摘要:農村宅基地調查是關乎廣大農民切身利益的重要工作，但由于其范圍廣、任務重、參與單位眾多、技術情況復雜等原因，可以稱之為是一項系統而艱巨的任務。本文從GPS控制測量、數據源空間框架的統一、無縫平面投影以及宅基地信息管理系統等方面闡述了農村宅基地調查中的關鍵技術，希望能夠為推動農村宅基地調查工作順利進行，確保調查成效和結果提供一定的借鑒和幫助。

關鍵詞:農村宅基地;關鍵技術;測量;確權

為了明確農村宅基地的產權關系，實現農村宅基地規范化管理，需要展開農村宅基地確權登記發證工作，以依法保護村民的合法權益，而農村宅基地調查作為其中一項基礎性工作，發揮著十分重要的作用。

一、農村宅基地調查的現狀

農村宅基地調查與城鎮的地籍調查不同，其涉及的地域比較分散，而分布范圍也十分廣泛。在地籍測量上，部分地區尚未建立高等級控制點，或者十分稀少，導致傳統的控制測量無法實現。在這種情況下，就算構建GPS控制網仍存在難點，只有重新布設高等級的控制網，然而，這種做法并不現實。在這種情況下就需要探求一些新的控制測量方法，以解決農村宅基地的調查問題。控制測量和GIS信息管理需要考慮到地圖的投影與坐標系問題。具體來說，我國相關國家標準中存在著跨帶現象，即落在兩個投影帶當中的部分地區坐標在平面地圖中會顯示出“裂縫”，特別是一些東西跨度較大的地區，其“裂縫”現象更是無法避免。為此，有必要開展無縫平面投影技術的研究。農村宅基地權屬調查工作的技術性相對較強，但其政策性則更強，因為該工作在技術處理方面必須符合相關的國家政策。

二、農村宅基地調查工作的特征

摘要：農村宅基地閑置已成為一種較普遍的現象，而農村宅基地流轉雖有利于土地利用效率的提高，卻與現有的法律相抵觸。針對農村宅基地流轉所處的兩難境地，在現有的土地制度和法律框架下，提出了建立農村宅基地儲備制度的構想，對農村宅基地儲備制度的目標、宗旨進行了定位，并對其組織機構、組織職能和運作機制進行了設計，尤其是對其資金運作機制做了深入的探討。在實際中，農村宅基地儲備制度應該根據地方特點，通過實踐逐步改進和完善。

關鍵詞：農村土地；宅基地儲備；運行機制；資金運作；流轉

一、研究背景

農村宅基地是農民的安身立命之本，與農民的生活保障息息相關。近30年來，隨著我國社會、經濟的快速發展，城市和農村正經歷著巨大變革。尤其20世紀90年代以來，大量農村勞動力向城市轉移，農村人口流動性加大［1］，農宅閑置在許多地方成為相當普遍的現象，進而，農宅出租和買賣市場也應運而生。近些年，農村宅基地的交易越發頻繁，尤其在一些經濟發達地區，已經形成了初具規模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農村宅基地流轉處在一個兩難的境地：從利用效率角度來看，農村宅基地流轉有助于提高土地的利用效率；而按照我國現行的土地管理法律制度，我國農村宅基地使用權是不允許流轉的。

目前，我國農村宅基地流轉主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權流轉的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權人主體不變的情況下，改變宅基地使用權人的行為。出租多發生在城鄉結合部等經濟活動較為活躍的地區，滿足外來人口和生產經營的需要。其主要表現形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產加工、商業服務、倉儲等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數量不多，且通常是在宅基地區位比較好的情況下發生。后者伴隨著房屋買賣引發了宅基地流轉，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進城務工人員在取得一定的經濟收入后在城市購買房屋而將原農村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農戶，將多余的房屋進行出售等。

農村宅基地對于農民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農民在經濟利益的驅動下對宅基地進行交易買賣行為的自發性和盲目性，將對農民自身的生活和農村社會的穩定造成潛在的危害。據有關資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設用地中，“空心村”內宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農村宅基地流轉已是既定的事實，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉多為隱形流轉、隨意定價。這種相當活躍卻不規范的宅基地流轉行為，不僅造成了耕地資源的浪費，也給農村社會的穩定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴大不利于耕地的保護。在市場利益的誘惑下，農民會想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎上，農村宅基地總量要擴大，只能通過農地轉用，必定導致耕地資源的浪費。其次，宅基地的隱形流轉不利于集體和農民利益的保護。因為農民宅基地流轉不受法律保護，一旦出現法律糾紛，農民的權益得不到法律保護。并且，農民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對于集體經濟組織，宅基地出租或買賣的所有收益都歸農民個人所有，村集體對于宅基地的所有權得不到體現。

關于農村宅基地的討論，已經遠遠超出農村發展與改革的范疇，成為一個牽動城鄉居民廣泛關注的熱點問題，在很大程度上影響到社會穩定和經濟發展。啟動農村宅基地的市場化改革，可以在較小范圍內探索解決土地承包制深入發展后出現的新問題新矛盾，又不觸動土地基本面（大田耕地）的現有產權制度，改革探索穩步推進，改

