一、議程設置的內(nèi)涵概述

議程設置理論是關于大眾傳媒關注公眾注意力的理論。該理論認為，大眾媒體經(jīng)常有意或無意地選擇報告的重點，從而建立公眾討論和關注的重點。人們傾向于理解大眾媒體關注的問題，并根據(jù)大眾媒體設定的重要性順序來理解事件。該議程于1972年正式成立，麥庫姆斯和肖在《輿論季刊》的《大眾傳媒的議程設置的功能》一文中發(fā)表。為了證明相應觀點，麥庫姆斯和肖在1968年美國總統(tǒng)大選期間對查普西爾地區(qū)的媒體選舉報道對選民的影響進行了調(diào)查。他們的研究分為兩個部分，首先是對選民進行抽樣調(diào)查，但這種抽樣并不是隨機的，而是選取那些沒有明確政治傾向的選民，因為他們認為那些長期支持某個政黨的選民很難因為幾個議題而改變自己十數(shù)年的信仰，議題的作用在他們身上是有限的。其次，他們對媒介的政治報道內(nèi)容進行分析，把媒介近期的報道分為政治、經(jīng)濟、軍事等幾大部分，最后得出結論，受眾在一段時間內(nèi)覺得重要的消息其實就是媒介重復報道的內(nèi)容。

二、議程設置的路徑模型對公共政策的影響

在本文中，筆者將結合近年來發(fā)生的代表性案例，專門探討議程設置如何在當前媒體環(huán)境中發(fā)揮作用以及媒體的強勢崛起。（一）孫志剛事件。孫志剛，湖北人，畢業(yè)后在廣州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去網(wǎng)吧的路上偶遇民警，因為發(fā)現(xiàn)其沒有暫住證，被警察送到廣州市收容所。當晚死亡，后經(jīng)法醫(yī)鑒定，孫志剛的死因是鈍器擊打其背部，造成大面積軟組織挫傷導致休克。孫志剛的非正常死亡事件被人發(fā)帖到西祠胡同中，后被南方都市報的記者陳峰發(fā)現(xiàn)。記者私下聯(lián)系其家人，對于這個事件的起因經(jīng)過進行了全盤了解，之后于南方都市報上發(fā)表了《被收容者孫志剛之死》這篇文章，引發(fā)社會的廣泛關注。此時，孫志剛事件已經(jīng)從一個普通地方案件升級為一個全國性關注的社會典型案例，其中涉及社會法制條款中關于收容方面的漏洞、警務人員的暴力執(zhí)法問題，甚至還反映出當今社會的官民矛盾等一系列問題，觸發(fā)了輿論機制，也引起了國家相關部門的注意和重視。相關部門派遣指導工作組來督察此案。同時，要求紀檢、監(jiān)督公安、民政、衛(wèi)生等有關部門組成聯(lián)合調(diào)查組，加快案件調(diào)查進程。在整個活動過程中，媒體的議程設置在促進公共政策的最終結果方面發(fā)揮了重要作用。首先，南方都市報記者通過網(wǎng)絡（西華胡同）了解到這一消息，并通過媒體形成了媒體議程，并得到其他媒體的呼應。在此之后，媒體議程被推到公眾面前，受到了廣泛的社會關注并形成了輿論。當公共議程和媒體議程聯(lián)合起來向國家政治部門施加壓力以最終推進政策議程時，這種輿論代表了公共議程。最后，國務院和全國人大常委會等部門出臺了公共政策，制定新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以來，包括北京和上海在內(nèi)的許多地方連續(xù)大霧天氣嚴重影響了居民的日常生活，引起網(wǎng)民對空氣質(zhì)量和自身健康的關注。它還將一個非常專業(yè)的詞匯PM2.5引入公眾視野。該事件分為幾個階段。第一階段：2011年10月，美國大使館和北京市環(huán)境保護局公布的環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)不一致，引起了媒體和公眾對PM2.5的關注；第二個階段：11月，北京更多的普通人、環(huán)保部門和媒體開始關注PM2．5數(shù)值變動，并通過微博等自媒體對外監(jiān)測數(shù)據(jù)，發(fā)起行動倡議；第三個階段：12月，在第七屆全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)境保護部部長周生賢宣布了PM2.5和臭氧監(jiān)測計劃；第四個階段：2012年1月，北京市環(huán)保局公布了PM2.5監(jiān)測網(wǎng)絡建設計劃，該計劃分為三個步驟，計劃于年底完成；第五個階段：2012年2月，時任國務院總理主持召開國務院常務會議，同意新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》。這一事件是媒體采用議程設置來影響公共政策實施的典型事件。傳統(tǒng)媒體報道后，媒體提出議程，將問題提交給所有網(wǎng)友。后來，更多的微博用戶加入了關于這個話題的討論，特別是名人，引起了社會的廣泛關注。這創(chuàng)造了一個受歡迎的議程，給政府施加了壓力，最終打開了政策窗口。在這次事件中，普通網(wǎng)民、微博活動參與者和名人這三股勢力通過媒體議程設置影響了公共政策的形成，改變了傳統(tǒng)的公共政策議程設置理論。

