各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，縣直屬各單位：

為深化基層平安建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村法制教育，推進(jìn)農(nóng)村基層民主法治建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，縣委經(jīng)研究，決定建立農(nóng)村法律指導(dǎo)員工作制度。現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求，結(jié)合政法系統(tǒng)干警作風(fēng)建設(shè)，發(fā)揮政法干警的法律專業(yè)優(yōu)勢，深入農(nóng)村開展法制宣傳，提供法律服務(wù)，化解矛盾糾紛，推進(jìn)農(nóng)村的民主法治建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

二、農(nóng)村法律指導(dǎo)員的工作職責(zé)

農(nóng)村法律指導(dǎo)員圍繞農(nóng)村民主法治建設(shè)、平安建設(shè)、維穩(wěn)和普法開展工作。具體工作職責(zé)為：

序言：

水南鎮(zhèn)位于贛州市的新城區(qū)，屬于贛州市新規(guī)劃的市政、辦公中心區(qū)，其所轄的4個村中既有土地被全部征用、農(nóng)民全部“洗腳上田做市民”的；也有部分土地被征用，處于“半農(nóng)村半城市”(即城鄉(xiāng)結(jié)合)局面的；還有離城市較遠(yuǎn)，基本保持了傳統(tǒng)農(nóng)村面貌的村莊。該鎮(zhèn)的現(xiàn)狀與新時期我國東部、中部、西部地區(qū)的大部分農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀是基本吻合的，即各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入存在較大差距。以該鎮(zhèn)為個案，對它的法律現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查、分析，可以基本看到經(jīng)過二十多年來的改革開放，我國大部分農(nóng)村在新時期的法制建設(shè)中所面臨的困惑和不足的，筆者自2004年7月隨同江西理工大學(xué)暑期大學(xué)生“三下鄉(xiāng)”社會實踐重點隊在該鎮(zhèn)進(jìn)行社會實踐起，不間斷地針對新時期農(nóng)村的法律現(xiàn)狀和農(nóng)民的法律意識等問題，對該鎮(zhèn)干部及廣大農(nóng)民兄弟進(jìn)行了較長期的走訪、座談與問卷調(diào)查，從得來的資料中，筆者認(rèn)為在當(dāng)前我國農(nóng)村的發(fā)展中，農(nóng)村法制建設(shè)正面臨著經(jīng)濟(jì)與法律相脫節(jié)、現(xiàn)代法律與傳統(tǒng)道德間相互存在裂痕、法治與人治傳統(tǒng)互相對立對峙、司法和行政貌離神合、法律宣傳欠缺力度、普法徒具形式等方面的現(xiàn)實困境，從而希望在以后的農(nóng)村法制建設(shè)中能更多的關(guān)注到和走出這些困境，并針對個案農(nóng)村所存在的這些現(xiàn)象，就新時期我國的農(nóng)村法制建設(shè)提出了幾點自己的看法和建議。

內(nèi)容摘要：本文以江西省贛州市章貢區(qū)水南鎮(zhèn)為例，對當(dāng)前農(nóng)村法律狀況、農(nóng)民法律意識狀況等進(jìn)行了思考與分析，揭示出在當(dāng)前我國農(nóng)村的發(fā)展中，農(nóng)村法制建設(shè)所面臨的經(jīng)濟(jì)與法律的脫節(jié)、現(xiàn)代法律與傳統(tǒng)道德的裂痕、法治與人治傳統(tǒng)的對立、司法與行政的貌離神合、法律宣傳欠缺力度，普法徒具形式等方面的困境，并對加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民法律意識提高提出了自己的看法與建議。認(rèn)為應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)格執(zhí)法、人文執(zhí)法；深入務(wù)實不懈地普法、誠信正確有效的執(zhí)法；加快司法改革、實現(xiàn)與維護(hù)司法獨立；改良舊道德、建立新道德，在法律與道德間尋找契合點等方面做出努力。

關(guān)鍵詞：隱患；農(nóng)村良好秩序；困境；出路

正文：

2004年的暑期，筆者有幸作為江西理工大學(xué)暑期大學(xué)生“三下鄉(xiāng)”社會實踐重點隊的一員，在贛州市章貢區(qū)的水南鎮(zhèn)進(jìn)行了為期一個月的社會實踐活動，作為一名法學(xué)科的學(xué)生，面對那些開始直面的農(nóng)村社會現(xiàn)狀，筆者開始思考。也是從這次社會實踐開始，筆者針對在我國實行改革開放二十余年后，各項事業(yè)都已獲得長足發(fā)展的新形勢下農(nóng)村的法律現(xiàn)狀與農(nóng)民的法律意識等，對水南鎮(zhèn)下轄的4個鄉(xiāng)村及各基層機(jī)關(guān)進(jìn)行了較長期的走訪、座談與問卷調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束后，筆者對那些材料進(jìn)行了整理，整理之時，筆者的心情有些沉重。

為進(jìn)一步落實法律援助政府責(zé)任，推動農(nóng)村法律援助事業(yè)深入發(fā)展，切實維護(hù)農(nóng)村困難群眾合法權(quán)益和社會穩(wěn)定，根據(jù)《人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村法律援助工作的意見》（政辦發(fā)〔2008〕96號）要求，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村法律援助工作通知如下：

一、切實增強(qiáng)做好農(nóng)村法律援助工作的責(zé)任意識

法律援助是新型社會救助體系的重要組成部分。加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村法律援助工作，對推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)，維護(hù)困難群眾合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧具有十分重要的意義。各地、各有關(guān)部門要從戰(zhàn)略和全局的高度，切實增強(qiáng)工作責(zé)任感和緊迫感，真正把農(nóng)村法律援助工作作為保障和改善民生的重要舉措，擺上更加突出的位置，大力推進(jìn)法律援助在農(nóng)村的延伸和拓展，為加快我市農(nóng)村改革發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定提供有效保障。

