國家工商總局為了貫徹黨的十七大精神，引領(lǐng)工商行政管理工作朝科學(xué)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域由低端向高端延伸，監(jiān)管方式由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方法由突擊性、專項(xiàng)性向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，提出了大力推進(jìn)工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化、法治化建設(shè)，努力構(gòu)建長效管理機(jī)制的要求。這是實(shí)現(xiàn)工商行政管理“四個統(tǒng)一”的重要抓手，關(guān)乎工商行政管理工作的發(fā)展與進(jìn)步。本文就此作一些淺顯的探討與思考。

一、工商行政管理構(gòu)建長效管理機(jī)制的目標(biāo)取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指國家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員從事行政管理活動所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。提高行政效率是政府管理的目標(biāo)，是行政管理的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是行政學(xué)研究的宗旨。各種行政學(xué)流派從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)行政管理規(guī)律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認(rèn)效率原則是行政管理的一個基本原則。行政效率高低取決于行政目標(biāo)的合理程度、行政職能的合理程度、行政體制的科學(xué)化程度、行政法制的完善程度、行政文化的現(xiàn)代化程度。公共行政必須追求行政效率，要求以績效為核心，以服務(wù)社會公眾為中心，以社會公眾需要為導(dǎo)向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生產(chǎn)力或政府生產(chǎn)力，使政府機(jī)構(gòu)成為全部社會組織中效率最高、形象最佳的組織形式。工商行政管理部門是政府的重要職能部門，擔(dān)負(fù)著市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的重任，是重要的公共行政主體，是公共服務(wù)的提供者。按照“四個統(tǒng)一”的要求，推進(jìn)工商行政管理“四化”建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的管理機(jī)制，首要和重要的目的無疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增強(qiáng)市場監(jiān)管的執(zhí)行力。這樣，才能更好地履行黨和政府賦予的重任，維護(hù)好市場經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會又好又快發(fā)展，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

2、促進(jìn)工商行政管理更合規(guī)范性和正義性。行政法治原則是行政法的基本原則，因此，行政法學(xué)關(guān)注行政管理效率的同時，更關(guān)注行政管理的合規(guī)范性、合正義性。工商行政管理推進(jìn)“四化”建設(shè)，構(gòu)建長效管理機(jī)制，必然使工商行政管理活動更加規(guī)范，更加公平正義，因而能更好體現(xiàn)行政法學(xué)的精神。

法是一種規(guī)范，是調(diào)節(jié)社會關(guān)系的規(guī)范。所謂規(guī)范性，就是為人們的行為提供一種模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向，從而為人們的行為規(guī)劃出可以自由行動的基本界限。我國古代思想家曾指出：“尺寸也，繩墨也，規(guī)矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法。”（《管子.七法》）因此，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范化就是堅持依法行政。

行政學(xué)強(qiáng)調(diào)行政是法律的授權(quán)、行政是法律的執(zhí)行、行政要受法律的約束，這是行政法治原則精神的體現(xiàn)。行政法治原則要求做到行政合法和行政合理相統(tǒng)一，既要解決行政合法與非法的問題，不允許突破法律的授權(quán)和約束任意行政，切實(shí)做到“法無授權(quán)不得為”；又要解決行政是否適當(dāng)?shù)膯栴}，嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用，使行政行為合乎情理。工商行政管理機(jī)關(guān)是公共行政的組成部分，是公權(quán)力的執(zhí)掌者，必須嚴(yán)格貫徹行政法治原則，堅持職權(quán)法定原則，不越位，不錯位，不缺位，遵循相應(yīng)的行政程序，在法律允許范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，不濫用自由裁量權(quán)。推進(jìn)“四化”建設(shè)，就是通過健全辦事制度，規(guī)范行政行為，嚴(yán)格工作程序，從而達(dá)到上述要求。以此來謀劃工商，發(fā)展工商，可謂真正把握了行政法治的要義。

我國“工商行政管理”有兩種解釋，一種指工商行政管理機(jī)構(gòu)，另一種是代表工商行政管理職能。兩者并非一一對應(yīng)。工商行政管理機(jī)構(gòu)名稱源自建國初期的中央工商行政管理局。建國初期，我國的私人資本主義經(jīng)濟(jì)占相當(dāng)大的比重，為了實(shí)現(xiàn)對私人資本主義工商業(yè)的改造，中央人民政府政務(wù)院下設(shè)立中央私營企業(yè)局，隸屬政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會。1950年3月，中央私營企業(yè)局和中央外資企業(yè)局合署辦公，增設(shè)外資企業(yè)處；貿(mào)易部商標(biāo)局并入中央私營企業(yè)局，增設(shè)商標(biāo)注冊處。1952年11月，中央私營企業(yè)局和中央外資企業(yè)局合并，成立中央工商行政管理局，直屬政務(wù)院。1954年，國務(wù)院成立，中央工商行政管理局直屬國務(wù)院，主要承擔(dān)私營工商業(yè)管理、外資企業(yè)管理、集中交易市場管理、商標(biāo)管理和打擊投機(jī)倒把等職責(zé)。工商行政管理職能也有兩種解釋，一種是廣義的工商行政管理職能，另一種是狹義的工商行政管理職能。廣義的工商行政管理職能是指國家行使公權(quán)力對工商業(yè)實(shí)施管理并實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的功能；狹義的工商行政管理職能是指工商行政管理機(jī)關(guān)行使行政權(quán)對工商業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理并實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的功能。本文所討論的是狹義工商行政管理職能。工商行政管理職能是主權(quán)國家的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)管理功能，因而并非中國所特有，也并非只有取名工商行政管理的機(jī)構(gòu)所專有。中國有工商行政管理機(jī)構(gòu)，國外也有工商行政管理機(jī)構(gòu)，如，奧地利維也納工商行政管理局。中國有非取名工商行政管理但具有工商行政管理職能的機(jī)構(gòu)，國外亦然，但不同的國家、不同的發(fā)展階段，工商行政管理職能具有不同的內(nèi)容。本文以當(dāng)下工商行政管理機(jī)構(gòu)與職能為基礎(chǔ)，簡要追溯工商行政管理的歷史淵源，梳理工商行政管理的演進(jìn)路徑，試圖拋磚引玉，以引起大家對工商行政管理發(fā)展深層探索的熱情。

