酒店規(guī)章制度是指酒店為保證服務質量和酒店運轉秩序所制定的各種規(guī)則、章程、程序和辦法的總稱，是酒店員工共同遵守的規(guī)范和準則。科學合理的酒店規(guī)章制度是酒店現(xiàn)代化管理的重要方法，是國家法律法規(guī)在酒店中的具體體現(xiàn)，對促進酒店的依法經(jīng)營和管理具有重要意義。

當前，許多酒店，特別是星級酒店都制定了嚴密科學的規(guī)章制度，如管理方案、員工手冊、服務規(guī)程等，對促進酒店的經(jīng)營管理起到了重要作用。北京兆龍飯店、廣東小天鵝賓館等對酒店規(guī)章制度還裝訂成冊，員工人手一份。國家旅游局曾專門發(fā)文在全國星級酒店推廣他們的做法。但是，不少酒店在制定規(guī)章制度方面存在一些問題，如有些規(guī)章制度違背國家法律法規(guī)，有些規(guī)章制度缺乏整體觀公務員之家，全國公務員共同天地念，常常存在“按下葫蘆瓢起來”的現(xiàn)象，有些規(guī)章制度過于簡單、不夠規(guī)范，有些規(guī)章制度之間缺乏協(xié)調性等。

如何解決這些問題呢？酒店在制定規(guī)章制度過程中，應體現(xiàn)“四性”。

1、合法性

酒店規(guī)章制度是國家法律法規(guī)在酒店得以貫徹落實的基礎，酒店規(guī)章制度只有符合國家法律法規(guī)才是有效的。要做到酒店制定的規(guī)章制度具有合法性，首先要做到管理權限合法，酒店規(guī)章制度是酒店的管理措施，反映酒店的管理權利，這種權利必須在法律法規(guī)賦予的權限之內。如果酒店制定的規(guī)章制度超越了國家法律法規(guī)賦予的權限，其規(guī)章制度就是違法無效的。如國家法律規(guī)定，只有司法機關具有依法對個人進行搜查的權力，但有的單位在制訂《行政督察條例》時卻規(guī)定，對外出帶包的員工，值班保安有權進行搜查，顯然，這超越了自身的權限，并違反了法律規(guī)定，該條無效。

其次，要做到管理內容合法，酒店管理內容的很多方面，國家都有法律規(guī)定，如經(jīng)營決策、財務管理、勞動管理、食品衛(wèi)生、消防管理、環(huán)境保護等。酒店制定的這些方面的規(guī)章制度，其內容必須符合國家法律法規(guī)的規(guī)定。不能出現(xiàn)規(guī)章制度規(guī)定的內容與法律規(guī)定相沖突的情況。如有的單位《臨時工管理暫行辦法》規(guī)定，各部門臨時用工如司爐工、洗碗工等不簽勞動合同，不交納社會保險金等內容，就不符合《勞動法》第十六條，建立勞動關系應當訂立勞動合同和第七十二條，用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費的規(guī)定。

一、企業(yè)規(guī)章制度的法律效力及產(chǎn)生效力的必要條件

（一）企業(yè)規(guī)章制度的法律效力

《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規(guī)定：用人單位根據(jù)《勞動法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。這條規(guī)定實際上賦予合法的企業(yè)規(guī)章制度以類似于法律的效力。

同時，《中華人民共和國勞動法》及勞動部相關規(guī)章都對企業(yè)的規(guī)章制度賦予類似的效力。如：《勞動法》第二十五條第二項規(guī)定“嚴重違反勞動紀律和用人單位規(guī)章制度的”企業(yè)可以隨時解除勞動合同；勞動部《關于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國勞動法＞若干問題的意見》第87條規(guī)定:勞動法第二十五條第（三）項中的“重大損害”，應由企業(yè)內部規(guī)章來規(guī)定。”

（二）企業(yè)規(guī)章制度生效的必要條件

但并非企業(yè)制定的所有規(guī)章都能產(chǎn)生上述效力。根據(jù)上述最高法院的司法解釋，有效的企業(yè)規(guī)章必須具備三個條件：

本文作者：文麗萍羅大玉工作單位：樂山師范學院

高校法治化建設是一項系統(tǒng)工程，其實質要求是依法治校。基本要求是：高校在內部規(guī)章制度的建設上應與法律、法規(guī)相統(tǒng)一；在規(guī)章制度的執(zhí)行上應符合法律程序要求；在制度的執(zhí)行與實施理念上應強調尊重和保障人權的基本原則；在具體作出處理決定時應充分體現(xiàn)對學生和教職工的“人本關懷”。教育部“關于加強依法治校的若干意見”[教政法（2003）3號]也對依法治校提出了非常明確的要求，即：“要在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，完善學校各項民主管理制度，實現(xiàn)學校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學校、舉辦者、教師、學生的合法權益，形成教育行政部門依法行政，學校依法自主辦學、依法接受監(jiān)督的格局。”這即是對高校法治化建設的基本要求。

