近年，研究中國近代史的學(xué)者相當(dāng)關(guān)注縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)的基層社會(huì)，但因?yàn)楦鞯氐那闆r差異很大，而且有關(guān)資料極為零散，所以，目前對民國時(shí)期鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務(wù)印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務(wù)印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》(北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版)、張靜的《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細(xì)致的研究。杜贊奇的《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》研究了河北、山東若干縣份鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況。于建榮的《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷》(北京：商務(wù)印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序——20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)》(北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內(nèi)容也與本論題有關(guān)。關(guān)于民國初年廣東的鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區(qū))鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況，希望對研究民國時(shí)期國家與社會(huì)關(guān)系問題有所助益。

一

本文所說的“權(quán)力機(jī)構(gòu)”，是指實(shí)際上而非法定的政權(quán)機(jī)構(gòu)。按清朝的制度，最基層的政權(quán)建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統(tǒng)策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權(quán)的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉(xiāng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了士紳控制的實(shí)際上的權(quán)力機(jī)構(gòu)——“公局”；從督撫到州縣官員，都認(rèn)可公局的存在和權(quán)力(注：關(guān)于清末廣東的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，筆者擬另文詳細(xì)探討。)。清末“預(yù)備立憲”時(shí)，實(shí)行地方自治，規(guī)定縣以下的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團(tuán)練地域劃分為區(qū)。例如順德縣在光緒末年分為10區(qū)，所依據(jù)的就是中法戰(zhàn)爭期間籌辦團(tuán)防全縣10團(tuán)的防區(qū)[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況沒有實(shí)質(zhì)性的變化。

在清末的幾年，由于紳權(quán)的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動(dòng)，在廣東很多地方，官、紳對基層社會(huì)已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨(dú)立”，建立了由同盟會(huì)員領(lǐng)導(dǎo)的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時(shí)候，革命黨人在廣東發(fā)動(dòng)了數(shù)量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農(nóng)民與其失業(yè)而流為土匪者為基本隊(duì)”[3](p46)，其人數(shù)曾達(dá)到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領(lǐng)取軍餉而未列入統(tǒng)計(jì)的兵匪難分的隊(duì)伍。民軍的廣泛發(fā)動(dòng)，使鄉(xiāng)村的士紳在革命高潮中普遍受到?jīng)_擊，首當(dāng)其沖的就是公局、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、董事會(huì)這類機(jī)構(gòu)。例如，順德縣樂從鎮(zhèn)公局曾經(jīng)積極協(xié)助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團(tuán)保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉(xiāng)里，且鑒前車，不復(fù)敢挺身任事，于是地方辦事機(jī)關(guān)，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進(jìn)行反清斗爭時(shí)主要考慮的是如何奪取政權(quán)，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設(shè)想收復(fù)各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節(jié)制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會(huì)革命方略》中，關(guān)于革命時(shí)期之地方政權(quán)，規(guī)定了每縣設(shè)立一個(gè)“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區(qū)則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設(shè)計(jì)未免脫離實(shí)際。從現(xiàn)有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉(xiāng)村原有的權(quán)力機(jī)構(gòu)沒有自己的人，他們所能聯(lián)絡(luò)的，既不是掌握權(quán)力的士紳，又不是占人數(shù)最多的農(nóng)民，只是鄉(xiāng)村的一些邊緣群體如會(huì)黨、綠林。當(dāng)革命高潮到來時(shí)，這些人可以在短期內(nèi)糾合人數(shù)眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉(xiāng)村。當(dāng)革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規(guī)模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個(gè)廣東的鄉(xiāng)村地區(qū)更處于動(dòng)亂之中。當(dāng)時(shí)多數(shù)縣長是同盟會(huì)員；胡漢民后來說過，廣東90多個(gè)縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級(jí)尚能控制。但縣以下廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，情況就大不相同了。廣東軍政府共發(fā)行了約1800萬元沒有準(zhǔn)備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關(guān)兩，1800萬元的紙幣應(yīng)該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉(xiāng)村地區(qū)拒用，結(jié)果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關(guān)于廣東1911年前后的外貿(mào)額，參看陳華新：《近代廣東對外貿(mào)易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關(guān)于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學(xué)孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學(xué)學(xué)報(bào)論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實(shí)行大規(guī)模的“清鄉(xiāng)”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統(tǒng)治權(quán)力落實(shí)到鄉(xiāng)村基層社會(huì)，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關(guān)于民國初年廣東的清鄉(xiāng)，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會(huì)治安問題與廣東軍政府的清鄉(xiāng)》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉(xiāng)的失敗，很大程度是因?yàn)楦锩h人在鄉(xiāng)村地區(qū)沒有社會(huì)基礎(chǔ)，也沒有受他們控制的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)。

