導語：民國基層權力機構研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉村地區的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉村基層權力機構的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權——鄉村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉村基層權力機構有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》研究了河北、山東若干縣份鄉村權力機構的情況。于建榮的《岳村政治——轉型期中國鄉村社會政治結構的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉村權力機構，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區)鄉村基層權力機構的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權力機構”，是指實際上而非法定的政權機構。按清朝的制度，最基層的政權建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉村地區，已經形成了士紳控制的實際上的權力機構——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權力(注：關于清末廣東的基層權力機構，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規定縣以下的城、鎮、鄉設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區。例如順德縣在光緒末年分為10區，所依據的就是中法戰爭期間籌辦團防全縣10團的防區[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉村基層權力機構的情況沒有實質性的變化。

在清末的幾年，由于紳權的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發動了數量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農民與其失業而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發動，使鄉村的士紳在革命高潮中普遍受到沖擊，首當其沖的就是公局、城鎮鄉議事會、董事會這類機構。例如，順德縣樂從鎮公局曾經積極協助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權，規定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉村原有的權力機構沒有自己的人，他們所能聯絡的，既不是掌握權力的士紳，又不是占人數最多的農民，只是鄉村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內糾合人數眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉村地區更處于動亂之中。當時多數縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉村地區，情況就大不相同了。廣東軍政府共發行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉村地區拒用，結果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿額，參看陳華新：《近代廣東對外貿易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規模的“清鄉”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統治權力落實到鄉村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉村地區沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權力機構。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉的同時，“通飭各屬辦理鄉治”，先在各縣劃定各鄉界址，然后“選鄉中人望所歸之人，諭充鄉長、鄉董，以謀一鄉之治理，鄉人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權力機構的恢復與重建，是在政府無力監管和控制的情況下進行的。

接替革命黨人治理廣東的龍濟光，在1913年底頒布了《廣東籌辦保甲團練暫行章程》，規定“每縣以下分區，每區設區長，每區之內，照原日各鄉地域，每鄉設鄉長”；“每鄉之內，分段設甲”；要求“各縣長奉到此章程后，即于各區內遴派區長，并督同各區長于各鄉遴派鄉長，由各鄉長速行分段遴派保長，保長分派戶口冊籍，照式填報，遴派甲長”；在此基礎上，“即以每區所管之地為一大團，設大團長，由區長兼之，各鄉或數鄉相聯為一小團，設鄉團長，以鄉長兼之”[11]。這個章程無非是想把清末的公局與清末早已經瓦解的保甲制度相結合。但是，龍濟光的力量有限(入粵只帶了幾千軍隊)，而且要全力防范革命黨，不可能為章程的實行提供多少軍事或財政的支持。這個章程的頒布，無疑會有助于更多舊基層權力機構的恢復，但這些機構恢復或重建，不會完全遵循龍濟光的章程，更未必是省、縣政府所能控制的。1921年，兼廣東省長陳炯明頒布禁賭條例，規定各縣勸導禁賭、首告犯賭、查拿賭犯的責任人，除縣知事外，就是團董紳士、族長、街甲、地保[12]，沒有提及區長、鄉長，可見區、鄉兩級辦事機構并沒有因為龍濟光頒布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，廣東實行縣自治，各地選舉縣長、縣議會。在這一過程中，縣以下地區的權力機構肯定會有所建立或健全。但不久陳炯明與孫中山矛盾尖銳化，1922年6月陳炯明叛變，1923年初孫中山依靠滇桂軍等外省軍隊第三次在廣東建立政權，此后兩年多，進行討伐沈鴻英、陳炯明的戰事。革命政府只是控制廣東部分地區，而在所控制的地區中，各軍擅自委任縣長，征收捐稅，省對縣已無法有效行使權力，縣以下的地區更是混亂不堪。到1928年，廣東省制定《修正廣東省保甲條例》，計劃建立由縣市行政長官指揮監督下的從保董、甲長到牌正的保甲體系，次年改擬的《保甲暫行辦法》則改為“各甲隸屬于轄內警署或區鄉辦事所或團局”，“各警署、區鄉辦事所、團局受直屬地方長官之指揮監督”[13](p374—375)。顯然，后一個暫行辦法，更多地遷就了民國元年以來廣東各地基層權力機構的實際情況。

盡管政府頒布的法規有時也假定省以下分為縣、區、鄉[14](p95—99、p106—117)，但廣東各地縣以下的基層權力機構實際上是“警署或區鄉辦事所或團局”，有不少資料可以反映。例如，在南海縣九江鎮的地方權力機構是“九江鎮同安保衛團局”，人們仍稱之為“公局”；1924年8月的報道說，“九江鄉紳，在該圩公局召集會議辦團事”，會議后“由局備函”把所決定的事項通告縣長及駐軍，以及“通告各社約”[15]。由此看來，九江鎮的權力機構與其辦事的方式仍為清末公局的延續。又如，據1930年的一項調查：番禺縣“全縣分為四司”(按：與民國《番禺縣續志》所記載清末的建置相同)，“警察區原分為七區，民國以來存者僅第五區第七區而已”；此外，三水、赤溪、臺山、開平、新興、高要、封川、開建、廣寧、四會、欽縣、防城、靈山等縣(注：欽縣、防城、靈山、合浦今屬廣西。)，有的警察區和自治區(或行政區)數目各異，有的只有自治區而無警察區，有的則只有警察區而無自治區；合浦縣警察區為6區，“自治區分為十六，舊名為團”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。從近年廣東出版的一些新縣志關于民國初年建置的記載，也反映了縣以下區域建置不一的情況，如從化縣“清宣統三年，全縣劃為東、西、南、北、中5個民團局”，“民國元年(1912年)，全縣設東、西、南、北4個區，基本沿襲清末建置”，“民國2年(1913年)至民國10年(1921年)全縣設20個區”[17](p98、103)；增城縣“民國初期，區劃大致依清代舊制，統稱為十二都，由縣直轄，都下設鄉”[18](p52)；梅縣“民國元年至19年(1912——1930年)，縣以下基層政區仍沿用清代的保甲約制”[19](p78)；潮州“民國初，都改區，初行保衛團制，有鄉600多個；繼行治安會制，有鄉80多個；又行后備聯防制，有鄉300多個”[20](p247)；信宜縣“民國初，縣的行政區劃為區、堡、鄉、里”[21](p91)。可見，民國初年治理廣東的歷屆政府，都未能在全省建立統一的縣以下權力機構的制度。

