一、憲法訴訟的概念

在我國，憲法訴訟是一個至今尚未定論的概念，關于憲法訴訟的概念，學界有多種學說綜合分析，把憲法訴訟的概念界定為特定機關按照司法或準司法程序，適用憲法及其理念解決有關的憲事糾紛并制裁違憲行為，最終達到維護憲法權威、保障憲法秩序的一項制度。

二、我國構建憲法訴訟的可行性

(一)依法治國的提出提供政治條件

法治，作為一種治國方略、社會秩序、價值觀念，就是要求凡事依法而行。它之所以為人們所追求，就在于它能使人們的生活相對穩定有序，使人們對自己行為所產生的后果有預期，自由而有序的生活；它作為一個至高原則，使每一個人在法律面前平等地得以對待，其權利不受恣意侵犯；它能把國家權力束縛在合法范圍之內，很好的避免公權力的濫用。黨的十五大上依法治國方略提出，并寫入憲法。這標志著我國治理國家的策略與方式至少在思想上先行有了一個飛躍，為憲法訴訟的真正建立奠定了政治法律基礎。

(二)公民權利意識覺醒提供人文支持

一、創建我國存款保險制度的意義

存款保險制度是指根據公開實施的法律對面臨支付危機或破產銀行的存款人給予一定支付保障的制度。創建我國存款保險制度主要具有以下幾項重大意義：

（一）防止市場化改革后的銀行業危機

為繁榮市場經濟并履行在wto下的金融市場開放義務，我國的銀行業必須進行市場化改革，由所有銀行平等地進行市場競爭。這種競爭既能提高銀行效率，也使金融風險因素的增多和因金融恐慌而產生銀行擠兌的可能性加大。明確法定的存款保險制度不僅可以通過辦理存款保險業務檢查銀行經營活動，對問題銀行提出警告、加收保險費或必要時撤保等制裁方式加強事前危機防范工作，而且可以在銀行破產倒閉時充作事后救助手段，有效地防止對其他良好銀行的擠兌所引發的銀行業危機。

（二）保護小額存款人的利益

小額存款對眾多收入低的存款人保障基本生活、應付不時之需至關重要。這些小額存款人限于財力和技能難以對銀行資產質量和復雜財務狀況做出正確評價，因此讓他們承擔銀行破產倒閉的損失很不公正且不利于社會穩定。存款保險制度至少保護眾多小額存款人利益，免除他們監督和評估銀行狀況的困難性。

在建立現代管理機制的基礎上建立預警分析體系，已經引起國內外企業的關注，并被日益證明是一種行之有效的管理理念和方法。目前，西北潤滑油銷售分公司ERP的順利實施為財務預警分析體系的設計、建立奠定了基礎，也提供了有力的技術支持。筆者擬結合潤滑油銷售公司的經營特點，探討在ERP信息系統平臺基礎上構建財務預警分析體系的基本設想，并就建立財務預警分析體系應特別關注的一些問題進行初步探討。

一、目前財務預警分析現狀及存在的問題

在股份公司近十年的財務歷程中，預警分析管理思想也僅僅散見于其他管理思路之中，歸納起來有以下幾點：（1）在指導思想上，以前的財務預警分析過多的注重于事后數據的挖掘和處理，忽視了事前管理、過程控制和在線分析等；（2）在體系建立上，目前還沒有形成完整的財務預警分析體系，特別是ERP實施后，更顯出設計完整該體系的迫切性和實用性；（3）在方法應用上，傳統財務預警分析只是停留在較淺層次上，忽視了企業實際運用及實時監控，對決策的幫助并不大；（4）在指標設置上，主要是間接的指標和數量化的指標，更多的是直接的和非量化的指標，內容多為費用類指標，少生產、技術等指標；（5）在信息來源上，過分依賴會計報表數據，大多只有在月末報表報送完畢后才進行分析、預警，適用性和時效性較差。

