償法律制度的實施提供資金來源，而且資金的來源基本上來自于中央財政，市場的作用沒有得到發揮。具體到礦產資源生態補償立法上，我國沒有完備的礦產資源生態環境補償規則體系，也沒有明確的資金來源。就礦產資源有償使用制度來看，資源稅費的征收標準和使用方向表明，礦產資源補償費設立的目的是保障和促進礦產資源勘察、保護與開發，彌補國家對資源勘探投入的不足，其具有資源耗竭性補償的性質。側重于自然資源的經濟價值而忽視其生態價值，因此，嚴格意義上該項制度并不具有生態補償的性質。另外，資源稅費征收標準過低，不僅資源耗竭補償初衷沒有得到實現，環境成本也沒有體現，最終承擔環境破壞成本的仍然是政府和社會。在礦山環境治理與生態恢復保證金制度方面，由于保證金是一次性繳納，占用了礦產開發企業的資金，從某種意義上制約了企業進行環境治理的能力。在實際操作中，由于企業繳納生態恢復保證金時并不需要同時提供環境恢復治理實施方案，也就無法保證其治理和恢復工作的科學性和有效性。而作為一項重要手段的生態補償制度，生態補償費征收由于合法性問題在2002年被取消。

3完善我國礦產資源生態補償立法建議

內容提要：征收制度的理論先后出現了古典征收和擴張的征收理論，前者始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦頒布的土地征收法，后者始于魏瑪憲法。我國現行立法上對征收存在三種涵義上的使用，從本質上講，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產強制性地收歸國有并給予公平補償的行為。征收的客體包括動產、不動產、財產權利三類。法律應區分征收的公益目的和商業目的，并明確規定征收的行政程序和司法程序。在征收補償范圍問題上，“適當補償”理論較為可取，應對征收中的物質損失給予補償，但精神損害不應補償。

征收是國家以其公權力限制或剝奪私有財產權利的行為，是國家取得財產的一種重要手段，也是現代各國法律的普遍規范對象。我國法律亦不例外，《憲法》第10條第3款規定“國家為公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”但我國現行法律在征收制度上存在較多的缺陷，迫切需要完善。①本文擬就征收的幾個基本問題陳一己之見，期盼能有助于我國征收法律制度的科學構建。

一、征收制度的理論溯源

征收最初可追溯到羅馬時代，②在后世的大陸法系中，經過荷蘭著名法學家格老秀斯（HugoGrotius）的闡釋，在法國和德國等發達國家得到很大的發展。法國1789年發表的《人權宣言》第17條規定，所有權是神圣不可侵犯之人權，除非為了公共利益之要求，以及事先給予公正補償，不得予以征收。第一次正式確定了征收的公共利益目的規則。在德國法律中，隨著社會的發展，征收先后出現了古典征收和擴張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征為：（1）征收的標的，只局限于所有權及他物權。也就是說，征收的對象是有體物，包括動產和不動產在內。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機關以行政處分方式為之。因此，財產征收便位于行政法體系內，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是為了公共利益。但何為“公共利益”，不易判斷。因此，古典征收理論要求必須有一個公共事業或是公用事業單位存在（如自來水廠、電廠、政府機構及學校等等），亦即必須該事業有需要被征收之標的物時，方可認為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補償方可，并且補償的范圍，不僅包括被征物的損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補償范圍的認定，是受到私法上損害賠償理論極大影響的結果。③古典征收理論是希望國家及其他行政機關，盡可能地不要侵犯作為人民基本權利的財產權，它是以保障私有財產絕對不可侵犯理念為出發點，從而抑制公權力對私有財產權利的侵犯。

