摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業(yè)發(fā)展的一個重要課題。本文在盡可能地總結(jié)森林采伐限額制度存在的問題的基礎(chǔ)上，也提出了完善該項(xiàng)制度的意見。

關(guān)鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務(wù)功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價值，因此，可持續(xù)林業(yè)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產(chǎn)力下降等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現(xiàn)中，森林的長期過伐是一個十分嚴(yán)重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經(jīng)營實(shí)體維持生存及支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導(dǎo)致了我國森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，為此，我國制定的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現(xiàn)象，但是，自1987年開始實(shí)施的森林采伐限額制度并未完全達(dá)到設(shè)計該項(xiàng)法律制度的初衷，超限額采伐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，根據(jù)第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結(jié)果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

森林采伐限額是上級主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)。依照森林法，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生產(chǎn)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，對包括超限額采伐在內(nèi)的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)該說，設(shè)計森林采伐限額制度的目的及該項(xiàng)制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現(xiàn)實(shí)使得該項(xiàng)實(shí)施多年的法律制度不僅沒有達(dá)到預(yù)期的目的反而使其有形同虛設(shè)之嫌。對于出現(xiàn)這一結(jié)果的原因，很多人從不同角度進(jìn)行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認(rèn)為，一項(xiàng)法律制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項(xiàng)法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎(chǔ)上，為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

【摘要】森林采伐限額管理制度在我國已經(jīng)實(shí)行了三十多年了，而其能否真正的起到保護(hù)森林資源以及推動森林資源永續(xù)增長也是一個懸而未決的難題。本文主要針對斷點(diǎn)回歸結(jié)果進(jìn)行了詳細(xì)的分析，然后對制度為什么失靈的原因進(jìn)行了相關(guān)探討，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)部門有所幫助，實(shí)現(xiàn)森林資源的持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】森林采伐；限額管理制度；森林資源

充足的森林資源能夠?qū)Νh(huán)境起到很大的保護(hù)，其不僅能夠防止水土流失，并且還能起到凈化空氣以及調(diào)節(jié)氣候的作用。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)飛速的發(fā)展以及人口不斷的增長，進(jìn)而在城市建設(shè)以及居民生活方面對于木材的需要也是日漸加大，而在經(jīng)濟(jì)利益面前，濫砍亂伐現(xiàn)象也是越來越嚴(yán)重，而這也是嚴(yán)重的破壞到森林資源。所以，采取相關(guān)有效的措施來控制這一現(xiàn)象也是十分的有必要，森林采伐限額管理制度也是為我國森林資源管理方面提供了執(zhí)行的依據(jù)，通過合理的資源配置以及科學(xué)的資源利用來將林業(yè)市場經(jīng)營規(guī)范起來，這也是能夠在很大程度上避免森林資源出現(xiàn)大規(guī)模的消耗，進(jìn)而更好的保證生態(tài)環(huán)境的平衡。

1實(shí)證結(jié)果

1.1基本實(shí)證結(jié)果。為了給出斷點(diǎn)回歸的準(zhǔn)確參照結(jié)果，我們首先在表1中的第一列和第五列中使用最小二乘法的估算結(jié)果，在這之中。第一列為森林采伐限額管理制度對森林面積的影響，而第五列為其對活立木蓄積量的影響。回歸結(jié)果顯示森林采伐限額管理制度對有林地面積以及活立木蓄積量有著負(fù)向的影響，不過影響不大[1]。總的來說，國家希望通過政府加強(qiáng)管制來實(shí)現(xiàn)森林資源的穩(wěn)定增長的目的沒能實(shí)現(xiàn)，而在對比分類管制以及全面實(shí)施的制度對有領(lǐng)地面積的影響回歸系數(shù)我們能夠清楚的知道，當(dāng)國家加大森林采伐管理的力度，也就是說在森林采伐限額管理制度中實(shí)施分類管制制度之后，制度對森林資源負(fù)向的影響會明顯的加大，這也是表明，政府管理力度的加強(qiáng)不僅僅起不到保護(hù)森林資源的目的，反而還會使得森林資源受到更加嚴(yán)重的破壞。1.2斷點(diǎn)回歸相關(guān)檢驗(yàn)。斷點(diǎn)回歸之所以能夠有效的解決內(nèi)生性這一問題，其主要就是因?yàn)槲覀兗僭O(shè)其在斷點(diǎn)附近的樣本點(diǎn)隨機(jī)的，所以我們首先就能保證不會存在著樣本操縱的問題，不然的話估計結(jié)果肯定是會存在著偏差的[2]。盡管國家強(qiáng)力要求各省級相關(guān)部門統(tǒng)一實(shí)施森林采伐限額管理制度，但是因?yàn)樾畔⒅g的不對稱，所以使得各省相關(guān)部門怠與執(zhí)行。由此可見，各個省級林業(yè)主管部門很有可能會對森林采伐限額管理制度實(shí)施的時間施加影響，但是，只要省級林業(yè)主管部門沒能完全的控制制度的實(shí)施時間，那森林采伐限額管理制度的影響作用依舊可以通過斷點(diǎn)回歸來進(jìn)行識別。因?yàn)閿?shù)據(jù)可得性這一問題的存在，所以要想直接檢驗(yàn)省級政府是否對森林采伐限額管理制度的實(shí)施時間的控制比較難，以此我們可以采用替代的方法來進(jìn)行，也就是直接運(yùn)用McCrary檢驗(yàn)來對斷點(diǎn)附近的分布情況進(jìn)行相關(guān)考察，如果存在明顯的斷點(diǎn)，那也就是說明省級部門可能已經(jīng)完全的控制住了制度的實(shí)施時間，反之則沒有。1.3工程造林面積斷點(diǎn)回歸。從以上分析我們能夠發(fā)現(xiàn)森林采伐限額管理制度的效果不是特別的理想，但是結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，長期開展重點(diǎn)工程造林項(xiàng)目卻能夠促進(jìn)我國森林資源的穩(wěn)定發(fā)展。必須得提出來就是，雖然我國的重點(diǎn)工程造林面積隨著制度不變遷的各個階段時間會發(fā)生一定的變化，但是工程造林面積所使用的是年度數(shù)據(jù)，和我們估計森林資源所使用的數(shù)據(jù)是不一樣的，所以這并不能表明森林資源的斷點(diǎn)和重點(diǎn)工程造林面積的斷點(diǎn)是重合的。