二、突出重點，扎實推進(jìn)農(nóng)村法律援助工作

進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村法律援助覆蓋面。充分利用各種宣傳媒介和途徑，加強(qiáng)對法律援助制度的宣傳教育，提高法律援助在農(nóng)村的知曉度。按照建立新型社會救助體系的要求，結(jié)合各地實際，努力降低農(nóng)村法律援助“門檻”，擴(kuò)大受援對象和受案范圍，不斷滿足農(nóng)民群眾的法律援助需求，力爭讓全市所有符合條件的農(nóng)村困難公民都能獲得必要的法律援助。

建立健全農(nóng)村法律援助組織網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)加強(qiáng)市、縣級法律援助中心建設(shè)，全面建立便民接待場所，根據(jù)實際需求進(jìn)一步充實專職人員，確保法律援助中心有效履行職能。要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所為依托，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）法律援助工作站，在行政村、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村務(wù)工人員集中的城鄉(xiāng)勞動力市場和有關(guān)企業(yè)建立法律援助聯(lián)系點，不斷延伸法律援助工作觸角，推進(jìn)農(nóng)村法律援助基層基礎(chǔ)建設(shè)。繼續(xù)在工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委等社會團(tuán)體開展建立法律援助站（點）工作，為農(nóng)村法律援助提供服務(wù)。

摘要:目前公證業(yè)界對宅基地使用權(quán)辦理繼承公證持否定態(tài)度，但對辦理宅基地使用權(quán)項上的農(nóng)村房屋公證相對持肯定態(tài)度，在實踐中各地也有不同做法。有些地方辦理農(nóng)村房屋公證對農(nóng)村房屋項下宅基地使用權(quán)采取回避辦法是不可取的。實際上我們只要認(rèn)真把握好農(nóng)村房屋的性質(zhì)、特點以及國家有關(guān)農(nóng)村房屋方面的法律法規(guī)以及政策等，農(nóng)村房屋的公證就可大膽辦理。

關(guān)鍵詞:公證;農(nóng)村房屋;自認(rèn)證據(jù);審批前置

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化工作的大力推進(jìn)，目前我國農(nóng)村出現(xiàn)了這樣一些現(xiàn)象，有的農(nóng)民外出打工，舉家遷移到遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的城市居住，他們在農(nóng)村的住房就閑置下來，而同時農(nóng)村中的無房戶需要房屋居住生活。也有些城市居民由于祖輩過世留下的農(nóng)村房屋遺產(chǎn)需要繼承，有的地方因城鄉(xiāng)一體化建設(shè)大量農(nóng)村房屋面臨著拆遷而隨之帶來的農(nóng)民房屋如何安置等等。因此，由于城鄉(xiāng)一體化帶來的迫切需要解決農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題是公證行業(yè)面臨的一個重大的實務(wù)課題。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移設(shè)有諸多限制，從而影響了對農(nóng)村房屋的公證辦理并制約了農(nóng)村房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村房屋的特點和公證面臨的諸多難題

農(nóng)村房屋包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的房屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有的房屋及農(nóng)民個人所有的房屋，本文所指的農(nóng)村房屋僅指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個人所有的房屋。我國農(nóng)村房屋的所有權(quán)是否能轉(zhuǎn)移呢?答案是肯定的，比如上世紀(jì)九十年代江蘇省建設(shè)委員會規(guī)定“房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移變更(如買賣、贈與、交換、轉(zhuǎn)讓、繼承、分析等)，房屋狀況變動(如翻建、擴(kuò)建、拆除、倒塌、焚毀等)，他項權(quán)利變更(如設(shè)定、注銷他項權(quán)利)，應(yīng)及時向村鎮(zhèn)管理機(jī)關(guān)申請登記。”由此說明我國農(nóng)村房屋也存在買賣、贈與、交換、轉(zhuǎn)讓、繼承、分析等多種所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式。但是辦理農(nóng)村房屋公證存在下列特點和難題:

(一)很多農(nóng)村房屋沒有辦理所有權(quán)登記手續(xù)，權(quán)屬不清，是辦理農(nóng)村房屋公證面臨的一個首要障礙辦理房屋方面的公證，認(rèn)定房屋權(quán)屬是辦理不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵，而我國農(nóng)村房屋大多數(shù)是權(quán)屬不清，公證員難以分清權(quán)屬。由于歷史的原因，我國農(nóng)村房屋很多沒有辦理房屋所有權(quán)證和土地使用證。比如有的農(nóng)村房屋只有準(zhǔn)建證或宅基地使用許可證，甚至有的農(nóng)村房屋什么證都沒有。權(quán)屬不清，是辦理農(nóng)村房屋公證面臨的一個首要障礙。

摘要：農(nóng)村資金互助社作為一種內(nèi)生性的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之一，是農(nóng)村普惠金融發(fā)展重點。推動農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展是確保助力鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)普惠金融發(fā)展的前提。目前，我國農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展還面臨法律地位、融資、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管等困境。為促進(jìn)農(nóng)村資金互助社持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)采取相應(yīng)的法律對策破解困境，優(yōu)化農(nóng)村資金互助社發(fā)展法律保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村資金互助社；法律困境；法律對策

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新”戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年12月，國務(wù)院了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，促進(jìn)普惠金融發(fā)展確定為國家政策。農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。作為一類新型農(nóng)村合作金融組織，農(nóng)村資金互助社有著不同于其他農(nóng)村新型合作金融組織的內(nèi)生性優(yōu)勢。在普惠金融和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展十分必要。