一、古代工商行政管理

我國古代沒有專門的工商行政管理中央機(jī)構(gòu)，工商行政管理事務(wù)主要由戶部、工部和內(nèi)務(wù)府系統(tǒng)三個中央機(jī)構(gòu)兼管。戶部起源于先秦《周莊》的“地官大司徒”，秦“治粟內(nèi)史”，兩漢稱“大農(nóng)令”和“尚書民曹”，唐永徽年初因避諱太宗皇帝世民名諱改稱“戶部”。光緒三十二年（1906年），將戶部改為度支部，管田賦、關(guān)稅、厘金、公債貨幣和銀行等，戶部遂廢；工部起源于周代官制中的“冬官”。隋開皇二年始設(shè)工部，掌管各項(xiàng)工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，與吏、戶（度支）、禮、兵、刑并稱六部。清代工部設(shè)于天聰五年（1631年），管理全國工程事務(wù)。光緒三十二年（1906年），將工部并入商部改為農(nóng)工商部；內(nèi)務(wù)府源于秦代少府卿。清代內(nèi)務(wù)府掌宮廷事務(wù)，長官稱總管大臣，由滿族王公或滿族大臣兼任，兼管織造、織染局等事務(wù)。古代工商行政管理職能源于市場設(shè)置規(guī)劃，后來，隨著市場的發(fā)展，市場交易管理、經(jīng)營者登記管理、經(jīng)濟(jì)合同管理和商標(biāo)管理等職能漸漸出現(xiàn)。（一）古代工商行政管理的形成市場是由井市演變而來。市場最初的形態(tài)是井市，或稱市井。司馬遷在《史記》中記載，“古未有市，若朝聚井汲水，便將貨物于井邊貨賣，故云市井”。隨后，井市慢慢演進(jìn)成集市，約定交易時間與地點(diǎn)。據(jù)《易•系辭》記載，“庖犧氏沒，神農(nóng)氏作，列廛于國，日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。據(jù)此推算，集市距今約有7000年左右的歷史。有文字記載的市場管理官員出現(xiàn)于西周時期，據(jù)《周禮•地官•司市》記載，“司市”是管理市場的總負(fù)責(zé)人。司市駐“思次”，下屬駐“介次”。思次、介次都是市場的辦公機(jī)構(gòu)。司市下設(shè)胥師、賈師、司虣、司稽、質(zhì)人、廛人等。胥師分區(qū)執(zhí)行管理職責(zé)，負(fù)責(zé)辨別貨物的真假，賈師管理物價，司虣負(fù)責(zé)治安，維持市場秩序，禁止斗囂，司稽稽查形跡詭異可疑的人，負(fù)責(zé)掩捕盜賊，質(zhì)人驗(yàn)證買賣合同和管理度量衡，廛人負(fù)責(zé)征收商稅。（二）市場管理一是市場設(shè)置規(guī)劃。原始的“城”與“市”相互分離，功能獨(dú)立。大約從商代晚期開始，在城中設(shè)市，固定交易地點(diǎn)，進(jìn)行集中交易。古代城市一般規(guī)劃為內(nèi)城外廓式，內(nèi)城為宮殿、官署和宗廟等所在，外城廓城內(nèi)為手工業(yè)作坊、居民和墓地等所在。市場一般設(shè)在廓城偏北處。城中設(shè)市始于西周的豐城與鎬城，在遺址今西安市西南的灃河兩岸，由西岸的豐城與東岸的鎬城組成，其布局整齊，規(guī)劃嚴(yán)格，可惜不能辨認(rèn)。目前所知的最早的“市”是陜西鳳翔雍城發(fā)現(xiàn)的戰(zhàn)國時期秦都秦市遺址，完全符合《周禮•考工記》“前朝后市”格局。二是市場管理原則。據(jù)《周禮•官•司市》記載，“凡治市之貨賄、六蓄、珍異，亡者使有，利者使阜，害者使亡，糜者使微”。即干預(yù)市場的目的是使中斷的貨品恢復(fù)供應(yīng)，有利于人的貨品更加豐富，不利于人的貨品不能出售，侈靡的貨品需使減少；又據(jù)西周晚期青銅器《兮甲盤》記載，向周朝交納貢帛的農(nóng)人，不得欠繳貢帛、糧賦，來往、經(jīng)商，不得擾亂地方和市肆，如果違反周王的法令，則予以刑罰、征討。周朝各地諸侯、百姓，從事商貿(mào)應(yīng)在規(guī)定的市肆進(jìn)行，不得到荒蠻偏僻的地方去做生意，否則，也要給予處罰等內(nèi)容。這是有文字記載的最早的市場管理法律。三是市場管理內(nèi)容。據(jù)《禮記•王制》記載，“圭璧金璋，不粥（鬻）于市；命服命車，不粥于市；布帛精粗不中數(shù)、幅廣狹不中量，不粥于市；奸色亂正色，不粥于市；錦文珠玉成器，不粥于市；衣服、飲食，不粥于市；五谷不時，果實(shí)不熟，不粥于市；木不中伐，不粥于市，禽獸魚龜不中殺，不粥于市”，詳細(xì)規(guī)定了上市商品內(nèi)容。（三）經(jīng)濟(jì)合同管理據(jù)《周禮•地官•質(zhì)人》記載，凡貨物買賣，以“質(zhì)劑”作為憑證，像奴婢、牛馬等大宗買賣用長的，叫做“質(zhì)”，兵器、珍異等小宗買賣用短的，叫做“劑”。質(zhì)劑由官府制造，用竹或木做成，書寫兩札，蓋上官印，買賣雙方各執(zhí)一札。質(zhì)劑由質(zhì)人掌管。處理質(zhì)劑糾紛，也有時間規(guī)定，國中在十日，郊二十日，野三十日，都三個月，王畿以外的邦國一年內(nèi)提出訴訟。過了有效期限，官府就不予受理。（四）商標(biāo)管理萌芽春秋戰(zhàn)國時期，官府要求在產(chǎn)品上加注標(biāo)識。據(jù)《禮記•月令》篇記載：“物勒工名，以考其誠，工有不當(dāng)，必行其罪，以究其情”。此書約成公元前620年前后。又據(jù)《吳越春秋•闔閭內(nèi)傳》記載，吳王得越所獻(xiàn)寶劍三枚，刻有“魚腸”“磐郢”和“湛盧”標(biāo)記。戰(zhàn)國時期齊國的銅量、陶量也刻有“陽城”“廩”“公豆”“公區(qū)”等標(biāo)記。商標(biāo)源自于物勒工名。對物勒工名的要求，類似當(dāng)今的商標(biāo)管理。（五）注冊登記管理根據(jù)《國語•齊語》和《管子•小匡篇》記載，管子將齊國都邑劃分為三個區(qū)域，二十一個鄉(xiāng)，其中士農(nóng)之鄉(xiāng)十五個，工商之鄉(xiāng)六個，又將“野”“鄙”劃分為五個屬，專事農(nóng)耕。開始對工商業(yè)實(shí)行戶籍管理。至秦代，官府開始在戶籍上加注商人信息，也稱“注籍”。后來，注籍演變成“市籍”。至漢代，官府對市籍管理相對嚴(yán)格。據(jù)《漢書•酷吏傳》記載，成帝永始年間，尹賞為長安令，把無市籍商販作務(wù)者“置之‘虎穴中’，數(shù)日壹發(fā)現(xiàn)，皆相枕藉死”。（六）禁售偽劣商品據(jù)《唐律•雜律》記載，“諸造器用之物及絹布之屬，有行、濫、短、狹而賣者，各杖六十；得利贓重者，計利，準(zhǔn)盜論。販賣者，亦如之。市及州縣官司知情，各與同罪；不覺者，減二等”。“行”是指質(zhì)量低劣；“濫”是指假貨；“短狹”是指不合規(guī)格。“行濫短狹”即如今所謂的假冒偽劣商品。（七）公平競爭管理據(jù)《唐律•雜律》記載，“諸買賣不和，而較固取者；及更出開閉，共限一價；若參市，而規(guī)自入者；杖八十。已得贓重者，計利，準(zhǔn)盜論。”“較固取”是指強(qiáng)買強(qiáng)賣；“更出開閉，共限一價”是指壟斷行情；“參市”是指別人正在買賣之時，你在一旁或抬高價格，或壓低價格，搶奪別人生意，也包括今天所謂的“托兒”。說明當(dāng)時禁止強(qiáng)買強(qiáng)賣、壟斷行情、欺騙顧客和欺行霸市等行為。（八）營業(yè)執(zhí)照管理洪武十四年（公元1381年）詔令實(shí)行里甲之制。所有參與買賣的商人都要到官府登記，將商人信息列入“黃冊”。由于“行商”是經(jīng)營長途販運(yùn)，流動性大，不易管理和控制。對此，朝廷規(guī)定行商出外經(jīng)商，先要向政府交一筆錢，申請“路引”，也叫關(guān)券，方可遠(yuǎn)行。凡經(jīng)營客棧，都必須備有官府署發(fā)的“店歷”。客店要對投宿的商人進(jìn)行詳細(xì)登記，并按月上報所轄官衙進(jìn)行查照。路引、店歷相當(dāng)于現(xiàn)代的營業(yè)執(zhí)照。

