關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險

摘要：現(xiàn)有的中國地方政府競爭研究中所忽略的問題，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府競爭模型的邏輯前提：聯(lián)邦分權(quán)制。我們將該模型加以修正，應(yīng)用到中國的單一制環(huán)境下，并探討地方政府競爭對于中央政策變遷及其公民參與的相關(guān)影響。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭；制度變遷；蒂博特模型；公民參與

市場經(jīng)濟環(huán)境下的地方政府競爭，是指一國范圍內(nèi)的地方政府之間就可流動資源而展開的競爭。在當(dāng)代中國，地方政府競爭已經(jīng)構(gòu)成了一個重要的政治經(jīng)濟現(xiàn)象，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文將探討地方政府競爭對于中央政策變遷的影響，這一課題包含著多重的意義。其中不可忽視的是，它構(gòu)成了地方治理與公民參與的一個基本的環(huán)境變量。如果公民(或者企業(yè))認(rèn)為地方參政的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退出的成本，那么對于地方治理變遷的影響要素中，退出策略所造成的間接影響將十分顯著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的問題，是與地方政府競爭理論的早期模型——蒂博特的地方政府競爭理論有關(guān)，然后在修正了該模型的條件后，以私營企業(yè)的進入權(quán)利為例對地方政府競爭給出了一個模型分析。最后是簡要總結(jié)，提出我們的見解。

一、被忽略的問題與蒂博特模型

目前對中國地方政府競爭的研究主要在以下幾個方面：第一，認(rèn)為地方政府競爭是中國經(jīng)濟增長的重要原因，比如錢穎一、周業(yè)安的《地方政府競爭與經(jīng)濟增長》(載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第1期)；第二，地方政府競爭是地方政府制度創(chuàng)新的重要原因，如劉漢屏、劉錫田的《地方政府競爭：分權(quán)、公共物品與制度創(chuàng)新》(載《改革》2003年第6期)、謝曉波的《地方政府競爭與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型》(載《財經(jīng)論叢》2004年第2期)等。第三，還有一些作者討論了地方政府競爭促進資本形成，如劉大志、姜海龍的《地方政府競爭對民營企業(yè)資本形成的影響及對策》(載《經(jīng)濟縱橫》2004年第8期)，促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，如謝曉波的《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的地方政府競爭與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展》(載《浙江社會科學(xué)》2004年第2期)。

融資是投資體制改革的一個重要內(nèi)容。人們對公共物品需求的增加和地方政府促進本地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的迫切愿望，促使投資需求相當(dāng)龐大，但地方財政實力又往往有限，政府財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，地方政府采取了多種融資方式和渠道籌集建設(shè)資金。近年來，*省各級地方政府都運用多種方式、多途徑籌集建設(shè)資金，地方政府融資成為全省投資的一項重要來源。目前，*還處于“投資拉動型”發(fā)展階段，保持適度的投資規(guī)模，是促進全省經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀需要。在當(dāng)前國家嚴(yán)格控制信貸和土地兩個閘門的情況下，研究如何更加有效、規(guī)范地利用現(xiàn)有融資手段，減少地方政府融資的風(fēng)險，以及如何利用現(xiàn)有資源，打通新的地方政府融資渠道，對于緩解經(jīng)濟快速發(fā)展面臨的資金緊缺矛盾，完成“十一五”規(guī)劃綱要確定的投資目標(biāo)和任務(wù)，實現(xiàn)*又好又快發(fā)展，促進*在中部地區(qū)崛起具有十分重要的意義。

一、*“十一五”期間投資需求分析

改革開放以來，特別是近幾年來，*固定資產(chǎn)投資建設(shè)取得了巨大成就，投資規(guī)模擴大，投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢，資金來源渠道不斷拓展，投資在拉動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了越來越重要的作用。但與經(jīng)濟發(fā)展要求和周邊省份相比，*的投資率仍然偏低，人均投資水平與全國平均水平的差距較大。只有堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，繼續(xù)提高投資率、擴大固定資產(chǎn)投資的規(guī)模，才能促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)中部崛起、富民興贛的目標(biāo)。