一、高校法治化建設狀況及存在的問題

近年來，為貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》及教育部《關于全面推進依法行內容摘要：高校是經(jīng)法律、法規(guī)授權的一類特殊的行政主體，肩負著教育和管理的雙重職能。其中，高校的教育行政管理職能在近年來越來越引起了廣泛的關注，高校的管理權威也受到了越來越多的質疑，引發(fā)的訴訟呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。究其原因，一個主要的因素在于目前高校內部的規(guī)章制度與立法存在一定程度的沖突，在規(guī)章制度的實施與執(zhí)行方面也與司法程序存在一定的差異，最終導致糾紛的產(chǎn)生。高校法治化建設應與外部司法環(huán)境協(xié)調，這是高校法治化建設的基本內容，也是依法治國、構建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。建設方面都作出了努力，高校法治化建設工作有了一定程度的進展，總結出逐步形成體系的好的經(jīng)驗和依法治校的工作思路，并在原有規(guī)章制度的基礎上進一步修改、完善、補充。比如針對被處罰學生建立的申訴與聽證制度，針對教職工建立的申訴與調解制度等。同時建立起了與制度相對應的機構，如學生申訴委員會、學生處罰聽證會、教職工申訴委員會、教職工糾紛調解委員會等。這一系列機制的建立與完善，對于及時化解矛盾，解決糾紛，保護廣大學生和教職工的合法權益起到了積極的作用。但是，從總體上看，各高校所制訂的規(guī)章制度從內容上仍然不同程度地存在與法律、法規(guī)的沖突，有些方面的制度和措施還不健全；在具體實施和執(zhí)行校內規(guī)章制度時，程序觀念還比較薄弱，領導意志仍占有重要地位。而另一方面，作為學校行政管理對象的相對一方當事人，即學生和教職工，法制觀念不斷增強，維權意識空前高漲，由此產(chǎn)生了管理與對抗管理的利益沖突。在校內救濟制度不發(fā)生作用的情況下，他們往往會尋求外部救濟，向學校的上級行政主管部門提起行政復議或直接向人民法院提起訴訟，特別是司法審判對校內行政的監(jiān)督作用，使高校的內部行政行為與外部的司法機制產(chǎn)生了前所未有的最直接聯(lián)系，司法機制的監(jiān)督作用對高校的內部行政提出了更高的法制化要求。調查統(tǒng)計結果顯示，在被調查的幾所川內高校中，只有15%的學生認為學校管理制度比較合理；在校方解決與學生沖突上是否有科學、合理、民主、合法的處理程序方面，也只有21%的學生持肯定態(tài)度；另外，只有17%的教職工認為學校出臺規(guī)章制度的時候考慮了相對方的合理建議；認為目前學校與教職工關系很和諧的教職工僅占到6%②。以上結果表明，學校與學生及與教職工之間在校內規(guī)章制度的建立、實施等方面存在的矛盾是客觀存在的，依法治校在一定程度上留于形式，沒有完全成為學校的自覺行為。問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）校內規(guī)章制度缺乏法律依據(jù)。比如，某高校的《大學生違紀處分規(guī)定》第13條第3款規(guī)定：“發(fā)生非法性行為者，給予開除學籍處分。”該條規(guī)定顯然缺乏法律依據(jù)。何謂“非法性行為”？法律并沒有對此作出界定。因此而引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。典型的如劉某、羅某不服某外國語學院勒令退學處分訴訟案、重慶某學院女大學生懷孕被開除學籍訴訟案等。再如，有些高校規(guī)定，學生畢業(yè)時未完清欠繳的費用將不予頒發(fā)畢業(yè)證和學位證。而事實上，頒證行為與欠費行為是兩種不同的法律關系，頒證行為所涉及的是身份權關系，而欠費行為涉及的則是財產(chǎn)權問題，分別受不同的法律規(guī)范調整，二者之間并無必然的因果關系。學校將此兩種不同性質的行為聯(lián)系在一起，明顯缺乏法律依據(jù)。（二）校內立法與法律法規(guī)相沖突。多數(shù)高校都有“未經(jīng)學校批準，擅自結婚者，按退學處理。拒絕退學者，給予勒令退學處分”的規(guī)定。該規(guī)定雖然是根據(jù)原國家教委于1990年1月、施行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第30條：“在學校學習期間擅自結婚而未辦理退學手續(xù)的學生，作退學處理”，但從內容上看，顯然與上位法《中華人民共和國婚姻法》關于結婚自由的規(guī)定相抵觸，實質上是變相地給符合結婚條件的大學生結婚增加了限制性的條件，即：在校期間不得結婚。該內容已超越了法律的內容。針對該問題，2005年教育部頒布了修訂后的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，已取消了原規(guī)定中第30條的內容，明確表示不再限制達到法定結婚年齡的在校學生結婚，但一些高校并未據(jù)此對校內規(guī)章制度進行修改和調整，在實際操作中仍按原規(guī)定行事，從而出現(xiàn)了“校規(guī)大于法”的情況。再如，某重點高校的《學生管理辦法》曾規(guī)定：“為保障學生的人身安全，學生不得無故隨①校內立法：特指高校內部制定規(guī)章制度的行為。②數(shù)據(jù)來源于本課題調研報告問卷調查。意出校。”該規(guī)定一出臺，立即引發(fā)了激烈的爭論，因其內容直接與《憲法》所賦與公民的人身自由權相抵觸，因而很快停止執(zhí)行。（三）校內執(zhí)法超越職權范圍，違反法律程序。在調研過程中我們了解到一個非常典型的案例：某高校保衛(wèi)處對作弊未遂的學生進行強制搜身，并以搜出的作弊工具作為認定學生違紀的主要依據(jù)，對四名學生作出開除學籍的處分。該四名學生不服向學校上級行政主管部門四川省教育廳提出復議申請，在被維持后向法院提起行政訴訟。學校保衛(wèi)處有無權力對學生強制搜身？行使該行為所查獲的作弊工具能否作為對學生進行處分的依據(jù)？這是本案的一個焦點問題。學校保衛(wèi)處是學校內部治安保衛(wèi)機構，其主要職能是根據(jù)公安機關的委托依法行使對學校內部治安事務的保衛(wèi)工作，但不具有法律授予的行政強制權，特別是對人身的強制權，對學生強制搜身已超越了其職權范圍，違反了法律規(guī)定的正當程序要求，所獲取的“證據(jù)”———作弊工具，因此也不能作為認定事實的依據(jù)。（四）侵犯教職工合法權益的情況仍然存在。高校在對學生進行管理過程中體現(xiàn)出來的矛盾是比較突出的一方面，另一方面，教職工與學校之間的矛盾也在一定范圍內存在。如某高校與一教師解除聘用合同后，在長達兩年的時間內強行扣押該教師的檔案，涉嫌侵犯教師人身權，該教師被迫向法院起訴；又如在學校住房安排方面，學校國有資產(chǎn)管理部門強行從教師宿舍搬走教師的個人物品，同樣涉嫌侵犯財產(chǎn)權；再如，某高校教職工糾紛調解委員會在調解糾紛時，先入為主，在調解過程中不是站在中間立場進行調解，而是站在指控人的角度，甚至是以一種審判的姿態(tài)對一方當事人進行指責、控訴，完全偏離了調解的基本原則，損害另方當事人的救濟權，等等。這些問題的存在，都不同程度地反映出高校在行使行政管理職能方面存在的諸多問題，有待進一步通過法制化機制的健全、完善來得以根本的解決。