二、近現(xiàn)代工商行政管理

（一）晚清時期工商行政管理鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐步淪落為半殖民地半封建社會。在西方資本主義工商業(yè)沖擊下，一方面，傳統(tǒng)的手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展空間被嚴(yán)重擠壓，甚至被淘汰出局；另一方面，以動力機(jī)器為標(biāo)志的近代工業(yè)和新型商業(yè)逐步興起。迫使國家轉(zhuǎn)變對工商業(yè)管理的理念與方式。咸豐十年（1860年），清政府辦理“撫局”的恭親王奕訢等上書奏請設(shè)立總理各國事務(wù)衙門，同年咸豐帝下諭批準(zhǔn)設(shè)立。總理衙門分設(shè)英國股、法國股、俄國股、美國股、海防股、司務(wù)廳、清檔房、同文館和總稅務(wù)司等內(nèi)部機(jī)構(gòu)。《馬關(guān)條約》簽訂后，要求改革現(xiàn)狀、挽救民族危亡的呼聲更加高漲。光緒二十四年（1898年），在光緒皇帝的支持下，以康有為為首的維新派開始推行改良主義的變法運(yùn)動，倡導(dǎo)“立商政以開利源而杜漏卮”。根據(jù)維新派的建議，光緒皇帝于六月十二日，命令各省整頓商務(wù)，在各省省會籌辦商務(wù)局。八月二十一日，在京師設(shè)立農(nóng)工商總局，令各省迅速設(shè)立農(nóng)工商分局，置造機(jī)器。鑒于礦產(chǎn)、鐵路的重要性，清朝廷又在京師設(shè)礦務(wù)鐵路總局，京師及各通商口岸設(shè)立郵傳局等機(jī)構(gòu)。庚子之役后，清朝廷決心改革政治。光緒二十七年（1901年）六月，下諭將總理衙門改為外務(wù)部，專司涉外與通商事務(wù)。內(nèi)分和會司、考工司、榷算司、庶務(wù)司、司務(wù)廳等部門。其中考工司“專司鐵路、礦務(wù)、電線、機(jī)器、制造、軍火、船政”；榷算司“專司關(guān)稅、商務(wù)、行船、華洋借款、財幣、郵政”。光緒二十八年（1902年）十一月，政務(wù)處奏設(shè)商部，以振興商務(wù)，次年八月正式設(shè)立商部。統(tǒng)轄全國工商實(shí)業(yè)。商部的設(shè)立，標(biāo)志著國家對工商業(yè)在經(jīng)濟(jì)中重要地位的承認(rèn)。同年，朝廷頒布《商部章程》，規(guī)定商部內(nèi)設(shè)尚書一人，左右侍郎二人，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)商部工作。其下分設(shè)保惠、平均、通藝、會計四司，分別負(fù)責(zé)招商、農(nóng)務(wù)、路礦、工商等方面工作。光緒三十二年（1906年），改商部為農(nóng)工商部，歸并工部部分事務(wù)，下設(shè)農(nóng)、工、商、庶務(wù)四司，其中，商務(wù)司專管一切商政，統(tǒng)轄京都內(nèi)外商務(wù)、學(xué)堂、公司、局、廠等，并成立工藝局、商律館、商標(biāo)局、度量衡局等機(jī)構(gòu)，專管工商企業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)活動，執(zhí)掌對工商企業(yè)的登記、商標(biāo)注冊和度量衡等業(yè)務(wù)的管理。同年，改戶部為度支部。光緒三十三年（1907年），改訂地方官制，各省設(shè)立勸業(yè)道，掌管全省農(nóng)工商業(yè)和交通事務(wù)。勸業(yè)道下設(shè)公所，內(nèi)設(shè)總務(wù)、農(nóng)業(yè)、工藝、商務(wù)、礦務(wù)、郵傳等六科。各廳、州、縣設(shè)勸業(yè)員，在勸業(yè)道和地方官的指揮監(jiān)督下，指導(dǎo)本廳、州、縣的實(shí)業(yè)和交通事宜。同時，由商部委派“商務(wù)議員”負(fù)責(zé)組建商會組織，以促進(jìn)商務(wù)活動。其間，清廷先后制定了《商人通例》《公司律》《公司試辦章程》《破產(chǎn)律》《商標(biāo)注冊試辦章程》，以及《獎勵華商公司》《商會簡明章程》等法規(guī)。（二）民國時期工商行政管理由于政局動蕩，民國時期的工商行政管理變化很大。1911-1927年間，由于軍閥混戰(zhàn)，相互割據(jù)，工商行政管理極其混亂；1927-1936年，政局相對穩(wěn)定，國民黨政府出臺了一些管理法規(guī)，工商業(yè)管理體制初步形成；抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間，國民黨政府推行戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)政策，呈明顯的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制特征。北洋政府時期的中央經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)循清舊制。1911年辛亥革命爆發(fā)，民國元年（1912年）元旦，南京臨時政府成立。南京臨時政府實(shí)行總統(tǒng)制，下設(shè)九部，除財政事宜設(shè)立財政部外，其經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)有實(shí)業(yè)部和交通部。新成立的實(shí)業(yè)部“管理農(nóng)、工、商、礦、漁、林、牧、豬及度量衡”。實(shí)業(yè)部除秘書處外，下設(shè)農(nóng)政、工政、商政、礦政四司。交通部“管理道路、鐵路、航路、郵政、電報、船舶并運(yùn)輸事務(wù)”。設(shè)路政、郵政、電政和航政四司。3月袁世凱繼任臨時大總統(tǒng)后，北洋政府開始。4月，袁世凱獲取民國政權(quán)后，將臨時政府的九部擴(kuò)充為十部，即將實(shí)業(yè)部拆分為農(nóng)林和工商兩部。民國二年（1913年）12月，袁世凱政府將各部官制通則進(jìn)行了修改，把農(nóng)林、工商兩部合并為農(nóng)商部。新成立的農(nóng)商部設(shè)一廳（總務(wù)廳）一局（礦政局）三司（農(nóng)林、工商、漁牧）。民國三年（1914年）改礦政局為礦政司。民國16年（1927年）北京軍政府分農(nóng)商部為實(shí)業(yè)、農(nóng)工兩部。民國十七年（1928年）北洋政府同意加入國民政府。南京國民政府成立之初，分別設(shè)立工商、農(nóng)礦兩部，其中工商部成立于民國十七年（1928年）2月，下設(shè)秘書處、工業(yè)司、商業(yè)司、勞工司、總務(wù)處等。民國十九年（1930年）12月，國民政府將工商、農(nóng)礦兩部合并為，成立實(shí)業(yè)部，隸屬行政院。實(shí)業(yè)部管理全國實(shí)業(yè)行政事務(wù)。實(shí)業(yè)部下設(shè)秘書、參事、技術(shù)三廳及總務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、礦業(yè)、漁牧、勞工七司。除實(shí)業(yè)部外，民國十七年（1928年）2月還成立“中華民國建設(shè)委員會”，次年，即民國十八年（1929年）1月，更名為“國民政府建設(shè)委員會”。建設(shè)委員會直隸國民政府，下設(shè)總務(wù)、設(shè)計、事業(yè)三處，其中事業(yè)處下設(shè)礦業(yè)、電業(yè)、灌溉和會計四科。民國二十六年（1937年），抗戰(zhàn)爆發(fā)，為了有效地動員全國的人力、財力、物力，進(jìn)行戰(zhàn)時國防經(jīng)濟(jì)建設(shè)，支持持久的抗戰(zhàn)，國民政府在抗戰(zhàn)初期就著手戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)體制。建立之初，國民政府將所有經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)及運(yùn)輸事宜，統(tǒng)統(tǒng)歸于軍事委員會統(tǒng)制，在軍事委員會之下設(shè)工礦調(diào)整委員會、農(nóng)產(chǎn)調(diào)整委員會、貿(mào)易調(diào)整委員會以及第三部、第四部和第六部共同掌管一切經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，其中國防工業(yè)，由第三部管理；糧食、輕工業(yè)、貿(mào)易及消費(fèi)統(tǒng)制，由第四部管理；運(yùn)輸事宜則由第六部管理。民國二十七年（1938年）1月，國民政府為鞏固各經(jīng)濟(jì)部門，增強(qiáng)各經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的效能與相互之間的合作，特頒布《調(diào)整中央行政機(jī)構(gòu)令》。根據(jù)該文件，國民政府將原實(shí)業(yè)部改組為經(jīng)濟(jì)部，將軍委會所屬第三部、第四部、資源委員會、土礦調(diào)整委員會、農(nóng)產(chǎn)調(diào)整委員會以及建設(shè)委員會、全國經(jīng)濟(jì)委員會所屬之水利機(jī)關(guān)，一齊歸并經(jīng)濟(jì)部。新成立的經(jīng)濟(jì)部機(jī)構(gòu)龐大，行政單位有21個，分為10司，7處3廳1署，主要部門有水利、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、漁牧、管制、總務(wù)、電氣、企業(yè)10司。專業(yè)單位有22個，分為9局7會4所2處，主要單位，如農(nóng)本局、物資局、采金局、商標(biāo)局、度量衡局、商品檢驗(yàn)局、資源委員會、燃料委員會、新生活運(yùn)動委員會、中央農(nóng)業(yè)試驗(yàn)所、中央工業(yè)試驗(yàn)所、中央地質(zhì)調(diào)查所等等。隨著抗戰(zhàn)的勝利，國民政府的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)又開始擴(kuò)充和改組。民國三十五年（1946年）9月，資源委員會改為直隸于行政院，其職掌又有了很大的擴(kuò)充：（1）創(chuàng)辦及管理經(jīng)營國營基本重工業(yè)：（2）開發(fā)及管理經(jīng)營國營重要礦業(yè)；（3）創(chuàng)辦管理經(jīng)營動力事業(yè)；（4）辦理政府指定的其他國營工礦電力事業(yè)。民國三十七年（1948年）3月，國民政府對各行政機(jī)構(gòu)又進(jìn)行了改組。經(jīng)濟(jì)部被撤銷而重新成立工商部來管理全國經(jīng)濟(jì)行政事務(wù)，工商部下設(shè)管制、礦業(yè)、工業(yè)、電業(yè)、商業(yè)、國際貿(mào)易、總務(wù)等7司，附設(shè)委員會19個，附屬機(jī)關(guān)達(dá)30個。8月，國民政府為了控制通貨膨脹，特設(shè)經(jīng)濟(jì)管制委員會，隸屬行政院。民國三十八年（1949年）3月，國民黨逃離大陸前夕，又將工商部等經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)撤銷，重設(shè)經(jīng)濟(jì)部，以適應(yīng)戰(zhàn)時需要。地方工商行政管理機(jī)構(gòu)，在省為建設(shè)廳或?qū)崢I(yè)廳，直轄市（特別市）為社會局，一般縣市均由縣市政府直接管理。民國政府也曾先后頒布過一些工商行政管理法律和法規(guī)。在企業(yè)登記方面，1914年北京政府公布的《商人通例》及其施行細(xì)則，1927年南京國民政府頒行的《注冊條例》，1928年工商部頒行的《商業(yè)注冊暫行條例》，1931年的《公司登記規(guī)則》和1946年的《公司法》，1937年公布的《商業(yè)登記法》和《破產(chǎn)法》，1941年頒布的《工廠登記規(guī)則》和《礦業(yè)登記規(guī)則》，1947年還重新擬訂過《商業(yè)登記法草案》；在行業(yè)市場管理方面，1929年公布并經(jīng)1935年修正后公布的《交易所法》，1930年工商部公布的《交易所法實(shí)施細(xì)則》以及1946年財政、經(jīng)濟(jì)部公布的《交易所監(jiān)理員暫行規(guī)程》，1942年財政、經(jīng)濟(jì)部公布的《非常時期牙業(yè)行紀(jì)辦法》，1944年內(nèi)政部公布的《菜市場管理規(guī)則》和經(jīng)濟(jì)部日用必需品管理處公布的《食用植物油暫行辦法》；在市場違法活動的查處方面，1934年公布和1936年修正的《取締棉花摻水摻雜暫行條例》，1937年行政院核準(zhǔn)施行的《取締黃金投機(jī)買賣辦法》，1941年公布的《非常時期取締日用重要物品囤積居奇辦法》，1942年行政院公布的《經(jīng)濟(jì)檢査機(jī)關(guān)査封物品處理暫行辦法》，1945年公布的《取締限價議價條例》，1948年行政院公布的《懲治走私條例》和《取締違反限議價條例實(shí)施辦法》。在商標(biāo)管理方面，有1923年農(nóng)商部頒發(fā)的《商標(biāo)法》，1925年修正后的《商標(biāo)條例》，1930年南京政府頒行的《商標(biāo)法》和實(shí)業(yè)部公布的《商標(biāo)實(shí)施細(xì)則》等。此外，對商會、同業(yè)公會等組織也制定了一定的法規(guī)，1929年的《商會法》，1938年公布的商業(yè)、工業(yè)、輸出等同業(yè)公會法等。