二、基于ERP的財務預警分析體系應達到的目標

1．體系應達到的目標

一是培育和提高企業財務風險意識，建立預警分析機制，提高企業的適應能力和發展能力；二是隨時捕捉企業財務管理活動中各種管理漏洞、管理失誤、重大風險和隱患，并采取適當措施，保持企業資金運動始終處于安全區域內；三是減少憂慮和恐懼，為企業提供一個有安全保障的理財環境，使企業形成堅強的合力；四是實行例外管理，使企業領導能有更多的時間和精力考慮企業重大決策；五是充分利用企業現有管理基礎，充分發揮公司ERP、數據挖掘技術及IT技術的優勢。

進入新世紀，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關鍵的位置。去年，總理曾經講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當道，萬馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區委、區政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準確把握建立和完善行政體制改革的目標定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經濟體制改革的協調性。我們緊緊抓住了政企分開和轉變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉變政府職能看作行政體制改革的核心環節。

第二個特點，高度重視精簡機構，裁減冗員，理順關系，優化結構和規范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規性任務，所以歷次行政改革都特別強調這一點。

第三個特點，高度重視公務員素質能力建設。因為行政體制改革的最終目標要實現政府管理的民主化、科學化和法制化。理順各種關系當然很重要，但在各種關系理順的情況下，如果公務員的素質能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調提高公務員的素質能力。這是改革的明顯特點。

排污權交易（又稱排污指標交易、環境容量使用權交易），是在污染物排放總量控制的前提下，利用市場機制和環境資源的特有性質，在環境保護主管部門的監督管理下，通過污染者之間交易排污權，實現低成本污染治理，它在控制環境污染方面兼有環境質量保障和成本效率的特點，成為總量控制目標下最具潛力的環境政策。排污權交易實質是環境容量使用權交易，是環境保護經濟手段的運用，是一種典型的私法手段。它以追求最大的成本效益為原則，在價值取向上較好地把握了公平與效益這一對矛盾的平衡，可以刺激環境保護工作的發展。

一、排污權交易制度在我國的實踐狀況

我國關于排污權交易制度的實踐主要集中在大氣污染和水污染領域。上海市是我國實行排污權交易的先驅，從1987年至今，已有60多家企業開展了排污指標交易，并取得了較好的效果，一些經濟效益差、污染嚴重的企業從經濟成本考慮，逐漸讓出排污指標、退出了水源保護區，被效益好、污染少的企業取代。為有效控制與削減大氣污染的主要因素二氧化硫的排放總量，我國加大了探索排污權交易制度的步伐，1991年國家環保總局將包頭、開遠、柳州、太原、平頂山等城市作為試點，實施了大氣排污交易政策。2001年國家環保總局與美國環境保護基金會簽署了“研究如何利用市場手段，幫助地方政府和企業實現國務院制定的污染物排放總量控制目標的合作協議備忘錄”，確立了“利用市場機制控制二氧化硫排放的中美合作研究項目”，由美國環保協會提供技術、人員及資金等多方面的支持，在江蘇南通與遼寧本溪試點實施該項目。2002年國家環境保護總局又選擇在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州等七省市開展“二氧化硫排放總量控制及排污交易試點”項目以尋求改善空氣質量。

我國對排污權交易尚無系統的法律規定，但一些地方法規和行政規章的規定已經涉及到排污權交易問題。1985年上海市為保證自來水水質，上海市人大頒布的《上海市黃浦江上游水源保護條例》，劃定了從淀山湖到龍華港，面積為1058平方公里的上游水源保護區，規定新建項目增加的排污量必須控制在保護區允許的排污總量指標之內，總量指標可以經環保部門同意在企業之間有條件地調劑余缺、互相轉讓。1994年頒布的《上海市環境保護條例》明確規定，可以進行排污指標有償轉讓。1998年3月國家環保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第2l條規定：“水污染物排放指標，可以在本地區的排污單位之間互相調劑。”1998年9月太原市頒布的《大氣污染物排放總量控制管理辦法》第21條規定：“總量控制內的指標可以有償轉讓。”第24條規定：“排污單位通過治理使大氣污染物實際排放量低于政府下達的允許排放量指標的，其剩余的允許排放量指標可以留作本單位發展使用或者轉讓給其他排污單位。”2000年4月修訂的《大氣污染防治法》確立了大氣污染物總量控制和大氣污染物排放許可證制度，明確了劃定大氣污染物排放總量控制區，正式核定大氣污染物排放總量和核發大氣污染物排放許可證。