二

辛亥革命使原有的鄉村基層權力機構受到破壞，但是，縣以下地區的治安、公益、教育等事務需要有機構管理，而鄉村地區的各類實力人物，也會在省、縣兩級政府無力對縣以下地區實行有效控制的情況下，利用政府頒布的各種法令，掌握地方的實權，為自己、家族和團體謀取最大的利益。在辛亥革命開始退潮的時候，各個鄉村地區的機構以不同方式恢復與重建。

在很多情況下，原來的士紳卷土重來，又控制了基層權力機構。例如，清末廣東諮議局議員劉鯤海，順德縣逢簡鄉人，“在鄉局辦事多年”，被視為“紳界之屠伯”，辛亥革命高潮時逃到香港，房屋也被農民和綠林好漢燒毀，但1912年又被委以參與清鄉的重任[22]；1913年初，劉出面“辦理三十六鄉各處清鄉及各處清鄉善后團防警察事宜”，團長“皆三十六鄉之舊紳”[23]。1912年夏，南海縣長在清鄉時“按日接見縣屬各司鄉局董，藉征政見”[24]，可見在南海縣舊日的基層權力機構不少已恢復或重建，其地位也得到縣長的承認。

除了舊日的紳士之外，參加過革命黨或充當過民軍軍官的某些人物，回到鄉村地區，則成為新的士紳。1912年，總綏靖處的公文提到，“近查遣散民軍官長、士兵，回籍以后，間有持功牌執照，自居鄉紳”，特地申明退伍軍人要當鄉紳需經過縣長選委[25]。同年初，在陽江縣有“匪”千余到各店鋪打單(注：“打單”即寫信勒索。)，“間或列隊出行，俱荷新式洋槍，行前者喇叭銅鼓，手持五色國旗”[26]。從報道的描述看，這支隊伍當也是民軍，建立了自封的基層權力機構。有些地方，原來的士紳與這些新產生的鄉村實力人物為爭奪基層權力機構的控制權進行較量。例如順德縣容奇鎮，在辛亥革命高潮中，民軍首領梁茂等占據鄉局，“初尚文明，轉瞬即故態復萌，尋仇勒索，搶劫擄掠，應有盡有。繼而又有匪首麥錦帶民軍一隊，互相尋釁，闖入鄉局，拋擲炸彈，局紳狼狽奔逃。此時秩序大亂，鄉人為飲鴆止渴計，將鄉內公款供奉著匪周四黨羽數十人為護符，于是匪風暫息。久而野性難馴，先因索餉，繼而辭差，卒至縱橫大掠，呼嘯而逸”；此后由紳士關勤補墊出巨款出面辦團，維持了此地的秩序[27]。

不過，民國初年，廣東鄉村的士紳、土豪和綠林、民軍勾結以建立權力機構的例子甚多。例如，1912年，東莞縣的李炳華等人以民團正副團長的名義，“招土匪數百，占據團所”，以武力抗拒來清鄉的軍隊[28]。東莞縣厚街的民團局“開臺拜會”[29]。同年，潮汕地區“各縣土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清鄉時就下令解散各地擅自組織的武裝[30]。

一些商業城鎮，商人也成為基層權力機構的重要角色。商業、手工業發達的佛山，在清末民初是南海縣境內的一個鎮，原設有士紳管理的團防局，下領16團局，是佛山鎮各街區和附近鄉村實際上的基層權力機構。民國元年，“廢所屬鄉局及紳士名稱，官銜、匾額、旗桿等類皆除去，另圖規制。俄而盜賊蜂起，各鄉乏士紳主持，乃令各屬設保安局，取合議制……遂由商會主辦，舉定辦事人員”，“(民國)二年，(鎮)議會散，團局復更名保衛局”，“得設團兵以保衛地方，輔官力所不隸，教育、慈善、風教、衛生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城鎮在民國初年紛紛成立商團，在其中起主導作用的是兼有紳、商身份的人物[32]。有的商團團長出而掌管了地方權力機構，如曾任商會會長的彭礎立(注：彭礎立是廖仲愷的親戚，1924年指使兇手暗殺農民協會執行委員長林寶宸，廖仲愷具函要求胡漢民將彭扣押。)，1924年任南海縣崇文兩堡聯團局局長[33](p728)。東莞縣茶山鄉袁敬義，出身于“富甲一鄉”的舊士紳家庭，長兄袁敬仁畢業于北京國立法政專門學校，歷任廣州、中山等地的審判官；袁敬義出任了商團團長、五十六鄉聯團局局長，后來還任東莞第六區公所所長[34]。從1924年5月廣州商團聯團大會的報道看，出席的多數是珠江三角洲縣城以及商業發達的鄉鎮商團的代表[35]。這些商團的團首，無論是否兼有鄉鎮自治機關職務，都是在地方說了算的人物。而且，在縣以下，商團、鄉團往往很難劃出界限，如東莞縣龍溪附近鄉團聯防總局，就設立在石龍商團團部，并借用該商團印信[36]。

在基層社會，有軍事經歷的人更容易在權力機構中嶄露頭角。

在1924年商團事變中大出風頭的陳恭受，清朝時是秀才，后又“警察學校畢業”，民國后任過警官、當過警察廳長魏邦平的秘書，“曾代行第三師師長及市政公所所長事”[37]，后出任蓮華佛山四十七鄉鎮聯團保衛局局長、佛山商團團長。東莞縣龍溪附近鄉團聯防總局局長姚洪階是“前清武進士，久供軍職者”[38]。何江是清末綠林頭目，后來加入同盟會，民國初年是民軍首領之一，此后同國民黨要人如李福林、胡毅生等一直保持密切關系。1922年后出任佛山忠義鄉鄉團總局團長[39]。

盡管有些縣劃分了區、鄉，也可能在鄉、鎮建立了警察局，但鄉村地區真正的權力機構乃是這些商、鄉團，而主要是后者。控制這些機構的人物，通常像清朝時那樣也被稱為“紳”。

民國初年廣東鄉紳控制下的鄉村基層權力機構，較之清朝士紳的公局更少關心公益事務，對鄉村居民的剝奪和壓迫也更嚴重和粗暴。1926年廣東省農民協會的宣言指出了“土豪劣紳”的禍害：“平日假借功名，或恃其財勢，勾結官府，包庇盜匪，盤踞團局，把持鄉政，侵吞公款，魚肉良民”。[40](p578)這些話，讓人回憶起清末廣東輿論對劣紳的抨擊。可見，民國后“紳”的構成雖有變化，但“紳”的社會形象卻仍與清末時差不多。