三、議程設置的新思路和改進計劃

（一）互聯(lián)網(wǎng)時代的傳統(tǒng)媒體是否需要制定議程。議程設置理論是一個不斷更新的理論，在媒體行為中仍然起著巨大的指導作用。互聯(lián)網(wǎng)等新媒體打破了明確的階級差異，每個人都可以影響每個人。于是有人提出這樣的想法：由于媒體中的每個人都是平等的，我們是否還需要媒體來決定每日的新聞？筆者認為，今天仍然需要媒體的議程設置功能。就受眾的媒介素養(yǎng)來說，我們依舊存在海量的受眾在浩瀚的新聞海洋中無所適從的情況。而那些媒介素養(yǎng)較高的受眾雖然完全有能力挑選出自己認為最重要和最感興趣的內(nèi)容，但媒介的選擇依舊能給他們以參考。（二）議程設置面臨的新挑戰(zhàn)。雖然議程設置會不斷與時俱進，但仍然不完美。在不同的時間，議程有自身的局限性。我們經(jīng)常可以看到，不同類型的媒體經(jīng)常為同一個新聞設定重復議程，我們接觸不同的網(wǎng)站、APP、報紙等媒介卻會讀到一模一樣的新聞。這種情況浪費了受眾的時間，也無法凸顯不同新聞媒介的屬性。此外，媒體議程設置的效果并非立竿見影，有些甚至在幾周后開始出現(xiàn)在新聞報道中，存在滯后性。與此同時，公眾對信息的接受程度一般都有一定的限制。盡管媒體會對人們的看法產(chǎn)生一定的影響，但議程設置雖然功能強大卻并不是絕對的。這也是媒體從業(yè)者在議程設置時應當警惕的問題。（三）媒體融合時代的議程設置更好地引導輿論的策略。首先，議程設置可以促進傳統(tǒng)媒體和在線媒體互動。如上所述，議程設置通常采用兩種模式：傳統(tǒng)媒體議程—公共議程—政策議程，在線新媒體議程的主要途徑是在線個人議程—網(wǎng)絡小組議程—公共議程—政策議程。這兩種議程設置的方式各有優(yōu)劣，傳統(tǒng)議程方式自上而下，議程的正確與否主要靠上層的政治把握，一旦出現(xiàn)失誤下層的人就要買單。同樣網(wǎng)絡議程也不是完美無缺的，自下而上的議程方式也需要網(wǎng)民擁有較高的媒介素養(yǎng)和政治自覺，否則民眾大規(guī)模參與政治討論，各種意見混雜在一起，也容易造成難以決斷或過于偏激的態(tài)度。筆者認為，我們應該實現(xiàn)這兩個議程相互結合、相互補充。其次，議程設置的優(yōu)化發(fā)展還需要政府和新媒體之間的良性互動。新媒體議程設置帶來了意想不到的驚喜，但相關問題也隨之出現(xiàn)。當前，網(wǎng)民的素質(zhì)、政治素養(yǎng)和媒體素養(yǎng)仍有待提高。此時，政府必須優(yōu)化在線議程。美國學者桑斯坦在《互聯(lián)網(wǎng)共和國：網(wǎng)絡社會中的民主問題》一書中提出了建議：“創(chuàng)建一個有利于商議的網(wǎng)絡區(qū)域。”桑斯坦認為，開辟互聯(lián)網(wǎng)商議領域，允許網(wǎng)民根據(jù)自己的利益選擇主題參與討論，鼓勵網(wǎng)民制定商議規(guī)范，有助于提高商議效率。最后，除了上述措施外，政府和傳統(tǒng)媒體都要發(fā)揮應有的作用。同時，新媒體的使用者、新聞消息的提供者都要加強自律，保證消息的來源可靠、真實。媒體、政府、公眾是相互制約的，良性互動可以最大限度地發(fā)揮議程設置的積極作用。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變?yōu)橐婚T顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