革收益和改革成本比較劃算。

一、對我國農村宅基地產權制度變遷的考察表明，現有制度安排同我們對農村生產關系進行社會主義改造的認識過程和實踐過程緊密相關

建國以后，隨著農村生產關系的變革和上層建筑領域里發生的種種變革，我國農村宅基地的產權制度經歷了六次比較重要的變遷過程。

1．1950年頒布的《法》，明確規定我國實行農民的土地所有制。建國后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國法》提出“實行農民的土地所有制”。這里當然就包括了宅基地的農民個人所有。

2．合作化時期，土地所有制關系進行了重大變革，但沒有對農民宅基地和房屋的私人產權屬性提出改變。合作化的核心是農村土地集體所有制關系的建立，這個時期在生產用地的農民所有制向集體所有制轉變的時候，并沒有對農民宅基地和房屋的私人產權屬性提出改變。

摘要:隨著經濟的快速發展，農民生活水平有了大幅度的提高，這也使當前農村住宅重建現象增多，農村宅基地使用管理情況越發復雜。針對于這種情況下，需要做好農村宅基地管理工作，更好的推動農村的健康有序發展。文中分析了農村宅基地管理的現狀，并進一步對作好農村宅基地管理工作的措施進行了具體闡述。

關鍵詞:農村宅基地;管理;現狀;措施

近年來我國農村違法用地建房現象越來越多，農村宅基地問題十分突出，這不僅對當前新農村建設及城鎮化發展帶來了較大的阻礙，而且不利于農村社會和經濟的持續、穩定發展，因此需要重視當前農村宅基地管理工作，合理規劃，貫徹一戶一宅，進一步規范農村宅基地的使用和管理。

1農村宅基地管理的現狀

當前我國農村居民點分布十分分散，農村房屋建設缺乏規劃性，農民建房存在較強的隨意性，農村居民點呈現出無規劃和無循序性。隨著農村宅基地問題越來越突出，相關方面的法律法規及政策急待完善。當前農村宅基地糾紛發生后，由于缺乏直接有效的法律規范來解決，多數情況是糾紛雙方多次進行黑市，最終解決效果并不明顯，容易造成糾紛再次發生。當前農村宅基地政策無法與當前發展情況相適應，因此導致宅基地相關問題長久的拖延，得不到有效的解決。雖然農村宅基地在劃分和使用上都較為明確，但在實際執行過程中，農民存在“占而不用”的現象，從而造成宅基地權責不明朗，導致一些問題難以解決。

2做好農村宅基地管理工作的措施

為加強和規范區農村宅基地（房屋）管理，保障農業生產和農村村民建房用地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》、《市人民政府關于城區農村村民建房標準的通知》（府函〔〕26號）、《市人民政府辦公廳關于進一步加強農村住宅建房、拆房安全管理的通知》（辦發〔〕65號）等有關法律法規和政策規定，結合我區農村宅基地（房屋）管理工作實際，制定本辦法。

一、農村房屋宅基地，是指農村村民取得合法用地手續，用以修建住宅的集體土地。農村宅基地屬于農民集體所有，農村村民對宅基地只享有使用權。

二、戶口在本區范圍內的農業人口適用本辦法。

三、區建設局負責全區農村宅基地（房屋）的規劃、定點、建設管理以及建筑面積的審批和驗收。

區國土資源分局負責全區農村宅基地的審批、驗收以及宅基地（房屋）的登記、發證。

四、農村村民新、改、擴建住宅，需使用集體土地的，必須符合城市規劃要求集中統一建設，嚴禁在規劃居住區外零星用地建房。

[摘要]采用調查及實證分析法，研究海南省作為全國農村試點，在農村宅基地流轉方面進行的改革創新。分析認為：（1）三亞力村土地出讓模式，實現了城鄉建設用地統一市場和“同地、同權、同價”，是今后改革的主要方向和終極目標；（2）保亭什進村土地入股模式，農民的參與性較高，且能獲得長久持續的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地發展權置換模式，建立了土地發展權補償機制，意義深遠；（4）海口田心村宅基地退出補償模式，為偏遠落后地區盤活農村集體建設用地提供了一個可行的途徑。海南省的實踐完成了農村宅基地向集體經營性建設用地的轉變，徹底打開了農村宅基地流轉的市場機制，實現了城鄉建設用地統一市場的目標，并且根據不同情況因地制宜地進行多種模式的探索，積累了寶貴的基層實踐經驗。

