各鄉鎮黨委，各街道黨工委，市委各工委，市直屬各單位、省市各駐臨機構黨委、黨組（總支、支部）：

近年來，我市各類民間組織發展迅速，涉及社會生活的諸多方面，在社會結構空間中拓展出前所未有的新領域。中央、省委和杭州市委高度重視民間組織的發展和管理工作。切實加強和改善黨對民間組織的思想、政治和組織領導，充分發揮黨組織的監督職能，發揮黨員的先鋒模范作用，使民間組織這一日益壯大的社會力量健康有序、蓬勃向上地發展，已成為民間組織管理工作根本性、戰略性的一件大事。為加強我市民間組織黨建工作，結合**市實際，經研究，現提出以下要求：

一、統一思想，切實提高對民間組織黨建工作重要性和緊迫性的認識

很長一段時間以來，民間組織黨建工作沒有得到應有的重視，黨的思想政治工作、組織工作在民間組織中沒有發揮應有的作用，致使在民間組織不斷發展的過程中出現了一些新情況和新問題，全國一些地方有的民間組織違法亂紀，特別是一些敵對勢力企圖通過民間組織的渠道，進行政治、經濟、宗教、文化的滲透，與黨爭奪群眾基礎、爭奪思想陣地，破壞黨的執政基礎和政權基礎，成為一股、反社會主義的敵對勢力，組織就是一個非常典型的例子。江總書記曾一針見血地指出，出現這些問題很重要的一條就是民間組織的黨建工作薄弱。因此切實加強民間組織的黨建工作，保證黨對民間組織的政治領導、保證民間組織正確的政治方向，把社會各界人士團結在黨的周圍，已成為當前基層組織建設刻不容緩的一項任務。可以這么說，如果對這些民間組織引導得好、管理得好，它們對社會的正面發展力就越強；反之，就會對社會帶來很強的破壞力。全市各級黨組織要深刻認識到加強民間組織黨建工作是完善黨的組織建設、鞏固執政地位的需要，是維護社會穩定、增進安定團結的需要，同時也是確保改革開放、促進經濟發展的需要。因此要從戰略的高度認識民間組織黨建工作的重要性，把民間組織黨建工作納入黨的基層組織建設的內容和規劃，按照“民間組織發展到哪里，黨的工作就開展到哪里”的要求，切實抓好民間組織黨建工作。

二、認清現狀，正視民間組織黨建工作中的薄弱環節

目前我市有各類社會團體72個，會員54000余人；民辦非企業單位已核準登記12個，待需復查登記的有1000多個。總體上看，我市民間組織的發展是健康的，作為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，在我市兩個文明建設中正發揮著越來越廣泛的積極作用。同時，也應當清醒地看到，目前我市民間組織黨的建設工作存在著薄弱環節，主要表現在：黨的組織覆蓋面不夠廣；對民間組織中黨員的監督不夠到位；黨員的滲透力、影響力不夠明顯；黨員發揮先鋒模范作用的意識不夠強等等。究其原因，客觀上有黨員組織關系不順、缺乏統一協調的領導機制等因素，主觀上存在業務主管部門思想認識尚不到位、觀念還比較淡薄，未能切實擔負起有關工作職責等原因。

隨著改革的深化和社會主義市場經濟體制的發展，社會的組織形式和人們的生活方式都在發生著深刻的變化，社會團體組織（以下簡稱民間組織）大量涌現，在人們的經濟社會生活中發揮著越來越重要的作用。為適應民間組織發展的新情況，黨的十六大通過的《黨章》首次將社團列為應重點加強黨的基層組織建設的基層單位，黨的十六大向全黨提出了“加大在社會團體中建立黨的組織的工作力度”的明確要求。然而，在新形勢下如何加強民間組織黨建工作，發揮黨在民間組織中的作用，鞏固黨的執政基礎，是引起黨委和政府特別是組織部門高度重視和解決的新情況和新問題。本文結合我縣民間組織狀況和工作實踐，就如何加強民間組織黨建工作，談一些不成熟的思考。

一、我縣民間組織基本情況和發展趨勢。

近年來，我縣民間組織發展與管理工作在縣委、縣政府的正確領導下，從維護機關正常工作秩序和社會穩定出發，按照國家的有關政策、法律法規，立足規范，積極引導，嚴格審批，加強監督，確保民間組織堅持正確的方向，維護和推動了社會的和諧發展。截止2005年底，全縣共審批登記各類社會團體28家，其中學術性社團3家，行業性社團12家，專業性社團8家，聯合性社團5家。民辦非企業單位91家，其中衛生類10家，教育類2家，勞動類3家，民政類2家，其它類91家。另外還有農產品銷售、農民用水、養豬、紅白喜事等一大批已具備農村專業經濟協會登記資格的民間組織正在積極籌備申辦中。近年來我縣登記管理機關認真貫徹落實培育發展和監督管理并重的方針，建立建全了雙重管理體制，加大查處打擊非法和違法民間組織工作力度，宣傳強化了監管工作，較好地推動了民間組織健康有序的發展。

二、目前民間組織黨建工作存在的主要問題

從發展總趨勢來看，民間組織黨建工作滯后于民間組織本身的發展速度，以我縣民間組織發展為例，存在許多原于思想認識、管理體制，理論探討、輿論宣傳，工作實踐等問題需要引起各級黨委進一步重視和認真解決。