三、新中國工商行政管理

一、工商行政管理屬宏觀調(diào)控的職能之一

對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控是國家的重要職能,如果說在市場機(jī)制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)、市場絕非萬能且存在嚴(yán)重失靈的今天,國家的宏觀調(diào)控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控是由若干政策措施、調(diào)控手段和調(diào)控職能構(gòu)成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策、經(jīng)濟(jì)增長政策、人力政策及消費(fèi)政策等宏觀和微觀的政策;從調(diào)控手段來看,主要包括經(jīng)濟(jì)手段和法律手段及必要的行政管理;從調(diào)控職能來看,主要包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等經(jīng)濟(jì)管理職能和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。工商行政管理作為主管市場監(jiān)督管理、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一種職能,對性質(zhì)界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分,但這種性質(zhì)究竟從哪些方面體現(xiàn),或者進(jìn)一步說工商行政管理究竟如何發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用,人們對這些問題的認(rèn)識并不一致。筆者認(rèn)為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔(dān)的任務(wù)而言,其宏觀調(diào)控性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下三大方面:

1培育市場,促進(jìn)完備市場體系的構(gòu)建。市場的發(fā)育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經(jīng)濟(jì)體制的典型特征,也是其賴以運(yùn)作的基礎(chǔ)。凡實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,都把促進(jìn)市場的發(fā)育、構(gòu)建市場體系作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。在我國,由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的多年束縛,市場發(fā)育十分滯后,以統(tǒng)一、開放、競爭有序?yàn)樘卣鞯氖袌鲶w系遠(yuǎn)未形成。因此通過國家的經(jīng)濟(jì)管理職能促進(jìn)市場的發(fā)育和市場體系的盡快形成,不僅是當(dāng)前政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容和目標(biāo),也將是今后相當(dāng)一段時期的重要任務(wù)。這被有些人稱為是當(dāng)代中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。工商行政管理作為我國市場監(jiān)管的職能,培育市場、促進(jìn)市場發(fā)育可以說是其職能中的題中應(yīng)有之義,這不僅表現(xiàn)在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設(shè)交易場所),更重要的表現(xiàn)在工商部門立足本職規(guī)范各類市場主體和市場客體,促進(jìn)市場主體的成熟,推進(jìn)市場規(guī)劃的健全和完善,即從更高層次上促進(jìn)市場的發(fā)育和成長。

2控制市場主體準(zhǔn)入,從特定層面執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟(jì)體制下國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式和手段,也有人認(rèn)為是國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的高級形式,主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等,其中核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織政策。目前我國已經(jīng)逐步認(rèn)識到了產(chǎn)業(yè)政策的重要性,并已經(jīng)開始運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)形式或?qū)崿F(xiàn)工具。如比根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo),通過市場主體登記職能,控制市場主體進(jìn)入的數(shù)量、規(guī)模及結(jié)構(gòu),從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo);通過控制市場主體進(jìn)入市場的規(guī)模條件,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的合理化,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求;還可通過制止不正當(dāng)競爭、限制競爭及反壟斷,即規(guī)范市場交易秩序,同時也保持經(jīng)濟(jì)的適度競爭,從而實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)組織政策目標(biāo)。僅從這一點(diǎn)講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo),其管理層次是很高的。

3規(guī)范市場競爭和交易行為,維護(hù)正常的市場秩序。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進(jìn)也會形成,但由于利益機(jī)制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發(fā)形成,它既需要作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的法律、法規(guī)的明確規(guī)范,同時更需要作為經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的國家通過宏觀調(diào)控強(qiáng)制確立。因此不論實(shí)行什么樣經(jīng)濟(jì)體制的國家,都把維護(hù)正常的市場秩序作為其宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。工商行政管理作為專司市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的一種職能,維護(hù)正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責(zé),這也是工商行政管理屬宏觀調(diào)控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調(diào)控職能的最主要區(qū)別也在于此。工商行政管理所應(yīng)維護(hù)的市場秩序主要體現(xiàn)在三個方面:進(jìn)出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統(tǒng)一開放,公平合法,競爭有序。

由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調(diào)控的一種重要職能,是我國宏觀調(diào)控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發(fā)展各類市場、完善生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制、清除市場障礙以盡快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規(guī)劃、加強(qiáng)市場管理,從而為“進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用”創(chuàng)造條件。這些規(guī)定無疑為專司市場監(jiān)督管理職能的工商行政管理提出的發(fā)揮作用的要求和方向。現(xiàn)在我們應(yīng)該認(rèn)識到,維護(hù)正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調(diào)控應(yīng)有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執(zhí)法力度的不夠從而導(dǎo)致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調(diào)控的效果,進(jìn)而影響整個國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