政府對這些地方豪紳武裝的態度和政策是矛盾的：一方面鼓勵各地建立民團以防御盜匪，另一方面也擔心這些商、鄉團演變為破壞其統治秩序的力量。民國初年陳炯明的一個命令曾指出，“各屬設立民團，漫無限制”，“入為鄉團，出為劫匪，搶擄勒索，無所不至者，比比皆是”；于是規定“嗣后各屬鄉團，必須呈縣委派團董，發給任用狀，方許成立。責成該團董慎選本鄉殷實良民，取具保證，方準充當團勇”[41]。1921年陳炯明曾“通飭紳民整頓團練”，希望改革“軍隊不良、民團腐敗”的情況，“養成地方自衛之力”[42]。次年，他卻以各地公安局已經成立，打算裁撤保衛團，因為“各縣保衛團、局，多為地方上有勢力之紳士所主持，其潛勢力非常雄厚”，乃決定把這些保衛團解散[43]。但不久陳炯明就同孫中山發生沖突，他自然沒有可能把解散全省各地保衛團的決定付諸實施。

鄉村地區的實力人物本身就有辦團的積極性，民國以后廣東社會治安更加混亂、兵匪橫行的局面，進一步促使各地鄉團恢復、創辦和聯團。1916年底有人提出，“今日急務，首在恢復自治機關，使鄉與鄉聯絡辦團，而后內匪可清，外匪不得而入”[44]。東莞、番禺等縣一些鄉村在清末實行過聯鄉辦團，在民國初年停辦，1918年，該處鄉民“以時事多故，特欲實行自衛，援照前清成案，再行舉辦”[45]。1921年，南海、番禺、順德三縣團保局紳董，籌商聯團自衛辦法，決定將三縣的團額再加擴充，未辦之鄉鎮一律撥款籌辦[46]。1923年，有人批評省長徐紹楨招撫綠林的政策，認為“蓋今日吾粵各屬，實已變為莊嚴璀璨之賊世界，亦即變為光怪陸離之兵世界”；要求“先清鄉，后辦團”，“當先驅與民拼命之兵，驅與民爭命之賊，清一鄉，則民團辦一鄉，清一縣，則民團辦一縣，對于已辦民團地方，復不容軍隊駐扎”；辦團的次序是“先市鎮，后鄉村”，先辦商團，在此基礎上再辦四鄉的鄉團[47]。到了20年代，商團、鄉團幾乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、鎮、鄉。

這些地方武力不僅常常擠壓政府的權威，而且還會同政府發生權力和利益的沖突。民國初年珠江三角洲的“護沙”機構的變化，就是政府與基層權力機構、軍隊與民團爭奪緝捕權和征稅權的典型事例。

位于珠江口的“東海十六沙、西海十八沙，膏田萬頃，向為盜匪出沒之所”[48]。清朝咸豐年間，順德縣豪紳羅dūn@①衍、龍元僖建立東海十六沙護沙公約，又稱護沙局。順德士紳控制的東海護沙局主要靠向農民抽收經費維持，成為順德士紳維持其特權地位的武力。東海護沙局，號稱有勇丁千人，超過清朝駐守順德的巡防營兵額。但到了清末民初，護沙局被指責苛抽捕費、欺壓居民、捕務廢弛、包庇賊匪。在防御盜匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因為東海十六沙大部分沙田地處香山，所以發生順德、香山兩縣爭奪護沙權的問題。民國初年，革命黨人掌權的廣東軍政府為了削弱士紳的勢力，下令裁撤東海護沙局，嚴禁順德士紳繼續征收護沙費，把護沙權收歸政府[50]。因為護沙費數額巨大，所以，日后政權雖有更迭，但官辦官管的局面繼續下來。官府派出護沙營駐扎沙田區負責維持治安及清剿盜匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陳賡虞向督軍莫榮新上書要求改變護沙制度，在香山廢除護沙營制，規復沙田自衛團練。他指責護沙營不能防盜，而且勒收行水、搶劫居民。在上書中，他提出一個香山沙田自衛章程，內容包括設立香山全縣沙田自衛總局，由督軍派出督辦，以縣長為會辦，但真正掌握實權的護沙局正副長由香山自行選舉[51]。莫榮新雖然表示會考慮陳的意見，但這一改變觸及護沙處官員的利益，遭到很大阻力。實際上陳賡虞的建議并沒有被采納。在陳炯明回粵驅逐桂系之后，東莞、順德、香山、新會四縣的沙田“業戶”在1921年5月以政府的護沙統領部“護沙害沙”為理由，要求政府取消官方的護沙機構[52]。1922年初，東莞、香山、新會、順德、番禺五屬沙田公會甚至表示愿意每畝抽4角共繳交56萬元作為護沙軍隊收束費，“此后五縣沙田照舊歸各該縣原有自衛機關自籌自衛，所有官辦之護沙營隊即行裁撤”[53]。沙田“業戶”的要求被接受，廣東省長公署訓令：東、順、香、新沙田另外設法籌衛，護沙營隊“亟應從事收縮”[54]。然而，所謂沙田自衛，只是反映了這幾個縣士紳的利益和要求。各種軍隊都想染指巨額的護沙費。1924年，桂軍嚴兆豐在東莞縣征收護沙費，被指責為有越權限[55]。另外一些桂軍部隊在寶安縣委任護沙局長和清佃局長，目的也是要爭對沙捐的征收權[56]。孫中山的政府曾考慮撤銷沙田自衛，“組織黨軍，改編團勇以扶助勞農”[57]。到在平息了商團事變之后，孫中山頒布大元帥訓令，指出“查沙田自衛辦理不善，實緣土豪劣紳藉充自衛局長、董，抽收捕費，圖飽私囊。于沙所治安轉至不顧，以致沙匪充斥，劫掠頻聞。農民不能獲益，轉受其害”；決定撤銷各屬沙田自衛局，改組成農民協會，經費由護沙費中撥給，會長、會董由農民選舉，將所有護沙自衛團甄別收編，由政府派出軍隊保護沙田[58]。農民協會雖然建立了，但士紳掌握的護沙武裝看來并沒有撤銷。據曾經擔任東莞明倫堂總董的葉少華回憶，在1924年后由他經辦，支出了一筆開拔費使駐守沙田的桂軍嚴兆豐部撤出，而自衛局長就由李福林部下的一名旅長兼任[59](p15—17)。