（一）普遍存在思想認識不夠清晰

本文作者：佟玉權鄧光玉工作單位：大連海事大學管理學院

民間組織在農村非物質文化遺產保護中的作用

(一)農村的非物質文化遺產保護必須要有效發揮政府的主導作用。然而也要看到，根置于鄉村特定環境下的各種農村民間文化組織與當地自然、文化環境融為一體，組織成員多由社區居民民主自愿產生，他們更熟悉鄉村情況，又有著豐富的地方知識和工作經驗，在民眾中有較高的威望和較強的號召力，其組織工作更容易吸引民眾的廣泛參與。因此，必須盡可能發揮農村民間組織作用，使其成為農村非物質文化遺產保護的組織者，成為遺產保護工作中政府主導作用的有力補充。高度社會化，特別是充分發揮各種民間組織的作用，是許多發達國家文化遺產保護的一個重要特征。在意大利，與文化遺產保護有關的民間文化組織很多，像“我們的意大利”、“意大利藝術品自愿保護者協會”、“意大利古宅協會”、“意大利古環境協會”等則是這方面的典型代表。［3］英國的“國民信托”組織人數達到了250多萬人，管理著2700多處文化遺產，而其中開放經營的達到500多處。［4］我們的近鄰日本，從繁華的大城市到偏僻的鄉鎮，幾乎都建立有保護各地方文化遺產的民間社團組織，像“獅子舞保護協會”、“花祭保存會”、“田樂保護協會”等等。［5］近些年，受市場開發影響，我國一些傳統文化積淀比較深厚，特別是文化旅游產業發展形成一定規模的村鎮也開始自發地組織了不同形式的民間組織。如，河北邯鄲縣河沙鎮南街村的南街書畫社，集書法、繪畫、攝影、雕刻等為一體，自1995年成立后，許多村民踴躍加入，他們在這里寫寫畫畫，交流切磋，一大批民間“書畫專家”脫穎而出。［6］還有，在云南師宗縣，近年活躍著數十個、從業人員達3000余人、每年演出1．6萬余場的各種民間文化演出團體。它們以鄉村為舞臺、以地方的非物質文化遺產為依托，以農村事為藍本，用通俗易懂的手法，即宣傳了黨的方針政策、豐富了農村文化生活，也通過這種形式促進了優秀民間文化的保護與傳承。［7］(二)文化遺產原真性保護的促進者聯合國世界遺產委員會《世界遺產公約實施行動指南》(1997)要求:“列入《世界遺產名錄》的文化遺產至少應具有《世界遺產公約》所說的突出的普遍價值中的一項標準以及真實性標準。”原真性保護是對文化遺產保護的基本要求，也是對其進行開發和利用的基礎和前提。然而，我國政府主導的非物質文化遺產保護在工作性質上基本上屬于一種“行政意愿”，其組織措施經常與非物質文化遺產的“民間性”、“大眾性”形成矛盾或偏差。而作為地方文化精英的集合體，民間文化組織成員長期置身于當地文化生態之中，耳濡目染，對當地非物質文化遺產的認識理解更為深刻，他們所具有的豐富的傳統知識和經驗是促進非物質文化遺產原真性保護和有效避免“民俗”演化為“官俗”的重要保障。同時，農村民間文化組織成員大都是中老年人，他們對那些祖先留下的非物質文化遺產情有獨鐘，有著保護非物質文化遺產的積極性和主動性，他們時間充沛，甚至不計報酬，在非物質文化遺產的保有和傳承中自娛自樂，這些成員在保護當地文化中的強烈的使命感和責任心，也使農村的非物質文化遺產原真性保護成為可能。(三)文化遺產生產性保護中社區利益的維護者許多農村非物質文化遺產除了具有價值突出、原真性和不可再生性等文化遺產的一般特點外，也是一種現代社會生產生活方式，是一種“活著的”遺產類型。實踐證明，對農村非物質文化遺產進行生產性保護，通過引入市場機制，促進非物質文化遺產的產業開發，是農村非物質文化遺產保護的重要途徑。然而，在農村非物質文化遺產生產性保護或產業化發展的產業鏈中，農民經常處于生產等基礎環節，即處于產業鏈的低級階段，加上農戶的分散，勢單力薄，很難形成強有力的組織力量。實踐也證明，在目前的非物質文化遺產知識產權維權事例中，缺少的最重要一環是權利主體的代表。因此，要想在非物質文化遺產生產性保護中有效維護社區農民的根本利益，就應當努力尋找利益相關人的代表，使分散農戶能夠組織起來。云南納西族東巴紙資源共管協會的建立就是一個突出的事例。［8］納西族的東巴紙是用高原上特有的植物，經祖傳工藝制成的古老紙張。東巴紙成為古代納西人書寫重要的契約及東巴經文的載體，承擔著傳承納西文明的重任，有著極其重要的歷史文化價值、科學價值和藝術價值。近些年來，隨著旅游業的發展，東巴紙被開發為旅游紀念品，或作為東巴畫的繪畫紙張。由于受市場需求拉動，加上一些人的利欲熏心，本該為東巴及老藝人所掌握的，其傳承受多種限制的這種獨特工藝，開始被大量模仿。各種打著“原生態”東巴紙旗號的旅游紀念品充斥于景區，嚴重侵害了東巴紙傳統工藝持有者的權益。2006年9月，有關方面組織成立了東巴造紙傳統資源共管協會，作為一個會員制的非營利性民間組織，能夠代表納西族東巴造紙人維護自己的權益和開拓東巴紙市場。(四)農村公共文化產品的有效供給者公共產品及其服務的非競爭性和非排他性決定了它們的供給需要政府的行政手段的介入，需要有各級政府的資金投入。但是政府提供農村公共服務的能力總是受到多方因素的制約，并沒有達到預期效果。長期以來，我國廣大農村的文化基礎設施建設欠賬較多，公共文化服務嚴重不足，農村文化生活單調匱乏。一些已有的公共文化活動空間(如鄉鎮文化站、村文化活動室)也因經費不足，大多處在荒廢的境況下。盡管近些年有關部門積極推動文化下鄉活動，但仍無法滿足廣大農民日益增長的文化需求，特別是能為他們所喜聞樂見并可直接參與的文化活動甚為稀少。民間組織的重要作用就在于“可以向社會提供眾多服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業做卻未必有效的社會事務。”［9］農村民間文化組織多是由廣大農民自發組織起來，并以滿足農民精神文化需求為目的而形成的非正式組織。這些組織或者是傳統鄉村社會流傳下來的各種民俗文化類民間組織，如民間社火、廟會、燈會、花會、戲會等，或者經農民自愿，以地方文化資源為依托，適應新興文化產業發展而組織的各種文化類社會團體，如上文所提到的麗江東巴紙傳統資源共管協會等。這些民間文化組織所提供的產品具有濃郁的地方文化性，可極大地促進社區農民參與，豐富他們的業余生活，增進民間交流和感情交往，滿足農民精神需求。這些社會文化類公共服務不同于單純依靠政府所提供的如農村基礎教育、衛生防疫、社會保障等純粹公共產品，這些服務更具有多樣性、地方性、靈活性等特點，它們可最大限度地彌補政府在該領域公共產品供給不足的問題。而且，這些由民間文化組織所提供的文化產品，本身就是一種非物質文化遺產，或者與非物質文化遺產保護相關聯，通過公共文化活動的開展，非物質文化遺產才得以“活態傳承”。

