當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實(shí)際上早就客觀存在。現(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場已成為不爭的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對成功是對西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會的制度根基。如果對某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們在改革前作為國家人去掠奪農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內(nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場與要素市場的不對稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

一、釋題：集體土地流失是農(nóng)民與土地關(guān)系弱化、分離的反映。

集體土地是在集體土地所有制下農(nóng)民集體所有的土地。法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)一般不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。如果非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要使用集體土地，必須通過征地改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)為國有土地，然后由各級政府通過土地一級時(shí)常或者以劃撥、租賃等方式讓渡使用權(quán)。集體土地的流失反映的是農(nóng)民與土地關(guān)系的弱化和分離。農(nóng)民和土地之間的關(guān)系是非常的微妙的，農(nóng)民不與土地分離不行，不能推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，但是分離的太多太快也是不行的。所以這種弱化和分離必須在相關(guān)制度的保證下有序有度的完成，否則將會極大的傷害失地農(nóng)民的利益，引發(fā)嚴(yán)重的社會糾紛，窒息中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。珍惜寶貴的耕地資源，保護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益將是本文的立足點(diǎn)。

二、問題提出：集體土地流失過快，土地利用無序化問題突出。

（一）農(nóng)民經(jīng)營的土地流失的形式。

1、國家征用及其擴(kuò)大化的“合法”征用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年到2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，其中百分之七十以上是征地。我國非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般人均耕地不足0.7畝。根據(jù)一項(xiàng)16省的調(diào)查結(jié)果，2000-2001年這16省共征地246.9萬畝，其中耕地171.4萬畝，失去土地農(nóng)民236萬人，大體上上海征用一畝耕地就會造成1.4人失去土地。上述資料是依法審批的占用數(shù)，與其并行的還有大量超出公益目的和不按法律程序的征地。衛(wèi)星遙感資料表明，違法占用土地?cái)?shù)量一般占用地量的百分二十至百分三十，有的地方多達(dá)百分之八十。相對于珍貴的耕地資源，土地流失量是非常醒目的。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對成功是對西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會的制度根基。如果對某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們在改革前作為國家人去掠奪農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內(nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場與要素市場的不對稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

近年來由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位逐步確立，各項(xiàng)優(yōu)農(nóng)、富民政策的不斷出臺，國家對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)民收入提高、生活富裕，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步體現(xiàn)。隨著城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和大量招商引資企業(yè)的落戶，土地需求越來越旺，但國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地等政策，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和農(nóng)用地的征收征用審批，國有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展需要，為充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)利益，避免違法批地和亂占耕地現(xiàn)象和有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行。

2009年縣被省政府列為省級農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點(diǎn)縣，通過改革農(nóng)村土地使用制度，建立統(tǒng)一的與新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)土地使用和管理方式，對全面推進(jìn)我縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了重要作用。隨著試點(diǎn)工作的開展，特別是全國首家縣級農(nóng)交中心——縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心的正式成立，中心自掛牌運(yùn)行以來，共征集到農(nóng)村集體資源資產(chǎn)出讓信息386條，受讓信息89條。通過中心組織牽線，交易雙方達(dá)成協(xié)議成交項(xiàng)目38個(gè)，成交額2300萬元，其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易項(xiàng)目29個(gè)，成交額1860萬元；農(nóng)村養(yǎng)殖水面交易項(xiàng)目9個(gè)，成交額440萬元。為我縣農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)和市場化運(yùn)作提供了一個(gè)很好的平臺，也為促進(jìn)農(nóng)村土地科學(xué)、規(guī)范、快速流轉(zhuǎn)提供信息支撐，為我縣農(nóng)民增加收入作出貢獻(xiàn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和中共中央國務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》等文件精神，系在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面作了專題規(guī)定。要求建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。

二、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

地方政府更多的是熱衷于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，通過招商引資發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，貫徹國家土地政策意識淡薄，侵犯農(nóng)民利益情況較為普遍。在改善農(nóng)民居住環(huán)境、增加農(nóng)民福祉的名義下，卻行著竭盡全力以較小代價(jià)換取最大用地回報(bào)之實(shí)。目前在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在以下主要問題：

按要求如實(shí)填寫各類登記報(bào)表，要按時(shí)完成工作。并按時(shí)上報(bào)政府，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)反饋意見和建議。