革命黨人不是完全沒有意識(shí)到這點(diǎn)，他們曾計(jì)劃在清鄉(xiāng)的同時(shí)，“通飭各屬辦理鄉(xiāng)治”，先在各縣劃定各鄉(xiāng)界址，然后“選鄉(xiāng)中人望所歸之人，諭充鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董，以謀一鄉(xiāng)之治理，鄉(xiāng)人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設(shè)想的鄉(xiāng)治，一直到二次革命失敗也無進(jìn)展，各地基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與重建，是在政府無力監(jiān)管和控制的情況下進(jìn)行的。

近年，研究中國近代史的學(xué)者相當(dāng)關(guān)注縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)的基層社會(huì)，但因?yàn)楦鞯氐那闆r差異很大，而且有關(guān)資料極為零散，所以，目前對民國時(shí)期鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務(wù)印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務(wù)印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉(xiāng)里制度》(北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版)、張靜的《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細(xì)致的研究。杜贊奇的《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》研究了河北、山東若干縣份鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況。于建榮的《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷》(北京：商務(wù)印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序——20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)》(北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內(nèi)容也與本論題有關(guān)。關(guān)于民國初年廣東的鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區(qū))鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況，希望對研究民國時(shí)期國家與社會(huì)關(guān)系問題有所助益。

一

本文所說的“權(quán)力機(jī)構(gòu)”，是指實(shí)際上而非法定的政權(quán)機(jī)構(gòu)。按清朝的制度，最基層的政權(quán)建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統(tǒng)策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權(quán)的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉(xiāng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了士紳控制的實(shí)際上的權(quán)力機(jī)構(gòu)——“公局”；從督撫到州縣官員，都認(rèn)可公局的存在和權(quán)力(注：關(guān)于清末廣東的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，筆者擬另文詳細(xì)探討。)。清末“預(yù)備立憲”時(shí)，實(shí)行地方自治，規(guī)定縣以下的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團(tuán)練地域劃分為區(qū)。例如順德縣在光緒末年分為10區(qū)，所依據(jù)的就是中法戰(zhàn)爭期間籌辦團(tuán)防全縣10團(tuán)的防區(qū)[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的情況沒有實(shí)質(zhì)性的變化。

在清末的幾年，由于紳權(quán)的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動(dòng)，在廣東很多地方，官、紳對基層社會(huì)已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨(dú)立”，建立了由同盟會(huì)員領(lǐng)導(dǎo)的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時(shí)候，革命黨人在廣東發(fā)動(dòng)了數(shù)量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農(nóng)民與其失業(yè)而流為土匪者為基本隊(duì)”[3](p46)，其人數(shù)曾達(dá)到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領(lǐng)取軍餉而未列入統(tǒng)計(jì)的兵匪難分的隊(duì)伍。民軍的廣泛發(fā)動(dòng)，使鄉(xiāng)村的士紳在革命高潮中普遍受到?jīng)_擊，首當(dāng)其沖的就是公局、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、董事會(huì)這類機(jī)構(gòu)。例如，順德縣樂從鎮(zhèn)公局曾經(jīng)積極協(xié)助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團(tuán)保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉(xiāng)里，且鑒前車，不復(fù)敢挺身任事，于是地方辦事機(jī)關(guān)，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進(jìn)行反清斗爭時(shí)主要考慮的是如何奪取政權(quán)，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設(shè)想收復(fù)各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節(jié)制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會(huì)革命方略》中，關(guān)于革命時(shí)期之地方政權(quán)，規(guī)定了每縣設(shè)立一個(gè)“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區(qū)則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設(shè)計(jì)未免脫離實(shí)際。從現(xiàn)有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉(xiāng)村原有的權(quán)力機(jī)構(gòu)沒有自己的人，他們所能聯(lián)絡(luò)的，既不是掌握權(quán)力的士紳，又不是占人數(shù)最多的農(nóng)民，只是鄉(xiāng)村的一些邊緣群體如會(huì)黨、綠林。當(dāng)革命高潮到來時(shí)，這些人可以在短期內(nèi)糾合人數(shù)眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉(xiāng)村。當(dāng)革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規(guī)模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個(gè)廣東的鄉(xiāng)村地區(qū)更處于動(dòng)亂之中。當(dāng)時(shí)多數(shù)縣長是同盟會(huì)員；胡漢民后來說過，廣東90多個(gè)縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級(jí)尚能控制。但縣以下廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，情況就大不相同了。廣東軍政府共發(fā)行了約1800萬元沒有準(zhǔn)備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關(guān)兩，1800萬元的紙幣應(yīng)該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉(xiāng)村地區(qū)拒用，結(jié)果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關(guān)于廣東1911年前后的外貿(mào)額，參看陳華新：《近代廣東對外貿(mào)易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關(guān)于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學(xué)孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學(xué)學(xué)報(bào)論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實(shí)行大規(guī)模的“清鄉(xiāng)”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統(tǒng)治權(quán)力落實(shí)到鄉(xiāng)村基層社會(huì)，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關(guān)于民國初年廣東的清鄉(xiāng)，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會(huì)治安問題與廣東軍政府的清鄉(xiāng)》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉(xiāng)的失敗，很大程度是因?yàn)楦锩h人在鄉(xiāng)村地區(qū)沒有社會(huì)基礎(chǔ)，也沒有受他們控制的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)。

