本文作者：宋才發(fā)工作單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院

自治區(qū)自治條例立法機(jī)制是自治區(qū)自治條例從社會(huì)中產(chǎn)生、形成與監(jiān)督等帶有規(guī)律性的模式,即自治區(qū)自治條例立法的運(yùn)行方式或者模式。它主要解決的是自治區(qū)自治條例立法的程序性問(wèn)題,具有主體特定性、程序正當(dāng)性以及結(jié)果確定性等特點(diǎn)。自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的主要內(nèi)容包括:自治區(qū)自治條例立法的準(zhǔn)備機(jī)制、自治區(qū)自治條例立法的形成機(jī)制以及自治區(qū)自治條例立法的完善機(jī)制三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(一)自治區(qū)自治條例立法與立法機(jī)制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據(jù)一定的職權(quán),運(yùn)用一定的技術(shù)制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。在學(xué)理解釋上,立法有/活動(dòng)說(shuō)0和/結(jié)果說(shuō)0兩個(gè)層面的含義。本文在這里采用的是/活動(dòng)說(shuō)0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機(jī)制0引入社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域后,機(jī)制的本來(lái)含義得到了進(jìn)一步的豐富和拓展,并且在三個(gè)層次上予以使用:一是指各個(gè)組成要素的相互聯(lián)系即結(jié)構(gòu);二是指事物在有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮作用、效應(yīng)及其功能;三是指發(fā)揮功能的作用過(guò)程和作用原理。把三者綜合起來(lái),機(jī)制就是/帶規(guī)律性的模式0[1]。立法機(jī)制要解決的核心問(wèn)題是立法的科學(xué)與合理性,關(guān)鍵問(wèn)題是如何以科學(xué)的立法方法去指導(dǎo)整個(gè)立法活動(dòng)。

(二)自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的特征cl1987

自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的特征體現(xiàn)在三個(gè)方面,一是立法機(jī)制發(fā)生的主體具有特定性。立法機(jī)制發(fā)生的主體指立法機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中行為活動(dòng)的主體,其范圍的特定性是指在立法機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中[收稿日期]2008-01-21[基金項(xiàng)目]本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):05BMZ007),教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地2004年度重大研究項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):05JJD850009),國(guó)家/985工程0二期建設(shè)項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):教重辦[2004]1號(hào))的研究成果。行為活動(dòng)主體的范圍是特定的。在我國(guó)這樣一個(gè)/一元多級(jí)0的立法體制框架下,自治區(qū)自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個(gè)層次構(gòu)成:一是自治區(qū)自治條例的制定主體,另一個(gè)是自治區(qū)自治條例的審批主體。自治區(qū)自治條例的制定主體專屬于自治區(qū)的人民代表大會(huì),自治區(qū)自治條例的審批主體屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。二是立法機(jī)制發(fā)生的程序具有正當(dāng)性。立法機(jī)制發(fā)生的程序設(shè)計(jì)的正當(dāng)性是指我國(guó)立法程序的設(shè)計(jì)符合社會(huì)主義的立法目的,體現(xiàn)社會(huì)主體民主的基本要求[2]。自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計(jì)的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點(diǎn)不僅是我國(guó)民主集中制的政治組織和活動(dòng)原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國(guó)立法法6的基本要求。5立法法6第5條規(guī)定:/立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。0[3]我國(guó)自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計(jì)中體現(xiàn)民主原則的關(guān)鍵,就是該程序的設(shè)計(jì)必須能夠便于自治區(qū)內(nèi)各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區(qū)別原則。5立法法6在規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時(shí),也規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽(tīng)證程序等。自治區(qū)自治條例作為自治區(qū)政府實(shí)施自治權(quán)的基本依據(jù),是自治區(qū)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的、調(diào)整本地方民族關(guān)系和與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的綜合性法規(guī)。所以,在自治區(qū)自治條例的制定中采用聽(tīng)證程序,乃是體現(xiàn)各民族人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,提高自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的重要措施。三是立法機(jī)制發(fā)生結(jié)果具有確定性。立法機(jī)制發(fā)生結(jié)果具有確定性指立法的結(jié)果)))自治區(qū)自治條例這一規(guī)范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區(qū)自治條例的法律效力應(yīng)當(dāng)是自治區(qū)內(nèi)自治事務(wù)的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務(wù)方面的法規(guī)和規(guī)章都不得與之相抵觸。再?gòu)膶徟黧w和審批內(nèi)容上看,由于自治區(qū)自治條例的審批主體是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),所以有人認(rèn)為,自治區(qū)自治條例在我國(guó)法律體系中的地位,屬于必須由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的這一類法律范疇。自治區(qū)的自治條例,同國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過(guò)的法律,在我國(guó)法律體系中居于同等地位[4]。其實(shí)自治區(qū)自治立法權(quán)與省級(jí)普通地方立法權(quán)一樣,都屬于地方立法。盡管法律對(duì)其設(shè)置了相對(duì)嚴(yán)格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規(guī)的效力等級(jí)。

一、我國(guó)新能源與可再生能源的立法現(xiàn)狀

能源工業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量都極為重要。在高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國(guó)能源工業(yè)面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力。從能源長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略高度來(lái)審視，必須尋求一條可持續(xù)發(fā)展的能源道路。新能源和可再生能源對(duì)環(huán)境不產(chǎn)生或很少產(chǎn)生污染，既是近期急需的補(bǔ)充能源，又是未來(lái)能源結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。我國(guó)具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質(zhì)能源、太陽(yáng)能、地?zé)豳Y源以及海洋能源資源等。近20年來(lái)，我國(guó)新能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)利用有了很大發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)能源系統(tǒng)中不可缺少的組成部分。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，鑒于常規(guī)能源資源的有限性和環(huán)境壓力的增加，世界上許多國(guó)家重新加強(qiáng)了對(duì)新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)展的支持。為了促進(jìn)新能源的開(kāi)發(fā)和利用，世界各國(guó)紛紛通過(guò)各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》)，創(chuàng)造了中國(guó)法律出臺(tái)速度最快的紀(jì)錄，于2006年1月1日正式實(shí)施。該法實(shí)施一年以來(lái)，各級(jí)政府都對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)給予了空前關(guān)注。同時(shí)，隨著《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，各類投資商、開(kāi)發(fā)商和制造商紛紛涉足該領(lǐng)域，中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了加速發(fā)展期。2007年新年伊始，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》及《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》等新政策的出臺(tái)，更是讓可再生能源企業(yè)看到了光明的未來(lái)。總體而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標(biāo)制度；二是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購(gòu)制度；三是可再生能源上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫龋凰氖强稍偕茉磳ｍ?xiàng)資金和稅收、信貸鼓勵(lì)措施。該法律具有出臺(tái)速度快、對(duì)產(chǎn)業(yè)支持率高、影響大的特點(diǎn)，但同時(shí)，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實(shí)施有賴于國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。在一年的實(shí)際工作中，可再生能源產(chǎn)業(yè)遭遇了細(xì)則出臺(tái)速度過(guò)慢、細(xì)則難以實(shí)施等一系列困難。