進(jìn)一步摸清我區(qū)農(nóng)民集體所有土地使用和閑置土地情況，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》國辦發(fā)〔〕71號）和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》國發(fā)〔〕3號）精神。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為，切實(shí)做到節(jié)約集約用地，根據(jù)國家土地管理法律、法規(guī)和相關(guān)政策，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為具體要求，黨的十七大精神指導(dǎo)下。以嚴(yán)守耕地18億畝紅線為總體目標(biāo)，去年開展土地執(zhí)法百日行動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》國辦發(fā)〔〕71號）和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》國發(fā)〔〕3號）精神，摸清我區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理和閑置土地的情況，依法維護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，全面規(guī)范我區(qū)土地市場秩序，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)再上新臺階打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、清查的范圍及內(nèi)容

（一）清查的范圍：區(qū)行政區(qū)域內(nèi)違法使用農(nóng)民集體所有土地和閑置土地的情況。

各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們：

大家上午好！

今天鎮(zhèn)政府和國土局聯(lián)合在這里舉行集體土地現(xiàn)場發(fā)證儀式，這標(biāo)志著鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地從此具有了法律意義上的“合法身份”。

土地是民生之本，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資源和載體。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)土地管理制度的日趨完善，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位，已經(jīng)引起黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的高度重視，黨的十七屆三中全會明確要求，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。省委、省政府在貫徹中央決定的實(shí)施意見中，對此項(xiàng)工作提出同樣要求。全面開展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記發(fā)證工作，進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，十分緊迫和重要。

第一，全面開展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記，是深化農(nóng)村土地使用制度改革的基本前提。開展集體土地確權(quán)和登記工作，可以全面查清我縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)狀況以及各類建設(shè)用地使用權(quán)的來源、位置、界線、面積和建設(shè)規(guī)模等情況，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，處理各類土地權(quán)屬糾紛，將農(nóng)村集體土地的占用、使用和流轉(zhuǎn)等行為納入法制軌道，從而保障農(nóng)村土地使用制度改革的順利推進(jìn)。

第二，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記，是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障國家糧食安全的客觀需要。只有明晰每一塊土地的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利歸屬，查清土地的利用狀況等情況并登記造冊，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的自覺性和主動性，依法處理違法違規(guī)占用的土地資源，才能真正把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。

第一條土地是稀缺和不可再生的資源，土地又是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展必須的重要載體。規(guī)范集體土地的使用與管理，有利于新郊區(qū)、新農(nóng)村的建設(shè)，有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，有利于保障農(nóng)民和集體的根本利益。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，制定本意見。

第二條集體土地是指耕地、未利用土地、農(nóng)村宅基地、自留地以及已辦理非農(nóng)建設(shè)用地的集體土地，即未被征用為國有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。

第三條加強(qiáng)土地管理，關(guān)鍵在于健全一個(gè)機(jī)構(gòu)，建立一套機(jī)制，明確各方責(zé)任,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理。

1、管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理所的建設(shè)，適當(dāng)增加其編制和配足人員，房地產(chǎn)管理所主要領(lǐng)導(dǎo)逐步由區(qū)房地局黨委會同有關(guān)鎮(zhèn)黨委共同考核并由區(qū)房地局黨委任命和管理。

2、管理職責(zé)。進(jìn)一步明確土地管理的責(zé)任主體，按照國家的有關(guān)規(guī)定，區(qū)政府是本區(qū)土地管理的責(zé)任主體，各鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)集體土地管理的責(zé)任主體，區(qū)房地局是區(qū)政府履行土地管理的具體責(zé)任部門。

3、管理延伸。逐步建立并健全村巡查點(diǎn)與巡查員機(jī)制和隊(duì)伍，在鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理所的指導(dǎo)下，以村為單位設(shè)立巡查點(diǎn)，并以每2—3平方公里設(shè)立1名巡查員，對于違法用地做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止。