鄉村地區的商團、民團成為政府難以控制、人數眾多的武裝，同軍隊、政府之間經常發生沖突。各地的鄉團在廣東的戰事中，根據自身的利益決定對交戰雙方軍隊的態度，有時表現出相當強的戰斗力。1923年4—5月間，沿粵漢鐵路的鄉團協助孫中山的軍隊對沈鴻英作戰，受到孫中山的表彰[60]。新豐縣西區的鄉團將率部偷襲英德的陳炯明部團長顏國華俘虜，并繳獲機槍一挺[61]。而仁化縣的團防，則以武力攔阻聽命于孫中山的湘軍譚延kǎi@②部[62]。在1924年的商團事變中，在陳恭受直接指揮下各縣、鎮、鄉(主要是珠江三角洲地區)的商、鄉團，表現出較廣州商團更為囂張的氣焰，甚至公開提出以武力“實行驅孫運動”[63]。當年7月到9月，南海九江，東莞莞城、石龍等地的鄉團、商團，與“客軍”中實力最強的滇軍、桂軍沖突，雙方都有嚴重的傷亡(注：對兩地的軍、團沖突，當時的報紙如《申報》、《廣州民國日報》、《香港華字日報》等都有詳細的連續報道和評論。)。廣州商團事變被平定后，廣州和一些重要商業城鎮的商團受到打擊和限制，但在廣大鄉村地區，革命政府無力一一處置豪紳控制的鄉團，例如，滇軍朱世貴部到清遠收繳當地商團槍械，附近鄉團聞訊，集合數萬人與滇軍對敵[64]。事實上，在商團事變后，多數鄉團并沒有被觸動(注：平定商團事變后，孫中山曾下令“鄉團更無關涉”，“毋得擅繳團械”(《禁擅繳鄉團槍械》，《香港華字日報》1924年10月27日)。實際上有不少鄉團卷入事變，不繳鄉團槍械當是出于策略的考慮。)，仍是鄉村士紳掌握權力的武力支柱，多數團局實際上仍是鄉村基層權力機構。

近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉村地區的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為零散，所以，目前對民國時期鄉村基層權力機構的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的《中國保甲制度》(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的《民國政制史》(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的《中國鄉里制度》(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的《基層政權——鄉村制度諸問題》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉村基層權力機構有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》研究了河北、山東若干縣份鄉村權力機構的情況。于建榮的《岳村政治——轉型期中國鄉村社會政治結構的變遷》(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的《村治變遷中的權威與秩序——20世紀川東雙村的表達》(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、四川某些村落的百年變遷，其中內容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉村權力機構，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是1912——1925年)廣東(尤其是珠江三角洲地區)鄉村基層權力機構的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。

一

本文所說的“權力機構”，是指實際上而非法定的政權機構。按清朝的制度，最基層的政權建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統策令中提及“知事為親民之官”[1]，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉村地區，已經形成了士紳控制的實際上的權力機構——“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權力(注：關于清末廣東的基層權力機構，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規定縣以下的城、鎮、鄉設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不一，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區。例如順德縣在光緒末年分為10區，所依據的就是中法戰爭期間籌辦團防全縣10團的防區[2]。但無論何種情況，士紳控制鄉村基層權力機構的情況沒有實質性的變化。

在清末的幾年，由于紳權的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發動了數量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農民與其失業而流為土匪者為基本隊”[3](p46)，其人數曾達到148400人[4]，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發動，使鄉村的士紳在革命高潮中普遍受到沖擊，首當其沖的就是公局、城鎮鄉議事會、董事會這類機構。例如，順德縣樂從鎮公局曾經積極協助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”[5]。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”[6]

革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節制；無則由軍政府簡人任之”[7](p278)。孫中山在1906年主持制定的《同盟會革命方略》中，關于革命時期之地方政權，規定了每縣設立一個“安民局”，有局長一人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”[8](p304—305)，對縣以下地區則沒有提及。對珠江三角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉村原有的權力機構沒有自己的人，他們所能聯絡的，既不是掌握權力的士紳，又不是占人數最多的農民，只是鄉村的一些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內糾合人數眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界居民的壓力，不得不大規模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉村地區更處于動亂之中。當時多數縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長三次[9](總p618—619)，可見，廣東軍政府對縣一級尚能控制。但縣以下廣大的鄉村地區，情況就大不相同了。廣東軍政府共發行了約1800萬元沒有準備金的紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙幣應該不算很多。但紙幣流通十分困難，重要原因是鄉村地區拒用，結果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿額，參看陳華新：《近代廣東對外貿易史料》，《廣東文史資料》第70輯；關于紙幣低折，參看邱捷：《1912—1913年廣東的紙幣低折問題》，《中山大學孫中山研究論文集》第10—11集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規模的“清鄉”，直接的原因是要清除盜匪，但從根本上說是希望把統治權力落實到鄉村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功(注：關于民國初年廣東的清鄉，參見邱捷：《1912—1913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉》，《近代史研究》，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉的失敗，很大程度是因為革命黨人在鄉村地區沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權力機構。

革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉的同時，“通飭各屬辦理鄉治”，先在各縣劃定各鄉界址，然后“選鄉中人望所歸之人，諭充鄉長、鄉董，以謀一鄉之治理，鄉人均受其約束”[10]。不過，革命黨人所設想的鄉治，一直到二次革命失敗也無進展，各地基層權力機構的恢復與重建，是在政府無力監管和控制的情況下進行的。