[關鍵詞]土地制度；集體建設用地流轉；農村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出要“建立農村集體經營性建設用地入市制度和改革完善農村宅基地制度”。要實現上述改革的目標，集體經營性建設用地從哪里來？占農村建設用地絕大比重的宅基地，能不能實現向集體經營性建設用地的轉換，并順利入市？這些是值得研究的問題。當前，集體經營性建設用地主要是一些鄉鎮企業和村辦企業用地，量非常有限，如果農村宅基地不能完成向集體經營性建設用地的轉換，那么農村集體建設用地閑置浪費的現象仍然得不到解決，農村土地的資產屬性仍不能被喚醒。近些年，我國多個省市進行了農村宅基地流轉的實踐，取得了一定的成效，相關學者在這方面也取得了豐富的研究成果。劉衛柏（2012）認為要實行無償與有償并存的農村宅基地使用制度和建立農村宅基地有限流轉制度。盧艷霞（2013）認為農村宅基地退出要逐步推進，不能一步到位，收益要全部返還農村。張義博（2014）通過對“宅基地換房”、“聯建”和“地票交易”三種典型模式研究認為，除了成都聯建模式中農民主導地位較強外，其他宅基地流轉模式大多以政府為主導，農民的話語權和知情權不夠，往往導致農民權益受到侵犯。張夢琳（2014）認為市場力量主導、宅基地跨區域流轉更有利于資源優化配置和農民利益維護，但目前尚沒有一種模式已經完全具備上述特征。馬智利認為在宅基地流轉中找到市場與政府之間的利益平衡點，實現企業和個人之間利益的最優化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）認為，在欠發達地區，農民宅基地流轉取決于宅基地的資產實現程度和社會保障替代程度之間的“理性”權衡。楊雪鋒（2015）認為不同代際農民工退出宅基地意愿不同，應分步進行引導。總體看來，其他地區關于農村宅基地流轉的模式多以政府為主導的城鄉建設用地增減掛鉤模式為基礎，改革的深度不夠，城鄉二元土地結構的桎梏仍未解決，農村宅基地流轉的市場機制尚未打開。自2009年以來，為了支持海南國際旅游島建設，國務院和國土資源部相繼批準海南省作為全國農村土地制度改革試點，允許農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發旅游項目試點，自此，海南省在集體經營性建設用地入市、農村宅基地流轉方面進行了積極探索，逐漸形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進村土地入股模式、陵水港尾村土地發展權置換模式和海口田心村宅基地退出補償模式。每種模式特點各異，適用條件不同，但都順利實現了農村宅基地向集體經營性建設用地的轉換，打開了農村宅基地流轉的市場機制，實現了城鄉建設用地統一市場和“同地、同權、同價”的目標。

1三亞市力村土地出讓模式

力村位于三亞市天涯鎮，距離三亞市區30km，共有村民54戶，297人，是海南典型的少數民族村。全村土地總面積62.27hm2，農用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，農村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以規劃為先導，進行宅基地整治。力村原有農村宅基地4.27hm2，共有村民54戶，戶均宅基地面積0.079hm2，遠高于每戶0.015hm2的占地標準。為了節約集約用地，力村編制了《三亞天涯力村綜合示范區控制性詳細規劃》，根據規劃，1.72hm2集體建設用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集體所有的產權酒店，其余1.67hm2作為經營性建設用地用于旅游開發建設使用。同時，為了支持力村的發展，使土地開發形成規模效益，在符合規劃的前提下，三亞市政府將力村范圍內20.00hm2新增建設用地直接安排給村集體使用，新增的20.00hm2建設用地，不改變集體所有權性質，不辦理土地征收，直接辦理農轉用手續。連同通過宅基地整治結余的1.67hm2，力村共有21.67hm2農村集體建設用地可以用于旅游開發建設使用。1.1.2實施集體建設用地價格評估。為了充分維護農村集體土地權益，確保農民的集體土地出讓過程中利益不受損，防止企業侵占農民利益，三亞市建立了農村集體建設用地評估集體決策機制，并規定評估地價不得低于同區域、同時點、同類別國有土地使用權土地評估價格的70%。2013年5月，受托的土地評估公司對力村擬出讓的21.67hm2集體經營性建設用地進行了評估，最終土地評估總價為2.49億元，合1149.05萬元/hm2。達到了當地土地征收補償價格124.50萬元/hm2的9倍多，集體建設用地的市場價值得到充分顯現。1.1.3探索集體建設用地出讓。按照集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”、建立城鄉建設用地統一市場的改革路線設計，力村進行了集體建設用地出讓的探索。在市政府相關部門的監督指導下，力村將21.67hm2集體建設用地參照國有建設用地進行了出讓，并簽訂了《集體建設用地使用權流轉合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集體建設用地出讓收益采取以下方式進行分配：先扣除農戶新建安置住房費用、各類拆遷補償、青苗補償、村民產權酒店建設等各類村集體經營性物業與設施的投資、新增用地農轉用費用及相關稅費等成本后，剩余土地流轉凈收益的20%上繳市政府，其余80%歸集體經濟組織所有并納入集體財產，主要用于農村產業發展和基礎服務設施建設。1.2創新亮點。1.2.1建立了集體土地評估制度，顯化了集體土地資產價值。力村集體建設用地評估的實踐，在參照國有土地評估的過程中，使集體土地的資產價值得到充分挖掘和顯現，實現了城鄉建設用地“同權、同地、同價”，顯化了集體建設用地的市場價值，為集體建設用地入市、平等地享有國有土地同等權益打下了堅實的基礎。1.2.2實行集體建設用地出讓，建立了城鄉統一的土地市場。力村將農村集體建設用地進行出讓，并簽訂了《集體建設用地使用權流轉合同》，完成了集體建設用地同國有建設用地平等入市的轉變，使農村集體土地所有權主體地位得到充分發揮，充分維護了農民的土地權益，實現了城鄉建設用地統一市場的制度改革變遷。從根本上打破了城鄉兩元結構（土地、戶籍）中土地方面的桎梏，有力地釋放了農村大量的存量土地資源，為農村的發展、農民的致富、農村面貌的改善等方面提供資本化的保障，更能夠吸引社會資本廣泛地參與到中國新農村的發展建設中。1.2.3合理分配土地收益，實現了村民、政府和企業的共贏。在力村的實踐中，實現了農民、政府和企業之間的共贏。首先，村民獲得了80%的土地增值收益，土地權益得到最大化的實現和保障；政府通過收取一定的稅費和土地流轉收益，即能解決支持農村發展的配套資金，又能獲得項目開發所帶來的就業、稅收、產值增加等其他經濟和社會效益；企業的社會資本參與不僅極大地改善了農村的生活面貌、帶動了農村的經濟發展、減少了政府對農村投入的壓力等問題，也讓企業獲得了發展的機會。