有效發揮農村民間文化組織作用的對策建議

(一)提供組織制度保障總體看，目前我國的民間組織還存在著發育不足、結構不合理、地區發展不均衡以及社會公信力和服務社會能力不強等諸多問題。截止2011年6月，全國依法登記的民間組織有44．8萬個。按人均算，我國平均每3000人擁有一個民間組織，而這一數字的橫向比較，日本是400人、美國不到200人、英國則為100人。鼓勵支持農村各種民間組織的發展，發揮它們在組織引領農民致富、反映農村民眾訴求、豐富農村文化生活和構建和諧社會等方面的積極作用，是當前我國新農村建設所面臨的重要任務。應該看到，近些年，為發展農村經濟，各種專業經濟協會開始得到了政府及有關部門的重視，2003年民政部下發了《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》，簡化了農村專業經濟協會登記的條件和程序，并通過宣傳和典型示范等形式支持其健康發展。然而，相比各種專業經濟協會，農村的各種民間文化組織的建立和運作遇到了許多困難，《社會團體登記管理條例》所規定的主管部門掛靠以及民間組織登記所需要固定辦公場所、工作人員、注冊資金等規定，對于農村民間文化組織來說可謂是門檻不低。為保證農村民間文化組織能夠在一個穩固的和有靈活性的組織框架下開展活動，有關民間組織管理的法律法規應該進一步修訂，特別是就如何發揮它們在保護和傳承農村非物質文化遺產中的獨特作用，在需要進一步完善的《中華人民共和國非物質文化遺產法》中應得到確認和體現。同時，各省、市制訂的地方相關法規也要做出明確規定，使民間文化組織參與非物質文化保護工作有法可依，有章可循。要依法降低農村民間文化組織的登記準入標準，積極試點和推廣民間社會組織綜合配套改革，把更多民間組織納入到合法范圍內，變數量控制型管理為規范服務型管理，以使我國非物質文化遺產的保護體系及社會管理工作變得更為完備、更為科學。(二)給予經費及政策支持農村民間文化組織發展中的最直接的問題是經費短缺，組織開展各項文化活動沒有資金保障。在民間組織發展較好的西方發達國家，民間組織經費來源渠道非常廣泛，除了政府的常規性撥款和一些專項資助外，各種基金會、企業資助、社會捐款以及民間組織的專業活動收入等都是民間文化組織的重要經費來源。［10］目前我國農村的各種民間文化組織還是弱勢群體，它們既不同于城市行業協會有一定的社會基礎，也不同于各種農村專業經濟協會有著直接的經濟利益和經費來源。特別是受各種認識偏見影響，那些根植于民間社會，有著良好群眾基礎，為百姓所喜聞樂見的傳統文化活動經常被排除在政府主導的公共文化服務體系之外，得不到有力的幫助。有研究表明，當前，我國的鄉間藝人因難以享受公共文化政策特別是公共財政政策的支持，成為“邊緣文化群體”，其生存境況岌岌可危。［11］鑒于此，建議政府部門撥出專款鼓勵支持農村民間文化組織的發展，除了在制度規定上降低其準入門檻外，要為各種農村民間文化組織的成立提供一定的啟動資金及一定額度的貼息貸款;鼓勵民間文化組織開展各種非物質文化遺產的傳習活動，對于其組織的非營利性活動或公益性活動在經費、活動場地、人員、宣傳推廣等方面給予有力的幫助;政府的各種公關活動場合也要努力為地方民間文化團體創造各種展演的機會或優先購買其文化產品，促進民間組織不斷走入市場以提高自我發展能力;政府不僅要鼓勵城市文化下鄉，也要為鄉村文化進城創造條件，在城鄉文化統籌中積極發揮農村民間組織的作用。除此以外，還應學習和借鑒國外先進經驗，通過制定減免稅收等各類優惠政策鼓勵企業、其他社會團體和個人投資或捐助農村民間文化組織及其所從事的非物質文化遺產保護事業。(三)注意發揮農村文化精英作用農村的文化精英是長期在鄉村民間文化土壤中生長起來的骨干力量，是民間文化集體記憶的突出代表。這些土生土長的農村文化精英們諳熟地方文化并有著一定的技藝專長，他們體察鄉村民情，在群眾中有著較高的威信和凝聚力，善于團結和組織廣大農村社區民眾參與各項文化活動，成為地方鄉土文化的傳播者，能為非物質文化遺產保護事業做出獨特貢獻。我國農村各類民間文化組織尚處于建立、起步階段，及時發現、培養和有效發揮農村文化精英在文化遺產保護的組織管理和榜樣示范上的作用非常必要。