二、高校法治化建設中問題產(chǎn)生的原因

（一）高校內部機制滯后。根據(jù)《教育部全面推進依法行政工作實施意見》的要求，目前，各高校都有針對性地在不斷完善校內規(guī)章制度，并建立起來了相應的機構。但是，從依法治校的長遠要求來看，仍然存在著一定差距，特別是內部機制構建的滯后性體現(xiàn)得較為明顯。如很多學校沒有辦學章程，有的學校辦學章程的內容早已不能適應現(xiàn)代辦學的要求。而大部分的學校都認為辦學章程只是一個形式上的東西，因此在內容上未能引起高度重視，在實際工作中也完全沒有將辦學章程當作一回事。再如，在對學生進行處分的時候，一些學校仍然是根據(jù)已失效的《普通高等學校學生管理規(guī)定》而制訂的處理辦法作為依據(jù)，沒有對修改后的內容適時作出變更和調整，從而導致糾紛產(chǎn)生。另外，在有些方面根本就沒有任何制度可循，而完全依長官意志行事，發(fā)生糾紛甚至訴訟勢在必然。（二）法律意識淡薄，行政權力意識過于濃厚。有些學校在對學生和教職工進行管理的過程中，漠視相對方權利的保護，把學生和教職工視為是行政管理的客體，行政權力意識高于法律意識，從而造成在行政管理過程中侵權行為的發(fā)生，主要體現(xiàn)在對人身權和財產(chǎn)權的侵犯兩個方面。如前所述某高校強行扣押教師檔案；在調節(jié)教職工住房過程中，無視已與教職工簽訂的租房協(xié)議，在租期未滿的情況下要求教職工搬房，遭到拒絕后，學校國資處竟趁假期教職工不在的時候，強行打開教職工宿舍將其個人物品搬出，造成較大的副面影響。（三）違反正當法律程序。正當法律程序，是行政程序性原則之一，基本含義是指：行政主體作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等[1]（72頁）。目前的情況是，一些高校在行使行政權的過程中，對程序方面的內容重視不足，認為只要在實體上已經(jīng)構成，就可以作出最后的認定和處理；有些雖有調查了解的基本內容，但先入為主，不能耐心聽取當事人的陳述和申辯；有的在調查取證的過程中采取了對人身和財產(chǎn)的強制，而這些強制權在沒有法律、法規(guī)授權的情況下屬違法行使，在此基礎上作出的行政處理①或是內容違法，或是事實不清，或是適用法律錯誤。在調查過程中發(fā)現(xiàn)，僅有21%的學生和48%的教職工認為校方在解決與學生和教職工的沖突上有科學、合理、民主、合法的處理程序。（四）缺乏監(jiān)督。高校行政權的運用和行使在一定程度上缺乏監(jiān)督，這是因為高校行政權的特殊性和學校與學生之間，學校與教職工之間存在的雙重關系決定的。從這一點上看，與其他行政行為有著較大的區(qū)別。《高等教育法》賦予了高校諸多自主權，如自主招生、自主科研、自主設置內部機構和配備人員等，因為法律所賦予的自主權，使得高校長期以來似乎成為了一個與地方相分離的獨立王國，缺乏必要的行政法制監(jiān)督。②另外一方面，因為學生與學校之間還有著教育與被教育的關系，學校與教職工之間還有著身份上的隸屬關系，從而導致了一種很自然的現(xiàn)象，即：當學生或教職工對于學校作出的某一行政管理行為有異議的時候，是否提出異議；當權益受到侵害的時候，是否采取救濟措施或尋求其他方式對學校的行政行為進行監(jiān)督，等等，都會與自己學生或教職工的身份聯(lián)系起來考慮。基于這個因素的存在，實際上有相當數(shù)量的學生和教職工選擇了沉默，從而使本來可能違法的學校行為得不到有效的監(jiān)督。這種情況最終產(chǎn)生的后果，就是高校行政權在一定程度上的濫用，高校行政權力意識愈加濃厚，因高校行政的違法行使而導致的糾紛也逐年增加。