2保亭縣什進村土地入股模式

為切實落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔20**〕28號），進一步加強農村宅基地管理，正確引導農村村民住宅建設合理、節約使用土地，切實保護耕地，現提出以下意見：

一、嚴格實施規劃，從嚴控制村鎮建設用地規模

（一）抓緊完善鄉（鎮）土地利用總體規劃。各地要結合土地利用總體規劃修編工作，抓緊編制完善鄉（鎮）土地利用總體規劃，按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮和農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模。經批準的鄉（鎮）土地利用總體規劃，應當予以公告。

國土資源管理部門要積極配合有關部門，在已確定的村鎮建設用地范圍內，做好村鎮建設規劃。

（二）按規劃從嚴控制村鎮建設用地。各地要采取有效措施，引導農村村民住宅建設按規劃、有計劃地逐步向小城鎮和中心村集中。對城市規劃區內的農村村民住宅建設，應當集中興建農民住宅小區，防止在城市建設中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規劃區范圍外的農村村民住宅建設，按照城鎮化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農民新村。在規劃撤并的村莊范圍內，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強農村宅基地用地計劃管理。農村宅基地占用農用地應納入年度計劃。省（區、市）在下達給各縣（市）用于城鄉建設占用農用地的年度計劃指標中,可增設農村宅基地占用農用地的計劃指標。農村宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設。