1農(nóng)村資金互助社是推進(jìn)農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重要力量

1.1農(nóng)村資金互助社是保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的基本主體。2016年1月，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，指導(dǎo)我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的前景與藍(lán)圖。作為一個農(nóng)業(yè)大國，推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃，對于解決目前我國社會上存在著的“三農(nóng)問題”起到了重要作用，然而要想徹底解決，離不開推動農(nóng)村資金互助社的不斷完善發(fā)展。農(nóng)村資金互助社是保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的基本途徑，這是由農(nóng)村資金互助社的固有性質(zhì)所決定。作為一個互助性的合作金融組織，農(nóng)村資金互助社通過本集體內(nèi)農(nóng)民存款入股為社員，農(nóng)村資金互助社將農(nóng)村的資金有效停留在內(nèi)部而將資金貸給社員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，以社內(nèi)資金為社員提供可貸款。農(nóng)村借貸者在參與借貸活動時通常處在一個弱勢地位。一方面，作為弱勢一方主要根源在于其信息的不對稱，難以滿足“三農(nóng)”日益增長的參與經(jīng)濟(jì)生活的需要。另一方面，信息的不對稱通常會導(dǎo)致高昂的交易成本與管理成本，使得整個過程的效率下降。而農(nóng)村資金互助社的所有社員是該片區(qū)域的農(nóng)村金融參與主體自愿加入，通常借貸雙方是非常熟悉彼此。這樣就保證了借貸雙方的信息對稱，降低了整個交易流程的成本，從而達(dá)到有效保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的目的。1.2農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展的基本力量。“包容性發(fā)展”是指以人為中心，人與人、人與社會、人與自然的和諧發(fā)展，包括GDP增長指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)、社會發(fā)展指數(shù)、社會福利指數(shù)、幸福指數(shù)在內(nèi)的全面發(fā)展。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村地區(qū)的金融活動參與人員基數(shù)十分龐大。然而現(xiàn)實生活中，仍有廣大農(nóng)村地區(qū)的居民想要參與農(nóng)村金融活動卻并沒有城市地區(qū)的居民那么簡單。真正提升我國農(nóng)村金融全面發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展是首選道路。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村金融包容性發(fā)展水平相較于中西部地區(qū)農(nóng)村金融包容性發(fā)展水平較高。促進(jìn)我國農(nóng)村金融包容性全方位發(fā)展，應(yīng)將重心放在中西部農(nóng)村地區(qū)同時兼顧東部沿海地區(qū)，從而實現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展。農(nóng)村資金互助社作為三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之一，存在著許多其他農(nóng)村合作金融組織難以比擬的優(yōu)勢。其中最突出的便是農(nóng)村資金互助社以社員為中心，所有的金融活動緊密圍繞著社員而展開，嚴(yán)格的保障了參與金融活動的社員的金融權(quán)益。通過農(nóng)村資金互助社參與金融活動的流程中，無一不體現(xiàn)出以人為中心、人與人之間和諧發(fā)展的發(fā)展理念，有力地促進(jìn)了農(nóng)村金融包容性發(fā)展。農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展的基本力量，二者相輔相成。促進(jìn)農(nóng)村資金互助社發(fā)展，同時也能促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展。1.3農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展的主要形式。內(nèi)生發(fā)展的核心思想是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)能夠不依賴外力推動實現(xiàn)持續(xù)增長，內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的決定因素。這一概念由西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者于20世紀(jì)80年代提出，強(qiáng)調(diào)不完全競爭和收益遞增。在2007年就有學(xué)者指出，真正的合作金融不可能在農(nóng)村信用社框架內(nèi)再生，建立新型農(nóng)村合作金融組織要走內(nèi)生路徑。［1］若想推動農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展，恰當(dāng)?shù)慕鹑跈C(jī)構(gòu)在其中扮演了無比重要的角色。而在農(nóng)村地區(qū)，有著一套特殊的，以人情、熟人關(guān)系為紐帶的信用評價體系。這一特殊的信用評價體系恰巧有悖于正規(guī)金融所提倡的。而且農(nóng)業(yè)本身承擔(dān)著較大的風(fēng)險，有著不可預(yù)知性與脆弱性，再加之對于農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)管以及金融交易等成本比之城市地區(qū)要高昂許多，農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)之間存在著信息的不對稱性等等。綜上原因正規(guī)金融紛紛遠(yuǎn)離了農(nóng)村市場，使得農(nóng)村地區(qū)居民參與金融生活的要求得不到滿足，引發(fā)了許多矛盾。在這樣的背景之下，農(nóng)村資金互助社順勢而生，有著較穩(wěn)定的內(nèi)部平衡性以及對風(fēng)險的自我調(diào)整性，既能夠滿足農(nóng)村居民參與金融活動的需要，又規(guī)避了其他金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展可能承擔(dān)的風(fēng)險以及造成的不良后果。農(nóng)村資金互助社是真正能促進(jìn)農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展的主要形式。

2普惠金融視角下的農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展面臨的法律困境

【摘要】“普惠金融”這一概念已于2005年在國際小額信貸年會上，由聯(lián)合國提出。經(jīng)過12年的發(fā)展，普惠金融已經(jīng)初步得到了全球各個國家的認(rèn)可并實施推廣。本文從普惠金融概念定義入手，主要介紹農(nóng)村普惠金融的國際發(fā)展經(jīng)驗以及在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，分析我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展階段存在的問題，并從法律角度提出推進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的對策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村普惠金融;傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu);小額信貸;法律規(guī)制