擴張的征收理論在立法上的體現始于魏瑪憲法第153條第2項：“財產征收，惟有因公共福利，根據法律，方可準許之。除了聯邦法律有特別規定外，征收必須給予適當補償，有征收之爭訟，由普通法院審判之。”這也是征收制度第一次以精密的技術性方式出現在憲法之中。擴張的征收理論與古典征收理論相比，有以下幾點不同：（1）征收標的的擴充。征收標的由民法的所有權擴充到任何具有財產價值的私權利。征收不再以剝奪或限制所有權及他物權為限，只要是任何具有財產價值之權利，包括所有權、債權、知識產權以及其他私法權利在內，皆可列入征收侵害的標的范圍。（2）征收可以經由行政征收和立法征收④來完成。（3）征收不再以一個有益于公共福利之征收計劃（公用事業企業或政府機構）的存在為必要。（4）征收之補償只須“適當”而不必全部補償。在實務中，一般把適當補償解釋為按市價補償。擴張的征收理論認為征收不限于對財產的全部或部分的剝奪，只要是限制權利之行使，亦足以形成征收之侵害。它是以私有財產負有社會義務性為出發點，所有權及財產權應為公共福利之需要而由法律限制的結果。現代國家多采用擴張的征收理論來指導征收制度立法。

征收理論由古典征收理論向擴張的征收理論轉變，有著深刻的法哲學背景。19世紀歐洲新興資本主義國家奉行自由放任主義的經濟政策，國家不干預經濟運行，只充當“守夜人”的角色；這在私法上的反映，表現為由當事人意思絕對自由形成的自由主義和個人主義法哲學。這種法哲學觀為近現代私法的發展奠定了堅實基礎，意思絕對自治、所有權絕對等成為私法的基本原則。私有財產神圣不可侵犯的理念確立了絕對的所有權觀念，以私有財產神圣不可侵犯的原則排除國家對私人財產權的侵犯，除非有充足的、正當的公共利益需求允許國家征收私人財產，并須按財產的實際價值給予完全賠償。但在19世紀末期，資本主義國家奉行的自由放任主義經濟政策產生了許多負面效果，如兩極分化、貧富懸殊等嚴重社會問題。于是團體主義、社會本位思想得以產生和發展，因法國人權宣言和拿破侖法典而獲得立法表現的個人本位的權利觀念，尤其是個人本位的所有權思想，逐漸被社會本位的所有權思想所取代。社會本位的所有權思想強調所有權應當負有社會義務，應當有利于社會公共利益的增長。德國學者耶林在《法律目的論》一書中，特別強調所有權的行使，不僅應為個人利益，同時也應為社會利益，因而主張以社會的所有權替代個人的所有權。其后，德國學者基爾克基于日爾曼法的傳統精神，更加力倡社會的所有權思想。⑤在法國主張社會的所有權最激烈者，首推狄驥，他一反天賦人權說而倡導社會連帶說，認為財產權之所以獲得尊重，在于促進社會利益，而權利人亦負有此種社會義務。在上述學者的提倡下，從19世紀末起，社會本位的所有權思想逐漸取代個人本位的所有權思想，而成為社會思潮的主流。⑥因此，在立法者看來，財產權是負有社會義務的，并不是絕對不可侵犯的，公共利益的需求可以對抗私人財產權利，對征收的限制應有所放松。從而嚴格的古典征收理論漸漸地被擴張的征收理論所替代，成為現代國家征收立法的指導思想。