革命黨人不是完全沒有意識(shí)到這點(diǎn)，他們曾計(jì)劃在清鄉(xiāng)的同時(shí)，“通飭各屬辦理鄉(xiāng)治”，先在各縣劃定各鄉(xiāng)界址，然后“選鄉(xiāng)中人望所歸之人，諭充鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董，以謀一鄉(xiāng)之治理，鄉(xiāng)人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設(shè)想的鄉(xiāng)治，一直到二次革命失敗也無進(jìn)展，各地基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與重建，是在政府無力監(jiān)管和控制的情況下進(jìn)行的。

通過參加中心支行舉辦的新提職干部任職培訓(xùn)班，同志在中央紀(jì)委第七次全會(huì)上的重要講話中，從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安的高度，突出強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確的權(quán)力觀。這是我們黨的一項(xiàng)長期重大任務(wù)。作為基層央行行長，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、自覺踐行同志的要求，牢固樹立正確的權(quán)力觀，全心全意履行基層央行行長職責(zé)。

一、正確認(rèn)識(shí)和對待權(quán)力，牢固樹立正確的權(quán)力觀

樹立正確的權(quán)力觀，就是要正確看待和運(yùn)用手中的權(quán)力，解決好為誰掌權(quán)、為誰服務(wù)的問題。只有樹立了正確的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部才能始終信守為人民掌握和行使權(quán)力的正確原則；才能充分運(yùn)用人民賦予的權(quán)力為履行所擔(dān)負(fù)的職責(zé)服務(wù)，為人民群眾服務(wù)；才能始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系；領(lǐng)導(dǎo)干部才能得到人民群眾的擁護(hù)和支持，黨的執(zhí)政地位才能鞏固，社會(huì)主義的事業(yè)才能興旺發(fā)達(dá)。權(quán)力既可造福人民，也可引發(fā)禍害。當(dāng)前社會(huì)上有一部分人對權(quán)力有著錯(cuò)誤的看法，有的人把權(quán)力作為獲利的工具，利用職權(quán)謀取私利，奉行“人不為已，天誅地滅”的信條，最終走向腐敗墮落；有的人“官本位”思想嚴(yán)重，高高在上，當(dāng)官做老爺。認(rèn)為“權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)給的”，于是他們只對上司負(fù)責(zé)，不對人民負(fù)責(zé)，“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”，工作中形式主義、官僚主義盛行，一切為了謀官、保官、升官；有的人利用手中的權(quán)力專斷獨(dú)行，為所欲為，破壞黨的民主集中制；有的人在工作中不負(fù)責(zé)任，失職瀆職，敷衍塞責(zé)，得過且過，“不求有功，但求無過”。凡此種種，都對黨和人民的事業(yè)造成了極大的危害。

領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力源自哪里？我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”我們黨的黨章也明確規(guī)定：黨的干部是“人民的公仆”，必須“正確行使人民賦予的權(quán)力”。立黨為公、掌權(quán)為民，是實(shí)踐“三個(gè)代表”的根本要求，是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有的權(quán)力觀。領(lǐng)導(dǎo)干部，只有運(yùn)用人民賦予的權(quán)力為人民謀利益的義務(wù)，絕沒有為個(gè)人撈好處的權(quán)利，不能把人民賦予的權(quán)力變?yōu)橄螯h和人民討價(jià)還價(jià)、謀取個(gè)人和少數(shù)人利益的籌碼。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。中國人民銀行作為國家的銀行、銀行的銀行、發(fā)行的銀行，擔(dān)負(fù)著金融宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、金融服務(wù)等重要職責(zé)，同時(shí)也擁有履行這些職責(zé)所必要的各種權(quán)力。人民銀行基層支行作為總行的派出機(jī)構(gòu)，在上級(jí)行的領(lǐng)導(dǎo)下，要正確運(yùn)用法律賦予的權(quán)力在轄區(qū)內(nèi)認(rèn)真履行好基層央行的職責(zé)。基層央行行長身處執(zhí)行貨幣政策、金融監(jiān)管、金融服務(wù)的第一線，樹立正確權(quán)力觀具有重要意義，直接關(guān)系到各項(xiàng)金融方針、政策、措施能否落到實(shí)處，關(guān)系到轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融能否平穩(wěn)運(yùn)行、健康發(fā)展。作為一名基層央行行長要正確看待和行使權(quán)力，把權(quán)力真正用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)存款人的利益和加強(qiáng)內(nèi)部管理上，絕不能把權(quán)力變成謀取私利的工具。

二、正確用好基層央行行長權(quán)力，為履行基層央行職責(zé)服務(wù)

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實(shí)，過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長。因此，關(guān)于三農(nóng)問題討論的熱點(diǎn)由“減負(fù)增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門；還有很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素，甚至認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個(gè)是好的，緊張的黨群關(guān)系和干群關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當(dāng)過十七年鄉(xiāng)干部），不說也得說幾句。