二、我國(guó)新能源與可再生能源立法的檢討

由于可再生能源的研究和開(kāi)發(fā)需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統(tǒng)能源，因此必須依靠政府的干預(yù)才可望得到推廣。目前，我國(guó)相關(guān)立法中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府干預(yù)不足，二是政府干預(yù)過(guò)度。

1.政府干預(yù)不足

本文作者：劉軍魏麗華工作單位：濰坊醫(yī)學(xué)院

確定醫(yī)藥采購(gòu)以類似規(guī)范招投標(biāo)的公開(kāi)方式為現(xiàn)實(shí)的采購(gòu)前提

原有的/藥品集中招標(biāo)采購(gòu)0實(shí)際上并非我國(guó)招投標(biāo)法中的招標(biāo),而僅僅是要求用類似于招標(biāo)的方式增加采購(gòu)環(huán)節(jié)的透明度。同時(shí),在現(xiàn)實(shí)生活中,由于醫(yī)藥采購(gòu)特有的零碎性、即時(shí)性,以及招標(biāo)的成本相對(duì)于直接采購(gòu)的擴(kuò)大和招標(biāo)周期相對(duì)于直接采購(gòu)的延長(zhǎng),形成一些難以解決的矛盾,醫(yī)藥采購(gòu)?fù)耆裱型稑?biāo)法的規(guī)定是不可能的。因此,藥品采購(gòu)有必要采取類似于招標(biāo)而又非招標(biāo)的方式來(lái)實(shí)行,它是一種/準(zhǔn)招標(biāo)0。111采購(gòu)過(guò)程的部分活動(dòng)應(yīng)按招投標(biāo)法中的規(guī)定執(zhí)行,如規(guī)定公告式不定向邀請(qǐng)為唯一合法采購(gòu)形式;規(guī)定在確定藥品出售人之前,藥品出售信息的保密性;規(guī)定確定藥品出售程序的公開(kāi)性。212允許采購(gòu)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自主確定公告的期限、評(píng)定藥品出售人綜合指標(biāo)體系、資格審查方式;允許采購(gòu)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在出售要約人不滿3人時(shí)按照有關(guān)規(guī)則擇優(yōu)確定藥品出售人。313關(guān)于公開(kāi)性的其他特別規(guī)定,如采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照衛(wèi)生主管部門(mén)的規(guī)定成立評(píng)審組織。評(píng)審組織負(fù)責(zé)評(píng)審方法、評(píng)審程序的指定。在確定采購(gòu)對(duì)象時(shí),應(yīng)當(dāng)保證紀(jì)檢、衛(wèi)生、藥監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)適時(shí)、無(wú)限的監(jiān)督權(quán)利。評(píng)審組織、評(píng)審程序、評(píng)審方法應(yīng)當(dāng)報(bào)衛(wèi)生和藥品主管部門(mén)備案。

確立衛(wèi)生、物價(jià)、藥監(jiān)、紀(jì)檢等各主管部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各司其職的原則

在合理的立法框架中,應(yīng)當(dāng)規(guī)定如果出現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不采購(gòu)依照規(guī)定確定的藥品及采購(gòu)后不依約支付款項(xiàng)造成較大影響的,由衛(wèi)生主管部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)或處罰;藥品經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)企業(yè)的違章,如藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)采取不正當(dāng)手段參與采購(gòu)活動(dòng),在要約有效期內(nèi)不依照規(guī)定簽訂合同、違反規(guī)定私自向醫(yī)療機(jī)構(gòu)出售藥品的,或者機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具有藥品招標(biāo)資格而從事藥品招標(biāo)或采購(gòu)經(jīng)辦的等,由藥監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)給予罰款或禁入某一地域醫(yī)藥市場(chǎng)1至5年直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰,對(duì)機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照規(guī)定給予警告、罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰;企業(yè)違反了物價(jià)的管理,由物價(jià)部門(mén)來(lái)處置;在藥品營(yíng)銷過(guò)程中出現(xiàn)了貪污、受賄等行為時(shí)則由紀(jì)檢部門(mén)來(lái)規(guī)范,情節(jié)嚴(yán)重的,還要移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

確立以集中采購(gòu)為主、分散采購(gòu)為輔的采購(gòu)體制

本文作者：劉軍魏麗華工作單位：濰坊醫(yī)學(xué)院

1確定醫(yī)藥采購(gòu)以類似規(guī)范招投標(biāo)的公

開(kāi)方式為現(xiàn)實(shí)的采購(gòu)前提原有的/藥品集中招標(biāo)采購(gòu)0實(shí)際上并非我國(guó)招投標(biāo)法中的招標(biāo),而僅僅是要求用類似于招標(biāo)的方式增加采購(gòu)環(huán)節(jié)的透明度。同時(shí),在現(xiàn)實(shí)生活中,由于醫(yī)藥采購(gòu)特有的零碎性、即時(shí)性,以及招標(biāo)的成本相對(duì)于直接采購(gòu)的擴(kuò)大和招標(biāo)周期相對(duì)于直接采購(gòu)的延長(zhǎng),形成一些難以解決的矛盾,醫(yī)藥采購(gòu)?fù)耆裱型稑?biāo)法的規(guī)定是不可能的。因此,藥品采購(gòu)有必要采取類似于招標(biāo)而又非招標(biāo)的方式來(lái)實(shí)行,它是一種/準(zhǔn)招標(biāo)0。111采購(gòu)過(guò)程的部分活動(dòng)應(yīng)按招投標(biāo)法中的規(guī)定執(zhí)行,如規(guī)定公告式不定向邀請(qǐng)為唯一合法采購(gòu)形式;規(guī)定在確定藥品出售人之前,藥品出售信息的保密性;規(guī)定確定藥品出售程序的公開(kāi)性。212允許采購(gòu)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自主確定公告的期限、評(píng)定藥品出售人綜合指標(biāo)體系、資格審查方式;允許采購(gòu)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在出售要約人不滿3人時(shí)按照有關(guān)規(guī)則擇優(yōu)確定藥品出售人。313關(guān)于公開(kāi)性的其他特別規(guī)定,如采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照衛(wèi)生主管部門(mén)的規(guī)定成立評(píng)審組織。評(píng)審組織負(fù)責(zé)評(píng)審方法、評(píng)審程序的指定。在確定采購(gòu)對(duì)象時(shí),應(yīng)當(dāng)保證紀(jì)檢、衛(wèi)生、藥監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)適時(shí)、無(wú)限的監(jiān)督權(quán)利。評(píng)審組織、評(píng)審程序、評(píng)審方法應(yīng)當(dāng)報(bào)衛(wèi)生和藥品主管部門(mén)備案。

2確立衛(wèi)生、物價(jià)、藥監(jiān)、紀(jì)檢等各主管部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各司其職的原則