一、引言

關(guān)于農(nóng)村普惠金融發(fā)展領(lǐng)域，這么多年來，國內(nèi)外有不少學(xué)者進(jìn)行過分析研究。在農(nóng)村普惠金融發(fā)展主體研究方面，李蒼舒[1]（2015）認(rèn)為，商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村普惠金融發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)具有引領(lǐng)作用，應(yīng)當(dāng)盡快推出一系列適合農(nóng)民群體的新型金融產(chǎn)品，給予農(nóng)村、農(nóng)民更多的普惠服務(wù)；楊雯[2]（2017）認(rèn)為，城市大銀行應(yīng)當(dāng)貫徹落實普惠金融理念，帶領(lǐng)小銀行以及農(nóng)村信用合作社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更多服務(wù)農(nóng)民；劉成玉、黎賢強(qiáng)、王煥印[3]（2011）從社會資本和農(nóng)村信貸風(fēng)險控制兩個方面，講述銀行信貸在農(nóng)村的巨大作用以及積極意義，同時認(rèn)為社會資本在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面也可以發(fā)揮積極意義；周孟亮、李明賢[4]（2015）將普惠金融理念與國家頂層設(shè)計結(jié)合考慮，認(rèn)為普惠金融與“中國夢”的理念息息相關(guān)，對我國實現(xiàn)全面小康社會具有重大戰(zhàn)略意義。在農(nóng)村普惠金融立法規(guī)制方面，馬建霞[5]（2012）基于銀行信貸服務(wù)角度出發(fā)，進(jìn)行法律規(guī)制研究，認(rèn)為在農(nóng)村促進(jìn)普惠金融發(fā)展過程中，對銀行信貸進(jìn)行立法規(guī)制具有積極意義；李慧玲[6]（2016）從普惠金融法律制度建設(shè)角度入手，給予我國普惠金融發(fā)展立法規(guī)制對策建議，并認(rèn)為做好征信體系的建設(shè)是農(nóng)村信貸服務(wù)推廣的關(guān)鍵；陸岷峰、沈黎怡[7]（2016）從立法及目前法律存在的問題方面，分析我國普惠金融目前存在的立法漏洞以及監(jiān)管缺失；鄭曉栩[8]（2015）研究了西部貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合地區(qū)特點和發(fā)展現(xiàn)狀，針對目前西部地區(qū)普惠金融法律不健全的原因進(jìn)行分析并提出政策導(dǎo)向。

二、農(nóng)村普惠金融的國際發(fā)展經(jīng)驗

農(nóng)村普惠金融作為普惠金融中一大特別需要關(guān)注的部分，近幾年在國際上得到了眾多國家的積極響應(yīng)，尤其在發(fā)展中國家推廣進(jìn)程不斷加快，推出了諸多符合本國國情的普惠金融服務(wù)模式。典型的成功案例是孟加拉鄉(xiāng)村銀行———格萊珉銀行①。格萊珉銀行著眼于最貧困的農(nóng)戶，并將貧困家庭中的婦女作為主要目標(biāo)客戶，根據(jù)女性特征推出適合其的金融服務(wù)；給予客戶群小額短期貸款，考慮到其收入、財富等諸多因素，推出按周期還款，貸整還零，也給予時限寬限，這是該鄉(xiāng)村銀行模式的關(guān)鍵之處；貸款無須抵押擔(dān)保人，按五人小組聯(lián)保形式，相互監(jiān)督，形成內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制，并按比例收取部分基金和強(qiáng)制儲蓄作為風(fēng)險保障金，這是該模式的創(chuàng)新之處。如今，孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式已成為當(dāng)今世界規(guī)模最大、效益最好、運作最成功的普惠金融機(jī)構(gòu)，在國際上被大多數(shù)發(fā)展中國家模仿或借鑒。

“俺這是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，又屬于國家級貧困縣，沒什么‘油水’，很多人都還不愿意當(dāng)村長呢。”家住**南陽農(nóng)村的**坦言。

“雖然窮，但俺聽說，俺們村每年雨季都會出現(xiàn)危房，上級要下發(fā)補(bǔ)貼，平時也會給五保戶等發(fā)補(bǔ)貼，這些錢到了村干部那里會被克扣一部分。俺們村長的工資一個月就20塊錢，村干部貪點錢太正常了，沒好處誰干呀？”電話里，**的笑聲很憨厚。

事實上，在**的農(nóng)村，這種現(xiàn)象也并非沒有。**市檢察院在一次預(yù)防職務(wù)犯罪警示教育展覽上將“村官腐敗案件”作為完整板塊展出，其中提到一個案例：**市延慶縣井莊鎮(zhèn)蓮花灘村原村委會主任方淑民在協(xié)助井莊鎮(zhèn)工作期間，將特困戶救助金、農(nóng)村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建維修補(bǔ)助款**00元據(jù)為己有。

權(quán)威資料顯示，5年來，國家和地方各級財政實施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策，不斷加大投入，僅中央財政用于“三農(nóng)”的支出就累計達(dá)1.6萬億元，大大提升了廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量。而隨著惠農(nóng)資金的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪明顯增多，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的切身利益，影響了中央政策措施的貫徹落實。

“在很長一段時間里，村干部腐敗被大家理解為吃吃喝喝、多占多拿，而且‘權(quán)小位輕’，人們并不將其與違法犯罪聯(lián)系在一起。事實上，如此寬容心理遮蔽了村干部腐敗背后潛藏的巨大社會危害。”中央黨校三農(nóng)問題研究中心主任張虎林今天接受記者采訪時說。

小村官也能大腐敗

“俺這是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，又屬于國家級貧困縣，沒什么‘油水’，很多人都還不愿意當(dāng)村長呢。”家住**南陽農(nóng)村的**坦言。