農村宅基地制度改革的主要做法

根據中央改革要求，義烏市在相關法律法規和政策制度方面強化頂層設計，平衡各方利益，結合各項國家級改革，逐步探索出農民住房保障的多種實現形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區探索出了不同區域農民住房保障多種實現形式，即在城鎮規劃建設用地紅線范圍內實行新社區集聚建設，在城鎮規劃建設用地紅線范圍外實行“空心村”改造，遠郊區實行“異地奔小康”工程。1.城鎮規劃紅線范圍內，實施城鄉新社區集聚建設。新社區集聚建設政策的核心內容是滿足農民基本居住需求前提下，允許集聚建設對象以戶為單位申請宅基地取得及置換。村集體經濟組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產權，可以直接入市交易的高層公寓，同時剩余可置換權益面積還可以在相應地段繼續選擇產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實現了土地利用由粗放型向節約集約利用型的轉變，引導了人口產業有序集聚，優化了城市品質。目前，全市在建7個集聚高層公寓項目，配套7個產業項目，預計安置農民1.44萬余人。2.城鎮規劃紅線范圍外，實施“空心村”改造。義烏市相關政策規定城鎮規劃區范圍外除“宅基地換住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。改造以拆除村內危舊房、盤活閑置宅基地、暢通村內道路、改善人居環境為目的，實行“零增地”改造，義烏市對“空心村”改造中安置基數予以明確，原則上不得實施“全拆全建”。實施改造的村莊，采用聯立式住宅安置，對建筑密度、容積率、房屋檐口高度進行嚴格控制，且不再規劃建設多層、高層公寓。3.對遠郊山區村莊實施“異地奔小康”工程。義烏市對地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的遠郊山區村莊，根據群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補償安置、就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區村比較集中的鎮街單獨選址，規劃安居社區；貨幣補償安置是村級組織成員或配偶在本市其他區域有合法房產的，可放棄房屋安置，拆除山區房屋后，享受貨幣補償安置補助及舊房殘值補償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶確定本集體經濟組織成員的房屋補償面積。目前，義烏市共有5個“異地奔小康”工程在建項目，可安置下山脫貧對象1.1萬人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機制。義烏市在確保農民宅基地權益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實現宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復墾形成“集地券”。結合浙江實際，義烏市打造城鄉建設用地增減掛鉤升級版和新形態，實行“集地券”管理制度。將宅基地使用權人自愿退出的宅基地以及參加城鄉新社區集聚建設、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設用地進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，即“集地券”。“集地券”實行臺賬登記，建設項目需要時再掛鉤在市域范圍內統籌使用，從而達到零星的建設指標集中統籌利用。義烏市通過“集地券”有效打通了新型城鎮化、農村現代化之間的“任督二脈”，破解了發展空間不足的難題。“集地券”可以進行交易，政府設立最低保護價40萬元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級集體經濟組織計提純收益的10%之外歸宅基地使用權人所有。“集地券”可進行銀行質押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫，預計可盤活全市農村存量建設用地2000畝以上，統籌用于民生項目，破解了城鄉土地統籌利用難題。現在全市56個村實施了“集地券”政策，政府回購收益已達7960萬元，平均每村142.14萬元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規定對于自愿退出農村宅基地的農民，可以根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚建設，或進行純貨幣化安置補償，保證農民宅基地權益不受損。騰退的宅基地用于集體經濟組織內部宅基地再分配的，回購價格由農村集體經濟組織參照宅基地基準地價與宅基地使用權人協商確定，政府給予每平方米1000元的補助，全市已累計退出農村宅基地3.3萬平方米。與此同時，全面開展城市有機更新。義烏市大力實施了5.78平方公里老城區更新改造，通過貨幣補償、產權調換、貨幣化安置憑證三種補償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動的3個區塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計約32萬平方米，涉及1954戶，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權益保障方式。加快農村住房歷史遺留問題處理，全面實施農村宅基地房地一體的不動產統一登記，完善宅基地抵押流轉等用益物權，實現由單一居住功能向多功能轉變。1.有序處理農村住房歷史遺留問題。義烏市將農村住房歷史遺留問題區分為嚴重違法和輕微違法，其中宅基地超過批準面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問題處理范圍。義烏市對輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費參照宅基地樓面基準地價，以宗地為單位，由村集體經濟組織按20年使用期限向農戶一次性收取，并根據超占建筑面積大小，采取累進制收費辦法。嚴重違法的按照土地管理和規劃法律法規予以拆除。2.建立城鄉置換權益交易制度。義烏市出臺相-6-關政策文件，規定城鄉新社區集聚建設對象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權的，折算成置換權益，該權益可以交易，且政府設定最低保護回購價，確保農民權益不受損。目前，全市置換權益已成交1729宗，成交面積17.62萬平方米。3.全面開展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權轉讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國首宗農民住房財產權抵押登記，發放全國農村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機構均可開展業務辦理，累計辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達2.24億元，貸款金額1.64億元。同時，在保障基本居住條件的前提下，允許農村宅基地使用權人自愿將依法取得的客票宅基地使用權連同地上建（構）筑物，通過買賣、互換或其他合法方式轉讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發揮市場配置資源的決定性作用，實現宅基地從永久無償使用向分類有償使用轉變，提高節約集約利用水平，促進農村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調劑。允許宅基地分配權進行調劑，農民無償分配取得的宅基地在落地前，如權利人自愿放棄落地權退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償的原則，可由村集體經濟組織統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮蔣坑村通過“空心村”改造取得的宅基地分配權，首次通過拍賣會實施公開拍賣，共成交40平方米，每平方米均價3350元，蔣坑村也因此成為全市農村宅基地制度改革以來實行有償調劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農村集體經濟組織自發的基層創新，開展農村土地制度改革后，義烏市將群眾首創之舉上升為制度設計，鼓勵以公開競爭方式進行有償選位，實現宅基地市場化配置。據初步統計，全市農村集體經濟組織累積收取有償選位費約110億元，其中大部分費用用于更新改造區的基礎設施配套和經濟困難戶建房補助，有效解決了公建設施資金和經濟困難家庭建房資金問題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經濟社會發展注入了新的動能，但改革已進入深水區，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現在以下4個方面：宅基地規模總量控制較難。按目前實行的宅基地取得及置換標準，農村宅基地一般都不足以拆后新建，農民建房基本涉及宅基地規模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規模控制任務十分艱巨。村莊建設資金籌措較難。在農村宅基地取得及置換等過程中，從拆舊建新，到村莊基礎設施配套建設，都需要投入大量資金。在一些偏遠地區，農村集體經濟比較薄弱，籌措村莊基礎設施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問題處置較難。雖然相關法律法規對農村宅基地的面積及其他權利進行了嚴格規定，但從實際來看，農村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問題。如存在少批多建、未批新建、規劃不符、“一戶多宅”等各類宅基地歷史遺留問題，如果實際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿，造成矛盾糾紛。宅基地使用權轉讓權能體現較難。宅基地僅允許在集體經濟組織內部流轉，宅基地權利和權能不夠完整，抵押權也難以實現，市場價值也難以真實體現。如何為金融機構分擔放貸風險，并對承貸農民予以一定風險補償等問題，也還需作深入思考和研究。