接替革命黨人治理廣東的龍濟光，在1913年底頒布了《廣東籌辦保甲團練暫行章程》，規定“每縣以下分區，每區設區長，每區之內，照原日各鄉地域，每鄉設鄉長”；“每鄉之內，分段設甲”；要求“各縣長奉到此章程后，即于各區內遴派區長，并督同各區長于各鄉遴派鄉長，由各鄉長速行分段遴派保長，保長分派戶口冊籍，照式填報，遴派甲長”；在此基礎上，“即以每區所管之地為一大團，設大團長，由區長兼之，各鄉或數鄉相聯為一小團，設鄉團長，以鄉長兼之”[11]。這個章程無非是想把清末的公局與清末早已經瓦解的保甲制度相結合。但是，龍濟光的力量有限(入粵只帶了幾千軍隊)，而且要全力防范革命黨，不可能為章程的實行提供多少軍事或財政的支持。這個章程的頒布，無疑會有助于更多舊基層權力機構的恢復，但這些機構恢復或重建，不會完全遵循龍濟光的章程，更未必是省、縣政府所能控制的。1921年，兼廣東省長陳炯明頒布禁賭條例，規定各縣勸導禁賭、首告犯賭、查拿賭犯的責任人，除縣知事外，就是團董紳士、族長、街甲、地保[12]，沒有提及區長、鄉長，可見區、鄉兩級辦事機構并沒有因為龍濟光頒布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，廣東實行縣自治，各地選舉縣長、縣議會。在這一過程中，縣以下地區的權力機構肯定會有所建立或健全。但不久陳炯明與孫中山矛盾尖銳化，1922年6月陳炯明叛變，1923年初孫中山依靠滇桂軍等外省軍隊第三次在廣東建立政權，此后兩年多，進行討伐沈鴻英、陳炯明的戰事。革命政府只是控制廣東部分地區，而在所控制的地區中，各軍擅自委任縣長，征收捐稅，省對縣已無法有效行使權力，縣以下的地區更是混亂不堪。到1928年，廣東省制定《修正廣東省保甲條例》，計劃建立由縣市行政長官指揮監督下的從保董、甲長到牌正的保甲體系，次年改擬的《保甲暫行辦法》則改為“各甲隸屬于轄內警署或區鄉辦事所或團局”，“各警署、區鄉辦事所、團局受直屬地方長官之指揮監督”[13](p374—375)。顯然，后一個暫行辦法，更多地遷就了民國元年以來廣東各地基層權力機構的實際情況。

盡管政府頒布的法規有時也假定省以下分為縣、區、鄉[14](p95—99、p106—117)，但廣東各地縣以下的基層權力機構實際上是“警署或區鄉辦事所或團局”，有不少資料可以反映。例如，在南海縣九江鎮的地方權力機構是“九江鎮同安保衛團局”，人們仍稱之為“公局”；1924年8月的報道說，“九江鄉紳，在該圩公局召集會議辦團事”，會議后“由局備函”把所決定的事項通告縣長及駐軍，以及“通告各社約”[15]。由此看來，九江鎮的權力機構與其辦事的方式仍為清末公局的延續。又如，據1930年的一項調查：番禺縣“全縣分為四司”(按：與民國《番禺縣續志》所記載清末的建置相同)，“警察區原分為七區，民國以來存者僅第五區第七區而已”；此外，三水、赤溪、臺山、開平、新興、高要、封川、開建、廣寧、四會、欽縣、防城、靈山等縣(注：欽縣、防城、靈山、合浦今屬廣西。)，有的警察區和自治區(或行政區)數目各異，有的只有自治區而無警察區，有的則只有警察區而無自治區；合浦縣警察區為6區，“自治區分為十六，舊名為團”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。從近年廣東出版的一些新縣志關于民國初年建置的記載，也反映了縣以下區域建置不一的情況，如從化縣“清宣統三年，全縣劃為東、西、南、北、中5個民團局”，“民國元年(1912年)，全縣設東、西、南、北4個區，基本沿襲清末建置”，“民國2年(1913年)至民國10年(1921年)全縣設20個區”[17](p98、103)；增城縣“民國初期，區劃大致依清代舊制，統稱為十二都，由縣直轄，都下設鄉”[18](p52)；梅縣“民國元年至19年(1912——1930年)，縣以下基層政區仍沿用清代的保甲約制”[19](p78)；潮州“民國初，都改區，初行保衛團制，有鄉600多個；繼行治安會制，有鄉80多個；又行后備聯防制，有鄉300多個”[20](p247)；信宜縣“民國初，縣的行政區劃為區、堡、鄉、里”[21](p91)。可見，民國初年治理廣東的歷屆政府，都未能在全省建立統一的縣以下權力機構的制度。

二

辛亥革命使原有的鄉村基層權力機構受到破壞，但是，縣以下地區的治安、公益、教育等事務需要有機構管理，而鄉村地區的各類實力人物，也會在省、縣兩級政府無力對縣以下地區實行有效控制的情況下，利用政府頒布的各種法令，掌握地方的實權，為自己、家族和團體謀取最大的利益。在辛亥革命開始退潮的時候，各個鄉村地區的機構以不同方式恢復與重建。

在很多情況下，原來的士紳卷土重來，又控制了基層權力機構。例如，清末廣東諮議局議員劉鯤海，順德縣逢簡鄉人，“在鄉局辦事多年”，被視為“紳界之屠伯”，辛亥革命高潮時逃到香港，房屋也被農民和綠林好漢燒毀，但1912年又被委以參與清鄉的重任[22]；1913年初，劉出面“辦理三十六鄉各處清鄉及各處清鄉善后團防警察事宜”，團長“皆三十六鄉之舊紳”[23]。1912年夏，南海縣長在清鄉時“按日接見縣屬各司鄉局董，藉征政見”[24]，可見在南海縣舊日的基層權力機構不少已恢復或重建，其地位也得到縣長的承認。

除了舊日的紳士之外，參加過革命黨或充當過民軍軍官的某些人物，回到鄉村地區，則成為新的士紳。1912年，總綏靖處的公文提到，“近查遣散民軍官長、士兵，回籍以后，間有持功牌執照，自居鄉紳”，特地申明退伍軍人要當鄉紳需經過縣長選委[25]。同年初，在陽江縣有“匪”千余到各店鋪打單(注：“打單”即寫信勒索。)，“間或列隊出行，俱荷新式洋槍，行前者喇叭銅鼓，手持五色國旗”[26]。從報道的描述看，這支隊伍當也是民軍，建立了自封的基層權力機構。有些地方，原來的士紳與這些新產生的鄉村實力人物為爭奪基層權力機構的控制權進行較量。例如順德縣容奇鎮，在辛亥革命高潮中，民軍首領梁茂等占據鄉局，“初尚文明，轉瞬即故態復萌，尋仇勒索，搶劫擄掠，應有盡有。繼而又有匪首麥錦帶民軍一隊，互相尋釁，闖入鄉局，拋擲炸彈，局紳狼狽奔逃。此時秩序大亂，鄉人為飲鴆止渴計，將鄉內公款供奉著匪周四黨羽數十人為護符，于是匪風暫息。久而野性難馴，先因索餉，繼而辭差，卒至縱橫大掠，呼嘯而逸”；此后由紳士關勤補墊出巨款出面辦團，維持了此地的秩序[27]。