一、工商行政管理屬宏觀調(diào)控的職能之一

對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控是國家的重要職能,如果說在市場機(jī)制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)、市場絕非萬能且存在嚴(yán)重失靈的今天,國家的宏觀調(diào)控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控是由若干政策措施、調(diào)控手段和調(diào)控職能構(gòu)成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策、經(jīng)濟(jì)增長政策、人力政策及消費(fèi)政策等宏觀和微觀的政策;從調(diào)控手段來看,主要包括經(jīng)濟(jì)手段和法律手段及必要的行政管理;從調(diào)控職能來看,主要包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等經(jīng)濟(jì)管理職能和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。工商行政管理作為主管市場監(jiān)督管理、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一種職能,對性質(zhì)界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分,但這種性質(zhì)究竟從哪些方面體現(xiàn),或者進(jìn)一步說工商行政管理究竟如何發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用,人們對這些問題的認(rèn)識并不一致。筆者認(rèn)為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔(dān)的任務(wù)而言,其宏觀調(diào)控性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下三大方面:

1培育市場,促進(jìn)完備市場體系的構(gòu)建。市場的發(fā)育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經(jīng)濟(jì)體制的典型特征,也是其賴以運(yùn)作的基礎(chǔ)。凡實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,都把促進(jìn)市場的發(fā)育、構(gòu)建市場體系作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。在我國,由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的多年束縛,市場發(fā)育十分滯后,以統(tǒng)一、開放、競爭有序?yàn)樘卣鞯氖袌鲶w系遠(yuǎn)未形成。因此通過國家的經(jīng)濟(jì)管理職能促進(jìn)市場的發(fā)育和市場體系的盡快形成,不僅是當(dāng)前政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容和目標(biāo),也將是今后相當(dāng)一段時期的重要任務(wù)。這被有些人稱為是當(dāng)代中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。工商行政管理作為我國市場監(jiān)管的職能,培育市場、促進(jìn)市場發(fā)育可以說是其職能中的題中應(yīng)有之義,這不僅表現(xiàn)在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設(shè)交易場所),更重要的表現(xiàn)在工商部門立足本職規(guī)范各類市場主體和市場客體,促進(jìn)市場主體的成熟,推進(jìn)市場規(guī)劃的健全和完善,即從更高層次上促進(jìn)市場的發(fā)育和成長。

2控制市場主體準(zhǔn)入,從特定層面執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟(jì)體制下國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式和手段,也有人認(rèn)為是國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的高級形式,主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等,其中核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織政策。目前我國已經(jīng)逐步認(rèn)識到了產(chǎn)業(yè)政策的重要性,并已經(jīng)開始運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)形式或?qū)崿F(xiàn)工具。如比根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo),通過市場主體登記職能,控制市場主體進(jìn)入的數(shù)量、規(guī)模及結(jié)構(gòu),從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo);通過控制市場主體進(jìn)入市場的規(guī)模條件,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的合理化,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求;還可通過制止不正當(dāng)競爭、限制競爭及反壟斷,即規(guī)范市場交易秩序,同時也保持經(jīng)濟(jì)的適度競爭,從而實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)組織政策目標(biāo)。僅從這一點(diǎn)講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo),其管理層次是很高的。

3規(guī)范市場競爭和交易行為,維護(hù)正常的市場秩序。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進(jìn)也會形成,但由于利益機(jī)制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發(fā)形成,它既需要作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的法律、法規(guī)的明確規(guī)范,同時更需要作為經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的國家通過宏觀調(diào)控強(qiáng)制確立。因此不論實(shí)行什么樣經(jīng)濟(jì)體制的國家,都把維護(hù)正常的市場秩序作為其宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。工商行政管理作為專司市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的一種職能,維護(hù)正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責(zé),這也是工商行政管理屬宏觀調(diào)控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調(diào)控職能的最主要區(qū)別也在于此。工商行政管理所應(yīng)維護(hù)的市場秩序主要體現(xiàn)在三個方面:進(jìn)出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統(tǒng)一開放,公平合法,競爭有序。

由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調(diào)控的一種重要職能,是我國宏觀調(diào)控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發(fā)展各類市場、完善生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制、清除市場障礙以盡快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規(guī)劃、加強(qiáng)市場管理,從而為“進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用”創(chuàng)造條件。這些規(guī)定無疑為專司市場監(jiān)督管理職能的工商行政管理提出的發(fā)揮作用的要求和方向。現(xiàn)在我們應(yīng)該認(rèn)識到,維護(hù)正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調(diào)控應(yīng)有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執(zhí)法力度的不夠從而導(dǎo)致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調(diào)控的效果,進(jìn)而影響整個國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

在當(dāng)今社會的整體轉(zhuǎn)型過程中，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理以及人們的思想、觀念、行為等帶來最大沖擊和廣泛影響的，無疑是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌變型，即在建立和維護(hù)公開、公平、公正、有序的市場競爭秩序的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。與經(jīng)濟(jì)體制這種發(fā)展方向和發(fā)展要求非同一性的是，當(dāng)前在我國經(jīng)濟(jì)生活中大量存在著有悖于市場經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的不平等競爭現(xiàn)象，并正在侵蝕著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果和聲譽(yù)。工商行政管理機(jī)關(guān)作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能（以下簡稱監(jiān)管職能）的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，積極并善于通過運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的手段來加以引導(dǎo)和實(shí)施管理，規(guī)范市場競爭行為，進(jìn)而促進(jìn)建立市場經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制，這是基本的職能和職責(zé)所在。但是，從實(shí)際運(yùn)行的現(xiàn)狀來看，出現(xiàn)了一些與職能要求不相協(xié)調(diào)一致的問題，突出是工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向，具體分以下情況：

一類是外在性導(dǎo)致的以被動性為特征的工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向。主要表現(xiàn)為社會對工商行政管理監(jiān)管職能非理性的排斥、擠壓：一是以偏面的發(fā)展觀替代監(jiān)管，比如，一些地方要求對招商引資項(xiàng)目必須網(wǎng)開一面；讓工商行政管理機(jī)關(guān)過度介入招商引資工作，使你的監(jiān)管下不了手或不能下手；要求監(jiān)管從屬于發(fā)展，只要能發(fā)展、快發(fā)展，監(jiān)管必須退居其次；有的甚至以弱化監(jiān)管作為吸引投資的優(yōu)惠條件。二是以扭曲的環(huán)境觀制約監(jiān)管，一些地方以營造有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境為由來限制監(jiān)管職能的實(shí)施，或設(shè)立所謂的“軟環(huán)境辦公室”，規(guī)定凡對市場主體的監(jiān)督檢查必須辦理報批手續(xù)，并取得同意手續(xù)后方能實(shí)施，對涉嫌違法市場主體的行政處罰必須報經(jīng)審核；或設(shè)立所謂的“寧靜日”，規(guī)定每月1-25日不準(zhǔn)對市場主體進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是以狹隘的社會評價影響監(jiān)管。地方上一些組織開展的民主評議，在評價的標(biāo)準(zhǔn)上往往呈現(xiàn)出單一性，即以為發(fā)展提供的服務(wù)作為主要的評判標(biāo)準(zhǔn)，“忽視”了不同部門間的職能差異，而對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“不同聲音”主要來自于監(jiān)管職能的實(shí)施。有時為了取得良好的評價效果，免不了“大事化小，小事化了”，出現(xiàn)了以弱化、甚至放棄監(jiān)管來迎合的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能在外來壓力下出現(xiàn)不得已的邊緣化傾向。