完善農村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對象和程序。《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”何為農村村民？一般理解為是指居住在農村的村民，包括農村集體經濟組織的成員；經主管部門批準由外地遷入的農業戶口農民；離休、退休及退職的干部、職工、復員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的居民；農村集體經濟組織招聘的技術人員在當地落戶且戶口已遷入當地農村的人員等。但在實踐中，對服兵役前本村集體經濟組織成員的現役義務兵和士官、入學前屬本村集體經濟組織成員的全日制大中專院校在校學生、在服刑前本村集體經濟組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農村村民的范疇，現行法律法規和地方政策都沒有明確的界定。特別是對原本村集體經濟組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶口已遷出、或因繼承擁有合法產權房屋的非本村集體經濟組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對象時，還須地方政府作進一步明確，以免出現利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府審批。”基于浙江省農村宅基地行政審批權限已經委托下放至鎮政府（街道辦事處），農村宅基地取得及置換可以采用由農戶向村集體經濟組織提出申請，報所在鎮政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對涉及使用新增建設用地的，須報市政府辦理農轉用審批手續后，再由所在鎮政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實施城鄉新社區集聚建設。在城鎮規劃建設用地紅線范圍內的村莊，按照價值相當原則，用宅基地取得及置換集中統建的高層公寓和產業用房，實行生產用房和生活用房相分離，這既保護了民眾的合法權益，又促進土地節約集約利用。模式二：實施農村有機更新改造。在城鎮規劃建設用地紅線范圍外的農村，以落實“一戶一宅”為重點，推行農村有機更新改造，在政府核定的村莊建設用地規模內，充分發揮村集體經濟組織作用，依據村莊發展一體化規劃，鼓勵突出地域特征，建設坡地村鎮，通過有效盤活存量建設用地和閑置宅基地，優化和調整村莊用地布局，科學合理安排農民建房，積極有序推進農房更新改造。模式三：繼續完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對已經批準并正在實施“空心村”改造的村莊，嚴格執行“零增地”模式開展新農村建設；對地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的遠郊山區村莊，在村民自愿的基礎上，允許參加新社區集聚建設或繼續實行“異地奔小康”工程政策，讓農民有更多的選擇權。宅基地歷史遺留問題分類處理。當前，農村許多宅基地因存在歷史遺留問題導致不能辦理不動產權證書，進而無法實現宅基地的抵押擔保、入市流轉等權能，宅基地的價值也無法有效體現。義烏市根據前期調查分析，將農村住房歷史遺留問題分為兩類：一類是違反宅基地審批程序和面積控制標準的未批先建、少批多建；另一類是違反規劃控制標準的房屋建筑面積超標和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優先處理、確權登記同步跟進”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規劃問題。但按照目前《土地管理法》的規定，農村村民非法占用土地建住宅的，須責令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當前宅基地管理實際和經濟發展現實需要已經不完全相適應。筆者認為，從義烏市的試點經驗看，農村住房歷史遺留問題可具體分為3類情況進行處置：第一類，對符合土地利用總體規劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉鎮人民政府責令改正、補辦手續或處以罰款，同時予以確權登記；第二類，對不符合土地利用總體規劃的，由國土資源行政主管部門責令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類，對符合土地利用總體規劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉鎮人民政府責令退還土地，地上建筑物交由農村集體經濟組織公開處置。上述不同類型的處置方式，更加符合當前經濟社會發展以及宅基地管理的現實需要，更好地保障了宅基地完整權能的實現。

農村住房是農民的個人財產，同時也是農民居住權重要的物質載體。由于宅基地產權結構復雜，導致農民的個人資產沉睡現象突出，同時也造成了農民維權困難。這在農村引發了大量糾紛，影響到農村社會的和諧穩定且制約了農村經濟社會的良性發展。對于這些問題，實踐中一般予以回避。中共中央、國務院在2017年的中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出：“要加快房地一體的農村宅基地確權登記頒證工作，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。”［1］該《意見》明確了農戶宅基地用益物權的基本屬性，并從方向上奠定了對農民用益物權的政策保障。但由于該《意見》提出的對策還處于探索階段，因此具體的實踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權制度的立法演化

宅基地用益物權的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）。在其第三編“用益物權”內以專章的形式確立了宅基地的用益物權制度。但該法只是宣示了宅基地使用權人對宅基地的占有權和使用權，其他并無多少新意。作為他物權，沒有對宅基地所有權人及其權利行使方式等作出規定，這不能不說是一個遺憾。在《物權法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權”還是“宅基地用益物權制度”的概念，并未出現。“建國后最早涉及宅基地規定的是《高級農業生產合作社示范章程》第16條，不過使用的是地基概念而非宅基地。”［2］隨著化運動的持續，在1962年的《農村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強調不能出租和買賣。可以看出農村宅基地術語出現在化運動之時，同時也對現有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開放以后，國家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮建房用地管理條例》，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《通則》），1986年的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》），以及前述的《物權法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對實踐的關注。在這期間，不少學者開始討論宅基地使用權的問題，特別是針對宅基地使用權能否轉讓的爭論讓現行宅基地用益物權制度飽受爭議。對于宅基地使用權能否流轉國內學界的觀點可大致分為三種，一是孟勤國［3］、陳柏峰［4］等學者主張禁止流轉，其主要理由在于宅基地使用權是農民生存權的保障，允許其自由流轉可能導致城市居民大規模剝奪農民的土地權利、致使農民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權可以自由流轉，認為應逐步剝離宅基地的社會保障功能，允許宅基地自由流轉以實現土地資源的優化配置和實現農民財產收益。三是朱巖［7］等認為從發展農村經濟出發，且考慮到宅基地使用權具有一定的身份性質，在維持農村穩定的前提下可以規定有限制的宅基地流轉政策和有償收費制度。從立法活動的歷史演化脈絡來看，現有宅基地法律制度是與社會主義公有制相適應的。正如有學者提到的那樣，“以保障農民基本居住需要為價值目標的農村宅基地使用權法律制度必然體現出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權、宅基地使用權具有從屬性、宅基地使用權具有無償性、宅基地使用權具有平等性”［8］等五個突出的法律特點，這也在一定程度上契合了歷史發展的需要。從學界的爭論來看，目前多數學者對自由流轉持開放態度。即希望賦予宅基地使用權更多的權能以實現其用益物權制度下的收益權，而不僅僅是《物權法》第153條所規定的占有和使用兩項權能。在目前加速城鎮化的大背景下，如何在現有法律制度的基礎上完善和創新宅基地用益物權制度，不僅僅關系到學界爭議的法律理論問題，也是立法者和實踐者應審慎考慮的社會問題。

