一

自二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，西方各國(guó)政府迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，同時(shí)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，開(kāi)始變革其公共行政。美國(guó)匹茲堡大學(xué)教授蓋·彼得斯先生在《政府管理與公共服務(wù)的新思維》一文中對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的不適應(yīng)性和未來(lái)公共行政模式的發(fā)展兩個(gè)方面作了全面分析（注：《西方國(guó)家行政改革述評(píng)》，P1—38，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998年3月版。）。

彼得斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度和在政府管理過(guò)程中起作用的一些基本原則，明顯不像過(guò)去那樣具有傳統(tǒng)的權(quán)威性了。面對(duì)形勢(shì)的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政賴以生存的基礎(chǔ)正在受到挑戰(zhàn)。

1.政治／行政二分法及與其緊密聯(lián)系的公務(wù)員政治中立之主張落伍了。因?yàn)楣珓?wù)員在當(dāng)今多數(shù)政府中發(fā)揮著重要的政策制定功能，且其整體作用具有明顯的政治化傾向。

2.以等級(jí)結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度為金科玉律的傳統(tǒng)政府管理模式——經(jīng)典的韋伯管理模式——顯得過(guò)時(shí)了。因?yàn)楣膊块T(mén)權(quán)力和權(quán)威來(lái)源正在不斷擴(kuò)散，如市場(chǎng)成為檢驗(yàn)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一。

3.公共組織的常設(shè)性和公務(wù)員職業(yè)的終身性受到挑戰(zhàn)——公共官僚機(jī)構(gòu)在當(dāng)代環(huán)境中運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。因?yàn)榉浅ＴO(shè)機(jī)構(gòu)甚至臨時(shí)機(jī)構(gòu)正在進(jìn)入政府管理過(guò)程，如特設(shè)工作組、跨部門(mén)委員會(huì)以及其它類似的組織結(jié)構(gòu)和根據(jù)工作量增加或減少雇員的人事措施已被一些政府采納。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)市委十一屆六次全會(huì)精神，以及市委、市政府《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)新服務(wù)行動(dòng)年活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》的各項(xiàng)要求，經(jīng)“中心”研究，決定在“中心”開(kāi)展“創(chuàng)新服務(wù)行動(dòng)年”活動(dòng)，具體行動(dòng)方案和措施如下：

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞“突出經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)、突出創(chuàng)新增活力、突出民生促和諧”主題，結(jié)合我市“重大項(xiàng)目攻堅(jiān)年”活動(dòng)和“中心”全年重點(diǎn)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化“中心”作風(fēng)建設(shè)，全面提升服務(wù)水準(zhǔn)和服務(wù)效能。

二、工作目標(biāo)

以簡(jiǎn)化審批手續(xù)、減少審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批流程、縮短審批時(shí)間、規(guī)范和完善服務(wù)機(jī)制為重點(diǎn)，突出“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、方便群眾、提高效率、塑好形象”的宗旨，積極探索服務(wù)機(jī)制和服務(wù)方式的創(chuàng)新，穩(wěn)步有效的從被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，通過(guò)部門(mén)窗口服務(wù)功能的整合和服務(wù)流程的再造，放大“中心”對(duì)我市的服務(wù)功效，全面提升“中心”服務(wù)水準(zhǔn)。

三、活動(dòng)內(nèi)容

【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。

【關(guān)鍵詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度

21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國(guó)政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)，并自覺(jué)把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評(píng)判尺度。

一、服務(wù)：21世紀(jì)中國(guó)行政管理的職能設(shè)計(jì)

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國(guó)政府必然也應(yīng)樹(shù)立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。

1.管理就是服務(wù)管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國(guó)家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無(wú)謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來(lái)，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國(guó)家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

摘要:創(chuàng)新是時(shí)代的主題,是我們黨的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步的不竭動(dòng)力,是一個(gè)民族發(fā)展進(jìn)步的靈魂。基層黨建工作的創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)時(shí)代變革、夯實(shí)執(zhí)政之基的必由之路和科學(xué)選擇。文章就基層黨建工作創(chuàng)新談了一些粗淺認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞:基層黨建;基層黨組織;黨員管理