不過，民國初年，廣東鄉村的士紳、土豪和綠林、民軍勾結以建立權力機構的例子甚多。例如，1912年，東莞縣的李炳華等人以民團正副團長的名義，“招土匪數百，占據團所”，以武力抗拒來清鄉的軍隊[28]。東莞縣厚街的民團局“開臺拜會”[29]。同年，潮汕地區“各縣土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清鄉時就下令解散各地擅自組織的武裝[30]。

一些商業城鎮，商人也成為基層權力機構的重要角色。商業、手工業發達的佛山，在清末民初是南海縣境內的一個鎮，原設有士紳管理的團防局，下領16團局，是佛山鎮各街區和附近鄉村實際上的基層權力機構。民國元年，“廢所屬鄉局及紳士名稱，官銜、匾額、旗桿等類皆除去，另圖規制。俄而盜賊蜂起，各鄉乏士紳主持，乃令各屬設保安局，取合議制……遂由商會主辦，舉定辦事人員”，“(民國)二年，(鎮)議會散，團局復更名保衛局”，“得設團兵以保衛地方，輔官力所不隸，教育、慈善、風教、衛生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城鎮在民國初年紛紛成立商團，在其中起主導作用的是兼有紳、商身份的人物[32]。有的商團團長出而掌管了地方權力機構，如曾任商會會長的彭礎立(注：彭礎立是廖仲愷的親戚，1924年指使兇手暗殺農民協會執行委員長林寶宸，廖仲愷具函要求胡漢民將彭扣押。)，1924年任南海縣崇文兩堡聯團局局長[33](p728)。東莞縣茶山鄉袁敬義，出身于“富甲一鄉”的舊士紳家庭，長兄袁敬仁畢業于北京國立法政專門學校，歷任廣州、中山等地的審判官；袁敬義出任了商團團長、五十六鄉聯團局局長，后來還任東莞第六區公所所長[34]。從1924年5月廣州商團聯團大會的報道看，出席的多數是珠江三角洲縣城以及商業發達的鄉鎮商團的代表[35]。這些商團的團首，無論是否兼有鄉鎮自治機關職務，都是在地方說了算的人物。而且，在縣以下，商團、鄉團往往很難劃出界限，如東莞縣龍溪附近鄉團聯防總局，就設立在石龍商團團部，并借用該商團印信[36]。

在基層社會，有軍事經歷的人更容易在權力機構中嶄露頭角。

在1924年商團事變中大出風頭的陳恭受，清朝時是秀才，后又“警察學校畢業”，民國后任過警官、當過警察廳長魏邦平的秘書，“曾代行第三師師長及市政公所所長事”[37]，后出任蓮華佛山四十七鄉鎮聯團保衛局局長、佛山商團團長。東莞縣龍溪附近鄉團聯防總局局長姚洪階是“前清武進士，久供軍職者”[38]。何江是清末綠林頭目，后來加入同盟會，民國初年是民軍首領之一，此后同國民黨要人如李福林、胡毅生等一直保持密切關系。1922年后出任佛山忠義鄉鄉團總局團長[39]。

盡管有些縣劃分了區、鄉，也可能在鄉、鎮建立了警察局，但鄉村地區真正的權力機構乃是這些商、鄉團，而主要是后者。控制這些機構的人物，通常像清朝時那樣也被稱為“紳”。

民國初年廣東鄉紳控制下的鄉村基層權力機構，較之清朝士紳的公局更少關心公益事務，對鄉村居民的剝奪和壓迫也更嚴重和粗暴。1926年廣東省農民協會的宣言指出了“土豪劣紳”的禍害：“平日假借功名，或恃其財勢，勾結官府，包庇盜匪，盤踞團局，把持鄉政，侵吞公款，魚肉良民”。[40](p578)這些話，讓人回憶起清末廣東輿論對劣紳的抨擊。可見，民國后“紳”的構成雖有變化，但“紳”的社會形象卻仍與清末時差不多。

政府對這些地方豪紳武裝的態度和政策是矛盾的：一方面鼓勵各地建立民團以防御盜匪，另一方面也擔心這些商、鄉團演變為破壞其統治秩序的力量。民國初年陳炯明的一個命令曾指出，“各屬設立民團，漫無限制”，“入為鄉團，出為劫匪，搶擄勒索，無所不至者，比比皆是”；于是規定“嗣后各屬鄉團，必須呈縣委派團董，發給任用狀，方許成立。責成該團董慎選本鄉殷實良民，取具保證，方準充當團勇”[41]。1921年陳炯明曾“通飭紳民整頓團練”，希望改革“軍隊不良、民團腐敗”的情況，“養成地方自衛之力”[42]。次年，他卻以各地公安局已經成立，打算裁撤保衛團，因為“各縣保衛團、局，多為地方上有勢力之紳士所主持，其潛勢力非常雄厚”，乃決定把這些保衛團解散[43]。但不久陳炯明就同孫中山發生沖突，他自然沒有可能把解散全省各地保衛團的決定付諸實施。

鄉村地區的實力人物本身就有辦團的積極性，民國以后廣東社會治安更加混亂、兵匪橫行的局面，進一步促使各地鄉團恢復、創辦和聯團。1916年底有人提出，“今日急務，首在恢復自治機關，使鄉與鄉聯絡辦團，而后內匪可清，外匪不得而入”[44]。東莞、番禺等縣一些鄉村在清末實行過聯鄉辦團，在民國初年停辦，1918年，該處鄉民“以時事多故，特欲實行自衛，援照前清成案，再行舉辦”[45]。1921年，南海、番禺、順德三縣團保局紳董，籌商聯團自衛辦法，決定將三縣的團額再加擴充，未辦之鄉鎮一律撥款籌辦[46]。1923年，有人批評省長徐紹楨招撫綠林的政策，認為“蓋今日吾粵各屬，實已變為莊嚴璀璨之賊世界，亦即變為光怪陸離之兵世界”；要求“先清鄉，后辦團”，“當先驅與民拼命之兵，驅與民爭命之賊，清一鄉，則民團辦一鄉，清一縣，則民團辦一縣，對于已辦民團地方，復不容軍隊駐扎”；辦團的次序是“先市鎮，后鄉村”，先辦商團，在此基礎上再辦四鄉的鄉團[47]。到了20年代，商團、鄉團幾乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、鎮、鄉。