（一）保持*經(jīng)濟快速發(fā)展需要進一步提高投資率

固定資產(chǎn)投資率是反映經(jīng)濟的發(fā)展變化與投資規(guī)模大小關(guān)聯(lián)程度的指標(biāo)，是衡量固定資產(chǎn)投資規(guī)模是否適當(dāng)?shù)闹匾笜?biāo)。從我國一些省市發(fā)展的經(jīng)驗看，高投入、高積累、高增長是經(jīng)濟起飛階段的一個重要特征。浙江“十五”期間投資率達(dá)49.2%。而*省“八五”時期投資率為23.7%，在全國位居29位；“九五”時期投資率為26.0%，在全國位居28位；“十五”期間投資率為43.7%，與全國45.2%的平均水平還有差距。

*的投資率長期處于較低水平，投資不足嚴(yán)重制約了*經(jīng)濟和社會的發(fā)展。進入新世紀(jì)以來，全省投資率雖有顯著的提高，但仍處于“補課”階段。*仍處于“投資拉動型”發(fā)展階段，在該階段進一步提高投資率、擴大全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模，是促進*省經(jīng)濟加快發(fā)展的客觀需要。

一、中國地方政府舉債的必要性和可行性

在西方國家，地方政府舉債已成為普遍存在的事實。而直到目前為止，我國的《預(yù)算法》是禁止地方政府舉債的。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。《預(yù)算法》所做出的這種限制性規(guī)定，雖然有利于中央政府控制公債規(guī)模，便于中央政府實施宏觀調(diào)控政策，防范財政風(fēng)險和財政危機，但不利于調(diào)動地方政府的主動性和積極性。特別是1998年實施積極的財政政策以來，由于國債發(fā)行規(guī)模急劇擴大，中央財政的債務(wù)存度、財政赤字率、負(fù)債率及償債率等迅速提高，已經(jīng)接近或超過國際公認(rèn)的警戒線，中央財政的壓力越來越大。《預(yù)算法》所做出的相應(yīng)規(guī)定，本來是為了防范財政風(fēng)險，但在特定的歷史背景下，其實際執(zhí)行的結(jié)果卻加大了中央財政的風(fēng)險。其次，就這種限制性規(guī)定對地方政府的影響而言，不利于地方政府的財政調(diào)控能力的發(fā)揮，特別是地方財政的資源配置功能的發(fā)揮受到極大的限制。由于在既定的財政體制下，地方政府的收入能力較弱，而受政府職能轉(zhuǎn)變滯后及增支因素的影響，財政支出卻增長迅速，地方政府的欠帳越來越多，財政收支矛盾進一步加劇。地方政府為緩解財政收支矛盾，在不容許發(fā)債及地方政府不能改變中央與地方財政分配體制的情況下，只有通過非規(guī)范的方式取得財政收入，以滿足財政支出的需要。就某種意義而言，“亂收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象的泛濫，是特定制度安排下的必然產(chǎn)物。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財政必須堅持收支平衡、略有節(jié)余。而從地方的實際情況看，由于各種主客觀原因的影響，地方財政雖然在帳面上基本保持平衡，但隱性赤字、或有潛虧、地方社會保障支出的欠帳、各級地方政府擔(dān)保的債務(wù)等，所有這些都構(gòu)成地方財政的隱性負(fù)債或或有債務(wù)。除此之外，中央轉(zhuǎn)貸給地方的國債、地方政府向銀行的借款，這些債務(wù)是要由地方來償還的。總體而言，盡管地方政府舉債是《預(yù)算法》的禁止的，但中國地方政府債務(wù)的宏觀存在已是不爭的事實，且主要表現(xiàn)為隱性負(fù)債或或有債務(wù)。地方政府債務(wù)的隱性化，使我們在衡量和評估政府債務(wù)風(fēng)險時往往盲目樂觀，對潛在的債務(wù)風(fēng)險關(guān)注不夠，缺乏充分的認(rèn)識和重視。

禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，不符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，允許地方政府舉債，并不必然引起財政風(fēng)險和財政危機，反而在某種程度上還可以分解財政風(fēng)險和化解財政危機。從我國目前地方政府舉措的現(xiàn)實可行性來看，地方政府特別是省級政府作為公共部門，其信譽不亞于公司、企業(yè)等私人部門，而私人部門舉債已經(jīng)成為我國目前的一種普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，因而地方政府成為舉債主體并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)是不成問題的。在我國實施積極擴張的財政政策的特定歷史背景下，允許地方政府舉債，有利于降低中央財政債務(wù)依存度，緩解中央財政壓力，并有利于優(yōu)化不同級次政府之間的債務(wù)結(jié)構(gòu)。此外，允許地方政府舉債，有利于調(diào)動地方政府的積極性和主動性，增強其責(zé)任感，有利于緩解地方財政支出壓力，并為地方政府提供準(zhǔn)公共商品奠定必要的財力基礎(chǔ)。自恢復(fù)國債發(fā)行以來，我國的國債發(fā)行、國債資金的使用、國債流通以及國債償還等主要積累了豐富的經(jīng)驗，這為地方政府發(fā)行債務(wù)提供了技術(shù)條件。

二、中國地方政府舉債應(yīng)注意的幾個問題

根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家地方債實踐經(jīng)驗和我國的具體情況，既要充分發(fā)揮地方債的積極作用，又要注意防范地方債務(wù)風(fēng)險，在地方政府舉債方面應(yīng)重點抓好這樣幾個問題：

1.合理確定和控制地方債的規(guī)模，把握好地方債發(fā)行的度。在地方債發(fā)行方面，西方國家地方當(dāng)局只能夠經(jīng)過其管理機構(gòu)——立法機關(guān)、議會等表示同意后才能借款。借款的批準(zhǔn)也經(jīng)常需要經(jīng)過一些上級機構(gòu)的同意。在經(jīng)過上級批準(zhǔn)的過程中，經(jīng)常要對許多因素進行調(diào)查。如日本地方債的發(fā)行分為證券發(fā)行和證書發(fā)行兩種方式。所謂證券發(fā)行方式，指地方政府通過發(fā)行債券，由金融機構(gòu)等認(rèn)購而籌措資金的方式。所謂證書借款，指地方政府不發(fā)行債券，而是以借款收據(jù)的形式籌借資金的方式，是地方政府借債的主要方式。日本地方政府可發(fā)行建設(shè)公債，但必須經(jīng)過本級地方議會審批，而且還要受到中央政府《地方債計劃》的額度和投向限制，報中央政府（大藏省和自治省）批準(zhǔn)。自治大臣是根據(jù)其與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計劃》及地方債審批方針而進行審批的。《地方債計劃》決定每年各事業(yè)類別地方債的發(fā)行額，及認(rèn)購資金構(gòu)成計劃。地方債審批方針在每年度地方債計劃決定之后確定，其中重點是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債地方政府或限制發(fā)債地方政府的名單，確定的依據(jù)一般有：（1）對于不按時償還地方債本金、或發(fā)現(xiàn)以通過明顯不符事實的申請獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）公債費比重（公債費占一般財政支出的比重）在20%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)帶來地方債，30%以上的地方政府不批準(zhǔn)一般事業(yè)債；（3）對當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進行限制；（4）嚴(yán)格限制財政赤字的地方政府和赤字公營企業(yè)發(fā)債等。美國州地政府債券按期限分為長期債券和短期債券，其中以長期債券為主，按擔(dān)保條件又可分為普通債券和收入債券。美國州地政府債券發(fā)行也有法定限額，但只包括普通債券，收入債券不限額控制。

地方政府特別是基層政府相對于中央政府而言，與公民的權(quán)利發(fā)生著最為直接和頻繁的接觸，因此它在憲法上的重要性日益提升。中國的地方政府改革，也處在漸進的發(fā)展過程中，迫于全球化，國際化的洪流，改革的程式中必然需要有一部分是結(jié)合具體的實際情況的同時，借鑒一些各國相對發(fā)達(dá)的制度，但是借鑒不是憑空的，需要有一個基礎(chǔ)，就是要存在一種相同的適用條件。所以本文首先要提出一個疑問，中國的地方政府類別劃分比較復(fù)雜，非自治地方的地方政府的管理究竟存在哪些能夠與世界各國作法的可銜接之處。根據(jù)這個問題，本文試圖從詞義、制度兩個方面的比較中得出一點思路。