2導(dǎo)致森林采伐限額管理制度失靈的主要原因

摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業(yè)發(fā)展的一個重要課題。本文在盡可能地總結(jié)森林采伐限額制度存在的問題的基礎(chǔ)上，也提出了完善該項(xiàng)制度的意見。

關(guān)鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務(wù)功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價值，因此，可持續(xù)林業(yè)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產(chǎn)力下降等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現(xiàn)中，森林的長期過伐是一個十分嚴(yán)重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經(jīng)營實(shí)體維持生存及支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導(dǎo)致了我國森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，為此，我國制定的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現(xiàn)象，但是，自1987年開始實(shí)施的森林采伐限額制度并未完全達(dá)到設(shè)計該項(xiàng)法律制度的初衷，超限額采伐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，根據(jù)第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結(jié)果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

森林采伐限額是上級主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)。依照森林法，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生產(chǎn)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，對包括超限額采伐在內(nèi)的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)該說，設(shè)計森林采伐限額制度的目的及該項(xiàng)制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現(xiàn)實(shí)使得該項(xiàng)實(shí)施多年的法律制度不僅沒有達(dá)到預(yù)期的目的反而使其有形同虛設(shè)之嫌。對于出現(xiàn)這一結(jié)果的原因，很多人從不同角度進(jìn)行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認(rèn)為，一項(xiàng)法律制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項(xiàng)法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎(chǔ)上，為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

一、森林采伐限額制度面臨的問題

實(shí)際上，對于森林采伐限額制度所面臨的問題，幾乎所有與林業(yè)有關(guān)的部門和人員都或多或少地有所認(rèn)識，2002年林業(yè)發(fā)展報告指出，森林采伐限額政策在推進(jìn)林業(yè)市場化進(jìn)程、明細(xì)和落實(shí)林業(yè)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)林業(yè)分類經(jīng)營改革及平原林業(yè)的采伐管理亟待完善。2003年林業(yè)發(fā)展報告則表明，雖然在2002年間，國家林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關(guān)于國家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)單位“十五”期間年采伐限額調(diào)減的批復(fù)》，使森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現(xiàn)象并未從根本上杜絕。連續(xù)兩年的林業(yè)發(fā)展報告關(guān)于森林采伐限額的分析表明，雖然國家對采伐限額的管理有所調(diào)整，對制度的執(zhí)行也越發(fā)嚴(yán)格，但超限額采伐依然存在，這說明采伐限額制度的執(zhí)行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。綜合起來，該項(xiàng)制度面臨的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑。毫無疑問，科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，可以想象，如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能就無法實(shí)現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對上報的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次。可以看出，森林采伐限額編制的基本依據(jù)基層單位在森林經(jīng)營方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標(biāo)），因此，森林采伐量的準(zhǔn)確性又是森林采伐限額準(zhǔn)確性的前提。從森林經(jīng)理的角度講，為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴(yán)重災(zāi)害需要及時清理跡地或進(jìn)行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點(diǎn)和林分的實(shí)際情況，只能進(jìn)行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。理論上說，各經(jīng)營單位是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的結(jié)果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經(jīng)營單位特別是國有林場，由于其首要的經(jīng)營目標(biāo)是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及維持本單位的生存與發(fā)展，他們更少甚至根本不愿意考慮其經(jīng)營行為的生態(tài)效益，加上現(xiàn)有的體制缺乏促使他們在自己的經(jīng)營行為中注重生態(tài)效益的內(nèi)在及外在激勵，他們顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經(jīng)濟(jì)效益，因此，他們制定并上報的采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性被受到合理的懷疑。

2.超限額采伐現(xiàn)象依然嚴(yán)重。本來，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守，但現(xiàn)實(shí)的情況時，雖然國家每年都限定了采伐數(shù)額，但超限額采伐實(shí)際上在我國森林采伐中是一個公開的秘密。第四次森林資源清查間隔期內(nèi)全國年均森林采伐消耗量超限額達(dá)4330多萬立方米，而在“九五”期間，全國森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬立方米。1999年，國家林業(yè)局組織對森林采伐限額執(zhí)行情況進(jìn)行抽樣檢查，被抽查的17個縣（市）中有九個縣（市）存在超限額采伐的現(xiàn)象，被抽查的10個森工企業(yè)局中有7個存在超限額采伐問題，分別占抽查數(shù)的52.9%和70%，有的縣（市）和森工企業(yè)局超限額采伐高達(dá)150%。云南省昌寧縣西桂林場1999年的采伐指標(biāo)為10100立方米，但實(shí)際采伐15800立方米，超限額采伐5700立方米。實(shí)際上，各地有關(guān)超限額采伐的報道和相關(guān)數(shù)據(jù)根本無法一一列舉，國家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