根據(jù)政法委和上級司法行政部門的統(tǒng)一部署，經(jīng)局黨組研究，決定從現(xiàn)在起，用半年時間，在全市司法行政系統(tǒng)開展“規(guī)范執(zhí)法行為、促進執(zhí)法公正”專項整改活動（以下簡稱“專項整改活動”）。為使該項活動有序開展，特制定實施意見如下：

一、指導思想和目標要求

專項整改活動，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照執(zhí)法為民和構建社會主義和諧社會的要求，牢固樹立走在前列的意識，結合正在開展的保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動，端正執(zhí)法思想，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴密執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，集中整改人民群眾反映突出的問題，提高隊伍素質，維護社會穩(wěn)定，推進司法行政工作改革和發(fā)展，為全面建設“平安”創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

專項整改活動主要目標是：突出執(zhí)法行為進一步規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督體系進一步完善，執(zhí)法中的突出問題得到進一步整改，司法行政隊伍素質得到進一步提高，社會各界對執(zhí)法工作和司法行政隊伍滿意程度進一步提升。

二、指導原則和工作重點

1、堅持專項整改與先進性教育活動相結合。要把專項整改活動，作為先進性教育活動的重要內容和鞏固成果的重大措施。每個干部，特別是黨員領導干部都要結合先進性教育活動，認真檢查在法治意識、執(zhí)法觀念、執(zhí)法紀律、執(zhí)法行為等方面的問題，對照共產(chǎn)黨員的標準和本系統(tǒng)本單位共產(chǎn)黨員先進性的具體要求，帶頭整改，帶頭規(guī)范行為，充分發(fā)揮黨員的表率作用和黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

集中查處整改階段是整個律師隊伍集中教育整頓活動的一個關鍵階段，能否把律師隊伍中存在的突出問題解決好，能否通過整改建立起有效預防這些問題再度發(fā)生的長效機制，關系到整個教育整頓活動能否取得預期的效果。為確保全區(qū)律師隊伍集中查處整改階段的工作扎實有效地開展，取得時效，制定本工作方案。

一、指導方針和工作原則

（一）指導方針

集中查處整改工作要立足于查清實際問題、解決實際問題，集中查處一批律師違法違紀案件，基本解決當前社會各界對律師隊伍和律師管理反映突出的問題體。要按照及時整改貫穿始終的要求，認真查找分析問題發(fā)生的思想、制度、管理、體制等方面的原因，提出有針對性的整改措施，進一步建立和完善各項規(guī)章制度，形成有利于律師隊伍健康發(fā)展的長效機制。

（二）工作原則

一是堅持學習教育要貫穿始終的原則。繼續(xù)深入學習領會總書記等中央領導同志的重要指示精神，進一步提高思想認識；認真學習司法部《關于進一步加強律師監(jiān)督和懲戒工作的意見》、《關于進一步加強律師執(zhí)業(yè)違法違紀案件查處工作的通知》、《關于在違法違紀律師查處工作中需要把握的幾個問題的通知》等文件精神，講清政策界限，教育和引導廣大律師端正態(tài)度，打消顧慮，將做好集中查處和整改工作作為凈化思想、純潔隊伍、規(guī)范管理、樹立行業(yè)良好形象的重要舉措，做到認識到位、措施到位、落實到位。