中共十七屆三中全會提出農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)的政策，這是給富人發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)提供一個(gè)兼并土地的法寶。農(nóng)村土地通過大規(guī)模地流轉(zhuǎn)兼并，招引大量資金投入，進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這無疑是一大進(jìn)步。但是，政府侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的政策和行為始終沒有改變，存在不可訴的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。無地、無業(yè)、無生活保障的農(nóng)民群體不斷增多，徘徊在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工蜂擁而起，影響社會穩(wěn)定和和諧。他們不知道穩(wěn)定的家到底什么時(shí)候安置在哪里，怨聲載道，叫苦連天，誰能理解他們發(fā)出的嘆息和責(zé)疑呢。-首先，老百姓回憶起上個(gè)世紀(jì)五十年代初，中國共產(chǎn)黨把地主的土地沒收過來，無償?shù)姆纸o老百姓；現(xiàn)在又把老百姓的土地低價(jià)征用或兼并過去，高價(jià)賣給地主（開發(fā)商）開發(fā)，怎么一個(gè)共產(chǎn)黨會做出兩種完全相反的法律和政策？其次，農(nóng)民集體土地被政府征用或兼并，每畝（666平米）價(jià)格只有幾萬元，賣給地主（開發(fā)商）后，地價(jià)至少上升數(shù)十倍；地主（開發(fā)商）繼續(xù)開發(fā)房地產(chǎn)，每平米價(jià)格可售幾萬元。農(nóng)民土地一畝幾萬元，房產(chǎn)商鋪一平米幾萬元，咫尺之隔的土地價(jià)格相差數(shù)百倍甚至上千倍。老百姓的泥磚一到地主手里怎么會變成金磚？再次，當(dāng)今時(shí)代，農(nóng)村土地時(shí)刻被征用或流轉(zhuǎn)兼并，失地農(nóng)民正處于“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、低保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的水深火熱之中，不找市長找市場，市場能容納得下這么多沒文化、沒技能、沒資本、老的老、小的小的農(nóng)民工？農(nóng)民求職找市場，吃飯找食堂，誰來種地呢？

政府面對這些實(shí)際問題，如何認(rèn)識老百姓提出的責(zé)疑和埋怨？為了和諧社會，完成無硝煙、無血淚的這場，有人試圖做出這樣的一些見解。第一，共產(chǎn)黨把土地?zé)o償?shù)姆纸o老百姓已經(jīng)有60年（1949--2009），由于種種原因的存在，三農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的確要比其他行業(yè)緩慢。改革開放以后，政府依法征用土地拍賣給地主（開發(fā)商）開發(fā)工業(yè)園區(qū)、國際商城、專業(yè)市場以及各類住宅和工廠等，有的不到6年時(shí)間，就能開發(fā)出超過歷史6000年的高樓大廈和各類經(jīng)典建筑。為社會創(chuàng)造史無前例的財(cái)富有目共睹，因此，不是共產(chǎn)黨要做出兩種完全相反的法律和政策，而是中國時(shí)展的需要進(jìn)行一次。第二，城市地產(chǎn)每平米價(jià)格高達(dá)幾萬元，老百姓的土地每畝只有幾萬元，城鄉(xiāng)土地價(jià)格差距之大完全事實(shí)。但不是顯失公平的泥磚變金磚，而是我國實(shí)行工業(yè)化、城市化的政策傾斜，由先富起來的一部分地區(qū)和一部分人，根據(jù)鄧小平的黑貓理論打下金地洞，抓起金老鼠的緣故。如果房地產(chǎn)供大于求，賣的多，買的少，價(jià)格再高再漲，也是漲不上去的。第三，老百姓求職找市場，吃飯找食堂，誰來種地？中國共產(chǎn)黨代表先進(jìn)的生產(chǎn)力，要實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，當(dāng)然是地主（農(nóng)場主）繼續(xù)開發(fā)“萬畝立體”農(nóng)場，帶領(lǐng)農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行科學(xué)種地，一人種萬人吃，誰來種地的問題應(yīng)該可以解決。

縱觀我國歷代王侯將相和平民百姓，對自己的土地都有著千絲萬縷的聯(lián)系。《詩經(jīng).小雅.谷風(fēng)之什.北山》曰：“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣；”隨著歷史的發(fā)展和進(jìn)步，無論是公有還是私有都是一國領(lǐng)土，無論是官員還是平民都是一國公民。當(dāng)代官民之間對我國的土地到底有什么過不去的呢，公有私有可以一概而論嗎？解放中國的年代犧牲農(nóng)民生命為代價(jià)，換取農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民翻身當(dāng)家做主人。開放中國的年代犧牲農(nóng)民土地為代價(jià)，不準(zhǔn)農(nóng)民買賣土地，政府卻可以“征用”農(nóng)民土地賣給開發(fā)商，產(chǎn)生極大的差價(jià)，收益又不歸農(nóng)民所有，土地的主人完全改變，這叫“立黨為公，執(zhí)政為民”嗎？