二、宅基地用益物權制度的立法現狀分析及實踐悖離

（1）宅基地用益物權的立法現狀分析宅基地用益物權制度是在《物權法》上所確立的一項他物權制度。除了《物權法》以外，還有《土地管理法》《擔保法》等法律法規以及通過轉介條款賦予法律效力的國家規定共同構成了我國宅基地用益物權制度。對我國現有的宅基地用益物權制度的立法現狀分析，可以從權利主體、權利內容及權利行使三個方面為切入點，剖析現有宅基地用益物權制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權制度的實現提供立（修）法回應。一是從所有權主體來看，宅基地所有權主體地位及權利如何行使并未在《物權法》上予以明確界定。《憲法》第10條及《土地管理法》第10條第2款規定了農村宅基地所有權屬于農民集體所有，《物權法》第60條第1款規定了村集體經濟組織或村委會代表集體行使所有權以及《土地管理法》第10條規定了其經營權、管理權。除上述法條中有對所有權主體及權利行使的粗略規定以外，很難再找出與宅基地所有權行使相關的具體法律規定，即使有也體現出儀式性的特點。因此，對《意見》中提出要落實宅基地集體所有權的要求，在法律中并沒有得到相應的體現，這也造成了現有宅基地用益物權制度產權的模糊。從宅基地使用權主體來看，《物權法》第152條僅有宅基地使用權人的提法，而《物權法》第153條作為轉介條款將宅基地使用權取得、行使、轉讓的權利主體界定給了《土地管理法》及國家規定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權主體的依據主要是第43條及第62條，其中第62條是關于村民住宅用地的規定，這也是學界［9］普遍認為宅基地使用權主體具有身份性的法律依據。有學者認為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權初始取得時具有身份性，并不表明宅基地使用權不能由他人轉移取得。”［10］可見，如何處理宅基地使用權主體的身份性問題，是關系到宅基地用益物權制度能否實現的關鍵問題之一。二是從宅基地使用權內容來看，《物權法》第152條賦予了宅基地使用權人對集體所有土地享有占有和使用兩項權能。同時在《土地管理法》第62條第3款中對村民出賣、出租住房行為進行法律規制，其主要目的是通過限制其再次申請阻遏其流轉行為。但也有學者認為：“其未禁止宅基地使用權的轉讓和出租，只是轉讓、出租后不能再申請宅基地。”［11］還有《擔保法》第37條第2款規定宅基地使用權不能抵押。通過立法梳理發現，我國現行宅基地使用權內容是非常有限的，其主要是強調使用權和占有權。三是從宅基地所有權及宅基地使用權行使來看，《物權法》第152條規定了宅基地使用權人依法利用該土地建造住宅及附屬設施的權利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規定了宅基地使用權人義務以及行政機關在宅基地申請的權限劃分以外，再無其他法律條款對權利主體如何分別行使所有權及用益物權予以規定。現行宅基地用益物權制度側重于對靜態權利的規定，而對同樣重要的動態權利采取回避態度，導致在實踐中易出現無權可依、無責可擔的窘境。（2）宅基地用益物權的實踐悖離一是社會經濟環境的變化。改革開放以來我國經歷了高速的經濟發展，城鄉流動造成了大量的空閑農房及宅基地，說明現行宅基地用益物權法律制度設計已與社會實踐之間出現脫節現象。有學者提出隱形市場［12］的概念，認為現行法律禁止流轉而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護的尷尬局面。客觀上，農民有通過流轉房屋獲得收益的期望。有學者通過問卷調查得出“限制宅基地流轉的政策并不能得到農民的廣泛贊同，也不能適應經濟發展”［13］的結論。此外對于進城定居的農民來說也很無奈，正如學者指出的那樣：“很難找到處置其農村房屋和宅基地（使用權）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法。”［14］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費，有違我國《物權法》強調“發揮物效用”的立法宗旨。二是司法實踐的對立。筆者于2017年2月12號在中國裁判文書網上以“房屋買賣”為關鍵詞進行檢索，檢索時間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個典型案例作為樣本分析，以期說明現有宅基地用益物權制度衍生出的問題在司法實踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農村房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省高級人民法院（2009）浙民再字第129號民事判決書）。首先，一審法院根據《土地管理法》第63條的規定，認為房屋轉讓勢必引起宅基地使用權主體的變更，而宅基地本就是建設用地，其主體變更并不導致農用地的減少。且《土地管理法》第62條的規定是禁止農村集體土地使用權單獨轉讓，在并未禁止農村房屋所有權發生流轉的情況下，其宅基地使用權轉讓，只是出賣后不可再申請宅基地，故不存在法定無效事由。其次，爭議宅基地的使用權由村委會同意變更，但所有權仍屬村委會，即在權利屬性上沒有動搖農村土地集體所有的性質。再次，就是鄭某某是農村戶籍且沒有在本村（或其他地方）申請宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農村宅基地使用權時有身份限制，但轉讓農村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會出具同意轉讓的書面證明是否合法有效兩個方面進行論辯，二審法院在受讓主體資格的說理同一審并無二致。在同意轉讓證明的合法性上，二審法院認為村委會的證明是否經過民主議定程序及是否侵犯村民的知情權屬村內部事務，與鄭某某無涉，且該房屋與款項已實際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點抗訴意見。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個不同的物來作出評價，應堅持房地分離原則，認為《城市房地產管理法》關于房地一體原則的規定不適用于農村住房，因此農村房屋轉讓有效不能得出宅基地轉讓有效的結論。二是村委會無權同意李某某與鄭某某轉讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產管理法》的規定。村委會同意轉讓不是必須經過村民代表大會同意的事項，故認為原協議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省嘉興市中級人民法院（2008）嘉民一再字第2號民事判決書）。法院認為土地管理法規定宅基地屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村委會經營、管理。可見，宅基地使用權是集體經濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯系，不允許轉讓，除非買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員，且經過了宅基地審批手續。故雙方所簽協議已違反法律的禁止性規定，因此無效。通過上述同一省兩個類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結果卻不一樣。正如有學者對司法實踐的實證研究之后，得出“現行法律規范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權轉讓”［15］的結論一樣，不得不反思現行用益物權制度能否實現《意義》所提出的愿景，即充分保障農戶宅基地用益物權的愿景。