另一類是內(nèi)生性導(dǎo)致的以主動性為特征的工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向。主要表現(xiàn)為工商行政管理系統(tǒng)內(nèi)部對監(jiān)管職能把握的失衡：一是缺少對發(fā)展是第一要務(wù)內(nèi)涵的科學(xué)把握，在認(rèn)識和落實(shí)發(fā)展是硬道理的過程中，只看到工商行政管理服務(wù)發(fā)展是硬任務(wù)，舍棄了加強(qiáng)監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范、保障健康發(fā)展的硬要求，把行政執(zhí)法部門等同市場主體的主管部門，自覺或不自覺地弱化了監(jiān)管職能。二是缺少對現(xiàn)代政府承擔(dān)的“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”職能的總體把握，對服務(wù)型工商的理解和實(shí)踐上產(chǎn)生了歧義，撇開了工商行政管理履行監(jiān)管職責(zé)的基本職能，在注重和突出抓好服務(wù)職能的同時，弱化了監(jiān)管職能，在有意或無意之間束縛了實(shí)施監(jiān)管的手腳。正是工商行政管理機(jī)關(guān)自身存在的這種邊緣化心態(tài)、邊緣化取向，導(dǎo)致出現(xiàn)了工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定封閉監(jiān)管（空間）的現(xiàn)象，如有的提出對違法違規(guī)行為實(shí)施“不告不理（監(jiān)管）”的要求，把自己等同于被動的仲裁者；有的不分違法的程度一律“首違不罰”；有的不根據(jù)違法違規(guī)行為所造成的社會危害性而一律要求行政處罰按自由裁量的下限等等，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能在自我弱化、限制和束縛中的邊緣化傾向。

不論我們是否意識到，也不論我們承認(rèn)與否，工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向是一種客觀存在；不論是有意而為，還是無意使然，工商行政管理監(jiān)管職能邊緣化傾向所帶來的客觀后果，是監(jiān)管職能在潛移默化中已經(jīng)出現(xiàn)了難以名狀的擠兌、壓縮及窘迫之近憂，長此以往，監(jiān)管職能如繼續(xù)在不知不覺、無聲無息中不斷弱化，則職能替代、部門消亡之遠(yuǎn)慮也必將隨之而來。應(yīng)當(dāng)看到，對于工商行政管理機(jī)關(guān)來說，其承擔(dān)并實(shí)施的監(jiān)管職能，歷史上對促進(jìn)建立和推進(jìn)規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的大量涉嫌違法違規(guī)的行為需要通過監(jiān)管來加以阻止、中止和終止，我們不能違背法律法規(guī)的要求，不能讓監(jiān)管職能在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的強(qiáng)烈要求和氛圍中趨向于邊緣化，更不能默認(rèn)或甘于被邊緣化的境地。因此，不論是有心也好，還是無意也罷，都應(yīng)按照“認(rèn)識先于行動，理性優(yōu)于感性”的思路，以立足和體現(xiàn)部門職能為取向，切實(shí)對工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向加以校正。

1、職能的認(rèn)識歸位，履行好法治行為的主業(yè)。筆者以為，如果將工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向放置到職能履行的背景下來考察和評價，它既是監(jiān)管職能弱化的后果之一，又是監(jiān)管職能弱化的原因之一，是一種互為因果的關(guān)系。雖然國務(wù)院在“三定”方案中已經(jīng)明確了監(jiān)管是基礎(chǔ)職能，即工商行政管理機(jī)關(guān)是市場經(jīng)濟(jì)條件下主管市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門。但時下不管是系統(tǒng)內(nèi)部還是外部，比較流行的是把工商行政管理職能一分為二，一是圍繞發(fā)展的服務(wù)職能，二是圍繞市場秩序的監(jiān)管職能。在當(dāng)前以發(fā)展為主旋律的強(qiáng)烈氛圍中，積極、主動地做到服務(wù)工作，突出服務(wù)發(fā)展的職能，這是無可非議的，也是在地方爭地位之必需。但是，工商行政管理機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)職能是監(jiān)管，我們實(shí)施的任何行為必須緊緊圍繞而不能游離于基礎(chǔ)職能來展開，事實(shí)上，通過監(jiān)管職能的有效履行，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境和健康安全的放心消費(fèi)環(huán)境，才是面向全社會提供的最正確、最有效、最廣泛的服務(wù)，通過法治行為的履行來創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，才是最有保障、最具根本性的發(fā)展環(huán)境。實(shí)際工作中將工商行政管理進(jìn)行服務(wù)與監(jiān)管的職能劃分，為的是易于理解、易于接受，并不存在服務(wù)可以弱化、甚至替代監(jiān)管的可能。

應(yīng)當(dāng)看到，建設(shè)法制社會，一方面需要完善與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)與管理相適應(yīng)、相匹配的法律法規(guī)體系，形成法制建設(shè)成果，做到有法可依；另一方面又不能僅僅停留在法制建設(shè)的層面上，要通過有法必依的法治行為的具體實(shí)踐和有效實(shí)施來落實(shí)法制建設(shè)的要求，來體現(xiàn)法制環(huán)境改善的成果。作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，面對國家、人民和社會，工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)和履行的是法治要求和法治責(zé)任，作為法制建設(shè)的執(zhí)行者，在法制環(huán)境下的法治行為才是真正的主業(yè)，這不但是法律法規(guī)的要求，也是對自身監(jiān)管基礎(chǔ)職能正確認(rèn)識和準(zhǔn)確把握的結(jié)果。

多年來，各級工商行政管理機(jī)關(guān)在充分履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭秩序和健康安全的放心消費(fèi)環(huán)境的過程中，還圍繞發(fā)展、服務(wù)發(fā)展的要求，創(chuàng)造了履行工商行政管理服務(wù)職能（以下簡稱“服務(wù)”）的“典型范式”：不斷降低門檻，放寬市場準(zhǔn)入的條件；不斷加快辦事（照）速度，縮短市場主體準(zhǔn)入的時限；對個別企業(yè)的需要采取“特殊”政策；為招商引資項(xiàng)目開“綠燈”；監(jiān)管就松，處罰就輕……這其中，有的是政策導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)需要，有的則是迫于無奈的行為選擇，由此而導(dǎo)致我們在全心致力于服務(wù)的過程中，卻身不由己地陷入了“服務(wù)的困惑”：一是不能不談、不做所謂的“服務(wù)”；另一方面又不得不承認(rèn)在服務(wù)中的確存在著疏漏之處，并可能導(dǎo)致產(chǎn)生新的問題（責(zé)任）。二是明知（逾越法律法規(guī)的）服務(wù)不可為而要為之，并要獨(dú)立承擔(dān)由此帶來的（法律的、黨紀(jì)政紀(jì)的、經(jīng)濟(jì)的）責(zé)任后果。三是如不為之，則是服務(wù)不到位，會引發(fā)市場主體的不滿，造成投資環(huán)境評價中的得分偏低，民主評議排名靠后的后果。四是為市場主體的準(zhǔn)入提供的服務(wù)，雖握有審查、許可的主動權(quán)，但由于所謂服務(wù)不能說“不”，這些主動權(quán)則演變成為束縛自我的繩索。五是個別或特需的“服務(wù)”方式、“服務(wù)”內(nèi)容，被要求推而廣之的“擴(kuò)大化”……

主體在活動中產(chǎn)生或分化出來的客體，以某種方式、或在特定環(huán)境下與主體發(fā)生換位或轉(zhuǎn)化，不但反客為主，甚至束縛、限制、支配原先的主體，使之陷入到不自由的境地，這就是德國古典哲學(xué)中所闡釋的“異化”現(xiàn)象。考察、審視現(xiàn)實(shí)中履行工商行政管理服務(wù)職能所面臨的“困惑”，“異化”不失為一種合理的解釋。

服務(wù)職能的異化，不僅折射出我們實(shí)施的服務(wù)存在著基礎(chǔ)不牢、機(jī)制單調(diào)、運(yùn)作失范的薄弱之處，更使工商行政管理機(jī)關(guān)及其干部在履行服務(wù)職能上面臨著“兩難選擇”：一方面強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能的發(fā)揮，要主動、積極、靠前服務(wù)，另一方面是面對服務(wù)的異化、特別是服務(wù)可能導(dǎo)致的責(zé)任風(fēng)險而不可為之、或慎而為之；一方面提供的服務(wù)，在操作上都想按照法律法規(guī)的要求來堅守“服務(wù)的底線”，另一方面來自外部的重重壓力，在無奈中選擇、在變通中突破“底線”之例不一而終；一方面來自外部要求變通、突破、靈活處置等“服務(wù)”的呼聲高漲，另一方面依法行政的要求提高、制約加大，責(zé)任追究屢見不鮮，“余地”越來越小……類似這些來自內(nèi)部、外部以及內(nèi)外交織的矛盾和壓力，凸現(xiàn)了工商行政管理服務(wù)職能正面臨著被服務(wù)對象異化和自我異化的雙重困擾。