有關部門要將對農村文化精英的選拔培養作為新農村文化建設的重要內容，積極創造條件發揮他們的作用。可以通過舉辦村頭文化、田間文化、庭院文化、社區文化活動，挖掘和培養在器樂演奏、音樂舞蹈、戲曲、說唱、書法繪畫、攝影等各方面的文化精英及文藝業余愛好者，建立起由鄉村文化干部、退休鄉村干部教師、各類手藝人及其他各類農村文化能人和業余愛好者所組成的文化骨干隊伍。政府的文化部門要經常組織文化座談會、匯報會和各種文化競賽活動等進行文化交流切磋，有計劃地開展相關業務知識、傳統文化知識、經濟管理知識和法律知識學習，選派優秀的文化精英到其他地區或國家學習考察，使他們能夠吸收到非物質文化遺產保護與傳承的新思想、新經驗、新技術和新觀念。(四)正確引導與科學規范農村的民間文化組織盡管在非物質文化遺產保護工作中具有無可替代的重要作用，但它們絕不可能替代政府部門而包攬整個工作，相反，其積極性和獨特優勢的充分發揮，是以政府部門的熱情支持和正確引導為前提的。［12］應該看到，農村的民間文化組織在促進非物質文化遺產保護和豐富農村文化生活的同時，也可能誘發一些不健康文化，甚至出現參與群體性事件、擾亂社會秩序、以社團名義瘋狂斂財、違法亂紀等情況，這些都與民間組織的宗旨背道而馳，政府必須加以正確引導、科學規范和有效監管，而不能放任自流，從一個極端滑入另一個極端。既要對農村的民間信仰及其習俗給予必要的寬容并支持文化社團的傳承活動，又要積極借鑒汲取人類文明成果，堅持文化的創新精神，積極引導民間文化組織弘揚社會主義先進文化。同時，還要看到，農村的許多民間文化組織仍然處于松散型、臨時性的非正式狀態，組織成員大都缺乏組織管理知識和經驗，法律意識淡薄，組織內部少有相關規章制度，由管理混亂而引發的各種糾紛和事故也時常發生，其穩定與規范運作還需要政府及相關部門加以引導，給予幫助，使它們能盡快地成熟起來。總之，非物質文化遺產的“民間性”、大眾性和傳承性都決定了，在非物質文化遺產保護工作上，政府是主導，民間社會是主體，民間文化組織則作為民間社會保護主體中的中堅力量。農村是我國非物質文化遺產的富集地區，工業化、城鎮化的加速發展已使這些彌足珍貴的民族文化財富處于急劇消亡的境地，最大限度地發揮民間文化組織的獨特作用已顯得十分必要而迫切。只有通過改進傳統文化演進的內生機制，培育和壯大廣域覆蓋的以傳承非物質文化遺產為宗旨的民間文化組織，創造形成各級政府自上而下的制度性保護與全社會自下而上的民間保護有機結合的社會文化環境，才能逐步從根本上扭轉文化生態不連續、保護工作難以持續的不利局面，促進非物質文化遺產保護事業的健康發展。

農村民間組織是由公民自愿組成的從事非營利活動的農村社會組織。自愿性、非營利性、非政府性是民間組織的主要特征。中共中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》強調，新農村建設要鼓勵各種社會力量參與。從我市農村民間組織發展狀態和所發揮的作用來觀察，農村民間組織作為新農村建設的重要社會力量，在促進支農資金高效使用，提升農村基層政府服務水平，保護農民合法權益，推進農村公益慈善事業發展，推進農村基層民主政治建設等方面越來越發揮著重要作用。

一、農村民間組織的主要類型

農村民間組織有多種類型。從我市農村民間組織發展現狀來看，主要表現有五種類型：①經濟合作組織，主要是各種專業合作社、專業協會、經濟聯合體等。這類組織是農民在家庭經營基礎上，依照自愿、互利原則組成的。如文化合作社、柑橘協會等。②權益維護組織，主要是以維護農民合法權益為宗旨的各種自發組織。如打工農民維權協會等。③社會服務組織，主要是鄉村社區居民為提高自身福利而形成的公益性、互益性組織，如老年協會、扶貧協會等。④宗教組織。近些年，農村宗教組織發展很快。絕大部分的宗教組織除了宗教活動外，都提供各種形式的社會服務。⑤宗族組織，其活動的基本方式是修族譜、立宗祠、祭先祖等，現在已開始正式進入農村公共權力體系。目前除部分農村民間組織的產權結構和內部組織機制比較健全，相當多的農村民間組織的組建和發展在制度上還存在問題，甚至都沒有正式的注冊登記。