3、憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心。經(jīng)國家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場才能得到落實(shí)，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實(shí)的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，森林法及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”森林法及其實(shí)施條例還對林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應(yīng)的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計劃進(jìn)行的管理制度，林政部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、關(guān)系證的情況。另外，依照森林法及其實(shí)施條例，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請采伐許可證時，必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報告的通知》（國發(fā)[2001]2號）進(jìn)一步規(guī)定，集體森林經(jīng)營單位和集體經(jīng)濟(jì)組織采伐林木，也必須實(shí)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件，經(jīng)林政部門審批通過后方可領(lǐng)取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的調(diào)查設(shè)計文件進(jìn)行；在采伐過程中，林政部門還要進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和伐后驗(yàn)收，以保證按許可證及設(shè)計文件的要求實(shí)施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當(dāng)年或者次年必須完成更新造林任務(wù)，核發(fā)采伐許可證的部門應(yīng)當(dāng)組織對更新面積、樹種、質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，核發(fā)更新驗(yàn)收合格證，未完成更新造林任務(wù)的單位不能取得采伐許可證。上述規(guī)定不能說不詳盡、不完善，但是，由于森林面積太大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)行上述關(guān)于伐前設(shè)計審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到執(zhí)行。

4、對超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執(zhí)行的法律制度比沒有制度更可怕。對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在1994年至1998年間發(fā)生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，有的森工企業(yè)是為了清償沉重的債務(wù)或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業(yè)發(fā)展的一個重要課題。本文在盡可能地總結(jié)森林采伐限額制度存在的問題的基礎(chǔ)上，也提出了完善該項(xiàng)制度的意見。

關(guān)鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務(wù)功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價值，因此，可持續(xù)林業(yè)成為世界各國可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產(chǎn)力下降等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現(xiàn)中，森林的長期過伐是一個十分嚴(yán)重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經(jīng)營實(shí)體維持生存及支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導(dǎo)致了我國森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，為此，我國制定的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現(xiàn)象，但是，自1987年開始實(shí)施的森林采伐限額制度并未完全達(dá)到設(shè)計該項(xiàng)法律制度的初衷，超限額采伐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，根據(jù)第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結(jié)果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

森林采伐限額是上級主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)。依照森林法，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生產(chǎn)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，對包括超限額采伐在內(nèi)的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)該說，設(shè)計森林采伐限額制度的目的及該項(xiàng)制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現(xiàn)實(shí)使得該項(xiàng)實(shí)施多年的法律制度不僅沒有達(dá)到預(yù)期的目的反而使其有形同虛設(shè)之嫌。對于出現(xiàn)這一結(jié)果的原因，很多人從不同角度進(jìn)行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認(rèn)為，一項(xiàng)法律制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項(xiàng)法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎(chǔ)上，為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