創(chuàng)新,是我們黨的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步的不竭動(dòng)力。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革的不斷深入,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)活動(dòng)方式、社會(huì)組織形式等發(fā)生了深刻變化,基層黨組織所處的環(huán)境、擔(dān)負(fù)的任務(wù)、工作的條件以及自身狀況都發(fā)生了重大變化。在新的形勢(shì)下,基層黨建工作面臨諸多新情況、新問(wèn)題,加強(qiáng)創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)時(shí)代變革,搞好黨建工作的必由之路和必然選擇。必須在創(chuàng)新上大膽實(shí)踐,推動(dòng)黨的基層組織在創(chuàng)新中發(fā)展、在創(chuàng)新中完善,以不斷增強(qiáng)黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。下面筆者就基層黨建工作創(chuàng)新談一些粗淺認(rèn)識(shí)。

一、基層黨建工作創(chuàng)新必須把握好四個(gè)原則

(一)以服務(wù)為中心的原則

黨建工作必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè),服務(wù)于發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)。能否推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這是檢驗(yàn)黨建工作創(chuàng)新實(shí)際價(jià)值的最重要、最直接的判斷標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持“圍繞發(fā)展抓黨建,抓好黨建促發(fā)展”的基本思路,把握基層黨建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。創(chuàng)新重在創(chuàng)出實(shí)效。首要的一條,就是要破除錯(cuò)誤的“純黨建”思想,關(guān)鍵的一條,就是要找準(zhǔn)切合點(diǎn)。這既是新形勢(shì)、新情況的客觀要求,也是我們廣大黨務(wù)工作者在當(dāng)前和今后做好黨建工作,特別是創(chuàng)新工作的方向。能否找得到切合點(diǎn),切合點(diǎn)找得準(zhǔn)不準(zhǔn),這不僅是對(duì)黨務(wù)工作者的能力要求,更直接的要求就是,黨務(wù)工作者一定要深入實(shí)踐、深入基層,深入到問(wèn)題本身當(dāng)中去調(diào)查去研究,探索和總結(jié)發(fā)揮黨組織和黨員作用的新路子、新途徑。

一、問(wèn)題的提出

行政權(quán)力能否合法、適當(dāng)、有效地運(yùn)行，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，對(duì)于建設(shè)法治政府具有重要意義，理應(yīng)受到憲法的調(diào)整。憲法不僅確認(rèn)行政權(quán)力存在的正當(dāng)性和價(jià)值取向，而且提供行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和基本規(guī)則。我國(guó)憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這從根本上確立了我國(guó)服務(wù)行政模式的基本理念和價(jià)值訴求。2004年3月國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈地努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為此，要求各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對(duì)人，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。[①]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)行政的理念，建構(gòu)服務(wù)行政法的法制體系，已經(jīng)成為我國(guó)依法治國(guó)、依法行政進(jìn)程中一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

二、政府職能的發(fā)展與服務(wù)行政模式的出現(xiàn)

政府職能是政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)與政府活動(dòng)的方向。政府職能是一個(gè)歷史的范疇，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，在性質(zhì)、內(nèi)容、手段、價(jià)值取向等方面都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