一、“自治”含義的比較

近代意義上的自治是在人民自治和團體自治結(jié)合的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。人民自治源于近代英國，是指根據(jù)人民自己的意志負(fù)責(zé)而實行的政治；而團體自治則源于德國，是指承認(rèn)獨立于國家的自治團體存在，并盡量排除國家機關(guān)的干預(yù)，由團體親自實行自治。因而，自治權(quán)是一個在現(xiàn)代資產(chǎn)階級憲政運動的歷史背景下發(fā)展起來的，與現(xiàn)代民主思想與法治思想有密切聯(lián)系的公法上的法律概念，具有民主性和法定性的特征。

英文和德文中，在表達(dá)“自治”這個意思時，都使用了“Autonomy”（德文中是Autonomie），這個詞源于希臘語。在希臘語中，“auto”是“self”（自己的）的意思。“nomous”是“l(fā)aw”（法律）的意思。“Autonomy”一詞指的就是管理自己事務(wù)的法定資格，現(xiàn)在這個詞多用于表達(dá)“自治權(quán)”。英文中還用了另外一種表達(dá)：“Self-government”，根據(jù)《韋伯大學(xué)辭典》[1]的解釋，意思是：“一種政府或者說統(tǒng)治和管理，建立在本政治區(qū)域內(nèi)的居民的控制和指引之下，而不是外界權(quán)力的控制”，強調(diào)的是一種獨立性。同時，“government”[2]意味著國家權(quán)力的介入，即政府參與下的自治，但所介入的國家權(quán)力的性質(zhì)，是立法、行政還是司法權(quán)力，從字面上還不能解釋清楚。而德語中也有另外一個能代替“Autonomie[3]”的詞，就是：“Selbstverwaltung”，這個詞的含義比較清晰，“selbst”相當(dāng)于英語中的“self”，表示“自己”或者“自主”，“verwaltung[4]”本意是“管理”的意思，但是在政治發(fā)展和詞義演變的過程中，賦予了“行政”的含義，也就是行政性的管理，強調(diào)的是行政權(quán)。德國的聯(lián)邦之下的地方政府的自治，采用“KommunaleSelbstverwaltung”這樣的詞匯，直譯成中文就是是“區(qū)域中的自主的行政管理”。根據(jù)這樣的理解，至少在德國的地方自治概念，不能等同于相應(yīng)的中文解釋，即不同于我國的民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的自治。盡管這樣看來似乎英語中的“自治”這個詞更具有特定的含義，但是，這種特定的含義是在政治和法治的實踐過程中逐漸約定俗成的，并不一定是詞匯的本身最初的含義，事實上單純的從字面意思上，英語和德語的“自治”區(qū)別并不是非常明顯。當(dāng)然，英德兩國同時使用Autonomy（Autonomie）這樣的詞，又在一定程度上說明了對西方國家自治傳統(tǒng)的尊重。所以不妨做一個推斷，這兩個國家的“自治”含義的差別是逐漸在國家社會的發(fā)展過程中形成的。

從中國來看，根據(jù)國內(nèi)的實際情況，“自治”這樣的詞匯是不能泛用的。雖然很少見到從概念本身來區(qū)分一般的地方政府管理和民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治等地方自治，而多是在程序或者權(quán)力內(nèi)容上來列舉他們的不同。但總之，中國的“自治”和英語中的“self-government”一樣，也意味著從中央獲得相對獨立的一定范圍。但同時“自治”的用意還包括，一方面是作為保障少數(shù)人與多數(shù)人一樣享有平等權(quán)利的一個重要途徑，另一方面是作為避免沖突和緊張關(guān)系的一種重要手段。也就是說，這類自治并不是一種普遍現(xiàn)象。而普遍的現(xiàn)象是，這些自治地方以外的地方政府，也并非沒有任何程度的自主管理而單純服從中央的指令。而且從詞匯概念來看，這些地方政府的管理，與上述德文中的概念還是有相似和對應(yīng)之處的。

也就是說，中文的“自治”，其實也可以做這樣的解釋：一定范圍內(nèi)的自治體成員對自治體公共事務(wù)實行自我管理的形態(tài)。它是一個相對的術(shù)語，描述的是一個特定實體享有相對的自治范圍，而不是一種特定的地位和最低標(biāo)準(zhǔn)。強調(diào)的是民主和因地制宜，以確保它真實的反映受其影響的人們的意愿。