二、農村民間組織的財務特點

農村民間組織類型的多樣性和民間組織的特征，使得農村民間組織的財務管理有其自身特點。

1、資金來源渠道呈現多樣性。農村民間組織的資金主要來源于政府提供的支持、核心會員上交、會員會費、業主贊助、經營活動收入等。如農村合作經濟性組織的主要資金來源是其經營活動的服務收入；其他農村民間組織如農村社會服務性組織、農村社會維權性組織收入的主要來源則是政府提供的支持、核心會員上交、會員集資、會費等。這與企業日常資金來源是通過銷售產品提供服務從顧客那里獲取的收入不同，企業如果產品滯銷、入不敷出，將導致企業破產，民間組織則不完全依靠從接受服務的成員那里獲取服務收入來維持其生存和發展，使得接受服務的成員與其向組織提供資源的多少之間沒有直接的聯系。

省直各業務主管單位：

近年來，為貫徹執行《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知》精神，依據《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》的規定，各業務主管單位與登記管理機關積極配合，在明確登記管理機關與業務主管單位的管理職責、相互協調、建立和完善民間組織的雙重管理體制方面做了大量工作。但最近一段時間，我廳在辦理登記審核、年度檢查和執法監督過程中，發現部分民間組織在申請辦理過程中涉及與業務主管單位的前置性審批方面，遇到一些突出問題，影響了登記管理工作的正常開展。為進一步加強民間組織管理工作，改善和加強民間組織的登記管理，推動全省性民間組織的健康發展，現就民間組織登記管理工作中有關業務主管單位的相關問題通知如下：

一、進一步明確全省性民間組織的業務主管單位

依據國務院頒布的現行法規和有關文件規定，民間組織登記管理機關，是指國務院民政部門和縣以上地方各級人民政府民政部門；民間組織的業務主管單位，是指與其行業、學科或者業務范圍直接相關的國務院和縣級以上地方人民政府的有關部門（包括黨務部門），以及國務院和縣級以上地方人民政府授權的組織。

在我省，全省性社會團體的業務主管單位,是指（一）省政府組成廳局、省政府直屬機構、省政府辦事機構及縣級以上人民政府的相應部門和機構。（二）省委各工作部門、代管單位及縣級以上黨委的相應部門和單位。（三）省人大辦公廳、省政協辦公廳、省高級人民法院、省檢察院及縣級以上上述相應部門。（四）經省委、省政府或縣級以上黨委、政府授權作為社會團體業務主管單位的組織。

我省曾授權下列組織為省屬社會團體的業務主管單位:*省社會科學院，*省科學院、*省農林科學院、*省委黨校、*省總工會、共青團*省委、*省婦女聯合會、*省作家協會、*省社會科學界聯合會、*省文學藝術界聯合會、*省歸國華僑聯合會、*省科學技術協會、*省殘疾人聯合會、*省工業經濟聯合會。

近年來，*區社區民間組織建設不斷發展，取得了明顯效果，社區民間組織已成為和諧社區建設的重要力量。但隨著社區建設的不斷深入，社區民間組織還存在著結構不合理、活動不規范、發展不均衡等問題。為貫徹落實黨的十七大提出的“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”的要求，結合我區實際，現就進一步加強社區民間組織建設，提出以下意見：

一、充分認識加強社區民間組織建設的重要性和必要性

黨的十七大對進一步發展基層民主、健全基層社會管理體制提出了新的要求。培育發展社區民間組織，已成為社區建設的有效載體和重要途徑。社區民間組織具有民間性、志愿性、群眾性的特點，在完善社區自治、加強社區管理、提升社區服務的水平等方面發揮了十分重要的作用。加強社區民間組織建設，有利于擴大居民參與，提高社區居民參與社區建設的積極性和主動性，培養社區群眾的民主意識；有利于深化社區服務，進一步實現社區服務社會化；有利于提高社區群眾文明素質，提高居民自我教育、自我管理的水平；有利于轉變政府職能，促進行政功能與社區自治功能有效對接和良性互動；有利于提高黨的執政能力，密切黨群、干群關系，保持黨同人民的血肉聯系。

各單位、各部門要充分認識加強社區民間組織建設的重要性和必要性，從貫徹落實黨的十七大提出的加強社會建設的大局出發，切實加強領導，強化措施，抓出實效，實現社區民間組織建設的新發展、新突破。

二、突出重點，分類指導，推進整體發展

1、突出重點，全面發展。目前，各街道興趣愛好型社區民間組織，如社區合唱團、秧歌隊、棋牌協會等迅猛發展，已成為我區社區民間組織的主體。為適應社會建設新形勢、新任務的要求，各街道、社區要在積極扶持興趣愛好型社區民間組織的基礎上，堅持從居民需要出發，重點培育和扶持矛盾調解、社區矯正、流動人口管理、文明養犬、車管會等管理型和社區教育、勞動就業、居家養老、助殘、便民利民等服務型社區民間組織，為廣大群眾參與社區事務，實現社區民主自治功能搭建平臺，促進社區自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，進一步完善社區自治。