在早期自由資本主義時(shí)期，資產(chǎn)階級(jí)從鞏固政權(quán)的目的出發(fā)，強(qiáng)調(diào)個(gè)性自由。對(duì)國(guó)家權(quán)力的恐懼是自由主義最為顯著的特征之一。為防止國(guó)家權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，自由主義對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行了嚴(yán)格限定，主要有國(guó)防、社會(huì)治安、稅收等，另外還包括某些最低限度的公共機(jī)關(guān)和公共設(shè)施的維護(hù)（這被戲稱為只需要三個(gè)官-軍官、警官、稅務(wù)官-的國(guó)家）。自由主義認(rèn)為，應(yīng)該將國(guó)家職能局限于維護(hù)個(gè)人自由所必不可少的盡可能小的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府就是最好的政府”，政府僅僅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的自由主義法治時(shí)期，這種傳統(tǒng)行政模式都是公共行政的主要類型。所以有人對(duì)此形容道：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在。”[②]在這種古典自由主義的理念下，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制，國(guó)家的任務(wù)是保證公民社會(huì)的自由發(fā)展所需要的社會(huì)秩序的維護(hù)。因此這一時(shí)期的國(guó)家行政模式也被稱為“秩序行政”、“管制行政”，單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，由自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富。但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊、兩極分化等，一部分人連生存都遇到極大困難。一些國(guó)家的憲法逐步引進(jìn)并確立了“社會(huì)國(guó)家”（也稱為“福利國(guó)家”）的理念，強(qiáng)調(diào)“使每一個(gè)人都過(guò)上人一樣的生活”。在立法和制度層面上，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的積極限制和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的“社會(huì)權(quán)”的保障。如《魏瑪憲法》第151條第1款就規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，以確保每個(gè)人過(guò)著真正人的生活為目的，必須適用正義的原則。每個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的自由在此界限內(nèi)受到保障。”

一、服務(wù)行政的源起

公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在專制國(guó)家時(shí)期，公共行政被視為君主之私器，一切行政職能都屬于君主的私人事務(wù)，所謂“普天之下、莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。到了“警察國(guó)家”時(shí)期，{①}國(guó)家在維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定之外，還增加了謀求人民福利和社會(huì)進(jìn)步的任務(wù)，出現(xiàn)了所謂“福利國(guó)家”（wohlfahrtsstaat）的傾向。但此時(shí)的公共行政仍然只是作為主權(quán)者的君主的私人事務(wù)，國(guó)家所提供的福利更是君主對(duì)其子民的恩賜。{②}

18世紀(jì)以后，西方主要國(guó)家進(jìn)入了所謂形式法治國(guó)時(shí)期，意識(shí)形態(tài)上奉行自由主義，經(jīng)濟(jì)上奉行自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義，政治上三權(quán)分立制度得以確立，同時(shí)法治理念也日趨成熟。出于對(duì)國(guó)家權(quán)力的警惕，人們?cè)谫x予國(guó)家一定職能的同時(shí)，又對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行嚴(yán)格限定，防止國(guó)家權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害。這一時(shí)期，行政權(quán)的行使主要體現(xiàn)為“秩序行政”，即國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力來(lái)限制人民的自由權(quán)利，以達(dá)到維持社會(huì)秩序、國(guó)家安全和排除對(duì)人民及社會(huì)危害之目的。

隨著第二次工業(yè)革命的推進(jìn)，資本主義世界進(jìn)入了所謂壟斷資本主義時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，人們的物質(zhì)生活水平有了極大的提高，而人們間的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系也隨之日趨復(fù)雜化，各種以前所不曾出現(xiàn)的社會(huì)矛盾開(kāi)始涌現(xiàn)。在這種情況下，自由資本主義時(shí)期的公共行政理念受到了前所未有的挑戰(zhàn)。狄驥這樣論述道：“今天，作為某種復(fù)雜變革的一個(gè)結(jié)果，一方面歸因于知識(shí)進(jìn)步，另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)超出提供司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍，人們要求它履行各種各樣的職能”。并且，“隨著文明的發(fā)展，與公共需要相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加”。[1]也就是說(shuō)，公共行政已經(jīng)不能再局限于秩序的維護(hù)領(lǐng)域，而必須將比此前更多的精力與關(guān)注投入到公共服務(wù)的提供方面。

政府所承擔(dān)的這種為公民提供公共服務(wù)的行政方式，就是服務(wù)行政。詳言之，服務(wù)行政是政府以維持人們生活、增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接向公民提供公民個(gè)人與市場(chǎng)機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù)，保障公民基本生活的一種行政方式。

二、服務(wù)行政的性質(zhì)

論文關(guān)鍵詞：服務(wù)行政基層公務(wù)員能力建設(shè)

論文摘要：和傳統(tǒng)行政模式相比,服務(wù)行政對(duì)公務(wù)員的能力要求更加全面。基層公務(wù)員直接面向群眾,其能力素質(zhì)要求則更加具體和有針對(duì)性。當(dāng)前,要從改革錄用、考核、培訓(xùn)等制度著手,加強(qiáng)基層公務(wù)員能力建設(shè)。