一、問題的提出

地方政府間的競爭后果往往有兩類，其中一類認(rèn)為，地方政府競爭可以增進地方居民福利水平、強化市場秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率(Tiebout，1956：416～424；Oates，1969：957～961；Montinola、QianandWeingast，1995；Qian、Weingast，1996、1997；馮興元，2001)。而另一類研究則認(rèn)為，地方政府競爭會產(chǎn)生諸如地方保護、市場分割等后果(周業(yè)安、趙曉男，2002；周業(yè)安，2003；銀溫泉、才婉茹，2001；謝玉華，2005)。根據(jù)對上述研究結(jié)論初步評估，筆者發(fā)現(xiàn)前一類研究突出了政府間競爭中地方政府行為及其后果的合意性一面，但這類研究沒有進一步指出地方政府競爭出現(xiàn)積極后果背后的制度條件，或者說這類研究并沒有指出地方政府競爭的后果為什么一定是合意的。后一類研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋了諸如地方保護、市場分割等由地方政府競爭帶來的非合意后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒有在一個統(tǒng)一的理論框架下討論。筆者認(rèn)為，在一個理論框架下討論上下級政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，以及地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護本地市場等非合意后果出現(xiàn)。同時，若從行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素的角度考慮應(yīng)對策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解釋地方政府競爭產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點。

交易費用經(jīng)濟學(xué)的主要代表人物威廉姆森(1979、1985)提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟組織被發(fā)展出來的主要目的在于減低生產(chǎn)和交易費用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代性組織被威廉姆森稱為“治理結(jié)構(gòu)”。基本邏輯是：把交易看作是最基本的分析單位，各種經(jīng)濟活動都可以被理解為交易活動，從不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個方面刻畫之；把交易活動還原成不同類型的合約形式：古典合約、新古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對應(yīng)著相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，即市場治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個重要標(biāo)準(zhǔn)在于它是否減低交易費用。筆者認(rèn)為威廉姆森語境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直觀的一些形式是市場、科層等經(jīng)濟組織。

然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實質(zhì)上考察的是交易關(guān)系還原出的合約在實施過程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問題，就都能根據(jù)交易費用經(jīng)濟學(xué)的概念作出評價。它不僅適合于最明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機制也可以被看做是“治理結(jié)構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地方政府競爭后果的討論能從考察上下級政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競爭行為等關(guān)系當(dāng)中找到線索：上下級政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā)生多次交易，進而分別訂立一系列合約的過程，這些合約對應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，亦即類似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線索。