隨著我國市場經濟體制的逐步建立完善，“小政府、大社會”格局的逐步形成，以及我國加入世貿組織后與世界經濟的迅速接軌，對外開放力度空前加大，國際間的交往日益增多，對外貿易日趨活躍，這就為民間組織提供了更為廣闊的活動平臺和發展空間，民間組織的作用將更加突現，發展民間組織的推動力也必將空前加大。同時一些國外民間組織已開始將觸角滲透到我國相關行業部門和地區，與我國行業組織爭奪市場，奪取陣地，這既給我國民間組織帶來了競爭壓力，又激發了我國民間組織迎接挑戰的活力和斗志，增強了我國民間組織生存與發展的緊迫感和責任感，民間組織的自律問題也越來越受到關注。我國目前關于民間組織自律還沒有統一的定義。根據國外民間組織發展的經驗和國內民間組織發展現狀，本人認為，廣義的民間組織自律是指在法律法規框架下，民間組織圍繞章程，制定系統的制度和規則，建立相互制約的運行機制，以指導約束內部的行為，實現自我組織、自我管理，保證其健康發展。狹義的民間組織自律指領導層成員之間的監督約束。廣義的民間組織自律不僅包括民間組織領導層成員之間的自我約束和監督，還包括內設機構和會員的自我約束和相互監督制約，如行業自律，即在遵守現行法律法規的基礎上，制定并實施行業自律規則，實現會員之間相互監督和約束，以維護各自的利益和行業整體利益。我國民間組織作為一種新興社會組織，在市場經濟條件下發展迅速，但大多數民間組織自律機制不夠健全，政府的法律法規監督體系也不完備，影響了民間組織的健康發展。

一、民間組織在開展活動方面存在的問題及原因分析

民間組織作為市場經濟發展的產物，在近幾年的快速發展中，發揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題，如組織內部腐敗、行內惡性競爭等等。有些民間組織盡管意識到自律的重要性，但感到力不從心，尚沒有實際行動；在已開展自律的組織中，大多只停留在文字上，缺乏實際的約束力；有些民間組織在自律方面取得一些效果，但也主要表現在組織內部上，且約束力極為有限，難以有較大的社會影響。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）民間組織遵紀守法意識不強，有法不依、無法可依現象較為普遍。一些民間組織，不遵守國家法律規定，擅自開展違法違規或違反章程規定的活動，擾亂了經濟和社會秩序，也影響了民間組織的健康發展。另外，我國關于民間組織的法律法規還不健全。目前只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等，總體上層次不高，數量少，不配套，可操作性不強，還沒有專門的、全面的、嚴謹的關于民間組織管理的《民間組織法》，使得民間組織的設立、性質、地位、作用及職能等沒有完全明確、規范，缺乏行業自律環境。同時在人員編制、職稱、評定、醫療保險、養老保險、稅收減免等方面也沒有相配套的法規與政策，使多數民間組織的隊伍不穩定，人員和知識結構老化，缺少應有的活力與作用。

（二）內部制度不完善，尚未實現自我治理。由于當前中國社會正處于轉型階段，對民間組織的理解相對滯后，鼓勵和維系民間組織健康發展的行為規范和社會機制尚未形成。有些民間組織規章制度不完善，組織機構不健全，或雖有制度，比如會員代表大會、理事會制度等，但由于專職人員過少、財力不足等原因，都不能有效落實；有些民間組織缺少主動性、創造性的工作精神和服務意識，往往行政依附性強，等、靠、要思想嚴重，致使沒有成文章程，只有不規范的口頭規定；有些雖有章程，但不能獨立實施，組織功能、協調功能都與市場經濟和國際慣例的要求相差甚遠，自我治理只能停留在口號上。

（三）問責與績效評估體系未形成。在社會轉型變革時期，民間組織作為社會發展中不可缺少的部分，具有動員公眾積極參與等社會功能和公正透明、高效率等特性。而實際上，民間組織存在于現實社會中，并非一片凈土，可以說，在民間組織產生、發展的同時，即包含民間組織內在固有的不足。一方面民間組織無法形成規范和統一的問責機制。民間組織有著大量的來自社會的捐贈、資助，但因為管理不規范，自我約束不夠，出現了腐敗等違法違規行為。另一方面民間組織沒有形成合理的績效評估機制。事實上，我國民間組織發展的歷史不長，從決策機制上預防腐敗還未提上日程，組織及個人由于爭名奪利出現的“形象工程”、“政績工程”，往往導致了一些腐敗行為。對此，中國民間組織促進會理事長黃浩明認為，非營利組織（NGO）缺乏企業所具有的三種責任機制：即個人利益的存在，提高效率的競爭機制和顯示企業最終業績的晴雨表--利潤。因此，低效率和腐敗在所難免。

摘要:社會轉型內在地包含了社會組織方式與管理方式的變革。在當代中國社會轉型時期，民間組織的發展是提高社會成員和社會事務組織化程度的根本途經。民間組織的發展不僅能夠極大地提高社會整體的組織化程度、形成分工合理的社會治理體系、提高社會運行的整體效能，而且，民間組織在改良原有的不良社會要素和培育新的社會要素方面發揮著不可替代的作用，因而，民間組織的發展能夠為當代中國的社會轉型提供良好的微觀社會基礎。