在合理的立法框架中,應(yīng)當(dāng)規(guī)定如果出現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不采購(gòu)依照規(guī)定確定的藥品及采購(gòu)后不依約支付款項(xiàng)造成較大影響的,由衛(wèi)生主管部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)或處罰;藥品經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)企業(yè)的違章,如藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)采取不正當(dāng)手段參與采購(gòu)活動(dòng),在要約有效期內(nèi)不依照規(guī)定簽訂合同、違反規(guī)定私自向醫(yī)療機(jī)構(gòu)出售藥品的,或者機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具有藥品招標(biāo)資格而從事藥品招標(biāo)或采購(gòu)經(jīng)辦的等,由藥監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)給予罰款或禁入某一地域醫(yī)藥市場(chǎng)1至5年直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰,對(duì)機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照規(guī)定給予警告、罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰;企業(yè)違反了物價(jià)的管理,由物價(jià)部門(mén)來(lái)處置;在藥品營(yíng)銷過(guò)程中出現(xiàn)了貪污、受賄等行為時(shí)則由紀(jì)檢部門(mén)來(lái)規(guī)范,情節(jié)嚴(yán)重的,還要移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

3確立以集中采購(gòu)為主、分散采購(gòu)為輔的采購(gòu)體制

本文作者：劉升平

第一階段,從新中國(guó)成立到1954年9月第一次全國(guó)人大的召開(kāi)。這時(shí)期的立法體制,在當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的共同綱領(lǐng)中雖然沒(méi)有明確規(guī)定,但實(shí)際上是實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制:中央一級(jí)的,在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán),制定共同綱領(lǐng)和中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法;中央人民政府委員會(huì)有權(quán)制定并解釋國(guó)家法律,頒布法令。地方一級(jí)的,主要是各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)(即軍政委員會(huì),1952年12月改行政委員會(huì),1954年6月撤銷大區(qū)一級(jí)建制),它們是各該區(qū)所轄省(市)高一級(jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān),又是中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機(jī)關(guān),它可以根據(jù)共同綱領(lǐng)、國(guó)家的法律、法令制定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例;民族自治機(jī)關(guān)依照自治權(quán)限,可以制定本自治區(qū)的單行法規(guī)。在這個(gè)時(shí)期之所以實(shí)行立法分權(quán)制度,是因?yàn)榻▏?guó)之初,各地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,中央的各項(xiàng)政策還不可能一時(shí)都固定下來(lái),形成為統(tǒng)一的法規(guī)。因此,國(guó)家的立法工作,不可能都集中到中央來(lái)進(jìn)行,只能由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況的需要,按照《共同綱領(lǐng)李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區(qū)進(jìn)行。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制局的統(tǒng)計(jì),建園后頭五年所制定頒布的法規(guī),大部分是由各大行政區(qū)制定的。這時(shí)立法工作的突出特點(diǎn),是從實(shí)際出發(fā),較好地發(fā)揮了地方的主動(dòng)性和積極性。董必武同志在八大的發(fā)言中也充分地肯定了這一點(diǎn)。

第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會(huì)議的召開(kāi)。這個(gè)時(shí)期是實(shí)行立法集權(quán),立法權(quán)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。1954年憲法第22條規(guī)定:“全國(guó)人民代表了大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！边@時(shí)期為了開(kāi)展有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè),提高工作效率,克服官僚主義,加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必需的,但卻忽視了發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。1956年,同志在《論十大關(guān)系》中系統(tǒng)地總結(jié)了我國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),特別注意到了蘇聯(lián)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所暴露出來(lái)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,嚴(yán)肅地指出,我們“不能象蘇聯(lián)那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點(diǎn)機(jī)動(dòng)也沒(méi)有”,提出要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大地方的權(quán)力,處理好中央和地方關(guān)系這十分重要的問(wèn)題。他說(shuō),“我們的憲法規(guī)定,立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒(méi)有約束”。以后的實(shí)踐證明,同志對(duì)我國(guó)的立法工作和制度所做的深刻總結(jié)和闡述,提出的對(duì)我國(guó)立法體制改革的原則方針,是正確的。無(wú)論是蘇聯(lián)的經(jīng)臉,還是中國(guó)的經(jīng)驗(yàn),木論是聯(lián)邦制國(guó)家,還是單一制國(guó)家,片面地強(qiáng)調(diào)中央集權(quán),忽視發(fā)揮地方積極性的做法,都不是成功的經(jīng)驗(yàn),是違背社會(huì)主義上層建筑發(fā)展的客觀規(guī)律性的。

第三階段,黨的十一屆三中全會(huì)后,黨和國(guó)家實(shí)行了工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移,根據(jù)新的形勢(shì)有步驟地進(jìn)行了繁重的建設(shè)和改革工作,其中包括對(duì)我國(guó)立法工作的建設(shè)和改革。1979年在五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本行政區(qū)域的具休情況和實(shí)際需要,在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規(guī),并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。我國(guó)立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過(guò)去那種只認(rèn)為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才能立法的傳統(tǒng)觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規(guī)定了我國(guó)新的立法體制,這就為新時(shí)期的法制建設(shè)開(kāi)拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說(shuō)明中指出:“草案根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則,規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán),在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)了地方的職權(quán),肯定了省、自治區(qū)、直轄市人大和它的常委會(huì)有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)。我們國(guó)家很大,一個(gè)省就有幾千萬(wàn)以至上億人,相當(dāng)一個(gè)大、中國(guó)家,各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡,這樣規(guī)定,有利于各地因地制宜,發(fā)揮主動(dòng)性、積極性,加速整個(gè)國(guó)家的建設(shè)?！痹谖覈?guó)實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現(xiàn)了發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則,它既保證了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又加強(qiáng)了地方的職權(quán),能較好地協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。其次,它能從實(shí)際出發(fā),因地、因時(shí)、因事制宜,更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的大國(guó),各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級(jí)的立法,而沒(méi)有地方的立法,那是不行的。根據(jù)歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改變,立法體制的調(diào)整和改革,勢(shì)在必行。第三,能克服和防止權(quán)力過(guò)份集中,避免產(chǎn)生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據(jù)實(shí)際需要,而且要考慮實(shí)際可能。如果我們把國(guó)家的立法權(quán)限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應(yīng)千差萬(wàn)別的具體情況,勢(shì)必使立法工作脫離實(shí)際,助長(zhǎng)官僚主義。因此,實(shí)行兩級(jí)立法體制,是適應(yīng)發(fā)揚(yáng)和健全社會(huì)主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔(dān)心,實(shí)行兩級(jí)立法體制,會(huì)不會(huì)產(chǎn)生分散主義,影響法制的統(tǒng)一性?我們認(rèn)為,改革政治體制的目的,是要使國(guó)家權(quán)力的合理分工和有效行使。實(shí)行立法體制改革的出發(fā)點(diǎn),不是削弱國(guó)家法制的統(tǒng)一性,而是要更好地發(fā)揮這種統(tǒng)一性。因?yàn)?法律規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定和頒布地方性法規(guī),并不是沒(méi)有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要,不能脫離實(shí)際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法規(guī),必須是和國(guó)家的憲法、法律、法令和行政法規(guī)不相抵觸為前提,地方性法規(guī)必須服從中央的法律和法規(guī)。憲法草案規(guī)定,一切法律、法令和法規(guī)都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國(guó)家法制的統(tǒng)一。