一、森林采伐限額管理制度主要研究內(nèi)容

1森林采伐限額管理制度的必要性研究自從1987年正式實(shí)施森林采伐限額管理制度后，對于森林采伐限額管理制度在必要性的討論一直存在，學(xué)者們對于其存在必要性的觀點(diǎn)主要可分為以下兩種。1.1森林采伐限額制度是必要的部分學(xué)者認(rèn)為森林采伐限額管理制度存在是必要的，是由我國的基本國情決定的。我國幅員遼闊，人口眾多，人均有林地面積和蓄積僅占世界人均水平的18%和13%，我國的森林資源肩負(fù)著提供建設(shè)用材與生活用材，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，治理水土流失的作用。森林過量采伐,造成了環(huán)境的破壞，自然災(zāi)害的加劇，必須實(shí)施森林采伐限額制度，保護(hù)現(xiàn)有匱乏的森林資源瑞。章曉靜對采伐限額管理制度的必要性研究采用了調(diào)查問卷的方式，在福建省10個縣市共向林農(nóng)發(fā)放問卷500份，調(diào)研中，90%以上的林農(nóng)認(rèn)為采伐管理制度作為一項(xiàng)重要的法律制度是必要的，采伐管理制度可以規(guī)范林木的采伐，保障林農(nóng)的權(quán)益。采伐限額管理制度符合我國國情和林情的需要，必須堅定不移地執(zhí)行采伐管理制度不動搖。1.2對商品林進(jìn)行采伐限額管理是不必要的另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將森林采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)。對商品林的限額制度是不必要的。喬娜在對40戶江西省銅鼓縣林農(nóng)的訪談中，45%的林農(nóng)認(rèn)為采伐限額制度是不合理的，森林采伐限額制度與林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革相沖突。應(yīng)進(jìn)行森林分類經(jīng)營管理，重新制定和調(diào)整各類森林的經(jīng)營方案，對國家所有的公益林，實(shí)行禁伐、限伐措施；應(yīng)對非公有制商品林進(jìn)行森林采伐限額制度改革，將采伐制度大膽放開，允許經(jīng)營者在在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)市場的變化和自己意志自主采伐這部分商品林，并對不能按期獲取采伐指標(biāo)的林農(nóng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但由于森林在我國生態(tài)安全中的特殊作用，森林采伐限額的改革應(yīng)當(dāng)慎重進(jìn)行，反復(fù)調(diào)研，穩(wěn)步推進(jìn)。2超限額采伐的原因研究據(jù)國家林業(yè)局對全國森林采伐限額執(zhí)行情況的檢查，自采伐限額制度實(shí)施以來，部分伐區(qū)一直存在著超限額采伐、無證采伐和其他違規(guī)采伐的情況。對于這種情況出現(xiàn)的原因，學(xué)者們從多個角度進(jìn)行了分析。從委托理論角度分析，在國有森林資源的經(jīng)營方面，政府和森工企業(yè)之間是委托人和人的關(guān)系，通過契約委托森工企業(yè)對森林資源進(jìn)行經(jīng)營和管理工作。當(dāng)利潤分享的對象是森林資源管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)時，政府很難監(jiān)督企業(yè)，超限額采伐的程度隨著信息不對稱的程度而加重。在一些財政后發(fā)地區(qū)，地方政府基于財政動機(jī)而進(jìn)行的干預(yù)可能助長林業(yè)企業(yè)的采伐行為，是造成林業(yè)企業(yè)超限額采伐的制度原因。此外，對商品林采伐限額制度的實(shí)施使經(jīng)營者很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，采伐限額與市場需求量之間的矛盾使木材供需失衡，價格上升，促使經(jīng)營者為追求經(jīng)濟(jì)利潤，違反采伐限額制度，這導(dǎo)致了黑色市場交易現(xiàn)象的不斷惡化。采伐限額管理制度下林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者沉重貨幣和非貨幣采伐成本是林農(nóng)超額采伐的原因之一。林農(nóng)對于超限額采伐的決策取決于其采伐的收益函數(shù)，當(dāng)超限額采伐的收益大于成本時，超額采伐情況就會發(fā)生。如果林農(nóng)采伐成本負(fù)擔(dān)過重，無論政府的支付函數(shù)是多少，林農(nóng)的最優(yōu)選擇都是濫伐。政府是否推行采伐限額的決策概率由林農(nóng)不遵守的成本和林農(nóng)的既得利益決定的。而林農(nóng)是否遵守采伐限額的決策是由政府推行采伐限額的成本和收益決定的。3采伐限額制度對林農(nóng)經(jīng)營行為影響研究3.1采伐限額制度對林農(nóng)投資行為的影響研究一部分學(xué)者認(rèn)為，采伐限額制度對林農(nóng)投資經(jīng)營行為影響不大。如朱洪革認(rèn)為采伐限額政策只影響承包戶近期獲取林下經(jīng)濟(jì)的收益，并進(jìn)而影響其林下經(jīng)濟(jì)投資行為，而對造林撫育投資影響不顯著。持有同樣觀點(diǎn)的還有唐磊，他認(rèn)為，林農(nóng)選擇是否繼續(xù)投資造林受到多方面因素的制約，其中包括林地條件，家庭狀況、造林補(bǔ)貼、采伐成本、市場狀況和采伐限額等因素。林農(nóng)在是否投資造林受林地條件和家庭狀況兩個因素的影響較為顯著，而采伐限額雖然限制了林農(nóng)對林木的處置權(quán)，但對林農(nóng)是否投資造林影響不大。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于林業(yè)生產(chǎn)的長期性和市場價格的未知性，林農(nóng)大多不打算近期采伐限林木，林農(nóng)的聯(lián)戶經(jīng)營也使經(jīng)營風(fēng)降低，指標(biāo)便于獲取。所以采伐限額制度對林農(nóng)造林行為的影響并不顯著。另一部分學(xué)者認(rèn)為，采伐限額制度抑制了林農(nóng)的投資經(jīng)營行為。森林資源管理者的權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍，對林木的采伐權(quán)形成壟斷，影響了森林資源的有效配置，損害了林農(nóng)利益。在嚴(yán)格的限額采伐制度下，林農(nóng)投資很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)營商品林要想獲得經(jīng)濟(jì)利益，這無疑會影響職工對森林的投資熱情，另外，采伐限額制度對林地林木流轉(zhuǎn)體系也造成了一定的阻礙作用，使林業(yè)投融資實(shí)行困難。詹黎鋒通過實(shí)證研究表明:受過采伐限額因素影響的林農(nóng)比起未受過影響的林農(nóng),可能會減少73.8%的造林投資,采伐限額極大地影響了林農(nóng)造林投資的積極性。3.2采伐限額制度對森林經(jīng)營影響的研究從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面分析，采伐限額制度使得林木所有者對其所擁有的林木的處置權(quán)受到了限制，造成了產(chǎn)權(quán)殘缺，造林預(yù)期收入的保障性也隨之降低，強(qiáng)制向林區(qū)職工經(jīng)營的森林資源索取生態(tài)服務(wù)，在法理上不具備合理性。然而林農(nóng)的采伐行為是受到多種因素的共同影響的。除了采伐限額制度外，還有木材市場的供求狀況，林農(nóng)個人的采伐意愿，以及林木生長周期等因素的影響。林農(nóng)的采伐行為受限額采伐制度的影響較大，在采伐方式、采伐面積和采伐時限上的管理缺乏靈活性，使得林農(nóng)的采伐決策不是根據(jù)市場行情追求利潤最大化的情況下做出的。付存軍對農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在樣本118個林農(nóng)中，林農(nóng)進(jìn)行木材采伐的地塊僅占8.47%，農(nóng)戶的采伐決策受到了采伐限額制度的嚴(yán)重制約。在國有林權(quán)制度改革下，國家對于流轉(zhuǎn)林的采伐限額指標(biāo)沒有單列，職工對地產(chǎn)次生林進(jìn)行的森林經(jīng)營活動需經(jīng)所在林業(yè)局批準(zhǔn)，而過高的審批權(quán)限，繁瑣的審批程序，林業(yè)局未對采伐進(jìn)行批復(fù)都將影響森林經(jīng)營活動的正常開展。在長期看來，林改戶轉(zhuǎn)讓林地，大戶集中的情況將可能發(fā)生。4森林采伐限額制度存在的問題分析隨著集體林改制度改革和非公有制林業(yè)的發(fā)展，一些學(xué)者注意到現(xiàn)行的采伐限額制度對于非公有制林業(yè)的限制作用。這種限制作用主要是通過限制林木經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的。4.1指標(biāo)分配問題不合理集體林權(quán)制度改革后，由于經(jīng)營主體多元化，伐區(qū)數(shù)目增多林木采伐面積變小，林木權(quán)屬不清，采伐糾紛不斷，監(jiān)管難以到位,指標(biāo)更顯不足，分類控制困難。政府壟斷了采伐指標(biāo)的管理。在分配上由于信息不對稱，不完全，導(dǎo)致了社會資源的浪費(fèi)。部分林農(nóng)在經(jīng)濟(jì)壓力下把山林賤買給采伐指標(biāo)的擁有者，降低了林地生產(chǎn)率。按現(xiàn)行的采伐限額管理制度，能否獲得采伐指標(biāo)是林農(nóng)落實(shí)林木處置權(quán)和收益權(quán)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。而現(xiàn)行的采伐限額指標(biāo)的編制不夠科學(xué)，不利于森林資源的合理保護(hù)和利用。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，采伐指標(biāo)的分配與獲取的難易程度決定了林農(nóng)林業(yè)收入的損失程度，采伐限額制度使產(chǎn)權(quán)受到了稀釋，從而這部分資源流入了公共領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)管制的程度決定了租值耗散的程度。而在采伐限額指標(biāo)分配的過程中，追求平均分配會使得資源配置不合理，指標(biāo)不會全部分配到生產(chǎn)條件好的商品林生產(chǎn)者手中。可能會出現(xiàn)苦樂不均的情況。4.2對非公有制林業(yè)的限制在林業(yè)生產(chǎn)的長周期的限制下，商品林的投資經(jīng)營在很大程度上受到行業(yè)主管的控制。國有林權(quán)和集體林權(quán)制度改革最根本的目的是激勵非公有制主體參與林業(yè)建設(shè)，而投資者追求的是林木生產(chǎn)經(jīng)營利潤的最大化，隨著林權(quán)制度改革的推進(jìn)，林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)已經(jīng)還權(quán)于林農(nóng)，但采伐限額與林農(nóng)經(jīng)營林地、林木的矛盾日益突出。而現(xiàn)行的森林采伐限額制度一方面遏制了林業(yè)亂砍濫伐現(xiàn)象，另一方面致使林業(yè)經(jīng)營者不能按照市場的供求關(guān)系去進(jìn)行調(diào)整采伐數(shù)量并對木材市場的變化進(jìn)行靈活反應(yīng)，不能根據(jù)市場需求來決定采伐數(shù)量和采伐時間，從而增加了商品林經(jīng)營的風(fēng)險，影響了林業(yè)經(jīng)營者的投資積極性，限制了非公有制林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而使公共福利減少。4.3采伐限額制度面臨的其他問題很多林政部門是以核發(fā)采伐許可證的方式來實(shí)現(xiàn)對森林資源的管理。但超額發(fā)證，發(fā)人情證和關(guān)系證的情況依然存在，執(zhí)行憑證采伐制度力不從心。有時森工企業(yè)為了償還債務(wù)或維持企業(yè)的生存而不得不超額采伐，這種行為通常與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)，對超額采伐的處罰左右為難。另外，按目前的林木采伐設(shè)計，申請采伐所要辦理的手續(xù)繁瑣，效率低下。使農(nóng)民負(fù)擔(dān)和政府財政開支增加，集體林權(quán)制度改革后，營林主體呈現(xiàn)多元化，林地面積小而分散，使得對森林采伐的監(jiān)督管理難度加大。