通過上述分析可以看出，我國的排污權交易制度還處于探索中，尚未形成統一的法律制度，但實踐中的成功進行，地方立法的零星規定，國家立法關于污染物排放總量和污染物排放許可證制度的確立已經為完整地建構我國排污權交易制度奠定堅實的基礎。

二、我國排污權交易制度的實施基礎

進入新世紀，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關鍵的位置。去年，總理曾經講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當道，萬馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區委、區政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準確把握建立和完善行政體制改革的目標定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經濟體制改革的協調性。我們緊緊抓住了政企分開和轉變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉變政府職能看作行政體制改革的核心環節。

第二個特點，高度重視精簡機構，裁減冗員，理順關系，優化結構和規范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規性任務，所以歷次行政改革都特別強調這一點。

第三個特點，高度重視公務員素質能力建設。因為行政體制改革的最終目標要實現政府管理的民主化、科學化和法制化。理順各種關系當然很重要，但在各種關系理順的情況下，如果公務員的素質能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調提高公務員的素質能力。這是改革的明顯特點。

金融控股公司打破了分業經營的界限，使得不同監管部門之間的監管難以準確實施，功能性金融監管依據金融體系基本功能而設計的監管，由專業分工的管理專家和相應的管理程序對金融機構不同業務實行監管，它能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，且更具連續性和一致性。我國金融體制改革方案中考慮了這種趨勢，成立了銀監會，與證監會、保監會分別實施對銀行、證券公司、保險公司的監管。但是我國現在實行分業經營，不同監管機構的合作有一定的困難，彼此之間的信息交流也可能受阻，因此建立跨行業監管當局之間的有效信息共享機制就十分必要。

1．我國金融控股公司監管模式的選擇

根據監管主體的數量與職能范圍，可以把金融監管模式分為合并監管模式和分業監管模式。合并監管是由一家監管機構對金融控股公司的所有成員進行監管，在近期的金融監管體制改革中，英國、日本、德國等都通過法律，引人注目地設立了單一金融監管機構，對所有金融業務實行全面監管。分業監管是一家監管機構只監管一個公司內成員，監管機構沒有隸屬關系，各自在其權屬范圍內執行監管權利、履行監管義務，又被稱為“多頭監管”。

（1）合并監管(consolidatedregulation)

在合并監管的情況下，監管的內容包括：資本充足率、大額貸款、持有的外匯頭寸、股東和管理人的資格、信息披露，等等。它是通過對控股公司主要股東和管理層資格提出要求，以加強成員的自主權。對銀行業的監管當局來說往往要求銀行總部對所有下屬機構擁有明確的權威，因此合并監管在銀行金融控股公司最為常見。

合并監管的問題與困難在于：從政府的角度看，把監管延伸到全部集團成員，可能給監管當局帶來很大的負擔；從實際操作的角度看，需要現有幾個監管機構之間的協調與合作，甚至是整合，才能實現這個目標。

財政透明度是民主社會中公眾知情權和政府信息披露制度的重要組成部分。財政透明度主要是指政府向公眾公開政府的結構與職能、財政政策目標、公共部門賬戶、財政籌劃和預算信息的程度。隨著我國經濟的市場化和政府管理法制化的加強，社會公眾對財政收支狀況、財政支出的用途、結構及其效果等更加關注。提高財政透明度，對于強化政府公共受托責任，降低政府成本，以及減少腐敗，建立高效政府，都具有重要意義。黨的十七大報告指出：“人民當家作主是社會主義政治的本質和核心”。要保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權，必須有一個公開、透明的財政。