一，三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會(huì)底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會(huì)底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實(shí)，但都不是事實(shí)的全部。在封建王朝，縣官常常總是最壞的官的代表，因?yàn)榭h官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常總是最壞的官的代表，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動(dòng)和報(bào)酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實(shí)問題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層：第一，農(nóng)業(yè)的gdp在總的gdp中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔(dān)廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。鄉(xiāng)干部要在一個(gè)“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的；第二，農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務(wù)，下面就服務(wù)；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負(fù)責(zé)——一級(jí)對一級(jí)負(fù)責(zé)是制度規(guī)定的；第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來錯(cuò)在糧食政策，執(zhí)行的越好，國家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”之嫌。當(dāng)然還第四、第五、第六，在此沒有必要說了。

二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將長期存在

很多搞農(nóng)村問題研究的人呼吁撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的官員說這是“胡說八道”，中央和省一級(jí)的官員很慎重，農(nóng)民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個(gè)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去（合并或分設(shè)一些是必要的）。這是因?yàn)椋?0000－100000人的地方?jīng)]有政府是不可能的。有的人說，不找農(nóng)民收錢了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有什么事可做的了。那我要問，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時(shí)代在前進(jìn)，人的需求也在增長，鄉(xiāng)下的幾萬人也是人，要過人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉(xiāng)為例，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協(xié)調(diào)調(diào)度；干旱了，要從洪湖和長江調(diào)水，水要合理分配。一個(gè)50000萬人口的地方，要建設(shè)和維護(hù)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護(hù)市場交易公正，至于計(jì)劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧工作和基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的主要組織實(shí)施者，是技術(shù)服務(wù)的主要提供者（實(shí)踐證明：貧困的地方技術(shù)服務(wù)難以市場化），是社會(huì)秩序、社會(huì)公正和人身財(cái)產(chǎn)安全的保障者，是公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)者，當(dāng)然計(jì)劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村社會(huì)該是個(gè)什么樣子的，假如生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的人都是木偶，也許不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即使生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的都是奴隸，我想也應(yīng)該需要政府。中國的人口絕大多數(shù)生活在鄉(xiāng)村社會(huì)，科學(xué)的發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，我想鄉(xiāng)村社會(huì)會(huì)有越來越多的事需要干部去做，需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會(huì)消失，而且需要一支龐大而穩(wěn)定的隊(duì)伍長期存在。

一、堅(jiān)持黨政分開原則，建立新型黨政關(guān)系

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在政治體制改革和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革中決不能片面強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨同國家政權(quán)截然分開，以此來削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。但要確立黨政職能分開的新的執(zhí)政理念，建立起重大決策統(tǒng)一、重要職務(wù)交叉兼職、具體職能分開的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制。這是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法行政的客觀要求。

1.正確處理黨與人大的關(guān)系。全國人民代表大會(huì)是由全體選民選舉產(chǎn)生的人民代表組成的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的基點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在通過法定程序使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)掌全國人大這一國家最高權(quán)力，使黨的路線方針政策上升為國家法律，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主上。要通過相應(yīng)的法律程序，推選黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入各級(jí)人大，并合法運(yùn)用黨在各級(jí)人大及其常委會(huì)中的優(yōu)勢，使黨員占據(jù)人大各個(gè)委員會(huì)的多數(shù)及其主要領(lǐng)導(dǎo)人職位；要通過各級(jí)人大的黨組作為紐帶把黨的系統(tǒng)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)連接起來，充分發(fā)揮人大黨組對黨員的領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)一黨員代表的思想，協(xié)調(diào)黨員代表在人大立法和選舉中的作用；要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揚(yáng)人民民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)地統(tǒng)一起來，善于把黨和人民的意志通過法定程序上升為國家意志，避免以政策代替法律現(xiàn)象的出現(xiàn)；要維護(hù)人大的權(quán)力和威信，凡是由人大任命或選舉產(chǎn)生的重要領(lǐng)導(dǎo)干部，非經(jīng)法定程序，黨組織不得擅自決定對其調(diào)離或重新任免，更不能將地方人大選舉中落選的干部調(diào)任到其他應(yīng)由選舉產(chǎn)生的崗位任職；在人大中擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員在黨內(nèi)選舉中落先或被解除職務(wù)，敢必須相應(yīng)地辭去其在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的任職，由黨組織重推薦黨員干部依法擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。總之，執(zhí)政黨必須牢牢掌握對國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，通過進(jìn)入人民代表大會(huì)這一國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖，是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的最基本途徑。