一刑事被害人國家補償———和諧社會之價值選擇

1．以人為本。而實際上在受到犯罪侵害的被害人及其家屬無法得到應有的補償時，刑事被害人又一次被傷害了。從20世紀60年代開始，刑事被害人又重新受到了重視，保護被害人的權益已成為當今國際主流趨勢之一。對被害人利益的全面關注是刑事司法領域以人為本的人文精神的第二次回歸，刑事司法應當具有人文關懷的精神，人文關懷的對象不僅應包括被告人，也應當包括刑事被害人，而建立刑事被害人國家補償制度與以人為本的理念深度契合。2．公平正義。公正是人類社會所追求的首要價值目標，而司法公正則是體現社會公正的窗口，是司法機關的靈魂和生命線。具體到刑事司法領域，公平正義的真諦在于兼顧犯罪人和被害人的利益并使之均衡。刑事被害人是社會的弱勢群體，他們本應具有與其他社會成員一樣平等的社會地位，但犯罪行為使之發生破壞。在這種情況下，理所當然應由犯罪人承擔相應的刑事責任并給予賠償。但當被害人因無法從犯罪人那里得到賠償又沒有其他任何方式獲得應有的賠償而陷入經濟窘迫時，會導致被害人對社會的憤恨和不滿，進而有可能導致違法犯罪現象的產生。因此，建立刑事被害人國家補償制度，矯正被犯罪行為損害的公平正義，使缺失的公正被找回，有利于重塑社會的公平正義的價值觀。3．安定有序。和諧穩定的社會秩序是每一個社會成員的期盼，也是現代民主法治國家所致力于實現的目標。刑事被害人和犯罪人角色轉換理論和現實表明，被害人在遭受犯罪行為侵害時若沒有獲得公正的待遇時，會產生怨恨的心理，受到侵害的人們可能會采取“以眼還眼，以牙還牙”的對等手段來報復，從而由刑事被害人轉換為新的犯罪人，不利于社會的穩定。同時，刑事被害人受到侵害后如不能實現公正的待遇，盡管他們不會實施新的犯罪，但他們會進行無休止的上訪。一個社會若出現多個涉訴上訪事件，也會破壞社會的穩定和諧。因此，既要通過懲罰犯罪平復被害人對犯罪人的怨恨，又要通過建立刑事被害人國家補償制度對被害人給予物質彌補，使其能夠真正在社會中生存下來，這樣，社會秩序才會真正趨于穩定。

二我國刑事被害人國家補償制度構建的制約因素

我國理論界和實務界對刑事被害人國家補償制度進行了研究和探討，并在一些地方進行試點，如上海擬建立刑事被害人補償金制度，最高補償可達五萬，并且已形成初步框架。但當前，仍有一些關鍵因素制約著我國刑事被害人國家補償制度的構建，主要體現在以下幾個方面:1．“重刑輕民”的思想。在中華法系幾千年的發展過程中，始終貫穿著“重刑輕民”的思想，“重刑輕民”思想對我國現代法律體系的構建產生了深遠的影響。一方面它影響公民法律思想觀念的形成，很多人包括部分的學者認為，我國的刑事司法應以保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利為中心，即使有人提出保護被害人的合法權利，但也只是關注其訴訟權利，而忽視其實體權利。另一方面的體現就是《刑事訴訟法》的刑事附帶民事訴訟的制度設計，使附帶民事訴訟成為刑事訴訟的附屬程序，不能給予被害人應有的程序保障和實體保障。