任何公共政策的制定，對公共政策問題的分析都是其邏輯起點，公共政策議程決定著社會問題成為公共政策問題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統(tǒng)的產(chǎn)物，只有聯(lián)系制度才能準確理解政策議程的本質(zhì)。由此，政策議程本質(zhì)上也是一種政策問題決定的制度安排。基于制度視角來分析我國公共政策議程的過程和特征。

一、公共政策議程的設定

關于公共政策議程的性質(zhì)問題，多數(shù)學者認為其實質(zhì)上是一種政府的行動過程。公共政策議程通常是指有關社會公共問題受到?jīng)Q策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對政策問題采取行動的過程，也就是問題有望獲得解決的過程。政策議程是在一定的制度基礎上構建的。作為社會的行為規(guī)則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵機制，遏制“搭便車”等機會主義行為，使外部效應內(nèi)部化，實現(xiàn)有限資源的配置效率。而不好的制度，則會起到相反的作用。

在政治系統(tǒng)中存在多種公共政策議程，目前學界多接受美國學者科布和愛爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統(tǒng)議程和政府議程。

系統(tǒng)議程主要是在公眾系統(tǒng)范圍內(nèi)討論社會問題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度安排。本議程主要是對公眾比較關心的問題通過傳媒，甚至大眾談話方式進行討論，由此形成一種社會力量，引起決策者認識和關注這些問題。構成系統(tǒng)議程的事項一般是公眾給予關注、事關政府職責的所有問題，是一般性的抽象的問題，如環(huán)境保護問題、社會治安問題，這種議程實際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內(nèi)對社會公共問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關問題依照特定的程序解決實際問題的過程。政府議程都是由相關機構提起，因而也被稱為機構議程，一般由界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程組成，屬于正式制度安排。構成政府議程的事項則是公共政策制定者認為有義務嚴肅對待甚至采取政策行動予以解決的問題，這些問題往往是很具體的，如某條河流的水污染問題、某個城市的交通擁堵問題。一個問題只有進行機構議程才能促使問題的解決，才有可能引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。

二、我國的公共政策議程的內(nèi)在推動

［論文關鍵詞］外壓模式媒體議程設置影響

［論文摘要］在外壓模式下，一個社會問題一旦經(jīng)過媒體的放大很快就能形成強大的社會輿論，因而就能對政府政策議程的建立產(chǎn)生很大的影響。本文重點結合最近在網(wǎng)上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程中外壓模式的影響，并提出了如何有效地發(fā)揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響。

根據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，中國公共政策議程設置的模式大致可以分為以下六種：關門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。本文重點結合最近在網(wǎng)上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程設置中外壓模式的影響。

一、媒體在外壓模式中的作用

盡管早在20世紀80年代中期，中央領導人在提出決策科學化的同時，也提出了決策民主化，但直到20世紀90年代后期以來，帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見。看這幾年的公共政策的變化，基本都是輿論先行。比如農(nóng)民工問題、醫(yī)療改革問題都是先在互聯(lián)網(wǎng)上炒作，然后進入平面媒體和電視媒體，變成公共議題后，再變成了政策議題，最后變成了公共決策。在外壓模式里，議程的提出者更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。一般來說，外壓模式有以下幾個特點：

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，誰是倡導者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