關鍵詞:中國社會轉型組織化程度社會組織方式社會轉型時期當代中國社會事務社會成員社會運行社會基礎

以現代化為基本目標的當代中國社會轉型，內涵很復雜，但可以肯定的是，現代化對社會生活中的各個領域的組織方式有相應的要求。因而，社會轉型內在地包含了社會組織方式與管理方式的變革，在社會組織層面上，社會轉型就是從傳統社會類型單一的組織體系向現代社會類型多樣化的組織體系的根本轉變。

試圖用某種單一類型的組織把所有社會成員及其社會事務控制起來，這是傳統社會在組織層面上的主要特征。與之相反，分工發達的現代社會是一個社會組織高度分化的社會，是一個組織類型多樣化的社會。與社會分工的發展相適應，只有通過社會組織的分化、多樣化才能將社會成員和社會事務有效地組織起來。在政府組織的規模不能無限制地擴大的前提下，民間組織的發展是提高社會成員和社會事務組織化程度的唯一途經。然而，“非政府領域”的組織化程度低，或者說民間組織發育不成熟，正是當代中國社會轉型所面臨的主要問題之一。

從我國當代社會轉型的視角看，民間組織的發展不只是有利于重塑我國政府組織與企業、社會其他領域的關系，有利于形成政府組織與各類民間組織合作管理社會公共事務的社會管理體系，也有利于加速改良原有的不良的社會要素和培育新的社會要素。具體來說，民間組織的存在與發展在當代中國社會轉型中的作用，至少在以下兩個大的方面有明顯的表現：

一、從社會結構的宏觀層面看，在原有的社會要素沒有發生根本改變、不擴大政府組織規模、不增加政府管理成本的約束前提下，民間組織的發展能極大地提高社會整體的組織化程度，形成分工合理的社會治理體系，提高社會運行的整體效能。

本文作者：張榮現工作單位：河南師范大學法學院

一、相關概念的界定

非政府組織，在我國又被稱為民間組織，同時還被稱為“社會團體”、“民辦非企業單位”、“非營利性組織”、“社會中間組織”、“中介組織”、“第三部門”等，這些名稱一般沒有實質性的區別，但是關于其概念的界定至今尚未形成定論，學界認為：“民間組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，比較而言，這是一個表達公民社會組織的恰當概念。本文中筆者亦使用“民間組織”作為規范性用語，根據國家民間組織管理局網站官方資料，民間組織應具有正規性、獨立性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個基本特征。法律機制實質上是法律價值的體現方式和實現手段。法律機制可分為內部機制和外部機制兩個二級機制。法律機制不是自發機制，而是人類根據滿足自身需要的各種目標，通過人們的主觀努力建立起來的人為機制，是由國家所設置的，且往往以法律規則的形式表現出來。目前，我國民間組織參與社會救助的法律機制是殘缺的，具體表現為立法進程的滯后、政府管理理念的落伍和社會整體環境的欠缺，民間組織自身的不足，個別內部機制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律機制是實現民間組織參與社會救助法治化目標的必由之路。

二、民間組織參與農村社會救助法律機制內部聯系之完善

（一）培育正義觀念的指導機制

正義是社會的最高價值目標，正義觀念是人們關于社會體制公平合理的理想追求，屬于社會意識形態，對人們的實踐活動具有能動的指導作用。這種追求社會公平正義的價值理念是民間組織參與農村社會救助不可或缺的。首先，群策群力培育社會整體公益價值觀。借鑒發達國家、地區成熟經驗，發動全社會力量呵護公益精神的萌生發育。其次，各方確保自身利益訴求的正當性和合理性。亞里士多德曾指出：正義以公共利益為依歸。民間組織參與社會救助中涉及多方主體：政府、民間組織、社會弱勢群體、其他關涉方等，相應利益需求難免會有交集或沖突，這就要求各方主體在此過程中秉承寬容與理解精神，以公平、公利、公德為導向保持克制與理性，確保自身利益訴求的正當性和合理性。