應當說，“重刑輕民”思想是我國構建刑事被害人國家補償制度的觀念障礙。2．資金供給的有限。司法實踐證明，補償資金是構建刑事被害人國家補償制度的核心因素，是此項制度成功與否的關鍵因素。我國預建立刑事被害人國家補償制度，資金來源于何處是我們需要面臨的一個重大而又緊迫的問題。一個不爭的事實是，不論資金來源于何處，都無法滿足實際的需求。按照我國刑事訴訟法的規定，刑事被害人可以通過刑事附帶民事訴訟獲得賠償。而一旦刑事案件無法偵破，索賠對象便無法確定，賠償也無從談起。在很多案件中，即使案件告破，但由于犯罪人缺乏賠償的能力，刑事被害人所應獲得的賠償也成為一紙空文。據有關數字顯示:我國近八成刑事被害人所應得到的賠償難以實現。可見，資金供給的有限成為制約我國刑事被害人國家補償制度構建的經濟上的障礙。3．實際操作的難度。刑事被害人國家補償制度在實際操作的過程中有一定的難度。主要體現在以下幾個方面:(1)立法模式的選擇。從西方各主要法治國家的立法模式來看，有的國家如新西蘭、日本等國制定了刑事被害人國家補償的單行法，有的國家如美國、韓國等則是制定一部涵蓋刑事被害人國家補償制度在內的全面保護刑事被害人權益的法律。而我國究竟是選擇何種立法模式也還存在著爭議，這制約著刑事被害人國家補償制度的立法進程。(2)補償對象和范圍。補償對象和范圍的確立成為世界各國刑事被害人國家補償制度的重要內容，各國或各地區關于補償對象和范圍的確立不盡相同。如英國規定，被害人、對被害人有扶養義務的人及其他受害人扶養的人為受助對象，補償范圍為故意造成他人人身損害的行為引起的痛苦、受傷、收入損失以及實際開銷等直接費用;德國規定被害人及其近親屬為受助對象，被害人能獲得賠償的犯罪種類包括犯罪、公共危險犯罪、人身或生命危險犯罪等。從各國的有關制度和實踐發展趨勢來看，補償的對象和范圍呈逐漸擴大的趨勢。而我國該如何確立被害人的范圍?犯罪所造成的損害除了人身傷亡外，是否包括財產損失和精神損害?這些問題都有待進一步的研究和探討。(3)補償標準的確定。在已經建立刑事被害人國家補償制度的國家和地區，一般都根據本國或地區的財政能力，對補償的標準作出規定。補償標準通常與其社會生活水平相適應，一般會低于民事賠償標準。但如何平衡國家補償與被告人的賠償，刑事被害人國家補償制度的確立是否會造成有能力賠償的被告人逃避自己的責任?我國的經濟發展不平衡，是否應該建立統一的補償標準，該如何確立補償標準，采取何種支付方式?這需要我們深入思考，且具有一定的難度。這些因素在客觀上影響了刑事被害人國家補償制度的確立。(4)補償條件的限定。根據各國的有關規定，刑事被害人要想獲得國家補償應當具備一定的條件。需要考慮的問題有，被害人的表現、被害人的國籍、被害人的家庭經濟狀況、被害人與加害人的關系以及被害人是否有其他救濟途徑等等。我們在構建刑事被害人國家補償制度時，這些問題尚需深入探討，但我們對此的相關理論研究深度還不夠，尚未形成成熟的理論的以指導刑事被害人國家補償制度的構建及相關的法律制度。