二、地方政府競爭：基于合約理論的分析框架

(一)上下級政府之間的關(guān)系

一、加強地方政府金融監(jiān)管責(zé)任的迫切性

1．多頭監(jiān)管，監(jiān)管責(zé)任模糊當(dāng)前地方金融機構(gòu)的監(jiān)管主體十分復(fù)雜，除大多數(shù)銀行類金融機構(gòu)和地方性證券公司、保險公司分屬一行三會監(jiān)管外，其他非銀行類地方金融機構(gòu)的監(jiān)管主體五花八門，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管效率極低，狀況百出。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，大多只是在風(fēng)險發(fā)生后進行查處，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管，對金融風(fēng)險的認(rèn)識不足，監(jiān)管責(zé)任不明確。二是在多頭監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管的問題，如銀監(jiān)會不承認(rèn)農(nóng)村資金合作社的合法性，對農(nóng)村資金合作社的監(jiān)管責(zé)任由省級農(nóng)業(yè)委員會承擔(dān)，非專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)很難對其進行專業(yè)有效的監(jiān)管，使其陷入監(jiān)管真空;而對于農(nóng)村信用社，各級政府占有股份具有管理權(quán)，這又與銀監(jiān)會產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管的矛盾。三是某些領(lǐng)域如非法集資監(jiān)管責(zé)任不明，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，各監(jiān)管主體相互推卸責(zé)任。2．監(jiān)管手段落后，監(jiān)管方式單一目前地方金融監(jiān)管主要以行政手段為主，具體采取行政檢查和行政罰款等措施，對法律手段和經(jīng)濟手段運用能力不足。這一方面是因為地方性監(jiān)管主體的監(jiān)管人員素質(zhì)不高，監(jiān)管資源有限;另一方面是因為監(jiān)管立法不足，運用法律手段、經(jīng)濟手段的意識薄弱。此外，對于互聯(lián)網(wǎng)金融類的金融風(fēng)險問題，缺乏創(chuàng)新的監(jiān)管手段，運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段進行監(jiān)管的經(jīng)驗不足［2］。在地方金融監(jiān)管的監(jiān)管方式選擇上，主要是以外部監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一。一是缺乏有效的風(fēng)險事前識別控制能力，往往在風(fēng)險發(fā)生之后采取罰款取締等手段;二是缺乏規(guī)范的定量指標(biāo)體系，難以將風(fēng)險進行量化，對金融風(fēng)險的監(jiān)管不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)。三是現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管、日常監(jiān)管與重點監(jiān)管不到位，缺乏合理的監(jiān)管計劃。3．地方政府權(quán)責(zé)不一致地方政府是地方金融機構(gòu)發(fā)生風(fēng)險的第一救助人，我國中央政府明確規(guī)定政府對地方金融風(fēng)險承擔(dān)全部責(zé)任，但在金融監(jiān)管方面卻實行中央直接集中管理體制，地方政府對地方金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力不夠清晰。第一，對于小額貸款公司、典當(dāng)行和融資擔(dān)保公司之類的地方金融機構(gòu)，我國缺少對地方政府的法律授權(quán)。第二，地方金融辦權(quán)力大小不同，有的地方金融辦只作為協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，并未對地方性金融機構(gòu)進行監(jiān)管;而有的地方金融辦則權(quán)力過大，甚至能夠控制信貸指標(biāo)，產(chǎn)生尋租空間［3］。第三，對于其他地方金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則分散到不同的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度、監(jiān)管效果存在很大差別，又由于金融機構(gòu)之間存在業(yè)務(wù)往來，導(dǎo)致監(jiān)管的權(quán)力混亂，各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，難以正確厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。4．縣區(qū)級監(jiān)管單位缺位在現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制中，“一行三會”的監(jiān)管范圍局限于市級，對于縣區(qū)級及以下地區(qū)很少設(shè)立分支機構(gòu)。一方面，人民銀行雖在縣區(qū)級設(shè)立分支機構(gòu)，但不具備對金融機構(gòu)的風(fēng)險管理職責(zé);銀監(jiān)會只在少數(shù)縣區(qū)級地區(qū)設(shè)立辦事處，但辦事處機構(gòu)簡單，人員配置少，而且不具有檢查權(quán)，對于縣區(qū)級的金融機構(gòu)監(jiān)管往往力度很小，有名無實;保監(jiān)會和證監(jiān)會在縣區(qū)級不設(shè)立分支機構(gòu)，只在省級設(shè)點，對縣域證券公司和保險公司的監(jiān)管處于空白。另一方面，僅有的縣區(qū)級金融監(jiān)管單位待遇低，工作環(huán)境差，很難留住優(yōu)秀人才，導(dǎo)致縣區(qū)級監(jiān)管人員的素質(zhì)普遍較低，監(jiān)管能力有限，監(jiān)管效率低。而由于證監(jiān)會和保監(jiān)會在縣區(qū)級并無分支監(jiān)管機構(gòu)，導(dǎo)致縣區(qū)級的金融監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制，無法進行監(jiān)管信息共享，難以進行全面有效地金融監(jiān)管。5．金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大體現(xiàn)在兩個方面，一是中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，目前中央政府對地方金融監(jiān)管實行的是垂直監(jiān)管，其地方監(jiān)管分支機構(gòu)代表的是中央的利益，而地方監(jiān)管機構(gòu)以地方政府為主導(dǎo)，代表的是地方政府的利益。在尋求地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，中央政府與地方政府容易發(fā)生不一致的情況，這就導(dǎo)致在監(jiān)管過程中中央與地方的協(xié)調(diào)難度較大。二是地方各監(jiān)管主體之間監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，由于地方監(jiān)管主體過多，各監(jiān)管主體間缺乏信息共享機制和監(jiān)管聯(lián)動機制，因此金融機構(gòu)間復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來往往導(dǎo)致各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，無法統(tǒng)一調(diào)配資源。地方監(jiān)管主體不全是金融部門，非金融部門對于金融部門的監(jiān)管缺乏有效方法和經(jīng)驗，監(jiān)管能力的差異容易導(dǎo)致一些風(fēng)險漏洞，形成區(qū)域性風(fēng)險。