“雖然窮，但俺聽說，俺們村每年雨季都會出現(xiàn)危房，上級要下發(fā)補(bǔ)貼，平時也會給五保戶等發(fā)補(bǔ)貼，這些錢到了村干部那里會被克扣一部分。俺們村長的工資一個月就20塊錢，村干部貪點錢太正常了，沒好處誰干呀？”電話里，**的笑聲很憨厚。

事實上，在**的農(nóng)村，這種現(xiàn)象也并非沒有。**市檢察院在一次預(yù)防職務(wù)犯罪警示教育展覽上將“村官腐敗案件”作為完整板塊展出，其中提到一個案例：**市延慶縣井莊鎮(zhèn)蓮花灘村原村委會主任方淑民在協(xié)助井莊鎮(zhèn)工作期間，將特困戶救助金、農(nóng)村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建維修補(bǔ)助款**00元據(jù)為己有。

權(quán)威資料顯示，5年來，國家和地方各級財政實施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策，不斷加大投入，僅中央財政用于“三農(nóng)”的支出就累計達(dá)1.6萬億元，大大提升了廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量。而隨著惠農(nóng)資金的大幅增加，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪明顯增多，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的切身利益，影響了中央政策措施的貫徹落實。

“在很長一段時間里，村干部腐敗被大家理解為吃吃喝喝、多占多拿，而且‘權(quán)小位輕’，人們并不將其與違法犯罪聯(lián)系在一起。事實上，如此寬容心理遮蔽了村干部腐敗背后潛藏的巨大社會危害。”中央黨校三農(nóng)問題研究中心主任張虎林今天接受記者采訪時說。

小村官也能大腐敗

本文作者：工作單位：西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的土地問題已成為一個重要的熱點問題。農(nóng)村征地問題能否妥善處理，關(guān)系到老百姓的長遠(yuǎn)利益，關(guān)系到黨和群眾的關(guān)系，關(guān)系到城市化的合理推進(jìn)，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。因此，我國農(nóng)村征地制度必須從征地立法、征地執(zhí)法、征地監(jiān)督三方面來完善農(nóng)村征地制度。

1完善農(nóng)村征地立法

改革開放30多年來，我國發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立是改革的最終目標(biāo)以來，農(nóng)村征地法律出現(xiàn)了嚴(yán)重的不適應(yīng)性，建議出臺《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，由土地引發(fā)出的一系列問題在不同程度上困擾著新一輪改革開放的力度，追根溯源是沒有能夠形成全國統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》。在實施征地時，主要借用相關(guān)法律法規(guī)，這樣為執(zhí)法帶來了困難。建議由全國人大法工委組織專家全面調(diào)研、討論、制定包括維護(hù)農(nóng)民、農(nóng)村集體組織利益的實體和程序規(guī)定。堅持在實體上確立農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的科學(xué)分離和有序流轉(zhuǎn)；堅持在程序上有效維護(hù)農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)過程，真正做到農(nóng)村集體土地征用有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，用法律手段在維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的合法利益的同時，又推動城市化有序進(jìn)程，市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善。為了順利出臺《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》，建議在立法時解決好以下幾個問題：一是解決好以公共利益為目的和以經(jīng)營為目的征地的矛盾。目前，我國征地標(biāo)準(zhǔn)偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農(nóng)地過程中存在著為了公共利益而承擔(dān)一定公民義務(wù)，征地標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象；而一些以經(jīng)營為目的的開發(fā)商利用立法盲點——低價征地搞開發(fā)。因此，立法中必須界定公共利益和經(jīng)營性建設(shè)用地的界線，并且嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。建議借鑒2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時國務(wù)院及相關(guān)的征地審批部門在審批時候嚴(yán)格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經(jīng)營性建設(shè)用地征地的立法空擋問題。如果明確了公共利益的范圍，那么經(jīng)營性建設(shè)用地征地行為就存在立法的盲點，現(xiàn)在我國的征地立法中并沒有關(guān)于經(jīng)營性建設(shè)用地征地的相關(guān)規(guī)定。建議通過立法，肯定征地農(nóng)民加入征地實踐過程的合法性，實現(xiàn)政府、被征地農(nóng)民、用地商三方協(xié)調(diào)。讓農(nóng)民參與征地過程，也可更好解決農(nóng)民因為征地種種矛盾引發(fā)的上訪問題。三是解決好農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不完善、產(chǎn)權(quán)主體虛置問題。雖然我國農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)只是用益物權(quán)，但是農(nóng)村集體土地應(yīng)該具有完整的產(chǎn)權(quán)。立法上需要明確農(nóng)村集體土地的完整產(chǎn)權(quán)主體——落實到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農(nóng)村征地問題。現(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有，實際上集體僅僅是一個符號，也曾經(jīng)落實到村委會，但村委會卻無法真正體現(xiàn)村民的意志，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。建議縮小集體范圍，通過程序保證被征地農(nóng)民都有權(quán)參與征地過程，真正以平等主體的身份與土地征用者進(jìn)行談判。四是解決好農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。建議在《農(nóng)村集體土地征用實施辦法》中專門規(guī)定農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其測算方式。“規(guī)定”重點關(guān)注以下問題：（1）農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。建議將“統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)”和“征地區(qū)片綜合地價”作為補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)來實施。同時，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農(nóng)村土地征用后價值增值部分返還給農(nóng)民和集體。（2）被征地農(nóng)民安置。被征地農(nóng)民的安置問題關(guān)系到農(nóng)民失去土地以后的長遠(yuǎn)發(fā)展，建議采取就業(yè)安置和社保安置相結(jié)合的方式，雖然這種安置費用會大幅增加，但卻可以較好解決農(nóng)民因為失去土地以后無所依托的困境。真正實現(xiàn)被征地農(nóng)民居所城鎮(zhèn)化，身份市民化。五是解決好農(nóng)村征地程序法缺乏問題。改革開放三十多年來，農(nóng)村征地制度越來越完善，但征地矛盾激化的現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生。究其原因，農(nóng)村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進(jìn)行的有力保證，只有程序科學(xué)，才能有效保證實體權(quán)利，并讓整個征地活動規(guī)范進(jìn)行。具體來說，建議從以下幾個方面著手：（1）落實好征地依法報批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，并認(rèn)真分析被征地農(nóng)民的反饋信息，作為制定征地決策的依據(jù)；（2）實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)摹八銏?zhí)分離”程序，即由具有管轄權(quán)的國土資源局根據(jù)《農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》或國家相關(guān)規(guī)定，測算土地及其附屬物的賠償標(biāo)準(zhǔn)、分戶賠償金額并公示，當(dāng)事人無異議后國土資源局確認(rèn)并移交同級財政局執(zhí)行。財政局負(fù)責(zé)將開發(fā)商、國家財政撥款的征地資金統(tǒng)一掌管，按國土資源局計算的賠償結(jié)果出具賠償清單，并開具承兌支票或按戶打卡；（3）落實好征地補(bǔ)償安置的實施程序，讓農(nóng)民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實好土地補(bǔ)償使用、監(jiān)督程序，防止權(quán)力尋租；（5）落實好被征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決程序，特別是“聽證”制度，讓被征地農(nóng)民有處申訴自己的權(quán)益。