1高校規(guī)章制度概述

1.1高校規(guī)章制度概念。綜合考慮高校規(guī)章制度制定的淵源、目標、流程等幾方面因素，高校規(guī)章制度是高校為了推動高等教育的發(fā)展，以相關法律、法規(guī)及規(guī)章為制定淵源，按照一定程序制定的，從各高校各自實際情況出發(fā)，對全校教職人員和學生都具有普遍約束力的行為規(guī)范的總稱。1.2高校規(guī)章制度的法律性質和效力。我國《教育法》第28條、《高等教育法》第41條及相關法律法規(guī)都賦予高校依照章程自主辦學的權力和在其業(yè)務范圍內可行使的權利。因此在不與上位法相沖突的前提下，高校規(guī)章制度進一步豐富了我國教育法律體系的構成。它們規(guī)范的對象明確、內容詳盡，對于調整高校教學管理事務中的矛盾起到積極的作用，因其具有特殊性和實用性，在校園治理中能夠發(fā)揮更好的效果，因此高校規(guī)章制度應被賦予強制性和約束力，以便更好保障校園治理。

2高校規(guī)章制度建設難點

從高校規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個視角分析，當前我國高校規(guī)章制度建設仍存在以下幾方面的突出問題。2.1高校規(guī)章制度制定中存在的問題如前文所述，高校規(guī)章制度是對教育法律法規(guī)的延伸和補充，高校規(guī)章制度的制定應當參照我國立法原則嚴格遵循相關程序，具備一定科學性、前瞻性和延續(xù)性。然而在實踐中，高校規(guī)章制度的制定往往與上述程序和基本原則相違背，造成規(guī)章制定無法得到有效實施，甚至出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴重影響規(guī)章制度的權威性。2.1.1制定程序瑕疵目前大量高校的規(guī)章制度是由各個職能部門根據(jù)各自工作需要，組織少量人員起草，在部門內討論或經(jīng)幾個相關職能部門會稿修改后上報主管領導審核通過后，即由相關職能部門負責頒布實施。顯然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立項審批環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有合法性和可行性的論證；第二，在審查修改環(huán)節(jié)缺乏足夠的調查論證和征求意見，審查機制不健全；第三，法律顧問或專業(yè)的法律意見參與程度不夠，規(guī)章制度多反映制定部門的意愿［1］；第四，頒布實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)主體混亂的情況，學校規(guī)章制度制定和頒布主體應為學校，學校的各職能部門具有代表學校制定和頒布規(guī)章制度的權力；第五，規(guī)章制度實施后，審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)多流于形式，缺乏有效的保障措施。隨意倉促的制定程序，使得規(guī)章制度缺乏有效的合法性、權威性和實用性。2．1．2制定內容瑕疵高校規(guī)章制度屬于規(guī)范性文件，其內容不規(guī)范必然影響實施效果。首先是越權制定規(guī)章制度，侵犯學生或教師的合法權利。比如，規(guī)章制度中賦予學校有關部門有權對違反校規(guī)校紀的學生進行經(jīng)濟處罰、甚至動輒就扣發(fā)或停發(fā)學生獎、助學金或不按時向學生發(fā)放學位證和畢業(yè)證等，這些權力的賦予侵犯了學生的合法權益，與法律法規(guī)相悖。對教師權益的侵犯也屢見不鮮，例如為了師資隊伍的穩(wěn)定，不按法定程序扣留教師房產(chǎn)證，扣發(fā)教師獎金與課時費，甚至限制教師正常的進修和人才交流等［2］。其次，重學校利益，輕師生利益。對學生和教師多是義務性的規(guī)定，有關權利的規(guī)定少之又少，造成權利和義務的嚴重不對等，違背“權利與義務相統(tǒng)一”原則。最后，因高校職能部門較多，各部門在其職權范圍內制定規(guī)章制度，可能造成就同一事項做出不同的規(guī)定，甚至同一部門新舊制度之間的內部沖突。2．1．3缺乏前瞻性制定規(guī)章制度是各職能部門根據(jù)各自工作實踐情況制定的制度，往往不曾考慮將來一段時期內學校的發(fā)展計劃和教育目標，只著眼于解決當前問題，缺乏長遠規(guī)劃和協(xié)調性，使得規(guī)章制度無法得到長遠有效的實施。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)章制度在執(zhí)行中就會遇到瓶頸，失去權威性，進而不利于學校的發(fā)展。2．2高校規(guī)章制度執(zhí)行中存在的問題規(guī)章制度要發(fā)揮作用，關鍵在于具體工作中能被有效地貫徹執(zhí)行。但是由于在制定時缺乏科學統(tǒng)一規(guī)劃，造成高校規(guī)章制度得不到有效落實：2．2．1已制定規(guī)章制度得不到執(zhí)行規(guī)章制度和國家法律一樣，得到有效遵循和實施才是靈魂，應當“有法必依”。但是由于高校規(guī)章制度缺少法律的強制性保障，造成高校規(guī)章制度缺乏足夠的權威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行過程中很容易為執(zhí)行者個人意志所改變，甚至大量規(guī)章制度應有條款被各類“紅頭文件”修改得面目全非，在處理和調節(jié)各項工作中具體矛盾時，往往出現(xiàn)參照行政指示，致使高校管理機制的運作與規(guī)章制度的要求漸行漸遠。而且規(guī)章制度僅成為嚴肅管理秩序，實施處罰的依據(jù)，完全忽略了規(guī)章制度的指引功能。2．2．2監(jiān)督機制不完善由于高校規(guī)章制度的制定具有較強的隨意性和部門局限性，執(zhí)行落實也是由各部門根據(jù)各自情況或領導指示完成，就出現(xiàn)各職能部門既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，各高校往往沒有設定專職的部門和嚴格的程序對于各部門規(guī)章制度進行監(jiān)督管理，即使設定了相應部門和程序，也很難實現(xiàn)初衷目標，因為設立主體多極化必然造成繁冗復雜和專業(yè)性過強的規(guī)章體系，想要進行有效監(jiān)督，著實不易。2．2．3救濟途徑不暢通為促進教育質量的發(fā)展，引導學術自由氛圍，我國法律賦予高校高度自主管理權，高校可以自行制定符合本校教育方針的大綱、制度、規(guī)章，教育主管部門僅發(fā)揮監(jiān)督作用，不會參與實際管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，個別領導“官本位”思想仍舊嚴重，致使規(guī)章制度得不到有效實施，自主管理權和行政化色彩的矛盾體現(xiàn)在高校管理中，就變成校方處于強勢地位，而師生處于弱勢地位，甚至因為缺乏上級部門的監(jiān)管，高校管理很容易侵害師生利益，而且合法權益受侵害的師生往往缺乏有效救濟，例如曾引起學術界廣泛討論的于艷茹狀告北京大學不法撤銷其博士學位的案例，本文不討論最終結果孰是孰非，但從該案中可以看出，高校在處理對師生個人利益有重大利害關系的問題時，往往草率決定，并沒有給予師生申辯或申訴的權利，北大作為我國一流高校尚存在此問題，并非只是特殊性，恰恰說明該問題在高校治理中存在的普遍性。