二、地方政府金融監(jiān)管責(zé)任分析

地方政府對于地方金融機構(gòu)扮演著監(jiān)管者與管理者的雙重角色，這就意味著地方政府除了擔(dān)負(fù)地方經(jīng)濟建設(shè)和控制金融風(fēng)險的責(zé)任外，還擔(dān)負(fù)著促進地方金融機構(gòu)蓬勃發(fā)展的責(zé)任。地方政府監(jiān)管者與管理者的身份矛盾直接導(dǎo)致了其在地方金融監(jiān)管中的責(zé)任矛盾。

(一)促進地方經(jīng)濟發(fā)展

促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是地方政府的首要責(zé)任，也是地方政府加強金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險的最根本的目標(biāo)。地方政府以促進地方經(jīng)濟發(fā)展為首要金融監(jiān)管責(zé)任，其原因在于，經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高是提高地方政府競爭力的重要保障，地方金融是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，對金融進行有效地監(jiān)管、防范金融風(fēng)險，是地方經(jīng)濟得以發(fā)展的前提和保障。地方金融發(fā)展越快，對地方經(jīng)濟的支持力度就越大，同時地方金融的發(fā)展好壞也直接反應(yīng)了地方經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r［4］。地方金融監(jiān)管是否有效，地方金融風(fēng)險是否存在，關(guān)系到地方經(jīng)濟發(fā)展的速度和地方政府的形象及利益。

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復(fù)蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭論文。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進一步規(guī)范，效率將得到進一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌牐且驗檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)碩士論文，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

一、土地流轉(zhuǎn)中政府道德要求的必然性

道德作為一種社會意識形態(tài)，是社會中人們共同生活及其行為的一種準(zhǔn)則和規(guī)范。道德的作用在于通過社會輿論對社會共同生活起約束作用。政府作為現(xiàn)代人類社會功能性的主體，其本身對廣大人民所承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)力決定了政府道德的客觀存在。

(一)政府道德是土地流轉(zhuǎn)中政府代表人民利益的內(nèi)在要求。

在社會生活中，政府道德源于人民對政府的信任和政府對人民所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代民主社會中，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民授予政府權(quán)力的同時也要求政府權(quán)力的行使必須符合相應(yīng)的道德性。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府的行為只有符合相應(yīng)的道德操守，為人民的利益而工作，政府的行為才能得到人民的廣泛認(rèn)可，否則只能遭到人民的普遍反對和抵制。

(二)土地流轉(zhuǎn)中政府的特殊社會地位決定了政府的道德責(zé)任。

作為土地流轉(zhuǎn)中土地的管理者和社會的服務(wù)者，政府特殊的社會地位決定了政府在履行管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、制定政策等職能的時候會關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)中各方面的利益，特別是廣大農(nóng)民的利益。因此。土地流轉(zhuǎn)中各利益相關(guān)方對于政府的道德操守都有著更高的要求。政府本身也必須確保自己的行為符合相應(yīng)的道德觀念，扮演好自己的社會角色，為廣大人民的利益服務(wù)。