為了保障地方權(quán)力機(jī)關(guān)正確地行使地方立法權(quán)限,法律還規(guī)定了地方立法的程序和監(jiān)督制度。凡是地方性法規(guī)都必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。全國(guó)人大常委有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規(guī)、決議和命令,有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律、法令、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。所以,憲法賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)享有部分立法權(quán),不僅不會(huì)損害國(guó)家法制的統(tǒng)一原則,而是更好地實(shí)現(xiàn)這一原則,是進(jìn)一步完備國(guó)家法制所必需的。•總之,在國(guó)家根本大法中關(guān)于中央與地方相結(jié)合的兩級(jí)立法體制的規(guī)定,是符合中國(guó)國(guó)情的,是我國(guó)現(xiàn)階段較為合理,較為完善的立法制度。當(dāng)然,在憲法草案中,還只是原則規(guī)定,但是在立法制度上,如何劃分地方立法的權(quán)限、地方立法的范圍和法規(guī)名稱等問(wèn)題,還須要作出具體規(guī)定。

本文作者：林立華工作單位：徐州醫(yī)學(xué)院

一、產(chǎn)品責(zé)任立法概況

從時(shí)間上講,產(chǎn)品責(zé)任法在民事法律關(guān)系中發(fā)展較晚。在對(duì)產(chǎn)品責(zé)任進(jìn)行立法時(shí),許多國(guó)家紛紛突破了傳統(tǒng)合同法的框架,在侵權(quán)行為法體系內(nèi)建立特殊的產(chǎn)品責(zé)任侵權(quán)制度,在產(chǎn)品責(zé)任制度中引人無(wú)過(guò)錯(cuò)或嚴(yán)格責(zé)任的歸責(zé)原則,以期通過(guò)立法的方式保護(hù)在經(jīng)濟(jì)上處于弱者地位的消費(fèi)者利益,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的平衡。我國(guó)的產(chǎn)品責(zé)任立法,目前尚處于探索發(fā)展階段,還未制定出一部完整的產(chǎn)品責(zé)任法,有關(guān)產(chǎn)品責(zé)任的法律、法規(guī)分散于《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》(以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》)、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法))(以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者保護(hù)法》)。然而,這些法律條文的規(guī)定大都過(guò)于簡(jiǎn)單,不易于操作,而且有些條文措辭欠妥、突出反映在“產(chǎn)品”和“缺陷”這兩個(gè)概念上。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,關(guān)于產(chǎn)品責(zé)任的爭(zhēng)議將日益增多,而我國(guó)關(guān)于產(chǎn)品責(zé)任的法律、法規(guī)零散分布狀態(tài)顯然不能適應(yīng)社會(huì)需要。尤其在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中規(guī)定產(chǎn)品責(zé)任問(wèn)題容易使人誤將產(chǎn)品質(zhì)量不合格的責(zé)任同產(chǎn)品缺陷引起的產(chǎn)品責(zé)任相混淆。所以,目前在我國(guó)制定一部統(tǒng)一的產(chǎn)品責(zé)任法是十分迫切的。

二、產(chǎn)品責(zé)任立法中對(duì)“產(chǎn)品”概念的界定

確定產(chǎn)品責(zé)任,首先必須明確產(chǎn)品責(zé)任立法意義上對(duì)“產(chǎn)品”概念的界定,這對(duì)是否承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任至關(guān)重要。我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條給“產(chǎn)品”下了一個(gè)明確的定義“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工、制作,用于銷售的產(chǎn)品。建設(shè)工程不適用本法規(guī)定,但是,建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備,屬于本法前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的,適用本法規(guī)定?！蓖瑫r(shí),《產(chǎn)品質(zhì)量法》第73條還規(guī)定:“軍工產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法,由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)另行制定”。由此可見(jiàn),我國(guó)“產(chǎn)品”的概念內(nèi)涵是:第一,經(jīng)過(guò)加工、制作,用于銷售的物品,不僅是指有形的物質(zhì),同時(shí)也指無(wú)形的物質(zhì);第二,不包括初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品以及非工業(yè)用品;第三,不包括建筑工程等不動(dòng)產(chǎn);第四,不包括軍工產(chǎn)品。在這里,盡管《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)產(chǎn)品的定義比較明確,但仍有值得完善的地方。法學(xué)界比較集中的疑義在于兩點(diǎn):第一,“加工、制作”的含義過(guò)于廣泛、籠統(tǒng),不利于操作;第二,使用“銷售”一詞欠妥。有些產(chǎn)品并非直接由銷售渠道進(jìn)入消費(fèi)者手中,由此引發(fā)的產(chǎn)品責(zé)任如何負(fù)擔(dān)則成為爭(zhēng)議焦點(diǎn),因此,有人建議改為“流通”一詞。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,各種各樣的新產(chǎn)品將不斷涌現(xiàn),產(chǎn)品責(zé)任法應(yīng)確保其對(duì)消費(fèi)者提供的保護(hù)與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)同步,根據(jù)形勢(shì)的需要不斷拋棄陳舊的觀點(diǎn),將更多的新產(chǎn)品納人產(chǎn)品范疇之中。對(duì)照歐美國(guó)家“產(chǎn)品”概念,我們可以從中吸取一些有益的東西。《歐共體產(chǎn)品責(zé)任指令》第2條規(guī)定,“產(chǎn)品指一切動(dòng)產(chǎn),即使被組裝或安裝在另一動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)中的動(dòng)產(chǎn)也包括在內(nèi),但農(nóng)業(yè)原產(chǎn)品和獵物除外”。該條采用排除法,雖不夠準(zhǔn)確,但仍有可借鑒之處,如“不動(dòng)產(chǎn)”一詞的使用,遠(yuǎn)比我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》使用“建設(shè)工程”一詞妥貼。根據(jù)我國(guó)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第186條規(guī)定:“土地、附著于土地的建筑物及其它定著物、建筑物的固定附屬設(shè)備為不動(dòng)產(chǎn)”。因此,使用“不動(dòng)產(chǎn)”這一法律用語(yǔ)代替“建設(shè)工程”更為科學(xué)。合格造成他人財(cái)產(chǎn)、人身?yè)p害的,產(chǎn)品制造者、銷售者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這里把“產(chǎn)品質(zhì)量不合格”認(rèn)為是承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任的原因顯然是不正確的。在制定《民法通則》時(shí),部分學(xué)者對(duì)“瑕疵”和“缺陷”的概念混淆,將“瑕疵”概念定義為產(chǎn)品規(guī)格質(zhì)量不符合法定或約定標(biāo)準(zhǔn)。而事實(shí)上,依據(jù)《合同法》屬于瑕疵產(chǎn)品,并不一定具有對(duì)人身財(cái)產(chǎn)安全的危險(xiǎn),不一定屬于產(chǎn)品責(zé)任法上的缺陷產(chǎn)品,而在產(chǎn)品責(zé)任法上屬于有缺陷的產(chǎn)品,也可能在《合同法》上并無(wú)瑕疵,屬于質(zhì)量合格產(chǎn)品。另外,我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條規(guī)定:“本法所稱缺陷,是指產(chǎn)品存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)。產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的,缺陷是指不符合標(biāo)準(zhǔn)。”這里把“不合理的危險(xiǎn)”作為缺陷的標(biāo)準(zhǔn)是十分科學(xué)的,但后半句又把是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為缺陷衡量的依據(jù),這就為衡量產(chǎn)品是否有缺陷提供了雙重標(biāo)準(zhǔn)。而產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定是綜合多種因素制定的,并不以產(chǎn)品無(wú)危險(xiǎn)性或具有安全性為唯一標(biāo)準(zhǔn)。因而,符合國(guó)家、部門(mén)、行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,并不排除其危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的可能性。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定無(wú)疑會(huì)令某些使用具有不合理危險(xiǎn)卻符合某些質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的受害人難以獲得賠償。此外,隨著高新技術(shù)的發(fā)展,新產(chǎn)品不斷出現(xiàn),國(guó)家若想在所有新產(chǎn)品投人流通之前,都制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),是十分費(fèi)時(shí)費(fèi)力且可能出現(xiàn)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)偏差的情況。因此,我國(guó)的產(chǎn)品責(zé)任立法應(yīng)確定統(tǒng)一的產(chǎn)品缺陷衡量標(biāo)準(zhǔn),即以“不合理的危險(xiǎn)”的存在為基本標(biāo)準(zhǔn)。