二、采伐限額制度需要深入研究的問題

目前，我國學(xué)者在對森林采伐限額制度問題的研究中采取了定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，并把博弈論，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)，非對稱信息等理論用于解釋采伐限額中存在的問題，但是，缺乏深入的理論探討，個案研究并不多，并未形成系統(tǒng)的理論體系，因此，在今后的研究中，應(yīng)注重理論方面的創(chuàng)新，并結(jié)合實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)，對該制度產(chǎn)生的影響進(jìn)行探討，用來指導(dǎo)森林采伐限額制度實(shí)施中出現(xiàn)的問題。在未來的研究中，仍有許多深入研究的問題：①已有學(xué)者已經(jīng)從多個角度分析了林區(qū)超額采伐的原因，那么，應(yīng)當(dāng)采取何種激勵或懲罰方式來對采伐的行為進(jìn)行制約，在何種處罰參數(shù)和風(fēng)險參數(shù)下，林農(nóng)會自覺遵守采伐限額制度值得探討；②隨著集體林權(quán)制度的改革，采伐限額制度對于林權(quán)市場化，林地流轉(zhuǎn)是否有影響，影響有多深，應(yīng)加強(qiáng)對此的個案研究和實(shí)地調(diào)研；③采伐限額對林農(nóng)的投資，經(jīng)營行為的影響在不同地區(qū)，不同條件下是不同的。另外，采伐限額制度對于短期、中期和長期林農(nóng)的投資，森林經(jīng)營行為的影響是否相同，對此問題需要展開持續(xù)研究；④采伐限額指標(biāo)的分配還沒有找到最佳的方式，采伐限額指標(biāo)如何公平和高效的分配給林農(nóng)，需要創(chuàng)新采伐指標(biāo)的分配思路，借鑒其他限額指標(biāo)的分配方式。

作者：張默涵鄭瑤單位：東北林業(yè)大學(xué)長春市凈月潭水庫管理處

1我國森林采伐管理改進(jìn)的成效

當(dāng)前，我國十分重視林業(yè)的管理和森林的維護(hù)，不斷出臺森林采伐管理的相關(guān)政策與制度。中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出，必須積極完善我國林木采伐管理機(jī)制，改進(jìn)商品林采伐限額管理制度。建立更加科學(xué)合理的林木采伐管理制度，確保林業(yè)經(jīng)濟(jì)收益的同時，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)維護(hù)功能的發(fā)揮，走可持續(xù)發(fā)展之路。隨著《關(guān)于開展森林可持續(xù)經(jīng)營管理試點(diǎn)通知》的頒布，各單位基于采伐管理改革的基本原則、總體目標(biāo)和要求，充分解放思想，將采伐管理改革落到實(shí)處，特別是采伐分類管理和采伐限額等方面[1]。但是隨著森林經(jīng)營管理的市場化，關(guān)于公益林撫育和商品林采伐的探討也更為深入，主要集中在差別化采伐管理、精細(xì)化作業(yè)推進(jìn)、森林撫育及采伐矛盾的解決等方面。