這些地方武力不僅常常擠壓政府的權威，而且還會同政府發生權力和利益的沖突。民國初年珠江三角洲的“護沙”機構的變化，就是政府與基層權力機構、軍隊與民團爭奪緝捕權和征稅權的典型事例。

位于珠江口的“東海十六沙、西海十八沙，膏田萬頃，向為盜匪出沒之所”[48]。清朝咸豐年間，順德縣豪紳羅dūn@①衍、龍元僖建立東海十六沙護沙公約，又稱護沙局。順德士紳控制的東海護沙局主要靠向農民抽收經費維持，成為順德士紳維持其特權地位的武力。東海護沙局，號稱有勇丁千人，超過清朝駐守順德的巡防營兵額。但到了清末民初，護沙局被指責苛抽捕費、欺壓居民、捕務廢弛、包庇賊匪。在防御盜匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因為東海十六沙大部分沙田地處香山，所以發生順德、香山兩縣爭奪護沙權的問題。民國初年，革命黨人掌權的廣東軍政府為了削弱士紳的勢力，下令裁撤東海護沙局，嚴禁順德士紳繼續征收護沙費，把護沙權收歸政府[50]。因為護沙費數額巨大，所以，日后政權雖有更迭，但官辦官管的局面繼續下來。官府派出護沙營駐扎沙田區負責維持治安及清剿盜匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陳賡虞向督軍莫榮新上書要求改變護沙制度，在香山廢除護沙營制，規復沙田自衛團練。他指責護沙營不能防盜，而且勒收行水、搶劫居民。在上書中，他提出一個香山沙田自衛章程，內容包括設立香山全縣沙田自衛總局，由督軍派出督辦，以縣長為會辦，但真正掌握實權的護沙局正副長由香山自行選舉[51]。莫榮新雖然表示會考慮陳的意見，但這一改變觸及護沙處官員的利益，遭到很大阻力。實際上陳賡虞的建議并沒有被采納。在陳炯明回粵驅逐桂系之后，東莞、順德、香山、新會四縣的沙田“業戶”在1921年5月以政府的護沙統領部“護沙害沙”為理由，要求政府取消官方的護沙機構[52]。1922年初，東莞、香山、新會、順德、番禺五屬沙田公會甚至表示愿意每畝抽4角共繳交56萬元作為護沙軍隊收束費，“此后五縣沙田照舊歸各該縣原有自衛機關自籌自衛，所有官辦之護沙營隊即行裁撤”[53]。沙田“業戶”的要求被接受，廣東省長公署訓令：東、順、香、新沙田另外設法籌衛，護沙營隊“亟應從事收縮”[54]。然而，所謂沙田自衛，只是反映了這幾個縣士紳的利益和要求。各種軍隊都想染指巨額的護沙費。1924年，桂軍嚴兆豐在東莞縣征收護沙費，被指責為有越權限[55]。另外一些桂軍部隊在寶安縣委任護沙局長和清佃局長，目的也是要爭對沙捐的征收權[56]。孫中山的政府曾考慮撤銷沙田自衛，“組織黨軍，改編團勇以扶助勞農”[57]。到在平息了商團事變之后，孫中山頒布大元帥訓令，指出“查沙田自衛辦理不善，實緣土豪劣紳藉充自衛局長、董，抽收捕費，圖飽私囊。于沙所治安轉至不顧，以致沙匪充斥，劫掠頻聞。農民不能獲益，轉受其害”；決定撤銷各屬沙田自衛局，改組成農民協會，經費由護沙費中撥給，會長、會董由農民選舉，將所有護沙自衛團甄別收編，由政府派出軍隊保護沙田[58]。農民協會雖然建立了，但士紳掌握的護沙武裝看來并沒有撤銷。據曾經擔任東莞明倫堂總董的葉少華回憶，在1924年后由他經辦，支出了一筆開拔費使駐守沙田的桂軍嚴兆豐部撤出，而自衛局長就由李福林部下的一名旅長兼任[59](p15—17)。

鄉村地區的商團、民團成為政府難以控制、人數眾多的武裝，同軍隊、政府之間經常發生沖突。各地的鄉團在廣東的戰事中，根據自身的利益決定對交戰雙方軍隊的態度，有時表現出相當強的戰斗力。1923年4—5月間，沿粵漢鐵路的鄉團協助孫中山的軍隊對沈鴻英作戰，受到孫中山的表彰[60]。新豐縣西區的鄉團將率部偷襲英德的陳炯明部團長顏國華俘虜，并繳獲機槍一挺[61]。而仁化縣的團防，則以武力攔阻聽命于孫中山的湘軍譚延kǎi@②部[62]。在1924年的商團事變中，在陳恭受直接指揮下各縣、鎮、鄉(主要是珠江三角洲地區)的商、鄉團，表現出較廣州商團更為囂張的氣焰，甚至公開提出以武力“實行驅孫運動”[63]。當年7月到9月，南海九江，東莞莞城、石龍等地的鄉團、商團，與“客軍”中實力最強的滇軍、桂軍沖突，雙方都有嚴重的傷亡(注：對兩地的軍、團沖突，當時的報紙如《申報》、《廣州民國日報》、《香港華字日報》等都有詳細的連續報道和評論。)。廣州商團事變被平定后，廣州和一些重要商業城鎮的商團受到打擊和限制，但在廣大鄉村地區，革命政府無力一一處置豪紳控制的鄉團，例如，滇軍朱世貴部到清遠收繳當地商團槍械，附近鄉團聞訊，集合數萬人與滇軍對敵[64]。事實上，在商團事變后，多數鄉團并沒有被觸動(注：平定商團事變后，孫中山曾下令“鄉團更無關涉”，“毋得擅繳團械”(《禁擅繳鄉團槍械》，《香港華字日報》1924年10月27日)。實際上有不少鄉團卷入事變，不繳鄉團槍械當是出于策略的考慮。)，仍是鄉村士紳掌握權力的武力支柱，多數團局實際上仍是鄉村基層權力機構。