2.黨和政府的關(guān)系。人民政府是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，是人民意志的執(zhí)行系統(tǒng)。實(shí)行黨政職能分開，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，重點(diǎn)是明確劃分黨和政府的職能，使各級(jí)政府真正對它的授權(quán)機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。要通過法律的形式，明確規(guī)定國家權(quán)力主體之間的授權(quán)關(guān)系、權(quán)力界限和權(quán)力運(yùn)行程序，使國家權(quán)力合法化、規(guī)范化，以保證政府權(quán)力的正常運(yùn)行；要細(xì)化黨委與政府的職能分工，進(jìn)一步明確各自的職責(zé)權(quán)限，凡昌政府中關(guān)系全局的重要決策，應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)人提交黨委會(huì)討論決定，會(huì)議通過后由政府組織實(shí)施，黨委不直接干預(yù)政府施政過程；黨對政府經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過制定正確的決策，由政府黨組和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部去貫徹實(shí)施，不能由黨委直接組織人大、政府等政權(quán)機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行；要按照黨政職能分開的原則調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)，不再設(shè)立不在政府任職又直接分管政府工作的專職書記、常委，撤消與政府機(jī)構(gòu)重疊對口的黨的部門，適度精簡黨干務(wù)干部人數(shù)，避免因人設(shè)事，干涉行政事務(wù)現(xiàn)象的出現(xiàn)；要嚴(yán)格依照法定的程序來實(shí)現(xiàn)黨的意志，黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要通過人大琰體現(xiàn)和實(shí)施，并依據(jù)相應(yīng)的法律程度，在這方面應(yīng)制定相應(yīng)的政府程序法。

3.黨與社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、文化組織的關(guān)系。根據(jù)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，轉(zhuǎn)變基層黨組織的職能，是理順黨政關(guān)系、改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的前提和基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的權(quán)力過分集中，黨政不分等弊端，在很大程度上是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那種由黨的各級(jí)組織直接管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的做法聯(lián)系在一起的。因此，必須正確界定基層黨組織的地位和作用，明確黨與社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、文化組織的關(guān)系。

首先，必須對基層黨組織的地位和作用作出正確定位。黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式與對社會(huì)基層經(jīng)濟(jì)文化組織的領(lǐng)導(dǎo)方式有著原則的區(qū)別，具體體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心之分。作為執(zhí)政黨，必須在各級(jí)政權(quán)組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而在其他組織中則主要是發(fā)揮政治核心作用。政治核心是指基層黨組織在政治上的影響力和凝聚力，是通過發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)的。在實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的基層單位，黨組織都應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮政治核心作用，這樣既有利于把基層黨組織的作用統(tǒng)一規(guī)范起來，也有利于保證行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的有效實(shí)行。第二，要明確黨、政府與經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。從目前我國政黨組織、政府與企業(yè)的關(guān)系看，總體上是處于一種關(guān)系復(fù)雜混亂的狀態(tài)。政府管理國有資產(chǎn)、黨委管理企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，管理干部與管資產(chǎn)相脫節(jié)。政府以國有資產(chǎn)所有者的身份直接管理生產(chǎn)經(jīng)營，造成政企不分；黨委仍然用管理黨政機(jī)關(guān)干部的傳統(tǒng)模式管理企業(yè)干部，沒有建立和形成一整套與產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場經(jīng)濟(jì)相的適應(yīng)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制。為此，必須進(jìn)一步理順黨政企關(guān)系。要將地方黨委管理企業(yè)干部的職能分離出來，企業(yè)黨委作為企業(yè)的政治核心，主要負(fù)責(zé)企業(yè)黨組織建設(shè)和職工思想政治工作，有效發(fā)揮黨組織在企業(yè)中的政治影響力和凝聚力；政府職能也要相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，要弄清政府與市場的關(guān)系，從“無限政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚保M(jìn)一步強(qiáng)化政府對社會(huì)公共事務(wù)的管理職能，弱化政府對企業(yè)、事業(yè)單位具體事務(wù)的壟斷權(quán)，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開，減少政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性審批，使政府從部門經(jīng)濟(jì)利益中解脫出來，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制；應(yīng)在省、市一級(jí)建立企業(yè)工委（與國有資產(chǎn)管理委員會(huì)合署辦公），負(fù)責(zé)國有大中型企業(yè)的黨的工作和干部管理工作，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，由國有資產(chǎn)管理提名，政府黨組通過，按法律法規(guī)程序任命。

2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中心委員會(huì)第六次全心得議作出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要決定。我們要構(gòu)建的社會(huì)主義和諧社會(huì)，是在中國特色社會(huì)主義道路上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會(huì)。它不僅僅是經(jīng)濟(jì)、政治、文化的和諧，而且也必須是城鄉(xiāng)和諧，是整個(gè)社會(huì)的和諧。形成于舊體制下的城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)雖然有所松動(dòng)，但遠(yuǎn)未得到實(shí)質(zhì)性地改變，而且當(dāng)前城鄉(xiāng)差距繼續(xù)呈現(xiàn)加快擴(kuò)大的趨向，農(nóng)村貧困尤其是農(nóng)村相對貧困日趨嚴(yán)重。農(nóng)村社會(huì)的不和諧必然會(huì)成為整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的障礙。只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的和諧，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧。加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)正是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧的重要舉措。