一、中央與地方政府間財政關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀

1991年蘇聯(lián)解體，獨立后的俄羅斯進行了以稅制改革和實行預(yù)算聯(lián)邦制為核心的全面財政體制改革。其中一個重要的方面，就是調(diào)整中央與地方政府間的財政關(guān)系，解決集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合問題。這次改革和調(diào)整經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。1993年末至1994年初，俄羅斯開始了建立預(yù)算聯(lián)邦制的改革。當(dāng)時，為解決長期存在的政府間財政關(guān)系的不規(guī)范問題，俄對所有地區(qū)都確定統(tǒng)一的聯(lián)邦稅提成定額，并規(guī)定了更加客觀和所謂透明的財政援助資金分配標(biāo)準(zhǔn)。這些辦法對消除聯(lián)邦政府與地方政府之間在財政資金分配問題上的主觀隨意性，規(guī)范政府間的財政分配關(guān)系，起到了一定的積極作用。但這次改革并沒有始終如一地進行。1996-1998年，俄羅斯地區(qū)財政危機加劇，不僅中央與地方政府間財政關(guān)系的矛盾更加突出，而且各級財政之間和各地區(qū)之間在財政資金分配上的主觀色彩也更加濃厚，地區(qū)和地方財政的債務(wù)急劇增加。為解決這些問題，俄羅斯政府于1998年7月30日制定并通過了《1999-2001年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算間關(guān)系改革構(gòu)想》。其要旨是改變聯(lián)邦主體財政援助資金的分配辦法，建立聯(lián)邦主體新的財政援助機制。接著，1999年又通過了地區(qū)財政援助基金轉(zhuǎn)移支付的新分配辦法，到2001年，俄基本完成地區(qū)財政援助基金改革。同時規(guī)定，給予聯(lián)邦主體的財政援助資金，其基本部分的分配辦法和分配程序由聯(lián)邦決定。對于這次改革和新分配辦法的實施，俄政府副總理赫里斯堅科(2000)給以充分肯定。

總的來看，經(jīng)過10年的改革實踐，俄羅斯中央與地方政府改變了財政體制和財政分配上的集權(quán)與分權(quán)模式，但財政分權(quán)化趨向有時表現(xiàn)得比較明顯，有時則不明顯甚至倒退。有資料顯示，20世紀(jì)90年代，俄羅斯地區(qū)財政和地方財政收入占國家財政總收入的比重從40%逐漸增加到56%，1999年又降至49%。2000年，這個比重繼續(xù)下降，主要是由于出口關(guān)稅的增加和稅法的某些變化造成聯(lián)邦收入增加。就財政收入的分權(quán)化程度而言，俄羅斯與中國以及德國、美國等國接近，超過巴西、印度和墨西哥。而俄在財政支出方面的分權(quán)化程度則低于其在財政收入方面的分權(quán)化程度，這是由于地區(qū)財政和地方財政收入中有一定數(shù)量財政援助資金的緣故。1999年，聯(lián)邦財政轉(zhuǎn)移支付占俄聯(lián)邦主體聯(lián)合財政收入的比重約為15%，而中國和墨西哥等國財政轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的30%以上（拉夫羅夫，2001）。

總括起來，俄羅斯對中央與地方政府間財政關(guān)系的改革與調(diào)整，主要采取了兩項重大措施：

（一）按各級政府的職能和權(quán)限劃分稅種，調(diào)整中央和地方財政的稅收收入

在獨立后的最初幾年，俄羅斯對中央與地方財政在稅收方面的關(guān)系進行了調(diào)整，對稅種在中央與地方之間做了重新劃分。當(dāng)時歸聯(lián)邦中央政府征收的稅種主要有增值稅、消費稅、企業(yè)利潤稅、特別稅、自然人所得稅、關(guān)稅、印花稅、道路稅、遺產(chǎn)稅等。歸地方征收的稅種主要有企業(yè)財產(chǎn)稅、木材費、自然資源稅、環(huán)境污染稅、個人財產(chǎn)稅、土地稅、廣告稅、運輸稅、教育稅、企業(yè)注冊費等。盡管從數(shù)量上看，歸地方政府征收的稅種并不少，但由于稅收總額不大，稅收收入占地方財政總收入的比重較低，一度引起地方政府的強烈不滿，它們要求擴大對稅收的支配權(quán)。迫于地方政府的壓力，俄聯(lián)邦中央政府劃出一些稅收給地方：將增值稅收入的20-50%劃給地方；從32%的利潤稅中劃出22%給地方，其中又將12%劃歸州財政，10%劃歸州以下的地方財政；自然人所得稅全部歸地方。但這種劃分的有效期僅為5年。要求地方在5年期內(nèi)建立自己的稅收體制，這就意味著允許地方政府自行征稅。因此，地方政府在稅收方面的權(quán)限較前擴大。