任何公共政策的制定，對公共政策新問題的分析都是其邏輯起點，公共政策議程決定著社會新問題成為公共政策新問題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統(tǒng)的產(chǎn)物，只有聯(lián)系制度才能準確理解政策議程的本質(zhì)。由此，政策議程本質(zhì)上也是一種政策新問題決定的制度布置。基于制度視角來分析我國公共政策議程的過程和特征。一、公共政策議程的設定有關公共政策議程的性質(zhì)新問題，多數(shù)學者認為其實質(zhì)上是一種政府的行動過程。公共政策議程通常是指有關社會公共新問題受到?jīng)Q策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對政策新問題采取行動的過程，也就是新問題有望獲得解決的過程。政策議程是在一定的制度基礎上構建的。作為社會的行為規(guī)則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵機制，遏制“搭便車”等機會主義行為，使外部效應內(nèi)部化，實現(xiàn)有限資源的配置效率。而不好的制度，則會起到相反的功能。在政治系統(tǒng)中存在多種公共政策議程，目前學界多接受美國學者科布和愛爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統(tǒng)議程和政府議程。系統(tǒng)議程主要是在公眾系統(tǒng)范圍內(nèi)討論社會新問題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度布置。本議程主要是對公眾比較關心的新問題通過傳媒，甚至大眾談話方式進行討論，由此形成一種社會力量，引起決策者熟悉和關注這些新問題。構成系統(tǒng)議程的事項一般是公眾給予關注、事關政府職責的所有新問題，是一般性的抽象的新問題，如環(huán)境保護新問題、社會治安新問題，這種議程實際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內(nèi)對社會公共新問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關新問題依照特定的程序解決實際新問題的過程。政府議程都是由相關機構提起，因而也被稱為機構議程，一般由界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程組成，屬于正式制度布置。構成政府議程的事項則是公共政策制定者認為有義務嚴厲對待甚至采取政策行動予以解決的新問題，這些新問題往往是很具體的，如某條河流的水污染新問題、某個城市的交通擁堵新問題。一個新問題只有進行機構議程才能促使新問題的解決，才有可能引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。二、我國的公共政策議程的內(nèi)在推動政策議程作為一種政策新問題確立的制度布置，受到正式和非正式制度共同影響。在公共政策議程中，二者相互影響，相互滲透，共同決定著決策者的行為。在公共政策議程中決定政策新問題的一系列規(guī)章都是屬于正式制度的范疇，而影響政策新問題的確定的習俗、道德和公民政治文化，這些是非正式制度。在新制度經(jīng)濟學看來，制度布置是支配經(jīng)濟單位之間可能合作和競爭的方式的一種布置，是制度的具體化。人們根據(jù)政府在議程建立中所起的不同功能以及創(chuàng)始者擴散新問題的程度和方向進行了分類，提出外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型是由指體制外的個人或利益集團提起進入系統(tǒng)議程，然后通過院外集團的活動進入政府議程；政治動員型是具有權威功能的政治家提起政策議程進入政府視野；內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機構或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過體制外的公眾系統(tǒng)直接進入政府議程。當然這是一種理想狀態(tài)，事實上進入公共政策議程的不可能像模型一樣抽象，任何公共政策議程都是正式制度和非正式制度共同功能的結果。（一）政策議程的創(chuàng)立總的看來，在政策新問題的創(chuàng)始階段，我國政策新問題的創(chuàng)始者主要來源于各級政府、各級咨詢或參謀機構、民情和民意、新聞媒體和突發(fā)事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策議程的創(chuàng)始者。這是因為：第一，由于政府的權力地位使其把握了較全面的信息，從而主動提出和整合新問題增加執(zhí)政的合法性；第二，我國傳統(tǒng)思維方式中，普通民眾不太重視自己四周人的觀點，而看重政府的觀點。（二）政策新問題的傳播新問題是客觀存在的，要想成為政策新問題，必須要突破個體和一定區(qū)域的限制，因而新問題在一定人群和地域的傳播就至關重要。我國的公共政策傳播機制有自上而下單一方向、政府單一主體進行傳播的特征，雖然目前公共政策傳播正在發(fā)生變化，傳播方式向信息網(wǎng)方式發(fā)展，也在建立政府和公眾的互動機制。