在“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)”、“服務(wù)發(fā)展是政府部門的第一責(zé)任”的濃烈氛圍里，工商行政管理機(jī)關(guān)貼近地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理的實(shí)際需要，按照科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的要求，盡職盡責(zé)地提供一些服務(wù)，既是使命所在、職能使然，也是爭地位、塑形象之必要，但這種服務(wù)不應(yīng)是“異化”了的服務(wù)，而應(yīng)是還原到符合自身職能個性特點(diǎn)的服務(wù)，是具有合法性、合理性、規(guī)范性基礎(chǔ)的服務(wù)，為此，在履行工商行政管理服務(wù)職能時應(yīng)該做到：

1、明晰服務(wù)的內(nèi)涵。建設(shè)服務(wù)型政府，這是一種廣義的職能定位，為社會、集體、相對人服務(wù)，這是對人民政府及其組成部門的普遍要求，是天職，必須做好、做實(shí)。但是，服務(wù)并非千篇一律，也非籠而統(tǒng)之，而是因職能、對象之不同而有所變化。從本質(zhì)上說，工商行政管理機(jī)關(guān)提供的服務(wù)，是從自身職能的個性特征出發(fā)，用非實(shí)物形式來滿足經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程中相對人（對工商行政管理機(jī)關(guān)）特殊需要的勞動活動；是通過履行自身職能、釋放應(yīng)有功能后所達(dá)到的一種利他性（但不異己）工作。因此，服務(wù)過程體現(xiàn)的是服務(wù)者與服務(wù)對象之間的和諧互動，服務(wù)結(jié)果追求的是最大限度地實(shí)現(xiàn)服務(wù)者與服務(wù)對象的共贏，而絕不是輸贏對立及“異化”的服務(wù)。

2、校正服務(wù)的理念。一是要理性審視和判斷流行的所謂“服務(wù)觀”。時下，社會上流行乃至彌漫著一種被視作建設(shè)服務(wù)型政府“看點(diǎn)”、“亮點(diǎn)”的“服務(wù)觀”，即只要是“改革特色”、“發(fā)展之需”，政府部門在（為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展）服務(wù)的過程中，面對相對人提出的服務(wù)要求不能說“不”。但是不能說“不”，也不能都說“行”；不說“不”也不等于就是“行”。二是要破除不合法（理）的服務(wù)觀，尤其是不能把“服務(wù)”視作對現(xiàn)行法律法規(guī)的突破，或是對已有規(guī)范的逾越（漠視），不能偏面認(rèn)為大膽突破（法律法規(guī)）就是思想解放，沒有規(guī)范（程序）就是服務(wù)到位，而應(yīng)把“服務(wù)”放到健全法制、加強(qiáng)法治的大背景下來審視、分析、判斷和選擇，以市場經(jīng)濟(jì)即法制經(jīng)濟(jì)的取向來作取舍，來設(shè)定服務(wù)的邊界。三是要理清公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)、個別服務(wù)的區(qū)別。工商行政管理機(jī)關(guān)作為政府的重要職能部門，其行使的是政府公共行政職能，提供給社會的是公共產(chǎn)品，其為社會提供的服務(wù)是一種著眼于、并努力滿足于公共需求的公共服務(wù)，相對于商業(yè)服務(wù)的逐利性來講其具有無償性、公益性的特征，相對于個別服務(wù)的特指性來講其具有大眾性、廣泛性的特點(diǎn)。特別是工商行政管理機(jī)關(guān)通過市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，努力創(chuàng)造的“公開、公平、公正的市場競爭秩序”和“健康安全的放心消費(fèi)環(huán)境”，更是人所共盼、人所共建、人所共享、惠及全社會的公共產(chǎn)品。因此，決不能把公共服務(wù)“商業(yè)化”、“個別化”，或只為“商業(yè)化”、“個別化”提供服務(wù)和支持，以充分體現(xiàn)公共服務(wù)的特性和個性。

隨著中國改革開放的深入和加入WTO，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善對相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法提出了更高的要求。中國在市場監(jiān)管、對外貿(mào)易管理等方面的法制建設(shè)大大加強(qiáng)，制訂眾多基本的經(jīng)濟(jì)法律，為工商行政管理等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法監(jiān)管市場提供了比較完備的法律依據(jù)。但由于各種原因，作為最重要經(jīng)濟(jì)法之一的反壟斷法經(jīng)過多年的研究醞釀卻至今尚未出臺。中國是否需要反壟斷法，曾經(jīng)一度有過比較激烈的爭論。但隨著市場經(jīng)濟(jì)和開放的發(fā)展，法律學(xué)界和政府部門以及企業(yè)對制定反壟斷法的必要性已經(jīng)沒有什么質(zhì)疑了。在眾多爭論的條款中，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的確立和職責(zé)成為影響中國反壟斷法不能出臺的重要因素。

本文意在通過對中國目前市場監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)、執(zhí)法體制、執(zhí)法效果的分析，結(jié)合國外反壟斷和市場監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)關(guān)的運(yùn)作情況，闡述確立中國反壟斷法中的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法體制的相關(guān)重要問題，論證中國建立以工商行政管理機(jī)關(guān)為反壟斷主要執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法體制的合理性、合法性和可行性、必要性。

一、市場監(jiān)管和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法體制存在的問題

嚴(yán)格地說，雖然我國反不正當(dāng)競爭執(zhí)法包括了部分反壟斷的內(nèi)容，但由于反壟斷法的缺位和主管機(jī)關(guān)的不確定，我國反壟斷執(zhí)法體制尚未建立起來，而反不正當(dāng)競爭執(zhí)法體制與市場監(jiān)管執(zhí)法體制一樣也存在諸多問題

（一）執(zhí)法主體不統(tǒng)一。一是“市場”被不斷地分割，執(zhí)法主體多

元化不斷擴(kuò)大。在執(zhí)法領(lǐng)域，有的是依行業(yè)特點(diǎn)和監(jiān)管對象的特殊性被分離于工商行政管理之外，如金融、保險市場，藥品、煙草等。二是職能交叉、多頭執(zhí)法現(xiàn)象影響市場監(jiān)管效果。國務(wù)院雖然對各部門的職能雖有劃定，但還存在一定程度的交叉現(xiàn)象，如打假維權(quán)，既有工商，又有物價、公安、質(zhì)檢、食品和藥品監(jiān)督管理部門的職責(zé)。在反不正當(dāng)競爭執(zhí)法領(lǐng)域，一些部門依據(jù)法律、行政法規(guī)來介入對一些領(lǐng)域的反不正當(dāng)競爭工作，如電信、價格等。這種多頭執(zhí)法的現(xiàn)象存在一定和合理性，但如果分工不合理，配合不好，也會影響了法制統(tǒng)一和執(zhí)法權(quán)威。

同志們：

根據(jù)會議的安排，我代表局黨委，講兩個方面意見。

一、總結(jié)回顧**年工作成績

過去的一年，圍繞省局、**市局和**市委市府的工作部署，在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，我們上下一體、依法行政、科學(xué)監(jiān)管；在和諧社會戰(zhàn)略思想的引領(lǐng)下，我們突出重點(diǎn)、關(guān)注民生、全面維權(quán)；在推進(jìn)行政能力建設(shè)的鞭策下，我們積極作為、努力創(chuàng)新、成效明顯。回顧總結(jié)這一年，我們在維護(hù)流通領(lǐng)域消費(fèi)安全、整頓規(guī)范市場秩序、創(chuàng)新市場監(jiān)管機(jī)制、提升隊伍整體素質(zhì)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做了大量的工作，全系統(tǒng)所取得的成績是可圈可點(diǎn)的。