2強(qiáng)化農(nóng)村征地執(zhí)法

實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村征地立法只是從書面確立了法律規(guī)范，而執(zhí)法實踐才能真正發(fā)揮法律規(guī)范的實際效果。只有加強(qiáng)農(nóng)村征地的執(zhí)法，才能真正實現(xiàn)立法的價值。2.1堅持“以人為本”，提高“執(zhí)法為民”水平科學(xué)發(fā)展觀對當(dāng)前農(nóng)村征地的執(zhí)法也提出了新的要求——把以人為本落實到征地執(zhí)法過程中——堅持以廣大農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點，將農(nóng)民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問題。在農(nóng)村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長時間內(nèi)是保持不變的。政府通過向有審批權(quán)限的部門報批，獲得征地的權(quán)利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來使土地增值。在征地過程中，農(nóng)民處于相對被動的地位，難以真正維護(hù)好自身利益。因此，強(qiáng)化政府“以人為本”的執(zhí)法理念，從思想上解決好執(zhí)法的出發(fā)點，才能自覺維護(hù)農(nóng)民利益。堅持“以人為本”的執(zhí)法理念，提高“執(zhí)法為民”水平。真正實現(xiàn)一切為了人民、一切依靠人民、一切服務(wù)人民，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益。2.2嚴(yán)格程序執(zhí)法程序是一種過程規(guī)范，是最終目標(biāo)實現(xiàn)的有力保證，只有嚴(yán)格程序執(zhí)法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過程。嚴(yán)格程序執(zhí)法首先必須從程序上禁止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為。近年來由于征地主體主要是政府和開發(fā)商，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規(guī)范操作，把違規(guī)違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，進(jìn)而從程序上保證嚴(yán)格執(zhí)法。其次必須嚴(yán)格程序監(jiān)督。為了保證程序執(zhí)法有效，必須堅持程序監(jiān)督——過程控制，而不是違法違規(guī)行為已經(jīng)出現(xiàn)后才簡單地實施終端懲處。例如在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過程，不僅要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，更要監(jiān)督補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過程，看標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行是否按實體規(guī)定，按程序進(jìn)行。通過對程序執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督，使征地過程嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，程序法才能真正落到實處，進(jìn)而保證被征地農(nóng)民實體權(quán)力的維護(hù)。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿(mào)學(xué)院法學(xué)系

我國農(nóng)村立法雖然在建國以來取得了不少進(jìn)展,尤其是改革開放以來,為適應(yīng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村事業(yè)不斷發(fā)展的要求而進(jìn)行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展要求。農(nóng)村立法所存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求;第二,政策性、原則性強(qiáng),規(guī)范性和可操作性差;第三,以義務(wù)為本位,權(quán)利、義務(wù)不對稱,難以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;第四,農(nóng)村法律薄弱,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及各項事業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。為了更好地調(diào)動農(nóng)民積極性,維護(hù)其合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性的基礎(chǔ)上,構(gòu)架出新型的農(nóng)村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權(quán)限、完善立法體制,才能更好地加快農(nóng)村立法步伐。

一、農(nóng)村法律體系的構(gòu)建:以農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法為重心