為全面落實市委、市政府關于推進城市經濟和社會健康、協調、可持續發展的要求，深入推進社區建設883行動計劃,抓好長效管理,深化城市基層管理體制改革,提高居民生活水平、提升城市文明程度、鞏固執政基礎,發揮社區民間組織在社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設中的積極作用,經市政府領導同意,現就加強我市社區民間組織的培育與管理工作提出如下意見:一、充分認識培育和管理社區民間組織的重要意義隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善,社區民間組織在促進社會事務管理、推動社區公益事業發展、豐富社區居民文化生活,特別是在社區服務方面的作用日益顯現,成為推動社區建設及其長效管理的一支重要社會力量。加強社區民間組織培育和管理,既是進一步深化社區建設,整合社區資源,促進社區居民自治,滿足人民群眾的社會需求,也是加強社會主義精神文明建設的重要途徑,更是推進城市基層民主建設和法制建設,提高居民生活質量和文明素質的現實需要,各級民政部門要充分認識民間組織在社區建設中的作用,積極支持和引導社區內的各方面力量參與到長效管理工作中來,堅持既抓培育發展,又抓規范管理,精心指導,大力支持,做好指導管理和服務工作,以促進其健康發展。二、加強社區民間組織培育與管理的指導思想和目標社區民間組織的培育與管理要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導,按照中央提出的科學發展觀的要求,適應完善社會主義市場經濟體制和政府職能轉變需要的新形勢,以《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱兩個條例)為依據,堅持培育發展與監督管理并舉的方針,充分發揮社區民間組織在社區事務管理中的凝聚和組織作用,最大限度地調動社區居民參與社區建設長效管理的積極性,提高社區管理社會化程度和依法民主自治水平,努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區,努力創造人與自然和諧、人與社會和諧、人與人和諧的新生活,推進城市的健康、協調、可持續發展。三、社區民間組織的性質、分類及管理體制社區民間組織是指社會組織、社區居委會或居民個人為滿足社區居民物質和精神文化需求而自愿舉辦的、主要在本社區地域內活動的、以自我管理、自我服務、自我教育、自我娛樂為宗旨的公益性或互益性群眾組織。社區民間組織分為兩類:一類主要是指符合民間組織登記的法定條件,經業務主管單位同意(沒有明確業務主管單位的,應由各區政府授權街道辦事處作業務主管單位),區民政局核準登記的社區民間組織。如由社區居委會或居民個人舉辦,主要為本社區居民提供有償、低償或無償便民服務的公益性服務實體,即民辦非企業單位。另一類主要是尚未具備民間組織登記條件,由社區居委會備案并管理的社區民間組織。如由社會組織或居民個人單獨或聯合舉辦的,尚未具備兩個條例規定條件的,但在社區范圍內開展活動,其活動組織、活動形式與社會團體性質相近的社區文化娛樂和體育健身類群眾自發性組織。社區民間組織實行雙重管理和分層管理的體制。雙重管理,是指經正式登記的社區民間組織,業務主管單位和登記管理機關應依據兩個條例規定的職責,各負其責,密切配合,共同做好培育與管理工作。分層管理,是指對符合登記條件的、不以營利為目的的社區服務組織,統一由區民政局進行民辦非企業單位登記,街道辦事處負責指導和管理；對尚未具備條件且在社區內開展活動的群眾自發性組織,由所在社區居委會備案,社區黨組織加強領導和管理。四、加強領導,大力培育發展和規范管理社區民間組織(一)統籌規劃,促進社區民間組織有序發展。各級民政部門要積極爭取各級政府的重視,把培育發展社區民間組織納入當地社會發展和社區建設總體規劃,本著有利于促進三個文明建設,有利于推進社區建設長效管理的原則,有組織、有領導、有計劃、有步驟地抓好培育發展工作,使社區民間組織做到結構、布局合理，健康、有序發展。(二)加強黨對社區民間組織的領導。社區民間組織凡有正式黨員3人以上的,必須建立起黨的基層組織,在所在社區黨組織帶領下開展組織活動,由所在街道黨工委統一管理；對暫不具備建立黨組織條件的,由所在社區黨組織指派黨員到社區民間組織內兼職,加強社區民間組織的黨建工作。(三)加強指導,規范管理。社區民間組織培育發展工作是一項全新的工作,可以邊發展、邊完善,業務主管單位和登記管理機關應各盡職責,加大扶持力度,指導社區民間組織逐步建立完善社區民間組織的工作機制和自律機制,指導社區民間組織加強制度建設,在規定的業務范圍內發展業務。尚未達到正式登記條件、在社區居委會備案的社區民間組織,由社區黨組織切實加強日常管理,應遵守憲法、法律法規和國家政策,維護社會公德,不得損害社區居民的整體利益和其他公民的合法權益,嚴防“”之類邪教組織或其他敵對勢力利用社區民間組織從事不法活動。(四)營造良好的發展環境。要主動爭取黨政領導和有關職能部門支持社區民間組織的活動,落實各項優惠政策,為其健康發展營造良好的政策環境。政府行政機關審批管理和社區居委會備案管理社區民間組織,均不得收取國家法律法規規定以外的費用。要將政府依法行政、社區依法自治相結合,各職能部門在開展本部門工作進社區活動中,各項工作應切實到位,不得將應由本部門完成的職能工作交給社區民間組織,確需社區民間組織協助的工作,要實行“權隨責走、費隨事轉”,可簽訂合同,以“政府購買服務”的方式,對社區民間組織給予經費資助。(五)建立激勵機制,提高民間組織發展的社會化程度。要調動區、街、部門、轄區單位、社區民間組織、社區居民六個方面的積極性,充分發揮各自的作用,努力實現政府行政職能與社區的自我管理功能的對接。鼓勵和支持市、區級社團和民辦非企業單位將功能延伸到社區,為社區居民服務；鼓勵和支持駐社區企事業單位或個人利用閑置資源,與社區居委會聯辦各種民辦服務機構；鼓勵廣大居民積極參加社區民間組織,投身社區建設。要大力宣傳社區民間組織中的先進典型,做好典型經驗的總結、宣傳、推廣工作,以帶動全市社區民間組織的整體發展。社區民間組織培育與管理工作是一項涉及面較廣的工作,各級民政部門要統一思想,爭取領導重視和有關部門的支持與協作,切實加強組織領導,各有關部門和單位各司其職,互相配合,形成黨和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、群眾廣泛參與的社區民間組織建設整體合力。要結合本地實際,制訂切實可行的工作方案,實施分類指導,加大培育發展的力度,合理調控社區民間組織數量、結構和布局,加強調查研究,注意發現和研究新問題,總結新經驗,促進社區民間組織的發展,為社區建設長效管理服務,為推進我市經濟、社會的協調發展作出貢獻。