三、產(chǎn)品責(zé)任立法中對(duì)“缺陷”概念的界定

本文作者：張建偉王艷玲工作單位：河南大學(xué)環(huán)境與民商法研究所

農(nóng)村環(huán)保立法現(xiàn)狀：事實(shí)與規(guī)范的失衡

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。我國(guó)農(nóng)村人口長(zhǎng)期占總?cè)丝诘亩鄶?shù)，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量直接影響著廣大群眾的環(huán)境權(quán)益和生活質(zhì)量，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也離不開(kāi)生態(tài)環(huán)境的支撐?？傊瑢?duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境有著至關(guān)重要的意義。因此，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保是我國(guó)國(guó)家環(huán)?？傮w戰(zhàn)略的重要一環(huán)。然而，作為農(nóng)村環(huán)保關(guān)鍵基礎(chǔ)之一的農(nóng)村環(huán)保立法卻十分薄弱，這種薄弱突出表現(xiàn)為事實(shí)與規(guī)范的失衡。立法內(nèi)容零亂，缺乏專門(mén)立法長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村環(huán)保立法內(nèi)容零亂，相關(guān)法律規(guī)定過(guò)于原則化。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展需要專門(mén)立法，而截至目前，這方面的立法僅有國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的原國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T(mén)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》（2007年）和環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)施方案》（2009年）兩項(xiàng)規(guī)范性文件，規(guī)范密度低且不夠周延。組織與權(quán)限劃分模糊農(nóng)村環(huán)保事關(guān)中央與地方的縱向關(guān)系，還涉及環(huán)保與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)的橫向關(guān)系，其組織與權(quán)限劃分需要通過(guò)立法加以明晰，但現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法對(duì)此的規(guī)定比較模糊?？v向看，中央政府具有較強(qiáng)的加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的政治意愿，地方政府則動(dòng)力不足，造成執(zhí)行“空洞化”；橫向看，多部門(mén)的農(nóng)村環(huán)境管理體制使農(nóng)村環(huán)保缺乏專職專責(zé)的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致“有利的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利的事情沒(méi)人管”。制度安排存在缺失現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)保立法在制度安排上秉承著傳統(tǒng)的環(huán)保立法理念，以“命令—控制”模式為主，注重規(guī)劃、許可、制裁等核心管制工具的采用，而對(duì)為農(nóng)村環(huán)保做出“特別犧牲”的客體的補(bǔ)償不足，對(duì)環(huán)境權(quán)益受到侵害的群體的救濟(jì)不夠，且缺乏制度性的解決措施，這些都影響了核心管制工具功能的發(fā)揮。

農(nóng)村環(huán)保立法不彰的關(guān)鍵：機(jī)制不完善

當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保立法不彰，從大的背景來(lái)看，是源于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分化，環(huán)境保護(hù)立法“突出表現(xiàn)出大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義的特征，環(huán)境法律原則和環(huán)境法律制度著重反映了大中城市的環(huán)保需要，并未認(rèn)真研究和采取適應(yīng)城鄉(xiāng)整體環(huán)境管理的法律制度及其實(shí)施手段和形式”；具體到法律層面，立法機(jī)制本身的不完善是關(guān)鍵。有學(xué)者指出：中國(guó)法之不行或難行的根源，差不多存在于中國(guó)法制和法治的各個(gè)基本環(huán)節(jié)。首先是存在于立法環(huán)節(jié)，是立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實(shí)行，甚至無(wú)法實(shí)行。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法機(jī)制確實(shí)存在諸多不完善之處。重政府主導(dǎo)，輕公眾參與農(nóng)村環(huán)保涉及廣泛的利益沖突，農(nóng)村環(huán)保立法的本質(zhì)應(yīng)是一個(gè)利益識(shí)別、利益選擇、利益整合及利益表達(dá)的過(guò)程?！读⒎ǚā芬?guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，但實(shí)踐中政府在農(nóng)村環(huán)保立法過(guò)程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用。近年來(lái)，雖然立法機(jī)關(guān)越來(lái)越多地參與農(nóng)村環(huán)保立法，但政府部門(mén)的意見(jiàn)仍是一個(gè)決定性因素，這樣的直接后果就是農(nóng)村環(huán)保立法的“部門(mén)利益化”。與此相對(duì)，公眾卻缺乏參與立法的有效途徑，公眾尤其是農(nóng)民的環(huán)境利益在立法中更難以得到體現(xiàn)。重事后立法，輕事前立法“預(yù)防原則”是環(huán)境法的基本原則，然而在農(nóng)村環(huán)保立法中，長(zhǎng)期以來(lái)采取的都是事后立法，即當(dāng)有損于農(nóng)村環(huán)境的某種現(xiàn)象、某些行為發(fā)生、發(fā)展，成為突出的嚴(yán)重農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題時(shí)才啟動(dòng)立法。農(nóng)村飲用水源問(wèn)題就是典型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議和第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的部署，表明了黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的決心。制定農(nóng)村環(huán)保專門(mén)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023億多農(nóng)民飲用著不合格的水，農(nóng)村飲用水符合飲水衛(wèi)生條件的僅有66%，一些地區(qū)由飲用水源污染引發(fā)的各類疾病明顯上升，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的身體健康；一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)保信訪量不斷增加，由水源污染引發(fā)的群體性事件也呈上升之勢(shì)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