今后一個時期是我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的重要時期。農(nóng)村立法的重點是農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法,同時包括農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)村文教衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村行政等方面的立法。初步形成農(nóng)村法律體系的基本框架。1.農(nóng)業(yè)立法農(nóng)業(yè)立法的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確立農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,逐步理順農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各種經(jīng)濟(jì)和行政關(guān)系,保證農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。=1>農(nóng)業(yè)法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農(nóng)業(yè)法。在農(nóng)業(yè)法律體系中處于基礎(chǔ)地位;第二層次為就農(nóng)業(yè)中某些重要領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的專門法律和法規(guī);第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規(guī)和規(guī)章;第四層次為地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)業(yè)法律體系基本框架主要應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容:¥農(nóng)用土地使用制度方面法律、法規(guī)。在土地管理法等法律法規(guī)基礎(chǔ)上,制定有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)及其轉(zhuǎn)讓方面的法律法規(guī),以在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)用土地的使用權(quán)向種田能手轉(zhuǎn)移,以利土地的規(guī)模經(jīng)營。¦農(nóng)業(yè)投入及農(nóng)業(yè)利益分配方面的法律法規(guī)。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、農(nóng)資商品價格限制法、農(nóng)業(yè)稅收條例等。以利增加農(nóng)業(yè)投入,保護(hù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常利益等。§農(nóng)產(chǎn)品流通方面的法律法規(guī)。如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場條例、農(nóng)產(chǎn)品期貨貿(mào)易條例、糧食管理法等。¨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善現(xiàn)有有關(guān)動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規(guī)外,主要側(cè)重制定農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保管理條例等法律法規(guī)。©農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。主要是完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī),同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農(nóng)科教方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度外,抓緊制定農(nóng)業(yè)教育法、農(nóng)業(yè)科研法,以確保農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)推廣方面的投入增長,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供知識和技術(shù)動力。«支農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的法律、法規(guī)。首先,針對以化肥工業(yè)為重點的農(nóng)用工業(yè),包括農(nóng)膜、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械等行業(yè)的支農(nóng)特點,體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)傾斜的要求,制定相應(yīng)法律、法規(guī);其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上,制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)條例,以貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的要求;再次,對農(nóng)業(yè)提供系列化服務(wù)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)制定相應(yīng)條例予以規(guī)范和鼓勵。2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法的目的就是充分利用農(nóng)村勞動力資源,繼續(xù)把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重點,搞好農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)等,同時規(guī)范農(nóng)村市場運行秩序,加強(qiáng)國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀引導(dǎo)和管理。其立法重點包括:¥農(nóng)村市場主體立法,明確農(nóng)村市場主體的地位、建立農(nóng)村市場主體的組織結(jié)構(gòu)制度,規(guī)范其運作行為。主要包括:合作經(jīng)濟(jì)組織立法,如5合作社法6及各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織(如生產(chǎn)合作社、供銷合作社、農(nóng)村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上制定配套的法規(guī)和規(guī)章;農(nóng)民自營服務(wù)組織立法,如基金會條例、農(nóng)業(yè)系列化服務(wù)組織條例等;農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范條例等。¦農(nóng)村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農(nóng)村勞動力資源,提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和鼓勵農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序合理流動為宗旨。如農(nóng)村積累勞動用工條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工素質(zhì)教育條例、農(nóng)村勞動力流動管理條例等。§農(nóng)村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)村市場的特殊性制定相應(yīng)的實施條例。¨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀管理立法,主要是針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)宏觀管理的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī),如農(nóng)業(yè)普查條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計條例、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理條例等。©農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)立法,以鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,有條件的城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、信息、文化等方面的輻射功能。如:農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)劃條例等。3.農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村社會保障立法主要體現(xiàn)公平原則,保障農(nóng)民合法利益不受侵害和逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的社會保障制度。包括:¥農(nóng)民權(quán)益保障立法,首先,從總體制定5農(nóng)民權(quán)益保障法6,受保障的權(quán)益不僅包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益(如土地承包經(jīng)營權(quán)、務(wù)農(nóng)合理收益權(quán)、拒絕額外承擔(dān)費用負(fù)擔(dān)權(quán)等),而且包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、政治經(jīng)濟(jì)生活的民主權(quán)等多方面。其次,針對農(nóng)民權(quán)益易受侵害的特定方面制定條例等法規(guī)和規(guī)章,如完善農(nóng)民承擔(dān)費用負(fù)擔(dān)條例和制定5農(nóng)村義務(wù)教育實施條例6等。¦農(nóng)村社會保障立法,旨在初步建立農(nóng)村社會保障體系,規(guī)范對農(nóng)村社會保障的管理,為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障)體化逐步創(chuàng)造條件。其立法主要包括:農(nóng)村社會保障法、農(nóng)民養(yǎng)老保險條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例、農(nóng)村撫恤工作條例及完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等。4.農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治組織立法農(nóng)村政權(quán)組織,按照現(xiàn)有法律規(guī)定分為縣、鄉(xiāng)兩級。關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)的立法,其側(cè)重點是處理兩個方面關(guān)系:第一,如何處理縣級政權(quán)尤其是縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)級政權(quán)的關(guān)系;第二,如何處理鄉(xiāng)級政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系。在這兩對關(guān)系中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于重要和關(guān)鍵地位。因此制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例是其主要內(nèi)容。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6應(yīng)體現(xiàn)精簡、效能原則,對該級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府行為界定作出明確規(guī)定。其中兩個方面應(yīng)得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)在精簡的前提下實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務(wù)所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權(quán)的狀況。村公所人員組成,根據(jù)情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經(jīng)濟(jì)合作組織、村黨支部(總支)負(fù)責(zé)人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責(zé)分工要明確,并相互配合和協(xié)調(diào)。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例6是依據(jù)5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6制定的法規(guī),是其政府行為的細(xì)化,主要規(guī)范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農(nóng)村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍管理、農(nóng)村社會治安、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面制定相應(yīng)法律、法規(guī)且以法規(guī)為主。如5農(nóng)村計劃生育工作條例6、5農(nóng)村義務(wù)教育條例6等。這些法規(guī)大多數(shù)應(yīng)以調(diào)整城鄉(xiāng)共同性特定法律關(guān)系的法律為依據(jù),針對農(nóng)村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農(nóng)村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農(nóng)村立法權(quán)限,完善農(nóng)村立法體制