財政透明度是良好財政管理的一個方面，但財政透明本身不是目的，它是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種手段。財政透明度由此受到國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經合組織(OECD)和許多國家的高度關注，學術機構和研究人員也把它視為宏觀經濟穩定、政府良治和財政公平的一個重要前提條件。在經濟全球化的背景下，國際社會擔心任何國家宏觀經濟的不穩定都會迅速對世界經濟產生不良影響。為此，IMF和OECD都制定了財政透明度的最佳準則，作為指導各國財政透明度實踐的指南。

一、財政透明度的理論分析

初始的財政透明度的定義是由GeorgeKopits和JonD.Craig(1998)給出的：向公眾最大限度地公開關于政府的結構和職能，財政政策的意向，公共部門賬戶和財政預測的信息，并且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解并且可以進行比較的，便于選民和金融市場準確地估計政府的財政地位、政府活動的真實成本及收益。這一定義為國際貨幣基金組織財政事務部編制的《財政透明度手冊(修訂版)》所采納。

(一)財政信息是一種特殊的公共產品

政府的各項財政統計數據、財政分析預測報告等，都是社會成員能夠免費獲得的公共信息商品。在使用上，財政信息的獲得并不是排他的，而是可以相互兼容的，也就是說，財政信息產品能夠被無限多次地劃分，但無論劃分多少次，被劃分的財政信息產品的內容都不會因此而損耗。財政信息產品數量和質量與財政信息產品的使用頻率和使用目的無關，這就構成了財政信息產品作為社會公共品的基礎之一。

一、近年來我國保險業誠信體系建設所取得的成績

(一)保險信用法制建設有所加強

一是《保險法》強調了誠實信用原則在保險業發展中的突出地位。修改后的《保險法》著重突出了對誠信原則的保護和運用。在總則中增加了一條“保險活動當事人行使權利、履行義務應當遵循誠實信用原則”作為第5條；在分則中也對保險市場的各行為主體圍繞誠信原則進行了規范。二是相關法規充分體現了誠信原則。如《人身保險新型產品信息披露管理暫行辦法》中規定，“不得對客戶進行欺騙、誤導和故意隱瞞”；《保險公司高級管理人員任職資格管理規定》中規定，高管人員不得“進行虛假宣傳，誤導投保人、被保險人、損害被保險人利益”等等。保險信用法制建設的加強為我國保險業誠信體系建設提供了法律保障。

(二)保險誠信體系建設初步展開

作為保險業發展的基石，誠信日益受到保險業內的重視，誠信體系建設也已初步展開。2003年全國保險工作會議強調，“越是加快發展，越要注重誠信，搞好服務，樹立良好的行業形象”。全國各地保監辦、保險行業協會圍繞保險誠信體系建設做了大量卓有成效的工作。

(三)保險誠信經營理念得到認同

本文作者：王勇飛工作單位：西北政法學院

從實際出發,以黨的基本路線為依據,以憲法為基本標準,在政治體制改革中,完善具有中國特色的社會主義立法體制,加強地方立法,是發展社會主義民主政治,加強社會主義法制建設的一個重要問題。從理論和實踐的結合上,研究這個問題,具有十分迫切的現實意義。限于篇幅,本文想著重探討一下,立法體制的概念,加強地方立法的重點和地方立法的基本原則。“立法”一詞的基本意思是制定法律。有人說指創制法律,這不嚴謹。因為它不僅是指創立法律,還應包括修改或廢止法律。由于法學上,對“法律”有廣義和狹義兩種理解,因而“立法”一詞,一般有廣、狹兩種含義:從廣義上說,法律是指國家機關制定或認可的由國家強制力保證實施的規范體系。這便引伸出,一切國家機關,依照法定的權限和程序,制定法律規范性的文件的活動,都叫“立法”。從狹義上說,法律是指國家最高權力機關制定的法律規范性文件。這便引伸出,只有國家最高權力機關,依據一定的程序,制定法律規范性文件的活動,才叫“立法”。“立法權”簡單的說,就是統治階級通過掌握在自己手中的國家政權,按照一定的權限和程序,制定法律規范的一種能力。屬于國家權力的范疇。