完善農(nóng)村立法機(jī)制的方向：從單一靜態(tài)到多元?jiǎng)討B(tài)

【摘要】面臨老齡化日益加重的社會(huì)趨勢(shì)，我國(guó)已經(jīng)初步建立起具有本國(guó)特色和符合本國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。然而，由于我國(guó)對(duì)這一社會(huì)問(wèn)題關(guān)注過(guò)晚，相應(yīng)的法律法規(guī)還需要更多的時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。城市農(nóng)村同時(shí)抓、加大法律覆蓋面、整改部門(mén)機(jī)構(gòu)、完善老年人福利內(nèi)容以及權(quán)力效力都是我國(guó)需要進(jìn)行的方面。

【關(guān)鍵詞】中日養(yǎng)老保險(xiǎn)人口老齡化立法機(jī)制對(duì)比研究

一、中國(guó)老齡化現(xiàn)狀

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展，人類社會(huì)開(kāi)始邁向老齡化進(jìn)程。人口老齡化的到來(lái)及其引發(fā)的一系列潛在問(wèn)題，都會(huì)對(duì)世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治等產(chǎn)生直接的影響。人口老齡化的加劇已引起我國(guó)政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界的高度重視，因此，有關(guān)部門(mén)制定切實(shí)可行的計(jì)劃措施來(lái)緩解老齡化帶來(lái)的壓力就顯得尤為重要。中國(guó)和日本文化背景較為相似，而日本作為較早邁入老齡化社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)確立了一套較為全面立體的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系。因此，通過(guò)對(duì)中日兩國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法制度的比較研究和學(xué)習(xí)，挖掘日本方面的可取之處，這對(duì)于我國(guó)完善和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)立法制度進(jìn)程有著十分深刻的意義。

二、中日養(yǎng)老立法對(duì)比研究

經(jīng)過(guò)多年不斷摸索與反思，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法已取得了較為矚目的成就，然而不足之處也顯而易見(jiàn)，歸納總結(jié)起來(lái)主要表現(xiàn)在:缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的理論分析與交流，嚴(yán)重影響中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程與深入發(fā)展；養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法尚未確立，缺乏最根本的法律基礎(chǔ)；各地政策方針不同，法律法規(guī)受地域影響較大；養(yǎng)老保險(xiǎn)收益對(duì)象局限，適配人群相對(duì)集中；養(yǎng)老基金方面未能引起重視，管理持續(xù)混亂等。由此可知，我國(guó)目前所面臨的社會(huì)老齡化問(wèn)題逐漸嚴(yán)峻，相應(yīng)的改革也迫在眉睫。而鄰國(guó)日本在上個(gè)世紀(jì)中后期也面臨著人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，但到目前為止也有了一套自己的應(yīng)對(duì)措施，并經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)取得了很大成效。作為日本最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，日本年金制度也曾出現(xiàn)過(guò)被保險(xiǎn)人拒交或滯交養(yǎng)老保險(xiǎn)金等各項(xiàng)問(wèn)題。但日本政府立即采取有效的立法活動(dòng)，合理地緩解了社會(huì)老齡化帶來(lái)的問(wèn)題。因此，我國(guó)在面對(duì)老齡化問(wèn)題時(shí)，就要看到日本在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的優(yōu)點(diǎn)，正確的意識(shí)才能更有效地指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)行。以下即為日本養(yǎng)老機(jī)制的特點(diǎn):日本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法機(jī)制基本健全。1944年，日本政府對(duì)《厚生年金法》做出了重大修改，將年金的支付年齡從60歲提高到65歲。1985年，日本頒布了新的《年金修改法》，并對(duì)各項(xiàng)保險(xiǎn)立法制度進(jìn)行調(diào)整、修復(fù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金給付和負(fù)擔(dān)的公平。2000年3月，日本政府通過(guò)《厚生養(yǎng)老金保險(xiǎn)法》、《養(yǎng)老金制度改革方案》兩部法律，對(duì)繳納、領(lǐng)取養(yǎng)老金等政策做了大幅修改，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)政策更加的人性化、利民化。日本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律適用對(duì)象廣。1944年，日本政府修訂《厚生年金法》，將保險(xiǎn)對(duì)象擴(kuò)展到普通工薪階層的人員，擴(kuò)大了適用對(duì)象范圍。隨著二戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)政治文化的逐漸恢復(fù)，日本政府分別在1956年和1959年制定了新的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》與《國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，其目的是使全體國(guó)民都成為醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適用對(duì)象。20世紀(jì)60年代初，日本實(shí)施《國(guó)民年金法》，將全體國(guó)民都納入年金體系，真正實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”。日本養(yǎng)老保險(xiǎn)法具有全國(guó)統(tǒng)一性，利于宏觀調(diào)控。法律規(guī)定，日本的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)全部由日本政府直接管理。日本政府在1875年到1942年期間頒布的有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律都是針對(duì)某些特定對(duì)象，但從1944年開(kāi)始，日本政府所頒布的法律已經(jīng)將使用對(duì)象擴(kuò)大至一般的工薪階層。目前為止，日本頒布的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》、《國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《國(guó)民年金法》、《厚生年金法》等法律都是以全體國(guó)民為對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一管理。日本擁有多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。日本政府在將近150年的時(shí)間里，通過(guò)多次立法和修改，最終形成了目前較為完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法機(jī)制。這些立法包含了養(yǎng)老制度的各個(gè)方面，如老年醫(yī)療、年金的額度及繳納方式、適用對(duì)象及適用年齡等，并對(duì)這些方面做出明確規(guī)定，形成了一個(gè)多層次、多方位的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。日本的養(yǎng)老機(jī)制及時(shí)改革、與時(shí)俱進(jìn)。隨著國(guó)民養(yǎng)老金逐漸空洞化以及日本財(cái)政壓力日益沉重，日本及時(shí)改革養(yǎng)老保險(xiǎn)管理運(yùn)營(yíng)方式，取回國(guó)民信任。為了解決養(yǎng)老基金在運(yùn)營(yíng)和管理方面的問(wèn)題，日本政府組建年金經(jīng)營(yíng)基金會(huì)并設(shè)立投資委員會(huì)，嚴(yán)格審核和調(diào)查直接進(jìn)入資本市場(chǎng)的資金。同時(shí)，日本政府大力推行以民間為主導(dǎo)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則機(jī)制，并引入年金金額自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，提高養(yǎng)老機(jī)制的透明度和可信度。

本文作者：楊宗科工作單位：西北政法大學(xué)