三構建我國刑事被害人國家補償制度的基本構想

如前所述，在構建刑事被害人國家補償制度的過程中存有許多障礙，既有觀念上的，也有實踐操作過程的，我們惟有針對上述制約因素進行破解，找到相關的解決途徑，才會加快我國的刑事被害人國家補償制度的立法進程。在構建的過程中，我們要摒棄傳統的“重刑輕民”的法律思想，在全社會宣傳平衡被告人與被害人合法權益的立法和司法理念，給予被害人更多的人文關懷，掃清建立刑事被害人國家補償制度的觀念障礙。在此基礎上，我們應著力從以下幾個方面構建我國的刑事被害人國家補償制度:1．立法模式。建立刑事被害人國家補償制度的根本辦法在于走立法之路，且采取單行立法模式比較切合我國的實際。因刑事被害人國家補償制度不僅涉及程序內容，而且還包括實體內容，筆者建議，補償法可以分為實體法和程序法兩部分。實體方面，制定《刑事被害人國家補償法》，涉及補償的對象、范圍、標準、條件、方式及數額等方面;程序方面，制定《刑事被害人國家補償程序法》，規定行使補償權的機關、補償的申請、受理、裁定及上訴等問題。2．補償對象。為了使有限的資金能用于最需要救助的被害人，有必要對補償的對象有所限定，因為被害人的群體的龐大，財政如若要對所有的受害人進行補償，顯然會力不從心。所以在立法之初應將補償對象限定為較小的對象，隨著國家財力的不斷增加以及被害人國家補償制度的不斷完善，可以相應地擴大適用范圍。筆者建議，補償的對象可以界定為因犯罪行為遭受重傷或因犯罪行為死亡的被害人的近親屬以及因犯罪行為遭受嚴重財產損失的人。3．補償條件。補償的條件應包括必備條件和例外條件兩部分。根據前述以人為本、公平正義、均衡和諧的刑事司法理念，借鑒國外經驗，結合我國的現實情況，筆者建議，我國的刑事被害人國家補償法應不問財產損失還是身體損失，不管加害人是故意還是過失，而應以被害的結果及被害人或依靠被害人生活陷入困境為條件，規定具有以下情形之一的，被害人可以申請國家補償:被害人被致傷致殘花費較大醫療費，生活困難的;被害人被致傷致殘，喪失勞動力，生活沒有著落的;家庭財產遭受侵犯，被害人生活陷入困境的;被害人死亡，依靠其生活的人無著落的;因犯罪導致的被害人生活陷入極其困難的其他情形的。補償制度應以受傷害是因為犯罪行為引起為前提，補償的出發點是受害后果，補償的宗旨在于解決被害人及依靠其生活的人的臨時經濟困境。此為補償的必備條件。有下列情形之一的，國家可以不予補償:超過申請時效的;對犯罪行為的發生有重大過錯的;與加害人有直接親屬關系的;申請人已獲得賠償的，在其賠償的范圍內不予賠償;其他可以不予賠償的情形。此為補償的例外情形。4．補償標準和方式。補償是國家對刑事被害人的一種特殊保護制度，是一種救助和關愛性質的補償，因此補償的金額不可能是其實際遭受的損失。在確立具體的補償金額時，應考慮被害人被害的性質、受損害的程度、有無過錯以及被害人的實際生活狀況等，設定補償的上限和下限。關于補償的方式，筆者建議采取一次性的現金補償方式，既可以彌補被害人的的物質損失，緩解其生活壓力，也較易操作。5．補償的資金來源。如前所述，補償資金是補償制度的核心問題，而資金供給的有限是制約我國刑事被害人國家補償制度的經濟因素。因此，應盡可能多地開辟資金來源渠道，建立以國家財政撥款為主、社會捐助等為輔的被害人補償資金制度。補償資金來源可以從以下幾個方面來考慮:(1)政府財政撥款，將刑事被害人補償項目納入政府財政預算;(2)將罰金收入、沒收的個人財產數額按一定比例列入刑事被害人補償資金;(3)社會各界的捐贈;(4)其他可以納入補償資金來源的。可以考慮成立“刑事被害人補償專項基金”，使資金來源制度化、綜合化、法律化，確保刑事被害人補償資金有穩定的來源。

內容摘要：農村生態環境問題大多與農地使用有關，有必要建立農村征地生態補償法律制度。立法方式可以采用先分散立法再過渡到制定基本法和單行法的方式，提高各法律主體參與的積極性，形成完善的法律體系。

關鍵詞：農村征地;生態補償;法律制度;農民參與

農村的生態環境保護是我國生態建設的薄弱環節，雖然黨和政府高度重視農村的生態問題，采取了多種措施，對農村經濟社會的發展有著積極的作用，但生態環境保護還有許多不足，突出的表現是法律制度很不健全，致使各項生態保護措施落實不到位。在對農村的考察中，發現多數生態問題都與土地使用有關，而采用生態補償方式改善環境是各國通行的做法。因而有必要建立一套農村征地生態補償法律制度來加強生態環境建設，使農地生態補償的各個環節都有法可依，以確保農業生態補償政策得以順利實施。對于農村征地生態補償法律制度的構建大體上包括兩個方面，即:立法體系、實施體系。