三、宅基地用益物權制度的實現路徑

摘要：農村宅基地閑置已成為一種較普遍的現象，而農村宅基地流轉雖有利于土地利用效率的提高，卻與現有的法律相抵觸。針對農村宅基地流轉所處的兩難境地，在現有的土地制度和法律框架下，提出了建立農村宅基地儲備制度的構想，對農村宅基地儲備制度的目標、宗旨進行了定位，并對其組織機構、組織職能和運作機制進行了設計，尤其是對其資金運作機制做了深入的探討。在實際中，農村宅基地儲備制度應該根據地方特點，通過實踐逐步改進和完善。

關鍵詞：農村土地；宅基地儲備；運行機制；資金運作；流轉

一、研究背景

農村宅基地是農民的安身立命之本，與農民的生活保障息息相關。近30年來，隨著我國社會、經濟的快速發展，城市和農村正經歷著巨大變革。尤其20世紀90年代以來，大量農村勞動力向城市轉移，農村人口流動性加大［1］，農宅閑置在許多地方成為相當普遍的現象，進而，農宅出租和買賣市場也應運而生。近些年，農村宅基地的交易越發頻繁，尤其在一些經濟發達地區，已經形成了初具規模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農村宅基地流轉處在一個兩難的境地：從利用效率角度來看，農村宅基地流轉有助于提高土地的利用效率；而按照我國現行的土地管理法律制度，我國農村宅基地使用權是不允許流轉的。

目前，我國農村宅基地流轉主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權流轉的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權人主體不變的情況下，改變宅基地使用權人的行為。出租多發生在城鄉結合部等經濟活動較為活躍的地區，滿足外來人口和生產經營的需要。其主要表現形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產加工、商業服務、倉儲等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數量不多，且通常是在宅基地區位比較好的情況下發生。后者伴隨著房屋買賣引發了宅基地流轉，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進城務工人員在取得一定的經濟收入后在城市購買房屋而將原農村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農戶，將多余的房屋進行出售等。

農村宅基地對于農民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農民在經濟利益的驅動下對宅基地進行交易買賣行為的自發性和盲目性，將對農民自身的生活和農村社會的穩定造成潛在的危害。據有關資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設用地中，“空心村”內宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農村宅基地流轉已是既定的事實，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉多為隱形流轉、隨意定價。這種相當活躍卻不規范的宅基地流轉行為，不僅造成了耕地資源的浪費，也給農村社會的穩定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴大不利于耕地的保護。在市場利益的誘惑下，農民會想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎上，農村宅基地總量要擴大，只能通過農地轉用，必定導致耕地資源的浪費。其次，宅基地的隱形流轉不利于集體和農民利益的保護。因為農民宅基地流轉不受法律保護，一旦出現法律糾紛，農民的權益得不到法律保護。并且，農民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對于集體經濟組織，宅基地出租或買賣的所有收益都歸農民個人所有，村集體對于宅基地的所有權得不到體現。