一、法律體系形成與加強(qiáng)社會(huì)管理法律建設(shè)之間存

在張力2011年3月10日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上莊嚴(yán)宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)已如期實(shí)現(xiàn)。同樣是2011年2月19日，中共中央總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式講話中，強(qiáng)調(diào)扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。加強(qiáng)社會(huì)管理的法律、體制和能力建設(shè)，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，建立中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。①如何認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的政治宣告和加強(qiáng)社會(huì)管理法律建設(shè)的政治引領(lǐng)二者之間的關(guān)系?二者之間是否存在悖論?其一，從法律發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，法律的完善是立法工作的永恒主題。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，并不代表立法工作停止，立法是一個(gè)需要不斷完善的過(guò)程。其二，我國(guó)法律體系的形成，表明我國(guó)社會(huì)主義法律體系從整體上完成了體系化、整體性的架構(gòu)。但總體體系的形成，并不代表社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域都已經(jīng)被法律所完全覆蓋。因?yàn)?，隨著社會(huì)的發(fā)展和變遷，在某些領(lǐng)域，還不可避免地存在某些法律空白，新的社會(huì)生活領(lǐng)域的立法需求還會(huì)產(chǎn)生。社會(huì)管理立法，就屬于此種情形。其三，無(wú)庸諱言的是，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，主要是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建角度來(lái)講的。在我國(guó)最初的法律體系建設(shè)預(yù)想中，并沒(méi)有充分規(guī)劃和系統(tǒng)預(yù)設(shè)社會(huì)管理方面的立法。例如，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬在2002年10月9日的講話指出，“我國(guó)已形成了以憲法為基礎(chǔ)，以民事、刑事、經(jīng)濟(jì)、行政和訴訟等方面的基本法律為核心，以各種不同層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章為內(nèi)容的法律框架，初步形成了有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。”②其中所提及的法律體系，就沒(méi)有涉及社會(huì)管理法律問(wèn)題。1997年召開(kāi)的黨的十五大提出到2010年形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的政治主張，是在中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革初期提出的，主要關(guān)注的也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)立法。黨的十六大報(bào)告的提法是:“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)……到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，③同樣沒(méi)有明確提及社會(huì)管理立法問(wèn)題。改革開(kāi)放很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)一直是按照以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法指導(dǎo)思想制定法律，對(duì)社會(huì)管理立法的集中關(guān)注則僅僅是近幾年的事。因此導(dǎo)致的結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)立法在90年代走的是快車道，而社會(huì)立法則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)立法。統(tǒng)計(jì)顯示，在全國(guó)人大常委會(huì)的立法中，經(jīng)濟(jì)類立法107件，而社會(huì)法立法僅17件。其四，法律體系必須隨著政治經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活的發(fā)展變化而不斷發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，必須與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)管理體系的時(shí)代需要相一致。新的時(shí)代背景下，隨著改革的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，各方面對(duì)立法工作提出的要求會(huì)越來(lái)越高，積極適應(yīng)廣大人民群眾的新要求、新期待，努力實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益而完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系勢(shì)在必然。此外，在既有社會(huì)管理體制功能不斷弱化的情形下，構(gòu)建新的社會(huì)管理體制當(dāng)然需要不斷依據(jù)社會(huì)變遷的時(shí)代特征而制定和完善相關(guān)法律。結(jié)合我國(guó)的立法成就及現(xiàn)狀，分析當(dāng)前我國(guó)面臨的社會(huì)問(wèn)題，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行立法的基本特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)為:其一，立法重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移?？傮w上，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但許多法律尚待完善。20世紀(jì)80年代的立法，主要是制定、修改和完善我國(guó)的基本法律。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)的立法主要服務(wù)于“有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”建設(shè)工作。在改革開(kāi)放三十多年后的今天，立法工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理立法的主戰(zhàn)場(chǎng)。其二，現(xiàn)行法律體系的組成還存在一定的結(jié)構(gòu)性不足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法成就突出，社會(huì)管理領(lǐng)域的相關(guān)立法薄弱，大量新型的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，未來(lái)還需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)立法。其三，社會(huì)管理法律的系統(tǒng)化立法不足。既有社會(huì)管理領(lǐng)域的很多立法，條塊分割、人為分割嚴(yán)重，沒(méi)有從總體上予以統(tǒng)籌，法律之間的協(xié)調(diào)性還不足，不能完全適應(yīng)時(shí)代需要。其四，立法應(yīng)當(dāng)由追求效率向追求公平傾斜。國(guó)家進(jìn)入到社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新的發(fā)展階段以后，急需要在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重社會(huì)建設(shè)。為此，立法不僅應(yīng)當(dāng)注重提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，而更應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)“共同富?！保Ｕ先嗣翊蟊姵浞止蚕砀母锇l(fā)展成果。

二、創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)當(dāng)首先創(chuàng)新社會(huì)管理的立法機(jī)制