2我國森林采伐管理既存問題

2.1分區(qū)分類管理既存問題。我國森林采伐管理工作起步晚、發(fā)展慢，長期以粗放管理為主，執(zhí)行分類經(jīng)營時不可避免地存在分區(qū)不當(dāng)、分區(qū)不細(xì)等問題，公益林被錯誤地劃分為商品林，商品林被錯當(dāng)作公益林撫育。分區(qū)不細(xì)的主要后果是將公益林區(qū)非重點(diǎn)部分和重點(diǎn)部分混淆，以至于后期爭取國家的公益林補(bǔ)助金時，人為地將非重點(diǎn)區(qū)域的森林劃入公益林的范疇。粗放管理使得我國森林采伐管理較為混亂，加上管理措施的滯后，引發(fā)采伐管理限額等一系列矛盾，使得具備采伐條件的森林在保護(hù)范圍內(nèi)，而不具備采伐條件的森林卻被肆意采伐。2.2采伐限額調(diào)控中存在的問題。基于區(qū)域性林業(yè)政策的差異化影響、木材市場行情的波動以及極端惡劣天氣的影響等，經(jīng)常出現(xiàn)采伐限額不夠用或者采伐多而浪費(fèi)的現(xiàn)象。多數(shù)情況下是條件較好時，經(jīng)營者想獲得更多的采伐限額，而條件不理想時，因希望申請少量的采伐限額而盲目地根據(jù)林木的生長量統(tǒng)配采伐限額，對應(yīng)的是限額強(qiáng)行分配，不僅影響正常的林業(yè)經(jīng)營，也影響林木撫育效果。2.3采伐限制及項(xiàng)目審批難度大。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，集體林權(quán)被分散到個體林農(nóng)戶手中，其中林農(nóng)享有林木的經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)，而國家如果基于自身角度進(jìn)行采伐限額控制，往往會觸發(fā)與林農(nóng)戶的矛盾等，使得林農(nóng)戶無法根據(jù)市場需求調(diào)整采伐數(shù)量，靈活選擇采伐時間，無形中加大了林農(nóng)戶商品林經(jīng)營的風(fēng)險，也影響了林農(nóng)戶商品林承包經(jīng)營的積極性，不利于我國林業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前推行的對不消耗蓄積的撫育采伐項(xiàng)目進(jìn)行審批制度，對林分的撫育進(jìn)度和質(zhì)量都有不利影響，從長遠(yuǎn)看不利于林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于林木的生長。如果取消蓄積撫育采伐審批制度，那么國家少量的投資就能達(dá)到撫育的目的。林內(nèi)那些影響林木生長的灌木、生長過密的被壓木，可作為燃料使用，可以加工為木屑片或用以培養(yǎng)食用菌，為林下種植及養(yǎng)殖的人提供合適的平臺和有效的機(jī)會，也能減少國家林木撫育的負(fù)擔(dān)。建議取消不消耗蓄積的撫育采伐項(xiàng)目以及火災(zāi)木、病蟲害木及其他非正常死亡林木采伐項(xiàng)目的審批[2]。2.4采伐管理忽視市場民眾需求。我國森林采伐管理的改革多基于政府的視角，與市場經(jīng)濟(jì)和林業(yè)實(shí)際發(fā)展以及群眾的實(shí)際訴求脫節(jié)嚴(yán)重。以限額采伐規(guī)定為例，其單純反映的是森林資源保護(hù)的要求，而市場需求應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，現(xiàn)在卻被忽略，始終無法發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)作用。采伐限額的制定往往以林業(yè)主管部門為決策主導(dǎo)，林農(nóng)戶缺乏實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)，因此現(xiàn)有的管理機(jī)制也無法調(diào)動林權(quán)所有者的積極性。有時林農(nóng)戶因得不到既定的經(jīng)濟(jì)期望，不得不將林權(quán)低價轉(zhuǎn)賣出去，造成大量的尋租現(xiàn)象，擾亂了林木及其產(chǎn)品生產(chǎn)銷售秩序，同時引發(fā)了社會對現(xiàn)有森林采伐管理機(jī)制的質(zhì)疑。