一、農村征地生態補償的立法體系構想

(一)立法模式的選擇。法律制度的構建離不開兩個環境，一是現實環境，二是制度環境。現實環境決定法律實現的內容，而制度環境決定法律實現的可能性。因而，構建一個法律制度，首先要考慮什么樣的法律模式更好運行。通常立法方案有三種選擇:一是直接制定一部農村生態補償法的法典，全面規定我國農村生態補償的制度依據、立法原則、法律主體和權利關系，在這其中把土地征用的生態補償制度一并加以規定。二是有關生態補償的基本法與單行法并行模式，基本法就是制定《生態補償法》，規定生態補償的基本制度和程序，包括生態補償的立法原則、基本制度、法律責任、執行程序和救濟程序等，作為各生態補償單行法規的適用基礎。另外制定農地生態補償單行法規，就征地補償中的補償主體、補償對象、補償方式、補償標準等問題作具體規定。三是在相關生態環境保護法律法規中，要有單獨的章節規定農村征地生態補償的相關制度，即在以環保法和以農業法為基礎的相關農業生態環境保護法律法規中，把農村征地生態補償的內容加進去，由此構建起農村征地生態補償法律機制。以上三種方式中，考慮到當前的情況，前兩種方式現在很難做到。第三種模式比較符合當前的實際，可以采用先分后合的方式，逐步過渡到單獨立法的模式。目前，農村征地生態補償法律制度的構建大體上可以從以下幾方面開展。

1．在我國法律中明確規定公民的生態權。有關公民生態權的呼吁，此前已有多位學者提出過，生態權應當是公民的基本權利，應當規定在《憲法》中，生態權的內涵可以采用概括式和列舉式的方式來規定，這其中至少應該包括(但不限于)生活安寧權、清潔空氣權、清潔水權等。這樣就能把抽象的生態權變為具體權能，執法有了可操作性，公民在生態權受到損害時，可以提出明確的生態權利主張。生態權應當包括生態補償權。對生態補償權利的規定是實施農業生態補償制度的前提。除了權利以外，生態權利主體還要承擔相應的義務。在這里，應當明確規定農民的生態權利和義務，他們是農業活動最主要的參與者，必須明確農民生態權的實體權利，同時規定程序性權利，比如生態知情權、參與權、救濟權等等。

一、森林生態效益補償制度的法理基礎

(一)權利平等，是森林生態效益補償的法理依據

“法律面前人人平等”，指的是公民享受平等的權利，也承擔平等的義務。唯有這樣，才能夠做到在各種社會力量之間實現制衡，并進而抑制各種專制。“公平負擔平等學說”，強調國家在任何情況下都應當以平等為基礎為公民設定義務。現代法治國家在剝奪或限制了特定人的權益時，應通過社會全體負擔的方式，彌補由此產生的損失，以實現相關利益的調整。森林具有經濟、生態、社會多重效益。我國實行林業分類經營，將森林分為生態公益林與商品林。公益林的主體功能是維護生態平衡，保持生物多樣性。生態產品屬于公共物品，其產品功能為公眾共同享有，依據權利義務一致性的原則，提供產品的成本也應當由公眾共同承擔。公益林禁伐是國家為了公共利益而做出的規定，受益者是社會全體人員，成本應當由社會全體人員公平負擔，不應當由林農單獨承擔。

(二)公民合法財產不受侵犯，是森林生態效益補償的憲法基礎

財產權是一項自然權利，與生命權、自由權密不可分，因為公民財產是公民維系生命、追逐自由的物質保證。承認并保障每個公民的財產權，是一個國家最基本的責任。各國憲法都將財產權列為了公民基本權利。雖然，出于公共利益的需要，國家可以征用公民的私有合法財產，但必須同時具備三個要件:一是符合法律規定，二是嚴格依照法律程序，三是給予相關公民一定的補償。在我國，林地的權屬包括國有和集體所有，林木的權屬包括國有、集體所有和個體所有。對于公益林，除“撫育性采伐”、“更新性采伐”和“低效林改造”，基本上是禁伐。農民的林地一旦被劃為公益林，樹長得再好，也難以變現。既然國家為了公共利益的需要，限制了公民的財產權，就應當給予特定的相對人合理而公正的補償，否則，就會傷害利益主體，阻礙其進行有利于社會進步的活動。

(三)權利沖突的衡平，是森林生態效益補償的法律需求