所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機(jī)構(gòu)成的統(tǒng)一體[1。目前農(nóng)村多數(shù)基層政權(quán)建設(shè)卓有成效,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展,但也存在一系列亟待解決的嚴(yán)重新問題。

一、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中存在的主要新問題

（一）公仆意識(shí)淡薄，官僚作風(fēng)嚴(yán)重

中國封建社會(huì)的取仕之道，形成了一種影響深遠(yuǎn)的"官尊民卑"的官本位思想和"權(quán)力欲"傾向。受此影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)淡薄，認(rèn)為自己高高在上，不把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，而是把個(gè)人利益、部門利益放在首位，大肆攫取個(gè)人私利、部門私利。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)推行政務(wù)時(shí)不依據(jù)國家的政策和法令，往往搞"人治"，憑"經(jīng)驗(yàn)"辦事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了完成上級(jí)任務(wù)或者取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和農(nóng)民利益進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)果出現(xiàn)了"逼農(nóng)致富"等事件，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、政治甚至人身權(quán)益，損壞了黨和政府的形象，不利于農(nóng)村黨群關(guān)系、干群關(guān)系的和諧、融洽，是威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的因素之一。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

一、加強(qiáng)基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設(shè)必須提高思想

一是廉政規(guī)章制度體系有待進(jìn)一步完善。有些反腐倡廉的規(guī)定制度反復(fù)、重復(fù)出現(xiàn)，應(yīng)急特征明顯。有些廉政規(guī)定只是在每年“春節(jié)”、“端午”、“中秋”等傳統(tǒng)節(jié)日行文、重復(fù)強(qiáng)調(diào)，不僅弱化了廉政規(guī)定的權(quán)威性和約束力，而且容易造成人們心理上的麻木和行動(dòng)上的我行我素。有的廉政規(guī)定沒有結(jié)合基層機(jī)構(gòu)自己的實(shí)際情況，原文翻印上級(jí)行的文件，不切合基層的實(shí)際，可操作性不強(qiáng)，弱化了下文的初衷。二是廉政規(guī)章制度落實(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。少數(shù)基層機(jī)構(gòu)對廉政規(guī)定制度的落實(shí)沒有拿出一套有效措施，一些反腐倡廉的規(guī)定制度出臺(tái)后，學(xué)習(xí)宣傳多，監(jiān)督檢查少，大多礙于情面，對違反制度行為的懲處也雷聲大、雨點(diǎn)小，刀子嘴、豆腐心，導(dǎo)致制度執(zhí)行乏力，制度應(yīng)有效力沒有發(fā)揮。三是廉政規(guī)章制度的操作性有待進(jìn)一步提高。目前，一些基層機(jī)構(gòu)廉政規(guī)章制度的操作性不強(qiáng)、執(zhí)行不力的問題時(shí)常存在。如，實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定中，一些條文側(cè)重于任務(wù)和責(zé)任分解，而對考核的形式和方法特別是關(guān)于責(zé)任追究的程序辦法沒有相應(yīng)的剛性規(guī)定，彈性很大。為此，需要盡快制定出臺(tái)比較規(guī)范的、可操作性強(qiáng)的配套措施和相應(yīng)的程序性規(guī)定，以確保廉政法規(guī)制度落到實(shí)處。

二、加強(qiáng)基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設(shè)必須立足長遠(yuǎn)規(guī)劃

一要根據(jù)反腐倡廉工作的要求，制定制度建設(shè)的近期、中期及長遠(yuǎn)規(guī)劃，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性、前瞻性、計(jì)劃性。從全局和整體上把握，把法規(guī)制度覆蓋和貫穿于反腐倡廉教育、監(jiān)督、懲處、保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)做到各項(xiàng)工作、每個(gè)領(lǐng)域都能用制度管事、管人，有規(guī)可依，有章可循。二要進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉制度的可操作性。毋庸諱言，上級(jí)行的一些規(guī)章制度，一些廉政有關(guān)條款比較原則，操作性不太強(qiáng)，這就要求基層機(jī)構(gòu)切合實(shí)際，出臺(tái)相應(yīng)的配套制度和實(shí)施細(xì)則，使之有效執(zhí)行和持續(xù)可操作。三要進(jìn)一步強(qiáng)化反腐倡廉制度的權(quán)威性和執(zhí)行力建設(shè)。一方面要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳。使執(zhí)行制度的同志系統(tǒng)全面掌握，讓干部群眾了解制度，在自覺遵守的同時(shí)，監(jiān)督他人遵守。另一方面要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，經(jīng)常性開展明察暗訪活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題。要在抓好宣傳教育的基礎(chǔ)上，暢通群眾信訪舉報(bào)渠道，充分發(fā)揮廣大群眾監(jiān)督法規(guī)制度的落實(shí)執(zhí)行。