一、服務(wù)行政的內(nèi)涵與特征

1.服務(wù)行政的內(nèi)涵。

所謂服務(wù)行政,是相對(duì)于統(tǒng)治行政、管理行政而言的,指政府把服務(wù)者的角色作為自身基本定位,將服務(wù)社會(huì)和公眾當(dāng)作核心的價(jià)值追求,以追求社會(huì)公共利益為己任的一種新型政府治理模式。在這種模式中,政府與社會(huì)、與公眾的關(guān)系由治理者與被治理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)和公共產(chǎn)品的提供者與消費(fèi)者之間的關(guān)系。服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任和民主價(jià)值,將社會(huì)和公眾的需求作為政府存在、發(fā)展的前提。

服務(wù)行政理念來(lái)源于新公共服務(wù)理論。從觀念上講,服務(wù)行政以社會(huì)和公眾的需求為出發(fā)點(diǎn),以社會(huì)和公眾的意志為政府行政的導(dǎo)向,把政府行政從政府本位、權(quán)力本位向社會(huì)和公民本位、責(zé)任本位轉(zhuǎn)變,徹底改變過(guò)去那種只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),不對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)的局面。從功能上講,服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)政府要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換,從管理向管理與服務(wù)并重,在履行管理職責(zé)、維護(hù)政治統(tǒng)治的同時(shí),向社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。同時(shí),公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給,不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府自身的意志,而要以社會(huì)和公眾“滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”為最高標(biāo)準(zhǔn),真正做到“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀。”從本質(zhì)上講,服務(wù)行政的一個(gè)重要方面在于理順政府和社會(huì)、公眾的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)公眾在行政過(guò)程中的參與,修正過(guò)去以行政計(jì)劃替代公眾意愿,以精英設(shè)計(jì)替代公眾參與,忽視公眾需求和偏好的行政模式,在強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的同時(shí),充分發(fā)揮公眾的主體作用,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

行政權(quán)力能否合法、適當(dāng)、有效地運(yùn)行，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，對(duì)于建設(shè)法治政府具有重要意義，理應(yīng)受到憲法的調(diào)整。憲法不僅確認(rèn)行政權(quán)力存在的正當(dāng)性和價(jià)值取向，而且提供行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和基本規(guī)則。我國(guó)憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這從根本上確立了我國(guó)服務(wù)行政模式的基本理念和價(jià)值訴求。2004年3月國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈地努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為此，要求各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對(duì)人，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。[①]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)行政的理念，建構(gòu)服務(wù)行政法的法制體系，已經(jīng)成為我國(guó)依法治國(guó)、依法行政進(jìn)程中一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

二、政府職能的發(fā)展與服務(wù)行政模式的出現(xiàn)

政府職能是政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)與政府活動(dòng)的方向。政府職能是一個(gè)歷史的范疇，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，在性質(zhì)、內(nèi)容、手段、價(jià)值取向等方面都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

在早期自由資本主義時(shí)期，資產(chǎn)階級(jí)從鞏固政權(quán)的目的出發(fā)，強(qiáng)調(diào)個(gè)性自由。對(duì)國(guó)家權(quán)力的恐懼是自由主義最為顯著的特征之一。為防止國(guó)家權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，自由主義對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行了嚴(yán)格限定，主要有國(guó)防、社會(huì)治安、稅收等，另外還包括某些最低限度的公共機(jī)關(guān)和公共設(shè)施的維護(hù)（這被戲稱為只需要三個(gè)官-軍官、警官、稅務(wù)官-的國(guó)家）。自由主義認(rèn)為，應(yīng)該將國(guó)家職能局限于維護(hù)個(gè)人自由所必不可少的盡可能小的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府就是最好的政府”，政府僅僅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的自由主義法治時(shí)期，這種傳統(tǒng)行政模式都是公共行政的主要類型。所以有人對(duì)此形容道：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在。”[②]在這種古典自由主義的理念下，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制，國(guó)家的任務(wù)是保證公民社會(huì)的自由發(fā)展所需要的社會(huì)秩序的維護(hù)。因此這一時(shí)期的國(guó)家行政模式也被稱為“秩序行政”、“管制行政”，單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，由自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富。但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊、兩極分化等，一部分人連生存都遇到極大困難。一些國(guó)家的憲法逐步引進(jìn)并確立了“社會(huì)國(guó)家”（也稱為“福利國(guó)家”）的理念，強(qiáng)調(diào)“使每一個(gè)人都過(guò)上人一樣的生活”。在立法和制度層面上，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的積極限制和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的“社會(huì)權(quán)”的保障。如《魏瑪憲法》第151條第1款就規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，以確保每個(gè)人過(guò)著真正人的生活為目的，必須適用正義的原則。每個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的自由在此界限內(nèi)受到保障。”

