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［論文關鍵詞］外壓模式媒體議程設置影響

［論文摘要］在外壓模式下，一個社會問題一旦經過媒體的放大很快就能形成強大的社會輿論，因而就能對政府政策議程的建立產生很大的影響。本文重點結合最近在網上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程中外壓模式的影響，并提出了如何有效地發揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響。

根據議程提出者的身份與民眾參與的程度，中國公共政策議程設置的模式大致可以分為以下六種：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。本文重點結合最近在網上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程設置中外壓模式的影響。

一、媒體在外壓模式中的作用

盡管早在20世紀80年代中期，中央領導人在提出決策科學化的同時，也提出了決策民主化，但直到20世紀90年代后期以來，帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見。看這幾年的公共政策的變化，基本都是輿論先行。比如農民工問題、醫療改革問題都是先在互聯網上炒作，然后進入平面媒體和電視媒體，變成公共議題后，再變成了政策議題，最后變成了公共決策。在外壓模式里，議程的提出者更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。一般來說，外壓模式有以下幾個特點：

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，誰是倡導者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。

第二，所需時間一般比其他模式長。外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公共議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。

第三，由于頭兩個特點的存在，研究者往往很難準確地斷定外力究竟通過什么方式最終影響了議程的設置。他們只能按時間順序將外部壓力的形成與政府議程的變動聯系起來。

上述三個特點是在一般情況下外壓模式具備的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”，引起社會普遍的關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件發生對某一群人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益可能產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。注意焦點的集中有助于打破已往的權力平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論里占據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短時間里調整政策取向。

出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公共議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程說到底是由屈指可數的傳媒機構設置的；而政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對來說比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題變為公共議程的一部分。由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。

華南虎事件就屬于“焦點事件”。在這次事件中，媒體充當了“擴音器”和“催化劑”。尤其是互聯網的興起，為公眾討論公共事務提供了更為開放的空間。與傳統媒體比較，互聯網最大的特點是人人都是潛在的信息者，信息多向傳播，信息傳播范圍擴大到全世界，信息可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。例如，研究表明，20世紀80年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時礦難并沒有成為一個公共議題。20世紀90年代中后期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為大眾傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視。

媒體的作用不僅僅是對公共事務起了發現機制的作用，還具有使“沖突社會化”的催化作用，傳媒機構把一度是私人的問題轉化成公共問題，擴大了受眾的數量，因而改變了政府決策制定過程的動力。而且，媒體在這個過程中連接起了公眾與政府決策系統，使公眾參與決策成為可能，從而擴大了政策問題的來源。政府政策系統因為媒介的報道而意識到政策議題的存在，媒介賦予事件的意見和關注程度影響到政府對該議題重要性的認識。所以，在聚合公眾意見影響政府決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會意愿和要求轉化為明確、集中的政策要求。媒體在政府對哪些問題應該確定為政策問題方面可以起一種提示與補充作用。剛剛發生的“華南虎事件”就很明確地體現出了外壓模式下媒體對于政策議程設置的影響。正是由于媒體與民眾間的相互聯動，才最終形成了強大的輿論壓力，從而引起了高層決策者的關注。

二、“華南虎事件”再現

2007年10月12日，陜西省林業廳召開新聞會，宣布失蹤20多年的野生華南虎重新被發現，其根據是陜西省鎮坪縣村民周正龍在山中拍攝到了華南虎的實體照片。隨后，照片真實性受到來自部分網友、華南虎專家和中科院專家等方面質疑，并引發全國性關注。15日，網友稱虎照原形系年畫，并將年畫傳到網上，立刻引起軒然大波。緊接著，四川、廣東等地相繼發現相同年畫。與此同時，年畫生產商展示了2002年制作的存檔底版圖。受年畫影響，“挺虎派”官員態度開始動搖，并暗示照片有假。11月23日陜西省林業廳表態“陜西省林業廳作為省政府負責野生動物的行政主管部門，調查、鑒定和陜西省的野生動物資源信息是我們的職責。我們的野生華南虎信息是建立在深入調查、科學分析、專家鑒定的基礎上，是認真、慎重、負責任的。我們堅信陜西鎮坪縣存在野生華南虎這個基本事實，周正龍2007年10月3日在該縣神州灣拍攝的71張野生華南虎照片，包括40張數碼照片和31張膠卷負片，經我們鑒定認為是真實的。”11月25日，網易獨家曝光全套“華南虎”數碼照片，將該事件最核心的證物呈現在公眾面前。