三、加強(qiáng)基層央行反腐倡廉規(guī)章制度建設(shè)必須加大力度動(dòng)真格

反腐倡廉工作千頭萬緒，歸結(jié)起來就是兩件事：一是堅(jiān)決懲治腐敗，二是有效預(yù)防腐敗。做好這兩件事，既要治標(biāo)，又要治本。一要使員工“真信”。為確保反腐倡廉工作的持續(xù)、健康、深入發(fā)展，確保反腐倡廉制度建設(shè)體系的進(jìn)一步完善，我們必須做到令行禁止，強(qiáng)化廉政規(guī)定的權(quán)威性和約束力，用法律的強(qiáng)制力保證反腐敗。必須構(gòu)筑符合國情行情的法規(guī)制度體系，并在實(shí)施過程中不斷完善。必須對上級(jí)行的基本規(guī)章制度進(jìn)一步細(xì)化，內(nèi)容進(jìn)一步具體，且有較強(qiáng)的嚴(yán)密性、針對性。二要使管理者“真懂”。一是進(jìn)一步完善權(quán)力配置機(jī)制。科學(xué)、合理地配置權(quán)力能夠保證權(quán)力正常發(fā)揮作用，能夠保證各部門之間相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能、形成一種相互制約與監(jiān)督關(guān)系，這也是防止權(quán)力濫用的重要前提。為此，首先要適度分解權(quán)力，防止權(quán)力過于集中。按照分工和效率原則，應(yīng)科學(xué)劃分和配置各項(xiàng)權(quán)力，使一把手與副職之間、上下級(jí)之間、部部門之間依法享有權(quán)力。其次要?jiǎng)澢鍣?quán)力界限。它應(yīng)是有限的，而不是無限的。明確這一點(diǎn)，對于權(quán)力配置和防治權(quán)力腐敗極為重要。最后要明確權(quán)力相對應(yīng)之職責(zé)，防止出現(xiàn)無責(zé)之權(quán)或無權(quán)之責(zé)。三要進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。科學(xué)、規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制直接關(guān)系權(quán)力行使的實(shí)際效果，是權(quán)力得到正確行使的基礎(chǔ)和保障。為此，首先要建立權(quán)力運(yùn)行公開制度，增加權(quán)力運(yùn)行透明度。其次要建立嚴(yán)密的程序規(guī)范。特別要針對容易產(chǎn)生腐敗的“人、財(cái)、物、事”等相關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，制定一套嚴(yán)格的程序加以規(guī)范，以確保權(quán)力健康運(yùn)行。四要進(jìn)一步完善權(quán)力制約機(jī)制。嚴(yán)密的權(quán)力制約機(jī)制是權(quán)力依法、有序、規(guī)范運(yùn)行的核心所以。因此，一方面要以權(quán)力制約權(quán)力。將分為若干系統(tǒng)，由不同的機(jī)關(guān)或人員行使，并使之相互獨(dú)立、相互平衡和相互牽制。另一方面要以權(quán)利制約權(quán)力，以法律制約權(quán)力。通過制定嚴(yán)密的法律與制度，規(guī)范權(quán)力的動(dòng)作過程，控制權(quán)利主體的用權(quán)行為，從而防止權(quán)力的失控與濫用。五要進(jìn)一步完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。首先要監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性。其次要整合監(jiān)督資源，拓寬監(jiān)督渠道。利用信息化和高科技載體，擴(kuò)大群眾參與監(jiān)督的范圍，改進(jìn)群眾參與監(jiān)督的方法。要使干部始終處于多層次、多角度的監(jiān)督中，消除干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督“真空”地帶。

為了準(zhǔn)備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究著作。“中國基層政權(quán)研究會(huì)”的三本成果——《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡稱《現(xiàn)狀》)、《中國農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農(nóng)村村民代表會(huì)議制度》(以下簡稱《會(huì)議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個(gè)特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告；第二，它反映了國家級(jí)行政部門對于基層政權(quán)的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個(gè)方面都有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)分析價(jià)值，調(diào)查由人去做，這個(gè)人必須帶著問題去，這些“問題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報(bào)告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領(lǐng)域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運(yùn)轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復(fù)雜加工)，仔細(xì)閱讀它們，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學(xué)術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)去評價(jià)這本書，因?yàn)檎芯繖C(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的角色有別——他們各自的關(guān)心和訓(xùn)練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動(dòng)這一研究的進(jìn)展。毫無疑問，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當(dāng)有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等角度進(jìn)行觀察，其中心問題是基層社會(huì)的穩(wěn)定或動(dòng)亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權(quán)的進(jìn)入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關(guān)系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀(jì)體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等。孔飛力提出，中國政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會(huì)制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)階層和國家官僚集團(tuán)，其中沒有官職的生活于家鄉(xiāng)社會(huì)，憑借他們的身份、財(cái)富和關(guān)系操縱地方事務(wù)。士紳的文化凝聚力，補(bǔ)充國家各級(jí)官僚職位的人員流動(dòng)、以及與國家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個(gè)集團(tuán)政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會(huì)基礎(chǔ)受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀(jì)開始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農(nóng)村士紳開始向城市社會(huì)單向流動(dòng)，從而整體上漸漸離開了農(nóng)村社會(huì)生活秩序。費(fèi)孝通、梁漱溟、陶行知等學(xué)者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀(jì)體制”理解基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀(jì)體制在國家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護(hù)性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關(guān)系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關(guān)“保甲制”的，這種意見認(rèn)為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機(jī)制的失效，使得20世紀(jì)的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個(gè)農(nóng)戶門口。由于保甲的主要任務(wù)是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國家意志的強(qiáng)行進(jìn)入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，可是地方的公務(wù)卻僵持了，地方的建設(shè)事業(yè)無法進(jìn)行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而非自治團(tuán)體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費(fèi)孝通，1947)。也有學(xué)者認(rèn)為，保甲制事實(shí)上并沒有想象中的成功；雖然國家把權(quán)力延伸進(jìn)村，但它缺乏直接派任領(lǐng)薪人員入村的機(jī)制，保長實(shí)際上成為國家機(jī)器和村莊社團(tuán)夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經(jīng)紀(jì)”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關(guān)系問題。在歷史經(jīng)驗(yàn)中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權(quán)力的進(jìn)入，妨礙了聯(lián)系的暢達(dá)，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學(xué)者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護(hù)關(guān)系”(Oi，1989)概念，說明在中國當(dāng)代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學(xué)者的注意中，中國農(nóng)村的基本問題主要是村民自治和國家行政權(quán)力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說，需要設(shè)計(jì)一個(gè)整合農(nóng)村社會(huì)的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時(shí)能在國家體制和社會(huì)民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達(dá)民意進(jìn)入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項(xiàng)功能。這就回到了費(fèi)孝通40年代提出的問題上來了，費(fèi)孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，我們的所有討論就從這里開始。