一、統(tǒng)一思想，切實(shí)提高對(duì)加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)工作重要性的認(rèn)識(shí)

近年來(lái)，為加強(qiáng)和改進(jìn)法律服務(wù)工作，省廳先后在全省開(kāi)展了律師隊(duì)伍集中教育整頓、公證隊(duì)伍教育規(guī)范樹(shù)形象、律師事務(wù)所規(guī)范建設(shè)年、公證崗位培訓(xùn)、基層法律服務(wù)隊(duì)伍集中教育整頓等活動(dòng)，對(duì)于提高法律服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，規(guī)范法律服務(wù)管理，改進(jìn)法律服務(wù)行業(yè)風(fēng)氣起到了積極作用。這次在全省開(kāi)展法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)，是省廳著眼于新形勢(shì)對(duì)法律服務(wù)工作提出的新要求、新任務(wù)，著眼于法律服務(wù)工作自身改革發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題作出的一項(xiàng)重要決策，也是推進(jìn)我省法律服務(wù)業(yè)又好又快發(fā)展、并逐步走向良性發(fā)展軌道的重要舉措。加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，踐行社會(huì)主義法治理念，發(fā)展和諧的法律服務(wù)關(guān)系，更好地服務(wù)于安徽跨越式發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的意義。

（一）加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。法律服務(wù)工作是司法行政工作重要組成部分，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量。發(fā)揮好法律服務(wù)工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的職能作用，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，規(guī)范法律服務(wù)管理和法律服務(wù)執(zhí)業(yè)行為，提高法律服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，不斷增強(qiáng)法律服務(wù)工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力、保障司法公正的能力、促進(jìn)社會(huì)公平正義的能力，為社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)、夯實(shí)法治基礎(chǔ)、加強(qiáng)司法保障、創(chuàng)新管理體制、培育文化基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，是樹(shù)立和踐行社會(huì)主義法治理念，保證法律服務(wù)工作正確方向的必然要求。社會(huì)主義法治理念是包括司法行政工作在內(nèi)的整個(gè)政法工作的指導(dǎo)思想，毫無(wú)疑問(wèn)也是法律服務(wù)工作的指導(dǎo)思想。其所涵蓋的依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面內(nèi)容，反映了社會(huì)主義法律服務(wù)工作的本質(zhì)屬性，深刻揭示了法律服務(wù)工作的特點(diǎn)。樹(shù)立和踐行社會(huì)主義法治理念，就必須大力加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，教育、引導(dǎo)廣大法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)工作管理者樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，樹(shù)立正確的執(zhí)業(yè)理念和管理觀念，切實(shí)糾正與社會(huì)主義法治理念不相適應(yīng)的觀念和行為，堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)持馬克思主義意識(shí)形態(tài)在法律服務(wù)工作中的指導(dǎo)地位，保證法律服務(wù)工作正確的發(fā)展方向。