三

清末廣東的公局，不僅擁有武裝，而且在鄉村基層社會行使立法(往往以鄉規等形式)、征稅(以捐、費名義)、緝捕、審判、仲裁等權力，如同基層政權。民國初年廣東的鄉村基層權力機構名稱或許變化，但運作與職能同清末的公局相近。不過，兩者又不可視作等同。在清朝時期，局紳的遴選需要得到縣令的認可，至少在表面上，他們對朝廷是效忠的。但民國最初十余年，廣東對北京的中央政府在多數時間是獨立或半獨立的，且有數年廣東全省實際上并未能統一在一個政權之下，省政府對各縣也不能充分行使權力。廣東這種特殊的政局，使地方基層權力機構的頭面人物無需也無法向某個中央政府效忠，他們地位的“合法性”主要不是靠各級政府的任命(盡管政府有此要求)，而是利用各級政府權力的失墜，完全憑借自己的實力而來。傳統士紳通過綱常理念，通過同年、同門、同僚等關系，從住省城的大紳到各地的鄉紳，構成一個人際的網絡，官府大體可以利用這個網絡對基層權力機構實施一定的控制。但民國初年，廣東是傳統士紳受打擊較重的省份，清朝時期的大紳很少有機會在省一級政權中任職，省、縣政府也未能重建一個可供利用的士紳人際網絡。各地鄉紳自行建立范圍較小的聯系，后來則企圖依靠鄉團、商團的武力建立一個維護自身利益的網絡。這樣，民國初年廣東各地鄉村基層權力機構較之清末有更多的獨立性。從商團事變前后的史料反映出，縣政府對鄉村基層權力機構已基本上失控，省政府、大元帥府對此也無可奈何。

民國初年廣東土地賦稅征收的情況，多少可以反映出省、縣對鄉村基層社會的控制程度。按民國3年規定，廣東應征田賦額(地丁加民米)每年為4214016.3元，但從民國元年度到15年度，15年間田賦實際收入平均每年只有2498174.7元，還不到民國3年規定數的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情況更能說明問題。清末在廣東的沙田開辦沙捐，原定征額是每畝2錢銀，考慮到各種阻力，原設想每年的征額為40萬兩，但第一年只收到13萬多兩，“嗣后歲有增加，亦未能盡合原估之數”[66]。民國以后，沙捐的實際征收額更遠少于清末，民國3年度到民國14年度，廣東省政府實際收到的沙捐平均每年只有區區89355.4元，而據1928年已清丈南海、中山、順德等8個縣的沙田(南海、東莞尚有部分沙田未列入)就達29735頃[67](p162—163、195—199)。即使按這個不完全統計的沙田畝數，12年間省政府每年從1畝沙田收到的沙捐只有大約0.03元。而且，無論是軍閥還是革命黨人的政府，征收田賦、沙捐往往還得直接依靠軍隊。農民所交納的田賦、沙捐，不會少于清朝時期，不過，除部分被縣一級政權染指外，大部分都落到了基層權力機構的實力派人物手中。珠江三角洲的沙田區，這類人物特別多，所以，他們所征收到的款項遠超過政府。例如，1912年晚造，順德縣的盜匪和兵匪難分的機構，規定每畝交1元始準收割，據說該造就收入六七十萬元[68]。東莞縣道鄉劉倫、劉蘇，原為盜匪，1925年時歸屬陳炯明，“向就勢力范圍以內向各區征收田畝捐，每造收入約可得款二十萬元”[69]。

廣東基層權力機構，也同民國初年廣東社會的進一步軍事化有密切聯系。晚清廣東團練與地方軍事化的問題早已引起學者關注。(注：參看孔飛力著、謝亮生等譯：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人(修訂版)》。北京：中國社會科學出版社1990年版。近年的還有楊念群：《論十九世紀嶺南鄉約的軍事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官統率武官的政治環境下，有傳統功名的士紳只需要間接控制地方武裝。民國初年以后，從中央到地方都是直接掌握武力的人物作主導，有槍才有發言權。沒有軍事能力的士紳，有時只能讓位于那些有軍事經驗的回鄉軍官、綠林與土豪。鄉村基層權力機構的士紳主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、聲望取得地方的權力。盜匪和鄉團人數眾多，且互相流動。1915年，中國機器總會估計“廣東綠林約三十萬”[70]。與此對應的是鄉團、商團的人數，1924年僅卷入商團事變的商團、鄉團就達十幾萬人[71]。有人估計，廣東在1927年有民團30萬人[72]。清末民初廣東民間武器之多更是令人驚異。1924年，孫中山估計，他的家鄉香山“有2萬支槍掌握在農民手中”[73](p517)。順德縣的商團竟“置有七升半大炮兩尊，水機關槍多架”[74]。同年，有人引用某外國人的估計：“中國槍械以廣東為最多，合商、鄉團各種自衛槍械，與現役軍隊并土匪等等，共有四百萬”[75]。上引民國初年廣東的盜匪民團人數、槍械數目，不可能是認真統計得出的實數，但無論如何反映了大致的情況，以及時人對這個問題的看法和關注。

從清末預備立憲開始，清廷計劃實行地方自治，其中一個主要目的是想把國家的統治貫徹到縣以下的基層社會，但沒有成功。在民國初年的廣東，除了以胡漢民、陳炯明為首的廣東軍政府在1912—1913年曾經作過失敗的努力外，此后十余年，治理廣東的歷屆政府再也無力顧及鄉村基層社會。到了大革命時期，國共合作的廣東革命政府，支持、發動農民運動的一個原因，也是希望借助農民的力量，把政府的權威深入到鄉村。正因為如此，士紳勢力最大的珠江三角洲地區，農民運動的阻力也最大。有學者指出，在1927年國民黨反共時期，廣東“由土豪劣紳操縱民團土匪、勾結不肖軍隊制造的摧殘農會、迫害農民的事件，以中路各縣為最甚”[76](注：“中路”即廣東中部珠三角地區。)。

到國民政府成立后，1930年，廣東實行《廣東區自治條例草案》，規定“縣以下為區，區以下為鄉鎮，鄉鎮以下為里，里以下為鄰”[77](p673)。但這只是名稱的改變，鄉村基層權力機構的實質不會有根本的改變。地方實力人物出長鄉團、兼理鄉政以謀求經濟、政治利益的情況仍相當普遍，國民政府制定的各項法律，在不少鄉村地區被視同具文。民國初年形成的亦官、亦紳、亦團、亦匪的人物控制鄉村基層權力機構的格局，在廣東，特別在珠江三角洲，一直延續到40年代末(注：筆者在上世紀60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民國時屬中山)“上山下鄉”，陳結波、葉順、馬文、鄺修麗等干部和老農曾在“憶苦思甜”報告以及平日閑談，提到很多關于30—40年代中山大沙田區那些集團、匪、(鎮鄉)官于一身的人物的故事，以及農民的生活狀況，使筆者對民國時期珠江三角洲的基層社會獲得不少書本上難以得到的知識。)。

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