第一，引領(lǐng)市場主體發(fā)展躍上新臺階。推進(jìn)“企業(yè)服務(wù)年”活動，營造良好的**經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。深化注冊制度改革，加大扶優(yōu)促強(qiáng)力度，支持企業(yè)發(fā)展壯大，去年底累計全市達(dá)到企業(yè)集團(tuán)65家、無區(qū)域名公司34家（不含集團(tuán)公司）、冠**名企業(yè)718家和**省知名商號13個。實(shí)行“審核合一”，方便群眾辦事，將行政確權(quán)、許可等事項(xiàng)整合，全部納入審批中心，辦理新設(shè)企業(yè)1851家，變更4685家，新增個體戶3998戶。累計全市在冊企業(yè)15024家、個體戶22759戶、注冊資本（金）總額276億元。認(rèn)真落實(shí)招商引資“一號工程”，在**地區(qū)率先開通外資企業(yè)網(wǎng)上遠(yuǎn)程審批“高速通道”，辦理外地遷入企業(yè)17家和外地投資企業(yè)142家。革新企業(yè)監(jiān)管模式，搭就企業(yè)網(wǎng)上年檢平臺，增辟了一條便民服務(wù)的“綠色通道”。深化“信用**”建設(shè)，首開縣級市落實(shí)專人負(fù)責(zé)先例，強(qiáng)化企業(yè)信用監(jiān)管，健全失信懲戒機(jī)制。發(fā)行數(shù)字證書2195份，新設(shè)企業(yè)發(fā)行覆蓋率達(dá)91%，走在全省前列。此外，充分發(fā)揮協(xié)會作用，實(shí)施“5511攠培訓(xùn)工程，受訓(xùn)企業(yè)人員300余人，全省領(lǐng)先發(fā)行民營經(jīng)濟(jì)報架起橋梁，促進(jìn)**經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。

第二，注重商標(biāo)品牌建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破。開展“樹正牌、售正貨、走正道”為主題的“品牌年”活動，加強(qiáng)品牌宣傳、培育創(chuàng)牌梯隊、構(gòu)建防御體系，引導(dǎo)企業(yè)培育品牌、提升品牌、經(jīng)營品牌，全力打造“品牌強(qiáng)市”。我市商標(biāo)品牌建設(shè)取得突破性進(jìn)展，形成創(chuàng)牌氛圍濃厚、基礎(chǔ)工作扎實(shí)，后勁力量雄厚的良好局面。去年我市新增中國馳名商標(biāo)2件、省著名商標(biāo)4件、**市知名商標(biāo)9件和**市名牌商標(biāo)33件。新注冊商標(biāo)820件，總數(shù)達(dá)8407件。工業(yè)品牌戰(zhàn)略成效顯著，累計獲得中國馳名商標(biāo)5件。我們深入特色行業(yè)，撰寫調(diào)研報告，提供決策參考，搣**泥蚶攠已經(jīng)進(jìn)入證明商標(biāo)申報程序，為填補(bǔ)**地區(qū)證明商標(biāo)的空白做出積極努力；全力扶持加快搣雙峰楓斗攠原產(chǎn)地商標(biāo)申報工作，進(jìn)一步打響**農(nóng)業(yè)品牌。在支持商標(biāo)建設(shè)的同時，加強(qiáng)商標(biāo)違法行為的監(jiān)管。全年查處商標(biāo)違法案件170起，移送案件達(dá)4起4人次（其中柳市工商分局查獲假冒搣正泰攠和搣德力西攠侵權(quán)大案2起，移送2人）。

一、監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的意義

1.可以認(rèn)為，監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的最重要意義和作用就在于以最小的管理成本支出和最高的管理效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)(也即取得最好的管理效果)。

2.任何監(jiān)管方式總是為實(shí)現(xiàn)一定的管理目標(biāo)服務(wù)的，這就意味著，確定合理、可行而明確具體的監(jiān)管目標(biāo)對于監(jiān)管方式的改革具有決定性的意義。反過來，采用科學(xué)、先進(jìn)的監(jiān)管方式,必將極大地促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如,建立廣告前置審查制度、商標(biāo)定點(diǎn)印制許可制度，無疑對抑制虛假廣告、假冒商標(biāo)這樣的監(jiān)管目標(biāo)，起著相當(dāng)重要的促進(jìn)作用。然而現(xiàn)在的實(shí)際問題是：盡管在某些具體管理目標(biāo)方面,工商行政管理部門已經(jīng)取得了很大的成果，但從宏觀看,維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的宏觀目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn),企業(yè)虛假注冊行為大量存在、假冒偽劣泛濫成災(zāi),對商業(yè)欺詐束手無策,商業(yè)信譽(yù)危機(jī)越來越重；從中觀看,由于沒能找到有效的監(jiān)管方式和手段,維護(hù)要素市場秩序的目標(biāo)還是空中樓閣；從微觀看,坐等投訴的消極被動監(jiān)管方式仍然居主導(dǎo)地位,消費(fèi)者、經(jīng)營者的合法權(quán)益難以有效保護(hù)。因此，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、取得更好的管理效果，改革監(jiān)管方式實(shí)際上是工商行政管理部門的必然選擇。

3.市場經(jīng)濟(jì)條件下任何單位都必須講求經(jīng)濟(jì)效益，行政執(zhí)法部門的經(jīng)濟(jì)效益就是而且只能是反映在管理成本上。從理論上分析,管理成本最小而又能產(chǎn)生較好管理效果的監(jiān)管方式,就是最好的監(jiān)管方式(這里的管理成本應(yīng)該包括財力、物力、人力、以及時間等各種管理要素的支出)。但在實(shí)際上,真正從管理成本的角度研究監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新是很少的,特別是系統(tǒng)地考察管理成本與監(jiān)管方式之間的關(guān)系來作最優(yōu)選擇則更少。事實(shí)上,集貿(mào)市場駐場式的監(jiān)管模式造成的管理成本是越來越高,長達(dá)4個月、花費(fèi)大量人力、手工操作的企業(yè)年檢方式以及地毯式查處無證經(jīng)營的監(jiān)管方式等，其管理成本都是較高的。從更寬的角度分析管理成本，就不能不考慮到監(jiān)管方式對企業(yè)成本(也就是社會成本)的影響。各部門對企業(yè)的輪番檢查、輪番收取管理費(fèi)、各部門獨(dú)立的年審制度、企業(yè)登記時的層層審批產(chǎn)生的行政效率低下、消費(fèi)者投訴的渠道不暢等,無疑都大大增加了社會成本。盡管到目前為止，也許誰也說不清楚到底有多大的工商管理成本和社會成本損失,但作為事實(shí)是客觀的。因此，改革和完善工商行政管理監(jiān)管方式，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對工商部門提出的必須講求經(jīng)濟(jì)效益新的更高的要求。

4.監(jiān)管方式與監(jiān)管效率的關(guān)系，在于在某一監(jiān)管方式條件下對監(jiān)管問題的快速反應(yīng)和快速解決的能力和程度。盡管監(jiān)管效率常常受制于監(jiān)管方式以外的因素,如管理人員的素質(zhì)、技術(shù)裝備、體制條件等,但監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新仍然對監(jiān)管效率有相當(dāng)大的影響。例如，案件舉報電話的公開與否、舉報有獎與否的監(jiān)管方式，其管理效率顯然是會不一樣的。又如企業(yè)登記時的場地調(diào)查,是直接由登記機(jī)構(gòu)還是間接由屬地工商所進(jìn)行,會產(chǎn)生不同的管理效率和效果。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、管理隊伍素質(zhì)的不斷提高、以及技術(shù)裝備的不斷更新，對工商部門的管理效率實(shí)際上提出了越來越高的要求，而改革和完善監(jiān)管方式是提高監(jiān)管效率的重要途徑。

二、監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的條件

本單位的主要職責(zé)是：

（一）宣傳、貫徹國家的有關(guān)方針政策，組織實(shí)施有關(guān)工商行政管理法律、法規(guī)，依法組織開展行政執(zhí)法工作。

（二）依法組織管理各類工商企業(yè)、個體工商戶和其他從事生產(chǎn)經(jīng)營活動單位的注冊登記，依法核定注冊單位名稱，審定，批準(zhǔn)，頒發(fā)有關(guān)證照。

（三）依法組織監(jiān)管各類工商企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶和其他從事生產(chǎn)經(jīng)營活動單位的經(jīng)營行為。

（四）依法組織監(jiān)督檢查市場競爭行為，查處不正當(dāng)競爭、走私販私、傳銷和變相傳銷等經(jīng)濟(jì)違法違章行為，取締無照經(jīng)營。

（五）依法組織監(jiān)督市場交易行為，組織監(jiān)督流通領(lǐng)域商品質(zhì)量，組織查處假冒偽劣等違法行為，受理和處理消費(fèi)者具保投訴，保護(hù)經(jīng)營者、消費(fèi)者合法權(quán)益。