3森林采伐管理的改進(jìn)措施

3.1合理劃分林區(qū)，林區(qū)精細(xì)管理。森林采伐管理中最為關(guān)鍵的就是將公益林和商品林區(qū)分管理，提高森林采伐管理的精細(xì)度。一般來說，要將生態(tài)區(qū)位較重要的森林區(qū)域劃為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)由國家公益林管理部門嚴(yán)格管理，并承擔(dān)管理責(zé)任；而偏遠(yuǎn)地區(qū)的生態(tài)區(qū)位將一般的森林區(qū)定義為一般保護(hù)區(qū)，由林業(yè)行政主管部門和國有林場共同管理。村鎮(zhèn)周邊的森林區(qū)劃為商品林區(qū)，將管理權(quán)發(fā)放給集體或者個人，各類型區(qū)域再進(jìn)行細(xì)分，確定管理重點(diǎn)及經(jīng)營問題探討方向。鼓勵集體或個人參與森林經(jīng)營管理。針對權(quán)屬有爭議的情況，可以商議規(guī)整成片，方便統(tǒng)一化管理。針對擅自將公益林轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐妨值谋仨殗?yán)厲懲處，對于將一半用材林肆意轉(zhuǎn)變?yōu)槎梯喎テ诠I(yè)原料林的必須按照規(guī)定追究責(zé)任[3]。嚴(yán)厲打擊擅自經(jīng)營、擅自銷售、破壞林木、違法森林采伐管理規(guī)定的行為，確保森林采伐有章可循、有法可依。3.2科學(xué)編制限額，地區(qū)差異分配。一方面要糾正現(xiàn)有采伐限額不合理的現(xiàn)象。因?yàn)楦鞣N原因而導(dǎo)致的采伐限額不合理的單位必須采取補(bǔ)救措施。基于對現(xiàn)有森林資源和林業(yè)市場現(xiàn)狀的綜合分析，科學(xué)編制并確定采伐限制額度，按規(guī)定程序申請調(diào)整或追加采伐限額，做好國家利益和林農(nóng)戶利益的均衡處理。另一方面，在森林采伐限額管理中，必須基于總體控制、彈性調(diào)整、區(qū)域調(diào)配的原則進(jìn)行分配，綜合森林蓄積量、生長量、年度市場需求量等指標(biāo)，確定森林采伐限額。各地區(qū)之間要合理、均勻分配，基于各地的森林資源分布情況，執(zhí)行各地差異分配原則，各地區(qū)也有權(quán)向國家林業(yè)局申請調(diào)整采伐限額。嚴(yán)格控制西北部山區(qū)及水土流失嚴(yán)重地區(qū)，適當(dāng)放松東南部平原丘陵區(qū)。控制珍貴樹種、慢生樹種、公益林采伐限額，適當(dāng)放松速生樹種、商品林采伐限額等。3.3關(guān)注林戶需求，合理放權(quán)調(diào)整。國家應(yīng)給予林農(nóng)戶及地方政府一定范圍內(nèi)森林采伐的調(diào)整權(quán)，允許其基于市場變化，自主采伐所經(jīng)營的商品林，對無法按期得到采伐指標(biāo)的林農(nóng)戶給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。林農(nóng)戶在享有采伐額度調(diào)整權(quán)的同時，必須遵守國家采伐商品林的各項(xiàng)規(guī)定，接受林業(yè)主管部門監(jiān)督管理。正視當(dāng)前因?yàn)榈胤郊瘷?quán)林權(quán)改革不徹底引發(fā)的改革不到戶問題，建議在實(shí)行集體林權(quán)制度改革時，將部分山區(qū)、單獨(dú)區(qū)劃出，走多村聯(lián)合林業(yè)經(jīng)營承包及管理之路，引導(dǎo)村民集體參股經(jīng)營，解決林權(quán)改革不到戶的實(shí)際矛盾。基于實(shí)事求是的原則，一切從實(shí)際出發(fā)，做好森林采伐的差異化針對性管理。3.4公平公正科學(xué)，兼顧各方利益。在森林采伐管理改革中，必須考慮到群眾利益，關(guān)注市場森林資源的現(xiàn)實(shí)需求，科學(xué)合理地進(jìn)行采伐管理，更好地分解、下達(dá)采伐限額和木材生產(chǎn)計劃。林業(yè)主管部門在采伐指標(biāo)分配上，堅持“公平、公正、公開”的原則，優(yōu)先安排資源達(dá)到更新、主伐年齡，經(jīng)營者想采愿采的。對于情況特殊的，如果急于采伐但沒有分配到采伐指標(biāo)的，必須合理性地調(diào)劑，盡可能地滿足經(jīng)營者的要求。在森林采伐管理中，必須接受群眾的監(jiān)督，張榜公示等，讓群眾信服，這是森林采伐管理到位的關(guān)鍵點(diǎn)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣政府各部門：

根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間森林采伐限額審核意見的通知》、《**省人民政府關(guān)于做好“十一五”期間森林限額采伐工作的通知》的要求，現(xiàn)就做好“十一五”期間森林限額采伐工作有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、依法規(guī)范采伐管理，嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度

（一）省政府下達(dá)給我縣的采伐限額總量和各分項(xiàng)指標(biāo)，是每年采伐胸徑5厘米以上林木的最大限量，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破。

（二）森林采伐限額的分項(xiàng)指標(biāo)，除撫育采伐可以占用主伐限額、人工林采伐可以占用天然林限額、工業(yè)原料林采伐可以占用一般用材林限額外，其他分項(xiàng)指標(biāo)不得相互挪用、擠占。工業(yè)原料林采伐限額有結(jié)余的，經(jīng)省林業(yè)廳認(rèn)定后，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

（三）在“十一五”期間，年木材生產(chǎn)計劃原則上按照商品材采伐限額等額確定。縣林業(yè)局可根據(jù)省林業(yè)廳下達(dá)的年度木材生產(chǎn)計劃和各地采伐限額執(zhí)行情況，對各地木材生產(chǎn)年度計劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

在森林資源管理工作當(dāng)中一個很重要的內(nèi)容就是對采伐限額進(jìn)行管理，可以有效地對林業(yè)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，調(diào)整森林結(jié)構(gòu)以及質(zhì)量，防止對森林資源的過度使用。除此之外采伐限額管理工作的開展能夠有效地提高森林資源的經(jīng)濟(jì)效益，確保森林資源的可持續(xù)利用。改革開放以來，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得了重大的成功，在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何開展森林采伐限額以及造林機(jī)制的管理工作是一個十分重要的課題，對于我國森林資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

1加強(qiáng)林業(yè)采伐管理工作

我國森林資源相對比較豐富，但是在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)由于缺乏有效的保護(hù)以及過量的開采利用，導(dǎo)致我國的森林資源受到巨大的破壞，造成當(dāng)前我國森林資源短缺的局面。為了確保有限的林業(yè)資源得到科學(xué)合理的利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此需要實(shí)行森林采伐限額制度。