在全面推進(jìn)以法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的時(shí)代背景下，社會(huì)管理創(chuàng)新必須以法治作為主導(dǎo)方向而推行。理由在于:其一，依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)長(zhǎng)期的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的治國(guó)基本方略，依法治國(guó)方略的確立也表明中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政觀念的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨徹底擯棄了“人治”的落后思想，堅(jiān)定不移地走向了法治的治國(guó)道路。依法治國(guó)本身就包含著依法管理社會(huì)事務(wù)的內(nèi)容和含義。依法治國(guó)有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，有利于為我國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)創(chuàng)造長(zhǎng)期和諧的社會(huì)環(huán)境，有利于長(zhǎng)久維系社會(huì)穩(wěn)定。④其二，社會(huì)管理創(chuàng)新是特定歷史時(shí)期的階段性政策選擇。加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新是中國(guó)社會(huì)在特定歷史時(shí)期，即急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家和政府為解決社會(huì)問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、福利共享等特定社會(huì)目標(biāo)而制定的具有明顯社會(huì)發(fā)展階段性特征的社會(huì)管理政策。但是，任何為了解決特定社會(huì)問(wèn)題的政策選擇，都不能夠逆轉(zhuǎn)符合社會(huì)發(fā)展大方向和歷史發(fā)展必然趨勢(shì)的依法治國(guó)方略的推行。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新工作不能夠游離于中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程之外，不可能脫離建設(shè)法治國(guó)家的大背景而展開(kāi)，更不能夠與法治國(guó)家的建設(shè)總目標(biāo)相背離，而必須與法治國(guó)家建設(shè)的大趨勢(shì)相吻合。其三，社會(huì)管理創(chuàng)新的具體舉措不應(yīng)當(dāng)與法律的基本規(guī)定和精神相抵觸。作為社會(huì)調(diào)控的一種手段，社會(huì)管理的具體舉措應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)創(chuàng)新。如果發(fā)現(xiàn)某些具體制度與現(xiàn)實(shí)需求的確存在嚴(yán)重背離，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律程序，完成法律的立、改、廢，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供新的制度基礎(chǔ)。其四，新時(shí)期，政府需要由管理型政府向法治型政府轉(zhuǎn)型，對(duì)社會(huì)的管理需要由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向?yàn)橹卫?，管理手段需要從人治轉(zhuǎn)向法治，需要從行政手段管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⒎?、市?chǎng)手段以及社會(huì)自助和互助手段相結(jié)合，但應(yīng)依法律手段為主。在法治的軌道和方向上，創(chuàng)新社會(huì)管理，加強(qiáng)社會(huì)管理法律建設(shè)，首先要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理的立法機(jī)制。這是因?yàn)?其一，立法機(jī)制的建立健全，是制定良性法律的制度基礎(chǔ)。沒(méi)有良性的立法機(jī)制，就猶如沒(méi)有好的車床，很難加工出好的立法產(chǎn)品。良性的法律機(jī)制有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在立法供給所存在的不足，及時(shí)地反映社會(huì)需求，適應(yīng)社會(huì)規(guī)律，構(gòu)架符合國(guó)情的立法程序機(jī)制，為各種利益表達(dá)和利益博弈提供充分、合理的博弈平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的良性溝通，進(jìn)而為立法中的公共選擇提供好的篩選機(jī)制、決策機(jī)制，形成正當(dāng)、合理、科學(xué)的法律規(guī)范，為社會(huì)矛盾的緩和建造制度緩沖器，從而更好地發(fā)現(xiàn)法、表述法、制定法。其二，建立健全社會(huì)管理立法機(jī)制，是為了使社會(huì)權(quán)利義務(wù)的分配更合理，更符合社會(huì)的公正價(jià)值追求。法律問(wèn)題本質(zhì)上講就是利益和正義的關(guān)系問(wèn)題，一切法律制度的基本要素就是利益和正義，利益規(guī)律和正義規(guī)律是法律運(yùn)作的基本內(nèi)核和基礎(chǔ)，是法律發(fā)揮功能的客觀依據(jù)，法律機(jī)制就是生活中按照利益規(guī)律和正義規(guī)律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的方式。⑤機(jī)制是指帶有規(guī)律性的模式，立法機(jī)制是指在立法過(guò)程中依照利益規(guī)律和正義規(guī)律為指導(dǎo)，形成的帶有規(guī)律性的立法運(yùn)作程序、制度和原理。立法的主要任務(wù)不是創(chuàng)造法律，而是能動(dòng)的發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系派生和決定的社會(huì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系、發(fā)現(xiàn)社會(huì)共同意志、發(fā)現(xiàn)社會(huì)生活的規(guī)律、發(fā)現(xiàn)人類理性、發(fā)現(xiàn)法和表達(dá)法的要求，核心是合理化地調(diào)整利益矛盾和利益沖突。⑥但要實(shí)現(xiàn)合理化的利益調(diào)整結(jié)果，則必須對(duì)已有的立法機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。其三，建立健全社會(huì)管理立法機(jī)制是適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理規(guī)律的急迫需要。當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)代，但同時(shí)也意味著這是一個(gè)利益嚴(yán)重分化的時(shí)代，歷史表明，社會(huì)的黃金發(fā)展期和社會(huì)矛盾凸顯期往往是共時(shí)并存的。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)利益關(guān)系日趨多樣和復(fù)雜，社會(huì)矛盾日益增多，在此進(jìn)程中，政府要協(xié)調(diào)和兼顧各方利益的難度越來(lái)越大，整個(gè)社會(huì)的利益整合難度也不斷加大。主要表現(xiàn)在:我國(guó)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間、行業(yè)之間、群體之間利益差異越來(lái)越大;社會(huì)分配不公，階層分化嚴(yán)重;弱勢(shì)群體容易采用極端方式維權(quán)，地方政府經(jīng)常感到無(wú)力調(diào)控。此外，社會(huì)流動(dòng)的加快也導(dǎo)致了流動(dòng)人口的管理面臨巨大壓力，群體事件頻發(fā)，城鎮(zhèn)化與拆遷矛盾突出，基層干群關(guān)系緊張等。上述問(wèn)題的發(fā)生，有諸多原因，但主要原因在于:在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的社會(huì)制度支持系統(tǒng)功能不斷被弱化，社會(huì)管理模式與轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展要求不完全適應(yīng)。同時(shí)也表明，既有的立法機(jī)制尚存在一定缺陷，還不足以很好地適應(yīng)轉(zhuǎn)型期利益高度復(fù)雜化的時(shí)代需求。因此，只有進(jìn)一步建立、完善和創(chuàng)新社會(huì)管理立法機(jī)制，才能夠?yàn)橐婪ü芾砩鐣?huì)事務(wù)，提供更多的良法、善法、有效之法，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的分配、再分配，有效緩解和化解社會(huì)矛盾和沖突。

三、建立健全立法評(píng)估機(jī)制

摘要]近年來(lái)，在生態(tài)文明制度體系建設(shè)背景下，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法初步形成了一般立法、個(gè)案立法和以其他法為載體的立法模式，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǖ幕緝?nèi)容也進(jìn)一步豐富，但是隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐和立法進(jìn)程的發(fā)展，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念、補(bǔ)償類型選擇、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償條件等問(wèn)題就尤為重要。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；立法機(jī)制；框架性

立法生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策手段，在促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著能動(dòng)的積極作用。在緊迫的生態(tài)形勢(shì)和黨中央生態(tài)文明理念的敦促下，我國(guó)“自上而下”地推進(jìn)生態(tài)體制改革，從中央到地方，各政府部門(mén)在建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方面發(fā)揮出職能作用，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和政策在不斷完善、資金投入量擴(kuò)大，試點(diǎn)工作逐步推進(jìn)。

1生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念內(nèi)涵

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為復(fù)合型概念，具有復(fù)雜豐富的內(nèi)涵和延展成長(zhǎng)的外延。立法概念界定應(yīng)該在兩個(gè)方面引起注意：（1）以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)功能作為界定依據(jù)。激勵(lì)機(jī)制的法律制度設(shè)計(jì)受到兩方面的啟發(fā)，一是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科斯概念強(qiáng)調(diào)通過(guò)賦予或者創(chuàng)設(shè)一定的生態(tài)權(quán)利，對(duì)保護(hù)者增加生態(tài)服務(wù)行為提供獎(jiǎng)勵(lì)；另一種是政治學(xué)領(lǐng)域，該制度引用庇古理論注重突出政府的職能作用，要求政府滿足生態(tài)權(quán)益的持續(xù)保護(hù)，通過(guò)政府的強(qiáng)制作用防治環(huán)境污染與資源浪費(fèi)。（2）注重衡量法理學(xué)中正義理論和權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論。對(duì)生態(tài)利益和生態(tài)服務(wù)的持續(xù)保護(hù)，給提供者造成一定程度上的損失，基于正義的考量，法理要求必須對(duì)此種生態(tài)付出提供等值補(bǔ)償。綜上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顟?yīng)該遵循馬克思主義聯(lián)系的觀點(diǎn)和發(fā)展的觀點(diǎn)，建立分階段基礎(chǔ)補(bǔ)償和機(jī)制補(bǔ)償結(jié)合的概念定義模式。在第一階段，利用政策手段對(duì)權(quán)益受限者提供補(bǔ)償，根據(jù)主體的不同可依據(jù)個(gè)人、單位劃分類型。在第二階段，運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)和懲罰機(jī)制達(dá)成生態(tài)利用獲益者和生態(tài)服務(wù)供應(yīng)者之間的價(jià)值平衡。

2生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的現(xiàn)有模式