3加強高校規(guī)章制度建設的建議

結合前文分析當前高校規(guī)章制度存在的問題，我們思考從以下幾方面著力，為完善高校規(guī)章制度建設提出些許拋磚引玉的淺見：3．1規(guī)章制度制定應遵守的原則。3．1．1法律保留原則行政法上對法律保留原則的理解是“法無明文規(guī)定不可行”，高校雖已被賦予高度自主管理權，但是仍屬于行政事業(yè)編制序列，是當前特殊存在于我國國情的一種行政主體，筆者認為高校同樣應受行政法規(guī)的約束，高校在制定規(guī)章制度或作出具體管理行為時，應嚴格遵循法律規(guī)定，沒有法律授權不得任意實施。高校在制定規(guī)章制度時，涉及到師生重要權益的事宜（如教師的職稱評定、學生學籍的得失、學位的授予等）只能在現(xiàn)有法律法規(guī)的授權范圍內行使，不得自行創(chuàng)設；不涉及師生切身利益的事宜（如規(guī)范師生言談舉止、衣食住行等問題），就可由高校自行決定，這不僅體現(xiàn)法律保留原則，同時也符合行政化色彩尚未退去時對高校進行雙重管理的精神。3．1．2公平正義原則公平正義是現(xiàn)代民主法治追求的“伊甸園”，只有保證國民按照法律規(guī)定的方式，獲得同等機會實現(xiàn)自身權利與義務的統(tǒng)一，并受到法律公正地保護，國民才有砥礪前行的奮斗意志且無后顧之憂，只有以此才能促進國家、民族的全面發(fā)展。同樣，高校作為國家人才培育基地，只有以公平正義作為治校理念，才能發(fā)掘人才，才能創(chuàng)造新思想、新思潮，才能真正培育文化領域“百花齊放”的凈土。而高校公平正義的理念應折射在規(guī)章制度的制定過程中，將管理者與師生、教師與學生、編外人員與在編人員置于相對平等的地位，為廣大師生和工作人員構建公平的競爭環(huán)境、教育環(huán)境和學習環(huán)境，并以正義精神薪火相傳；高校的公平正義理念也應折射在規(guī)章制度的執(zhí)行中，積極引入監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)督主體，讓主管部門、教師、學生、編外工作人員都成為監(jiān)督主體，并為他們實現(xiàn)監(jiān)督權大開方便之門，改變高校及其各職能部門即擔當裁判員又要充當運動員的現(xiàn)狀，實現(xiàn)各部門在統(tǒng)一監(jiān)督機制下聯(lián)動發(fā)展，同時高校也應積極引入權利救濟機制，為師生切身利益加一層甚至多層保護，謹慎處理各類矛盾，實現(xiàn)高校治理的良性發(fā)展。3．2加強高校規(guī)章制度制定的合法性審查。正如前文所述，高校的自主性和專業(yè)性特征，造成了高校缺乏足夠監(jiān)管，包括司法機關的監(jiān)管，高校規(guī)章制度的制定得不到專業(yè)立法機關的審查，也得不到司法機關的審查，致使規(guī)章制度中諸多條款或者在執(zhí)行有關規(guī)章制度時容易觸犯法律的強制性規(guī)定，這也是近年來高校頻發(fā)法律訴訟的一大原因。要實現(xiàn)依法治校，對高校規(guī)章制度的合法性審查就顯得不可或缺，不僅要從新規(guī)章制度的制定程序進行審查，審查其制定過程中是否嚴格遵循“立法”程序，從源頭上杜絕高校規(guī)章制度制定的隨意性；還要對規(guī)章制度的內容進行審查，審查條款邏輯性和文字表達準確性的同時，重點審查其是否遵守法律保留原則，確保制定的內容不違背上位法的規(guī)定或者其他法律的強制性規(guī)定，審查其是否遵循公平正義原則，確保規(guī)章制度是師生利益、學校利益保護共同歸宿點；同時還要審查其執(zhí)行效果，一部規(guī)章制度的好壞應由廣大師生去評判，可以問卷的形式或征集意見稿的形式對于規(guī)章制度的執(zhí)行效果進行調研，在實踐中找出問題所在及解決之法。嚴格把關高校規(guī)章制度的合法性審查，有利于避免高校陷入不必要的紛爭，為高校的發(fā)展提供一份寧靜。3．3發(fā)揮法律顧問的作用，設立法律事務部門。