我國《憲法》第三十三條明文規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，平等的關(guān)鍵就在于官民之間人人平等地履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。我國的土地與官民之間有著什么樣的平等關(guān)系呢？《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，其他土地國家所有。兩種所有制并列屬于公有，沒有規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于13億全民所有，也沒有規(guī)定國家或政府所有，因此，土地集體所有與國家所有在法律面前是完全平等的，農(nóng)村集體成員有權(quán)依照憲法規(guī)定行使土地所有權(quán)。所謂“所有權(quán)”就是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的結(jié)合。--我國政府單方面對土地市場實(shí)行高度壟斷，集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地只能是政府征用。我國《土地管理法》第十五條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”土地經(jīng)營權(quán)承包為什么也要政府批準(zhǔn)？難道種地也有什么錯(cuò)的嗎？《土地管理法》第五章短短的“建設(shè)用地”條款中就用了十二個(gè)“政府批準(zhǔn)”字樣。《中華人民共和國憲法修正案》第20條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這里的“征收”是所有權(quán)的改變，“征用”是使用權(quán)的改變，“給予補(bǔ)償”是土地價(jià)值的承認(rèn)。

《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”根據(jù)這一規(guī)定,地方政府為了實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營城市”理念，一屆政府任期五年，可以一次收取50年或70年的土地租金。他們在農(nóng)民土地上大做文章，普遍誘發(fā)了強(qiáng)烈的“政績”沖動和短期行為，把農(nóng)民手中的土地從低價(jià)征用過來，高價(jià)出賣給開發(fā)商或者其他投資者。缺乏談判能力的農(nóng)民在土地征用中始終處于弱勢地位，被政府征用的集體土地，農(nóng)民只能得到30年土地使用權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)，土地就永遠(yuǎn)不歸農(nóng)民私有，也不歸集體公有，土地的所有權(quán)哪里去了呢，當(dāng)然，不明不白的歸政府所有了。-政府拿農(nóng)民的土地賣高價(jià)，搞商業(yè)開發(fā)，是對農(nóng)民擁有集體土地權(quán)利的侵犯，是土地征用權(quán)的濫用。是完全違反《憲法》的。我國《憲法》只準(zhǔn)許政府修學(xué)校、醫(yī)院、敬老院、公園、公路等公益事業(yè)征用農(nóng)民土地。政府對國有土地有權(quán)公開掛牌拍賣、收取利益、行使權(quán)利；農(nóng)民對集體土地為什么不能掛牌買賣、收取利益、行使權(quán)利。國有土地所有權(quán)的行使農(nóng)民根本無權(quán)干預(yù)，農(nóng)民屬于自己的土地為什么不能買賣，到處還要政府批準(zhǔn)，政府到底憑什么來剝奪農(nóng)民擁有集體土地的自由買賣權(quán)呢？隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征占農(nóng)村土地的力度越來越大，違反平等、正義、公道的行政法規(guī)、政策和行政行為越來越多，農(nóng)民確實(shí)無力抵擋，有什么辦法拿起法律武器保護(hù)自己，與政府抗衡呢，根本不能，為什么？根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，法院不受理公民對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。其受案范圍，只能是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，就對政府部門那些歧視性的規(guī)定也不能做出違憲判決。--政府違反《憲法》侵犯農(nóng)民權(quán)利，提起行政訴訟，法院不能判決，農(nóng)民沒有講話余地，上告無門。只好走上遙遙無期的信訪之路，有時(shí)候想不通就會破口大罵而被稱之為大膽刁民；用自己的七尺身軀參加城市化建設(shè)，有時(shí)候拿不到血汗錢而被稱之為農(nóng)民工；用自己勤勞的雙手種地與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化競爭，有時(shí)候搞得顆粒無收而被稱之為農(nóng)民孫。什么農(nóng)民孫亂七八糟的，不，農(nóng)民孫是歷史的遺留，農(nóng)民是其他身份的區(qū)別，農(nóng)民只有考上大學(xué)才能成為知識分子，只有賺到錢才能成為商人，只有鬧革命才能成為一代官員。除此之外，子子孫孫就是農(nóng)民，那么去打工能不能成為工人呢？可能不大，在農(nóng)村還沒有打工的地方，城市打工十年二十年，不吃不喝賺不到一間百萬的住房，遷不了戶口，身份還是農(nóng)民。看起來這一切一切都是農(nóng)民的錯(cuò)。農(nóng)民為了生計(jì)犯法去偷去槍當(dāng)然要承擔(dān)法律責(zé)任，政府違反國家根本大法侵犯農(nóng)民權(quán)利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任？難道殺一人一條罪，殺百人百條罪，殺了千千萬萬的人就沒罪？筆者呼吁，中國八億農(nóng)民不答應(yīng)的違反國家根本大法行為。國家高層應(yīng)當(dāng)引起重視，盡快進(jìn)入違憲審查程序，返還農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利，根治農(nóng)村土地官民糾紛。

