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本文作者：張建偉王艷玲工作單位：河南大學環境與民商法研究所

農村環保立法現狀：事實與規范的失衡

農村生態環境是農業生產的載體，是生態環境的重要組成部分。我國農村人口長期占總人口的多數，農村環境質量直接影響著廣大群眾的環境權益和生活質量，農業的發展也離不開生態環境的支撐。總之，對中國來說，農村環境有著至關重要的意義。因此，加強農村環保是我國國家環保總體戰略的重要一環。然而，作為農村環保關鍵基礎之一的農村環保立法卻十分薄弱，這種薄弱突出表現為事實與規范的失衡。立法內容零亂，缺乏專門立法長期以來，農村環保立法內容零亂，相關法律規定過于原則化。農村環境保護活動的開展需要專門立法，而截至目前，這方面的立法僅有國務院辦公廳轉發的原國家環保總局等部門《關于加強農村環境保護工作的意見》（2007年）和環境保護部等部門《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》（2009年）兩項規范性文件，規范密度低且不夠周延。組織與權限劃分模糊農村環保事關中央與地方的縱向關系，還涉及環保與農業、林業、水利、國土等多個部門的橫向關系，其組織與權限劃分需要通過立法加以明晰，但現行農村環境保護立法對此的規定比較模糊。縱向看，中央政府具有較強的加強農村環保的政治意愿，地方政府則動力不足，造成執行“空洞化”；橫向看，多部門的農村環境管理體制使農村環保缺乏專職專責的機構，導致“有利的事情爭著管，無利的事情沒人管”。制度安排存在缺失現行農村環保立法在制度安排上秉承著傳統的環保立法理念，以“命令—控制”模式為主，注重規劃、許可、制裁等核心管制工具的采用，而對為農村環保做出“特別犧牲”的客體的補償不足，對環境權益受到侵害的群體的救濟不夠，且缺乏制度性的解決措施，這些都影響了核心管制工具功能的發揮。

農村環保立法不彰的關鍵：機制不完善

當前農村環保立法不彰，從大的背景來看，是源于長期以來城鄉二元社會的分化，環境保護立法“突出表現出大中城市利益中心主義和大中企業中心主義的特征，環境法律原則和環境法律制度著重反映了大中城市的環保需要，并未認真研究和采取適應城鄉整體環境管理的法律制度及其實施手段和形式”；具體到法律層面，立法機制本身的不完善是關鍵。有學者指出：中國法之不行或難行的根源，差不多存在于中國法制和法治的各個基本環節。首先是存在于立法環節，是立法環節的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實行，甚至無法實行。現實中，我國農村環保立法機制確實存在諸多不完善之處。重政府主導，輕公眾參與農村環保涉及廣泛的利益沖突，農村環保立法的本質應是一個利益識別、利益選擇、利益整合及利益表達的過程。《立法法》規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，但實踐中政府在農村環保立法過程中一直發揮著主導作用。近年來，雖然立法機關越來越多地參與農村環保立法，但政府部門的意見仍是一個決定性因素，這樣的直接后果就是農村環保立法的“部門利益化”。與此相對，公眾卻缺乏參與立法的有效途徑，公眾尤其是農民的環境利益在立法中更難以得到體現。重事后立法，輕事前立法“預防原則”是環境法的基本原則，然而在農村環保立法中，長期以來采取的都是事后立法，即當有損于農村環境的某種現象、某些行為發生、發展，成為突出的嚴重農村環境問題時才啟動立法。農村飲用水源問題就是典型。據統計，目前全國有全國農村環境保護工作會議和第七次全國環境保護大會對農村環保工作的部署，表明了黨中央、國務院加強農村環保的決心。制定農村環保專門立法的時機已經成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023億多農民飲用著不合格的水，農村飲用水符合飲水衛生條件的僅有66%，一些地區由飲用水源污染引發的各類疾病明顯上升，嚴重威脅農民的身體健康；一些地區農村環保信訪量不斷增加，由水源污染引發的群體性事件也呈上升之勢，影響了農村社會的穩定。

完善農村立法機制的方向：從單一靜態到多元動態

要深入開展農村環保工作，必須加強立法。而這一問題的解決需要完善農村立法機制，其方向應是從單一靜態到多元動態。立法主體從單一到多元立法主體從單一到多元就是要調整當前農村環境保護立法政府一元主導的局面，變為由立法機關、政府和公眾多元參與，尤其要有廣大農民的參與。農村環境保護涉及廣泛的利益沖突包括短期與長期考量的沖突、效率與正義的沖突、民主與法治的沖突、開發與保護的沖突、地方與中央的沖突等。農村環保立法必須重視當事人的意愿與參與。立法主體從單一到多元是完善農村立法機制的基本方向。立法過程從靜態到動態立法過程從靜態到動態就是要構建基于公眾廣泛參與的社會利益博弈機制，以保證農村環保立法過程的透明，形成立法共識——這是完善農村立法機制更重要、更根本的途徑。農村環保立法應實現從“關門立法”向“開門立法”的轉變，具體可以通過強化立法聽證會來推進。立法聽證會的最大價值在于“構筑了一個利益博弈的新平臺，通過這個平臺，各利益主體與以前相比可較為充分地表達意見。這增強了各涉法群體在法通過之后守法的主動性，降低了社會的守法成本。”加強農村環保立法的構想加強農村環保立法早已是理論界和實務界的共識。為解決農村環境保護實踐中的事實與規范失衡，針對當前立法現狀，應從以下方面加強農村環保立法。制定專門立法全國農村環境保護工作會議和第七次全國環境保護大會對農村環保工作的部署，表明了黨中央、國務院加強農村環保的決心。制定農村環保專門立法的時機已經成熟。農村環境保護專門立法可以有效解決農村環保立法內容零亂的問題，避免規范“漏洞”，構筑法律“基石”。明晰組織權限農村環保的各層面運作只有在明確的組織機構與權限分配下，才能順利運行。當前環境保護實行的統一監管、分工負責，地方政府對本行政區域環境質量和環境安全負總責的管理制度，放之于農村環保就是：在縱向上要厘清中央與地方的關系，明確各自權限，以解決現實中地方與中央的沖突；在橫向上要確立環保部門在農村環保領域的統一監管，明晰農業、林業、水利、國土等部門的職責，避免“權責不清、政出多門”的局面出現。強化補償機制在注重使用規劃、許可、制裁等核心管制工具的同時，農村環保立法應強化對“特別犧牲”的補償。目前，“以獎促治、以獎代補”已成為推動農村環境綜合整治行之有效的手段，中央財政將進一步擴大“以獎促治、以獎代補”的資金規模，許多地區也在加大這方面的投入。補償機制體現了農村環保立法中的實質正義。除此以外，補償的理念、條件、標準等更應在立法中體現出來，以提高其正當性的基礎。重視司法救濟傳統的農村環保立法強調通過行政執法實施，即由政府部門根據各自職責，以行政執法方式落實法規。重行政執法的方式雖可帶來執法的便捷，但對環境權益受到侵害者的救濟則力有不逮。因此，農村環保立法需重視司法救濟，拓寬訴訟渠道，避免制度外抗爭和自力救濟，實現程序正義，維護農村社會穩定。