12月19日，似乎走入死胡同的“華南虎事件”峰回路轉。國家林業局新聞會上，有關負責人一句“要求陜西省林業廳本著實事求是、科學嚴謹和對公眾負責的態度，委托國家專業鑒定機構對周正龍所拍攝的華南虎照片等原始材料依法進行鑒定，并如實公布鑒定結果”，讓期待已久的公眾長舒了一口氣。

相信同樣長舒一口氣的，還有一直被連帶著身陷“華南虎事件”漩渦的主管部門——不用再閃爍其辭地強調“照片本身真假并不重要”，不用再苦口婆心地重申“虎照真假不能說明華南虎真相”，從強調沒有鑒別照片的權力，到主動承擔推進鑒定進程的責任，國家林業局這鼎力一推，終于將諱莫如深的“虎照真偽”話題正面挑明。兩個多月公眾質疑形成的巨大壓力，變成查明真相的動力和魄力，這正是眾所期待的科學嚴謹態度。而有了政府部門的這個態度，更有說服力的最終鑒定結果與虎照的真相，相信也將不遠。媒體在這次事件中確實起到了不可低估的作用。

回望兩個多月歷程，華南虎事件中最為核心的關鍵詞，是“政府”與“民意”。在這個過程中，有關部門的“缺位”和“失語”，無論是左躲右閃，還是消極沉默，都與公眾對真相的不懈追問，形成醒目比照。公眾輿論與當地政府部門在情緒、觀念乃至行為上的錯位，坐失了二者良性互動的最佳時機，反映出一些部門處理新時代條件下社會管理問題上的欠缺。這樣的欠缺，不獨體現在“華南虎事件”，同樣存在于“圓明園是否復建”的質疑聲中，說明更多的政府部門都必須直面如何適應時代需求的新命題。

真相不會因“閉口不言”而漸趨消逝，疑問也只有在信息的公開透明中才能得以澄清。在信息充分涌流的網絡時代，在“以人為本”漸為主流價值觀的現代社會，隨著技術傳播手段的革命，以及公眾權利意識的覺醒，類似事件還會不斷發生。對于政府部門而言，如何應對既是一種考驗，也是一個機會。如果峰回路轉的“虎照事件”，讓我們收獲的不僅是真相，還催生這些深思與追問，那么兩個多月的大眾關注，就不只是信息時代的集體“打假”，而是文明社會的自我提升了。

與“虎照”幾乎同時重新進入群眾視野的，還有圍繞廈門有史以來投資最大的工業項目PX項目之爭。難能可貴的是，面對公眾質疑，當地政府部門變被動為主動，不僅邀請200名市民代表，面對面征詢意見，更以“尊重民意、安定民心”的態度，創造更多溝通渠道。事實證明，正面回應并未消損政府形象，相反讓公眾體察了政府對民意的重視。

從民主管理國家、民主監督政務的角度講，各級政府以包容的胸懷面對民間輿情，以積極的態度對待公眾質疑，也是民主政治建設的必然要求。不久前，中央政府對民眾呼吁已久的國家法定節假日的調整，以及用問卷調查形式向社會征求意見，正是對民意的回應與尊重，“公眾參與”也在政府與民眾的良性互動中得以實現。

當日益開放的社會使民意表達成為可能，我們需要的不僅是主動傾聽民聲，更要創造性地拓寬民意渠道，將“民意”與“決策”的關系納入制度化的軌道，這樣才能落實十七大精神，充分保障公眾的參與權、表達權、知情權、監督權，使黨和政府工作與人民政治參與積極性不斷提高相適應。令人動容的是，即使在“虎照事件”陷入僵局之時，眾多網站的調查結果幾乎無一例外地顯示，大多數網友仍然堅信真相終將大白。這種可貴的“堅信”，體現了公眾參與公共事務的熱情，以及對政府的信心。公眾的科學思想和獨立思考能力，是最可寶貴的執政資源。保護和善用這些資源，對于各級政府部門而言，需要不獨在中央政府的要求下，有“人民當家作主”與“執政為民”的理念，更能在現實中身體力行，找到載體。

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三、有效發揮媒體在公共政策議程建立過程中影響的路徑選擇

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同時，通過“華南虎事件”我們也要有效地發揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響。可以主要從以下方面著手：