1．1確定林業(yè)采伐限額

按照國家相關(guān)的規(guī)定，對森林資源的采伐規(guī)定最大的指標(biāo)，從而保證森林資源的可持續(xù)使用，這就是林業(yè)采伐限額制度。為了保證森林的可持續(xù)利用，在規(guī)定采伐限額的一個很重要的前提就是要保證采伐量要小于生長量。這樣可以將森林的采伐數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)的控制在低于生長量的情況下滿足對木材的需要。隨著我國林權(quán)制度改革，林農(nóng)具有自主經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，如果對于采伐數(shù)額規(guī)定太少，容易產(chǎn)生亂砍濫伐的現(xiàn)象發(fā)生，從而對集體林權(quán)制度改革產(chǎn)生不利的影響。因此在制定采伐計劃的過程當(dāng)中要對實(shí)際的情況進(jìn)行相應(yīng)的了解，在指標(biāo)制定的過程當(dāng)中充分的考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及社會效益。在不超過采伐限額的前提下，應(yīng)該全額下達(dá)生產(chǎn)指標(biāo)，從而使林農(nóng)能夠獲得林木處置權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，鞏固林權(quán)改革。

1．2合理公平分配林木采伐指標(biāo)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)園區(qū)，縣各部門、直屬各單位：

根據(jù)省政府《關(guān)于做好“十一五”期間森林限額采伐工作的通知》（政發(fā)〔2006〕25號）、省林業(yè)廳《關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)使用年度森林采伐限額和木材生產(chǎn)計劃的函》（林資函〔〕20號）和《縣森林采伐管理改革試點(diǎn)實(shí)施方案》等文件精神，經(jīng)研究，下達(dá)全年林木采伐計劃18.455萬立方米（材積、下同，含自用材）。現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度。根據(jù)“十一五”年度采伐限額和省批準(zhǔn)結(jié)轉(zhuǎn)使用的計劃，本次下達(dá)的年度林木采伐計劃是我縣今年最大限量，包含縣林業(yè)局已審批各地的農(nóng)民自用材、火燒木等采伐計劃。今年是森林采伐管理試點(diǎn)改革的第二年，年度森林采伐限額繼續(xù)實(shí)行總量控制，不細(xì)化采伐類型、消耗結(jié)構(gòu)和林分起源分項(xiàng)限額，但在具體伐區(qū)作業(yè)設(shè)計與審批發(fā)證時必須區(qū)分類型。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（工業(yè)園區(qū)，下同）要認(rèn)真研究計劃分配方案，指標(biāo)分配應(yīng)按照用材林資源量、林齡分類排序和林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施需要統(tǒng)籌考慮。根據(jù)需要留足相應(yīng)的機(jī)動數(shù)，主要用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的災(zāi)害木采伐和符合核銷要求的采伐計劃的核銷。對計劃核銷各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在年度計劃內(nèi)自求平衡，確需增加的限額，在翌年扣回。為保證林業(yè)還貸、杉木強(qiáng)化撫育（含大徑材培育）、防火林帶、杉改竹等項(xiàng)目建設(shè)的順利完成，單列了還貸材（含配套）、強(qiáng)化撫育和生物防火林帶建設(shè)采伐計劃；林業(yè)經(jīng)營示范戶采伐計劃，根據(jù)編制的《森林經(jīng)營方案》給予單列安排，積極引導(dǎo)規(guī)模化、集約化、科學(xué)化經(jīng)營林業(yè)。這幾項(xiàng)計劃屬專項(xiàng)計劃，相互之間鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得自行移用，審批要求在月底前結(jié)束。縣林業(yè)局可根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采伐實(shí)施情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)間計劃余缺進(jìn)行調(diào)劑。對因自然災(zāi)害、征占用林地、計劃核銷等特殊原因確需增加采伐計劃而鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以自行解決的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請，經(jīng)核實(shí)后可在縣預(yù)留計劃中安排。毛竹采伐實(shí)行計劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可不審批采伐證。各項(xiàng)計劃分配詳見附表。

二、繼續(xù)推進(jìn)森林采伐管理改革試點(diǎn)工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《縣森林采伐管理改革試點(diǎn)實(shí)施方案》的要求，繼續(xù)做好森林采伐管理改革試點(diǎn)工作。要認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的采伐改革宣傳、集體林采伐申請審核審批、伐區(qū)檢查驗(yàn)收和林區(qū)社會穩(wěn)定等工作，及時研究和解決改革中出現(xiàn)的問題與困難，及時向縣政府和縣森林采伐管理改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報工作開展情況。力爭通過改革形成管理公正透明、經(jīng)營科學(xué)有序、管理與經(jīng)營相協(xié)調(diào)的森林采伐管理新機(jī)制，為全面改革提供理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、切實(shí)加強(qiáng)對林木采伐執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。采伐改革管理試點(diǎn)簡化了采伐管理環(huán)節(jié)，尤其是核銷采伐限額管理環(huán)節(jié)。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)加強(qiáng)對林木采伐實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，要按聯(lián)系片、村明確聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)管責(zé)任。要合理安排，確保林業(yè)工作人員有充足的時間從事林木采伐設(shè)計、檢查與驗(yàn)收等采伐管理工作。在審批發(fā)證前要實(shí)行林木采伐公示，采伐單位（個人）要與審批單位簽訂承諾書，林木采伐后要及時組織驗(yàn)收。要嚴(yán)肅林木采伐紀(jì)律，繼續(xù)執(zhí)行“七個不準(zhǔn)”的林木采伐制度，特別是在205國道、17省道、主干縣道沿線第一層山脊內(nèi)嚴(yán)禁皆伐。今年采伐期至12月31日，同時將年度采伐執(zhí)行報告和驗(yàn)收臺帳報縣林業(yè)局。對因工作不負(fù)責(zé)任，技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)管不到位，造成森林被破壞的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

四、堅決執(zhí)行采造掛鉤制度。為加強(qiáng)“生態(tài)縣”建設(shè)，確保林業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行采造掛鉤制度，及時更新采伐跡地（含火燒跡地），嚴(yán)防新增荒山。今后凡年度造林任務(wù)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采伐計劃給予調(diào)減，直至取消商品材采伐。