但是新問題一般是通過媒體和民眾直接傳播把新問題擴展開來，傳播媒介是報紙和文件。我國的大眾傳媒是以政府領導的主流媒體引導和影響著傳播的內(nèi)容和方式，往往能對政策議程的建立起到非凡功能。（三）政策議程的決定一個社會新問題要成為公共政策新問題必須經(jīng)過相關機構的決定，在新問題決定階段，政府是其決策機構，是政策議程決定的核心因素。政府之所以重要，主要是因為它們不僅能夠影響決策的初始方向，更重要的是，它們是貫穿整個決策過程的重要變量。在新問題識別、傳播、決定階段，都起著決定性的功能。從公共政策議程過程看，在我國的政治生活中，就是人民群眾討論和反映新問題，政府對人民群眾的意見進行綜合和表達，使之成為政策新問題的過程。在我國，經(jīng)常是政府主動尋求和發(fā)現(xiàn)新問題，對群眾的意見進行綜合，并把它直接列入自己的議事日程。完全可以說，政府是我國各種重大政策新問題的主要提出者，在政策新問題的提出過程中發(fā)揮著主導功能。同時我國政府理論的又一個特征就在于它非凡強調(diào)政府的主體能動性。這樣一來在政策議程領域政府就成為獨一無二的法權主體，這種內(nèi)在推動體現(xiàn)在公共政策議程的各個階段，使我國的公共政策議程具有很強體制系統(tǒng)的內(nèi)在推動特征，是一種“內(nèi)輸入”。三、公共政策議程內(nèi)在推動的制度基礎新制度學派的代表人物道格拉斯·C·諾斯（1999）在考察人類經(jīng)濟發(fā)展歷史時講過，“決定經(jīng)濟績效和知識技術增長率的是政治經(jīng)濟組織的結構。人類發(fā)展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟史的中心。”我國公共政策議程具有的內(nèi)在推動特征是有其制度基礎的，依據(jù)諾斯的理論，在公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部要素中起決定功能的是政策的組織結構和由規(guī)范構成的體制系統(tǒng)。（一）壓力型體制的政策組織系統(tǒng)政策的組織體制是政策議程中的重要方面，是公共權力的組織方式，它深刻影響政策的質(zhì)量和政策運行。我國的公共權力的組織體制是一種壓力型體制，按照榮敬本（1998）的看法，所謂壓力型體制指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。由此形成政策議程的科層占主導的政策組織。這種壓力型科層制組織系統(tǒng)按照地域劃分行政區(qū)域，決策權力和決策權威合法地集中于中心機構，地方機構在中心政府的領導和監(jiān)督下，在憲法和法律的范圍下行使決策權，權力的行使范圍和權限本身都有限。從法律上講，單一制條件下的地方權力是中心授予的，因而中心隨時可以收回。《中華人民共和國憲法》中明確提出，在國家和地方的權力劃分上，首先要遵循地方服從中心、下級服從上級的原則。從總體上看，機構設置強調(diào)：第一，上下對應，機構對口；第二，由上到下，機構的數(shù)目、規(guī)模逐層次遞減。由此導致科層制就成為政策議程的主導組織，這種科層制組織具有命令統(tǒng)一、層級分明、直線溝通的特征，當然一些復雜的科層組織結構還擁有咨詢機構，但權力都集中在上層。（二）民主集中制的政策決策體制這里的政府是指公共權力的行使機構，在我國政治生活中，政府組織中還包括社團。因為社團的力量很有限，在一定程度上依附于政府，這決定了它不能成為獨立的政治主體，盡管考慮到我國社團帶有很強的公益性質(zhì)，一些非政府組織被認為是一個準事業(yè)單位，因而把社團歸為最廣義的政府體系中去，但它們不能成為像西方那樣的利益集團，或者至少可以說，它們還沒有成為利益集團。在公共政策議程中，政府在其中起到至關重要的功能，尤其是在我國這樣一個發(fā)展中國家。葉海卡·德洛爾（1968）認為，政府機構對政策制定的影響在發(fā)展中國家要比發(fā)達國家大得多，他指出：“由于發(fā)展中國家存在的政策新問題少，所以大部分政策新問題都能進入政府內(nèi)閣的議事日程。而且在發(fā)展中國家一般不存在專業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門在絕大部分政策制定中都起到核心功能。另外，發(fā)展中國家的權力更為集中，政務部門有更多的決策自主權。”政府體制涉及組織結構、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對政策議程的建立都有很大的影響。政策議程能否建立，很多時候取決于政府體制的開放程度。社會新問題能否被政府所關注不僅依靠干社會大眾的發(fā)動，而且還需要政府系統(tǒng)自身的努力。一定的政府體制從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達方式，從而形成協(xié)調(diào)各種利益關系的組織體制。四、結語在現(xiàn)實政治生活中，多數(shù)規(guī)則是決策的基本制度，多數(shù)規(guī)則的循環(huán)特征使得投票次序和結果呈正比例關系，因而對投票議程進行控制，就可以控制根據(jù)多數(shù)規(guī)則作決策的任意性。壓力型科層制的政策組織系統(tǒng)和民主集中制的政策決策體制，導致了我國公共政策議程具有很強的內(nèi)在推動特征。