上文強調了對高校規(guī)章制度進行合法性審查的重要性，但是未就由誰來進行合法性審查的問題進行釋明，合法性審查主體必然具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，不僅需要淵博的法律基礎知識，也需要豐富的法律實踐經(jīng)驗。雖然當前多數(shù)高校都有聘用法律顧問甚至法律顧問團隊，主管部門也鼓勵高校全面建立法律顧問制度，但是在現(xiàn)實法律顧問制度實踐過程中，往往存在以下幾方面的問題：（1）高校將法律顧問定義為訴訟律師，沒有建立法律顧問審核規(guī)章制度及相關文件的機制；（2）規(guī)章制度制定的隨意性，職能部門不愿意花時間等待顧問審核；（3）法律顧問兼職性，無法做到全身心投入，而且更換頻率快，不利于制度穩(wěn)定和延續(xù)。針對上述問題，筆者建議從以下幾方面提升審查主體專業(yè)性：（1）加大投入聘請專業(yè)律師顧問團隊，建立所有規(guī)章制度及合同文本都應由顧問團隊審核并填寫法律意見后方可實施的制度；（2）設立專門的法律事務部門，該部門應招聘具備豐富法律實踐經(jīng)驗的人員，所有規(guī)章制度的討論、起草、審查都需該部門參與，同時加強對該部門工作人員的業(yè)務再教育；（3）建立與公安、檢察、法院等執(zhí)法和司法部門長期合作關系，通過合作，既能妥善處理涉及高校訴訟的案件，又能及時發(fā)現(xiàn)、分析高校規(guī)章制度建設中存在的問題，研究對策，健全規(guī)章制度，切實提高我國高校依法治校的水平。3．4建立健全內部救濟制度。建立健全內部救濟制度包含兩方面內容：建立聽證制度和完善申訴制度。要建立、完善聽證和申訴制度，首先，應成立具有普遍代表性、公正、獨立的機構作為聽證制度的主持者和申請的評判者，只有獨立機構的設定才能擺脫高校集裁判員和運動員于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩對高校治理的不利影響；其次，建立公正的程序，確保讓更多的教師代表、學生代表、法律工作者能進入該機構，并以集體討論的方式確保每一位成員都能自由表達自己的意見；再次，參照歐美法系陪審員制度，以不計名投票的方式，切實使該機構成為中立的第三人和最終裁決者，做出的決定不受高校行政的影響，真正發(fā)揮聽證及申訴機構的作用。

一、我國現(xiàn)階段的勞動法律法規(guī)與用人單位內部規(guī)章制度

伴隨著改革開放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的主要矛盾之一。同時，雖然為勞動法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實施效果并不明顯。《勞動法》執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問題，包括不簽合同、短期合同過多、試用期簽用、勞務派遣不規(guī)范等問題，嚴重暴露了《勞動法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動合同法》尚未實施前，我國主要存在的勞動者合法權益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）勞動合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動爭議時勞動者的合法權益得不到有效保護。2005年全國人大常委會在勞動法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動合同簽訂率不到20%；（2）勞動合同短期化，勞動關系不穩(wěn)定。全國人常委會勞動法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動者簽訂的勞動合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動關系中的強勢地位侵犯勞動者合法權益。有些用人單位濫用試用期。上述問題已經(jīng)嚴重影響到勞動關系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強勞動者權益保護的《勞動合同法》的誕生。