（三）加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，是發(fā)展和諧的法律服務(wù)關(guān)系，更好地滿足廣大人民群眾法律服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)需要。法律服務(wù)工作是司法行政工作的重要組成部分，具有政治性、社會(huì)性、群眾性和專業(yè)性，直接面向廣大人民群眾提供服務(wù)。法律服務(wù)行風(fēng)的好壞，不僅影響到法律服務(wù)隊(duì)伍的形象，而且影響到司法行政全局工作的成效，甚至影響到人民群眾對(duì)法治的信任。要增強(qiáng)人民群眾對(duì)司法行政機(jī)關(guān)、對(duì)法治的信任感，就必須從加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)入手，通過(guò)加強(qiáng)教育、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)督等多種手段，進(jìn)一步增強(qiáng)法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)為民的堅(jiān)定性和主動(dòng)性，自覺(jué)地把維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益作為法律服務(wù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平，更好地滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求。

（四）加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，是加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)效能建設(shè)，提高法律服務(wù)管理水平的具體舉措。管理法律服務(wù)工作是司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。這次開(kāi)展法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)，其中一項(xiàng)重要的任務(wù)是規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律服務(wù)工作的行政管理。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要以這次活動(dòng)為載體，通過(guò)加強(qiáng)法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)，進(jìn)一步更新管理理念，改進(jìn)工作作風(fēng)，忠實(shí)履行法律賦予的管理職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)管理制度，努力提高管理效能和為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)人員服務(wù)的水平。同時(shí)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，認(rèn)真分析、研究法律服務(wù)管理工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，積極探索新思路、新舉措，逐步建立起加強(qiáng)法律服務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)法律服務(wù)工作健康快速發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

行政權(quán)力能否合法、適當(dāng)、有效地運(yùn)行，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，對(duì)于建設(shè)法治政府具有重要意義，理應(yīng)受到憲法的調(diào)整。憲法不僅確認(rèn)行政權(quán)力存在的正當(dāng)性和價(jià)值取向，而且提供行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和基本規(guī)則。我國(guó)憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這從根本上確立了我國(guó)服務(wù)行政模式的基本理念和價(jià)值訴求。2004年3月國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈地努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為此，要求各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對(duì)人，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。[①]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)行政的理念，建構(gòu)服務(wù)行政法的法制體系，已經(jīng)成為我國(guó)依法治國(guó)、依法行政進(jìn)程中一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

二、政府職能的發(fā)展與服務(wù)行政模式的出現(xiàn)

政府職能是政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)與政府活動(dòng)的方向。政府職能是一個(gè)歷史的范疇，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，在性質(zhì)、內(nèi)容、手段、價(jià)值取向等方面都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

在早期自由資本主義時(shí)期，資產(chǎn)階級(jí)從鞏固政權(quán)的目的出發(fā)，強(qiáng)調(diào)個(gè)性自由。對(duì)國(guó)家權(quán)力的恐懼是自由主義最為顯著的特征之一。為防止國(guó)家權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，自由主義對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行了嚴(yán)格限定，主要有國(guó)防、社會(huì)治安、稅收等，另外還包括某些最低限度的公共機(jī)關(guān)和公共設(shè)施的維護(hù)（這被戲稱為只需要三個(gè)官-軍官、警官、稅務(wù)官-的國(guó)家）。自由主義認(rèn)為，應(yīng)該將國(guó)家職能局限于維護(hù)個(gè)人自由所必不可少的盡可能小的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府就是最好的政府”，政府僅僅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的自由主義法治時(shí)期，這種傳統(tǒng)行政模式都是公共行政的主要類型。所以有人對(duì)此形容道：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在。”[②]在這種古典自由主義的理念下，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制，國(guó)家的任務(wù)是保證公民社會(huì)的自由發(fā)展所需要的社會(huì)秩序的維護(hù)。因此這一時(shí)期的國(guó)家行政模式也被稱為“秩序行政”、“管制行政”，單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，由自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富。但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊、兩極分化等，一部分人連生存都遇到極大困難。一些國(guó)家的憲法逐步引進(jìn)并確立了“社會(huì)國(guó)家”（也稱為“福利國(guó)家”）的理念，強(qiáng)調(diào)“使每一個(gè)人都過(guò)上人一樣的生活”。在立法和制度層面上，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的積極限制和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的“社會(huì)權(quán)”的保障。如《魏瑪憲法》第151條第1款就規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，以確保每個(gè)人過(guò)著真正人的生活為目的，必須適用正義的原則。每個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的自由在此界限內(nèi)受到保障。”