摘要：我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，其他土地國家所有。因此，農(nóng)村集體土地與國家所有土地在法律面前是平等的。政府征用集體土地，農(nóng)民只得30年土地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，土地就永遠(yuǎn)不歸農(nóng)民私有，也不歸集體公有。政府拿農(nóng)民的土地賣高價(jià)，搞商業(yè)開發(fā)，是對農(nóng)民擁有集體土地權(quán)利的侵犯，是土地征用權(quán)的濫用。是八億農(nóng)民不答應(yīng)的違反國家根本大法行為。國家高層應(yīng)當(dāng)引起重視，盡快進(jìn)入違憲審查程序，返還農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利，根治農(nóng)村土地官民糾紛。

一、改變征地制度中的激勵機(jī)制，減少地方政府的尋租機(jī)會可以說，征地過程的各利益群體中，農(nóng)民是最為弱勢的，因此需要相應(yīng)的政策與法律的修訂來保護(hù)他們的權(quán)利。同時(shí)，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利重要的是防止他人（包括政府）對農(nóng)民土地資產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在不根本改變農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的前提下，通過保護(hù)農(nóng)民權(quán)益辦法緩解當(dāng)前的矛盾沖突。可進(jìn)行的工作主要有：

1、穩(wěn)定農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。2002的《土地承包法》是向這個(gè)方向邁進(jìn)的一大步，但《土地承包法》生效以來，公眾對農(nóng)民所新?lián)碛械臋?quán)利了解有限，這些權(quán)利也沒有得到有效保護(hù)。因而切實(shí)實(shí)行《土地地承包法》具有重要意義，這不僅會通過提高農(nóng)民的積極性來促進(jìn)投資，提高生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，而且也是發(fā)展土地市場（出租市場與轉(zhuǎn)讓市場）的一個(gè)起點(diǎn)。這樣就可以同時(shí)提高土地的價(jià)值，而且有助于發(fā)現(xiàn)市場價(jià)格，目前在我國，土地市價(jià)很難確定。

2、明確宣布土地被承包后村集體不可以再調(diào)整土地。在《土地承包法》中，土地承包權(quán)在30年的承包期內(nèi)是不允許被重新調(diào)整的。作為例外情況，如在自然災(zāi)害等特殊情況下允許再調(diào)整土地承包權(quán)。我們認(rèn)為，需要明確規(guī)定，土地征用是不屬于這類允許再調(diào)整土地承包權(quán)的特殊情況。

3、具體界定國家可以征用土地的公共用途。

4、提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在的《土地管理法》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有體現(xiàn)30年土地承包權(quán)的合理價(jià)值。改變這種狀態(tài)的一種方法是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低限，而不是制定最高限。我們也希望更進(jìn)一步地提高公共用途的征地補(bǔ)償費(fèi)，向市場價(jià)格的靠近。在我國部分有可能確定土地市場價(jià)格地區(qū)，建議盡快地建立相應(yīng)機(jī)制。

5、要將更大比例的征地補(bǔ)償費(fèi)給農(nóng)民。基于農(nóng)戶30年的承包權(quán)意味著絕大部分的價(jià)值屬于農(nóng)民，這接近完全私有產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民應(yīng)該被授權(quán)享有絕大部分的補(bǔ)償費(fèi)，作為一個(gè)中間步驟，至少75%的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸農(nóng)民所有。