在《勞動合同法》出臺后，國務院法制辦、原勞動和社會保障部再次起草了《勞動合同法實施條例》和《就業(yè)促進法》。至此，我國形成了以《勞動法》為基本框架，勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調解仲裁法為三大支柱，《實施條例》為細則的的勞動法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動過程和進行勞動管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內部勞動規(guī)則，是企業(yè)內部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動部頒發(fā)的《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲，以及其他勞動管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國尚無全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動規(guī)章制度的專門法律法規(guī)。

二、《勞動合同法》第四條的內容要件與程序要件

在局領導的指導關心下，在各科室的幫助支持下，圓滿完成了預定的上半年工作，現(xiàn)將工作完成情況匯報如下：

一、按照序時進度，已經(jīng)完成成立新沂市中醫(yī)醫(yī)院司法鑒定所的材料申報工作。按照上級規(guī)定的格式及其所需材料，已經(jīng)將申報材料報送徐州市局，并及時與上級溝通和聯(lián)系，目前正在等待上級的審批。

二、已經(jīng)初步完成了本局的業(yè)務管理規(guī)章制度的起草工作。

為了更好地管理和服務好司法鑒定工作，科室已經(jīng)初步起草了關于司法鑒定管理方面的規(guī)章制度：一是鑒定質量管理制度；二是鑒定投訴管理辦法；三是鑒定檔案管理制度；四是業(yè)務和政治學習規(guī)定。以上規(guī)章制度在上級批準成立司法鑒定所后再實施。

三、按照序時進度，正在起草與業(yè)務知識相聯(lián)系的理論研討文章。

四、圍繞局中心工作，主要開展以下工作：

一、我國現(xiàn)階段的勞動法律法規(guī)與用人單位內部規(guī)章制度

伴隨著改革開放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的主要矛盾之一。同時，雖然為勞動法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實施效果并不明顯。《勞動法》執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問題，包括不簽合同、短期合同過多、試用期簽用、勞務派遣不規(guī)范等問題，嚴重暴露了《勞動法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動合同法》尚未實施前，我國主要存在的勞動者合法權益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）勞動合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動爭議時勞動者的合法權益得不到有效保護。2005年全國人大常委會在勞動法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動合同簽訂率不到20%；（2）勞動合同短期化，勞動關系不穩(wěn)定。全國人常委會勞動法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動者簽訂的勞動合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動關系中的強勢地位侵犯勞動者合法權益。有些用人單位濫用試用期。上述問題已經(jīng)嚴重影響到勞動關系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強勞動者權益保護的《勞動合同法》的誕生。

在《勞動合同法》出臺后，國務院法制辦、原勞動和社會保障部再次起草了《勞動合同法實施條例》和《就業(yè)促進法》。至此，我國形成了以《勞動法》為基本框架，勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調解仲裁法為三大支柱，《實施條例》為細則的的勞動法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動過程和進行勞動管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內部勞動規(guī)則，是企業(yè)內部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動部頒發(fā)的《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲，以及其他勞動管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國尚無全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動規(guī)章制度的專門法律法規(guī)。

二、《勞動合同法》第四條的內容要件與程序要件

為認真落實省廳關于開展司法鑒定“規(guī)范化管理年”活動的要求，扎實開展好全市司法鑒定行業(yè)“工作制度化、鑒定程序化、檔案模本化”建設（以下簡稱“三化”建設）活動，現(xiàn)提出如下實施方案。

一、指導思想

認真落實省廳關于開展司法鑒定“規(guī)范化管理年”活動的要求，根據(jù)全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》、《司法鑒定程序通則》、《省司法鑒定條例》和有關法律法規(guī)的規(guī)定，以精細化管理為手段，以規(guī)范化管理為目標，通過開展“工作制度化、鑒定程序化、檔案模本化”建設，建立健全工作制度，規(guī)范執(zhí)業(yè)流程，完善檔案管理，確保“規(guī)范化管理年”活動取得實效。

二、主要內容

（一）工作制度化建設

工作重點：市局延續(xù)去年以來的制度建設規(guī)劃，制訂出臺《司法鑒定機構負責人談話提醒制度》、《市司法鑒定檔案管理辦法》等制度性文件，將《條例》規(guī)定的原則和制度加以具體化，進一步完善制度規(guī)則體系；各鑒定機構進一步建立健全財務及收費、印章管理、鑒定援助、培訓學習、信息調研、人員管理及勞資等制度，已經(jīng)建立的制度要充分論證可行性，對缺乏可操作性的部分要根據(jù)實際及時修改，確保所有制度可操作、有落實。