二

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實(shí)，過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長。因此，關(guān)于三農(nóng)問題討論的熱點(diǎn)由“減負(fù)增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門；還有很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素，甚至認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個(gè)是好的，緊張的黨群關(guān)系和干群關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當(dāng)過十七年鄉(xiāng)干部），不說也得說幾句。

一，三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會(huì)底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會(huì)底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實(shí)，但都不是事實(shí)的全部。在封建王朝，縣官常常總是最壞的官的代表，因?yàn)榭h官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常總是最壞的官的代表，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動(dòng)和報(bào)酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實(shí)問題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層：

第一，農(nóng)業(yè)的GDP在總的GDP中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔(dān)廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。鄉(xiāng)干部要在一個(gè)“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的；

第二，農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務(wù)，下面就服務(wù)；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負(fù)責(zé)——一級(jí)對一級(jí)負(fù)責(zé)是制度規(guī)定的；

第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來錯(cuò)在糧食政策，執(zhí)行的越好，國家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”之嫌。

1基層安全生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

1．1典型基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制

目前我國已初步建立了“縣級(jí)政府統(tǒng)管，行業(yè)部門監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管，經(jīng)營單位自管”的基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制。在總體上采取“重心下移，關(guān)口前置”的戰(zhàn)略，把工作重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管工作的覆蓋面。以廣東省某地為例，縣一級(jí)成立安全生產(chǎn)委員會(huì)，綜合協(xié)調(diào)各行業(yè)安全生產(chǎn)工作，統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)重大安全生產(chǎn)問題;縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與同級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)管理職責(zé)的部門共同承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)，履行行政審批、行政執(zhí)法等職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況實(shí)施監(jiān)督管理;生產(chǎn)經(jīng)營單位成立安全生產(chǎn)管理部門，制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度，并對落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)自我約束，如圖1所示。

1．2縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)2級(jí)委托執(zhí)法機(jī)制

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，然而大量涌現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及隨之而來的人口、財(cái)產(chǎn)、危險(xiǎn)有害因素集聚給基層安全監(jiān)管工作帶來了極大的考驗(yàn)。以廣東省某地為例，其縣級(jí)安全監(jiān)管部門僅擁有8名在編公務(wù)人員，負(fù)責(zé)全縣近1800家企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。顯然，僅僅依靠縣(區(qū))一級(jí)安全監(jiān)管部門有限的人力、物力資源，必然難以支撐如此繁重的監(jiān)管工作。行政執(zhí)法權(quán)力下放已成為基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的必然發(fā)展趨勢。國家安監(jiān)總局于2007年首次提出，各縣(區(qū))安監(jiān)部門可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰［5］。目前，我國普遍采用縣鄉(xiāng)2級(jí)委托執(zhí)法機(jī)制。如圖2所示，縣級(jí)安全監(jiān)管部門不全面參與轄區(qū)日常安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，而將監(jiān)督檢查權(quán)及部分行政處罰權(quán)交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)行使，自身一般保留行政審批、行政許可、重點(diǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管、安全生產(chǎn)事故調(diào)查等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在委托權(quán)限范圍內(nèi)，對轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行制止、糾正或者行政處罰，并定期向縣級(jí)安全監(jiān)管部門報(bào)告監(jiān)督和執(zhí)法情況。

1．3生產(chǎn)經(jīng)營單位分級(jí)監(jiān)管模式