1.明確媒體的角色定位。媒體要想真正在社會公共生活中發揮出自己的作用，就必須找到準確的定位，然后以此為標準再來繼續完善自己的功能。目前，總體看來，媒體的最佳定位就是作為政府與公眾之間的公共通道，就是要使媒體成為一個連接政府和公眾的有效平臺。實際上，公民希望了解政府的活動、制定和的政策等等，這些都需要媒體借助于自己的功能將其傳達給公眾。而另一方面政府實際上不僅僅只是作為政策的制定者，它還希望能夠得到來自于民間的聲音，但是如果所有的這些都由政府組織自身來完成的話，工作量既龐大，成本也會很高，所以最好的解決就是媒體能夠承擔起一部分的功能，從而將政府與公眾雙方的利益都能夠表達出來，實際上也就是創建了一個可以供雙方討論和協商的平臺。政府要很好地發揮服務功能，就必須注意傾聽群眾意見，讓群眾能夠有比較充分的機會和以有效的方式公開地表達意見。隨著參與型政府、服務型政府等現代政府理念的不斷提出，單獨依靠政府極其有限的工作機構來吸納民意是肯定不夠的，因而就必然要求大眾媒體在這里面發揮出相關的作用來。隨著社會的發展，普通民眾和新興群體的政治訴求不斷增長，公眾的民眾意識不斷成長，對社會政治生活的參與性日益增強，因而政府也必須加強與公眾的雙向溝通，提高政治透明度，滿足公眾的知情權，從而促進公眾對政府的了解和信任，爭取公眾的支持和合作。大眾傳媒應當擔當起政府與公眾雙向溝通的橋梁的角色，讓群眾意見得以表達，同時促進公共事務的公眾化、公開化、規范化，使國家更加負責任地行動并且對公民的需要迅速做出反應。

2.協調和處理好媒體與政府、公眾三者之間關系。正如前面所言，媒體在政府與公眾之間扮演的是一個公共通道的角色，就是媒體在向公眾宣傳政府政策的同時還必須要能夠將民意準確地反映給決策者。與此同時媒體進行的新聞輿論監督也是非常必要的，在這方面必然要求政府進行放松監管。在民主潮流的推動之下，傳媒憑借其輿論監督功能而在政策議程創立過程中扮演重要角色。政府必須采取新的監管方式，協調好與媒體之間的關系。國家和政府對具有意識形態屬性的傳媒進行管理和控制是完全必要的，需要把媒體的自律和政府對于傳媒的他律相結合，從而確保建立和完善媒體良好的責任制度。但是面對新的形勢，政府應該也有必要確立并強化公關意識，通過主動的新聞而非被動的簡單封鎖來影響傳媒，引導和控制社會的主流意識走向。特別是在政府職能轉型的過程中，應當主動放松對于媒體的監控，改由媒體輔助政府決策，并且敢于接受媒體的監督，勇于接受媒體的監督，將政府的自律和媒體的監督相結合，真正樹立一個負責任的政府的形象。而與此同時，政府又必須注意到市場經濟大環境下媒體本身在運作中的經濟屬性，因而對媒體的控制和管理就必須要遵循市場規律，在確保輿論導向的前提之下，減少對于媒體的干預，從而真正發揮媒體的活力，使其更好地推進政策議程的建立并達成政策問題的解決。

作為執掌行政權力的政府有義務將與民眾利益相關的工作信息和社會公共信息及時、準確、充分地傳達和報告給廣大群眾，這是對一個民主的、開放的、負責任的政府的基本要求。公民的參與權和監督權的實現有賴于獲知重要的政策信息，媒體有責任對公民欲知的信息包括決策過程的信息充分、及時、準確地予以傳播。

［參考文獻］

［1］常昌富：《大眾傳播學：影響研究范式》，中國社會科學出版社2000年版。

［2］高萍：《轉型期媒體公共責任問題探討》，《中國廣播電視學刊》2006年第6期。

［3］汪凱：《轉型中國：媒體、民意和公共政策》，復旦大學出版社2005年版。

［4］李希光：《主導新媒體時代大眾話語的議題設置》，《文匯報》2005年4月27日。

［5］拉雷•格斯頓，朱子文譯：《公共政策的制定——程序和原理》，重慶出版社2001年版。