立法體制是有關(guān)立法權(quán)限、立法權(quán)運行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成有機(jī)整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農(nóng)村立法中的立法權(quán)限劃分問題及農(nóng)村立法的規(guī)范性問題。1.農(nóng)村立法應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農(nóng)村經(jīng)歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進(jìn)入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一系列基本政策已基本成型。為了總結(jié)一些好的、成功的做法,需要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院適時地把農(nóng)村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規(guī),以保持其穩(wěn)定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村將面臨著新的發(fā)展問題,此時,也要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院在借鑒國外同類立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)某稗r(nóng)村立法。因此應(yīng)發(fā)揮中央立法主體的農(nóng)村立法積極性,加快農(nóng)村立法步伐,盡快初步建立起農(nóng)村法律體系的基本框架。由于農(nóng)村無論在地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所有制關(guān)系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),還是在人們的觀念素質(zhì)、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農(nóng)村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發(fā)揮地方立法主體的積極性,制定相應(yīng)的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章。一方面,為高層次立法主體所立的農(nóng)村法律法規(guī)能更好地在本地區(qū)實施而進(jìn)行執(zhí)行性、補(bǔ)充性農(nóng)村立法。另一方面,更為重要的是根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規(guī)相抵觸的前提下進(jìn)行自主性農(nóng)村立法。2.明確農(nóng)村立法中中央和地方立法主體的權(quán)限鑒于農(nóng)村法律體系建立的復(fù)雜性,要求充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構(gòu)筑和完善我國農(nóng)村法律體系。但應(yīng)明確中央和地方立法主體的權(quán)限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應(yīng)盡快對農(nóng)村法律的主要方面盡快制定相應(yīng)的法律。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、糧食管理法、農(nóng)藥管理法、肥料法、農(nóng)業(yè)教育科研法、農(nóng)業(yè)保險法、合作經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法、農(nóng)村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農(nóng)村政策法律化,另一方面為國務(wù)院制定農(nóng)村行政法規(guī)和地方立法提供法律依據(jù)。國務(wù)院的農(nóng)村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農(nóng)村法律,使其更具有可操作性,如相關(guān)法律的實施細(xì)則等;二是針對全國農(nóng)村發(fā)展的共同性問題,在憲法和農(nóng)村法律的精神指導(dǎo)下,制定相應(yīng)的全國性農(nóng)村法規(guī),如農(nóng)業(yè)稅收條例、供銷合作社條例、農(nóng)村信用合作社條例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社條例、股份合作企業(yè)條例、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例、農(nóng)民養(yǎng)老保障條例、農(nóng)村衛(wèi)生工作條例、農(nóng)村義務(wù)教育條例、對支農(nóng)產(chǎn)業(yè)鼓勵支持條例等;三是針對農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題制定相應(yīng)政策,這種制定政策的過程雖不是嚴(yán)格意義上的立法,但在沒有相應(yīng)農(nóng)村法律的情況下也起到一定規(guī)范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規(guī)定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區(qū)、直轄市)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);省和自治區(qū)人民政府所在市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。我們認(rèn)為農(nóng)村地方立法中,主要由省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。而省級政府所在地的市及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的立法應(yīng)主要側(cè)重于城市功能方面的立法,農(nóng)村地方立法不是其重點。省級權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的農(nóng)村地方立法主要側(cè)重于對中央所立的農(nóng)村法律、法規(guī)制定執(zhí)行性法規(guī)和針對所在地區(qū)農(nóng)村實際的主動性立法,即在沒有相應(yīng)中央農(nóng)村立法的情況下制定地方法規(guī)。但應(yīng)當(dāng)指出:第一,地方立法主體進(jìn)行農(nóng)村立法時,其所立的農(nóng)村法規(guī)不得與更高層次的法律法規(guī)相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農(nóng)村法律、法規(guī)存在的情況下,既不能與更高層法律、法規(guī)的條款相抵觸,也不能與其法律法規(guī)精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規(guī)精神不相抵觸);二是在沒有相應(yīng)的更高層次的農(nóng)村法律法規(guī)存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農(nóng)村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所立的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農(nóng)村改革試驗區(qū)或幾個所轄地區(qū)的地方性農(nóng)村法規(guī)、規(guī)章。這樣更有利于引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展并使所立的農(nóng)村法規(guī)更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農(nóng)村立法的科學(xué)性注重農(nóng)村立法的科學(xué)性,體現(xiàn)在立法原理的科學(xué)運用、農(nóng)村立法活動過程科學(xué)性、農(nóng)村法律法規(guī)名稱和內(nèi)容的科學(xué)性等方面。從立法原理的科學(xué)運用方面看,首先,農(nóng)村生產(chǎn)方式是最主要的一種物質(zhì)生活條件,是農(nóng)村立法的最重要的基礎(chǔ),它決定著農(nóng)村立法的各個側(cè)面。其次,農(nóng)村發(fā)展的實際情況和農(nóng)村改革所取得的實踐經(jīng)驗是農(nóng)村立法的最基本依據(jù)。再次,農(nóng)村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設(shè)有中國特色的社會主義理論為指導(dǎo)。因此,我國農(nóng)村立法時機(jī)選擇上應(yīng)以常規(guī)的同步立法(即與所調(diào)整的社會關(guān)系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應(yīng)避免農(nóng)村立法的滯后。農(nóng)村立法活動過程包括立法準(zhǔn)備、由法案到法、法的完善等方面,但應(yīng)特別重視農(nóng)村立法的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。這不僅在于立法準(zhǔn)備是否充分、科學(xué),直接關(guān)系到所立的法是否成功,而且更在于立法準(zhǔn)備就其主要傾向來說具有決策性。農(nóng)村立法的準(zhǔn)備階段應(yīng)在立法規(guī)劃的指導(dǎo)下,及時有關(guān)立法意向信息,擴(kuò)大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農(nóng)民利益代表、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和法律等方面的研究專家、各相關(guān)部門代表等,以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。