“立法體制”,有人稱立法制度,是近幾年來,法學界探討立法機關的組成、結構、權限劃分及其相互關系的過程中,經常使用的概念,它的確切含義是什么,尚無定論。我認為立法體制是指一個國家制定法律的權力結構形式和過程。在這個結構和過程中,國家的立法活動得以進行,立法權得以實現。立法體制是個總體概念,它包括的主要因素有:(1)立法機構(設施);(2)確認立法權限和程序的規范;(3)行使立法權的活動及其結果。一個國家的立法體制,同國家本質和國家形式都有十分密切的聯系。國家本質決定了國家立法權屬于那個階級。國家形式又分管理形式即政體和結構形式。國家管理形式,決定著立法這種權力和活動,屬于國家機構中的那些機關;國家結構形式,決定著哪一級國家機關,擁有立法權,可以從事立法活動,即決定著中央和地方各級國家機關的立法權限,及其在整個立法中的地位和作用。但這些都不是絕對的。因為一個國家的立法體制,除受國家本質和形式決定影響外,還受其他社會經濟、社會政治和社會生活的影響。由于立法權是一種非常重要的國家權力,對這種權力結構及其行使過程,通常要由國家的根本法—憲法,加以明確規定。也就是說,一個國家的立法體制,主要由憲法加以確定和體現。我國憲法和法律,對國家立法機構的設置、立法權限的劃分、立法活動過程等,都有較明確的規定。從我國憲法和法律的規定來看,我認為在我國實行的是以國家立法為核心,兩級并重,多類結合的立法體制。國家立法,在整個立法體制中居最高的、主導的地位。這主要表現在國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使;國務院制定行政法規,必須根據憲法和法律;地方國家機關制趕地方性法規,不得與憲法和全國人大及其常委會制定亡法律相抵觸。憲法雖然沒有明確規定民族自治地方制定自治條例和單行條例,必須以憲法和法律為依據,也就是說,它可以有同憲法、法律不完全一致的例外規定;但制定這種自治條例和單行條例的權力,是一種自治權。憲法規定自治權要“依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使”。同時還規定,自治條例和單行條例必須報全國或上級人大常委會批準。可見“例外”不能隨便搞,否則不予批準。這些都說明,國家立法,是我國立法體制核心。對立法體制進行縱向分析,便產生“級”的概念。“兩級并重”,是指既注重中央級立法即國家立法,又注重省、直轄市、自治區級立法。全國人大及其常委會、國務院及其所屬各部委,屬于中央級,它們同省級,在立法權限上,以及它們制定的法律規范的效力上,有級別之分,有從屬關系。提出“兩級并重’,這意味著省以下的國家機關,也有權制訂地方性規章,但不是重點,應有嚴格限制。否則不利于維護國家法制的統一和尊嚴。

對立法體制進行橫向分析,便產全‘類”的概念。“多類結合”是指享有一定立法權的國家機關,它的立法權限及其所釗定的規范性文件;有類別之分。中央級分兩類:憲法、法律(基本法律和非基本法律)和行政法規;地方級分兩類:一般地方法規和特殊地方法規。特殊地方法規又可分為:行政特區法規、經濟特區法規和民族自治區域法規。因此,在立法體制中,僅用“級”的概念不行,行政法規雖然也屬于中央級,但同憲法與法律相比,其制定的機關、權限及法律效力,顯然不能等同。在地方級中,一般地方屬規同自治地方法規特區地方法規,均有明顯的區別。因此,必須沈用“類”的概念。在我國實行國家立法為核心,兩級并重,多類結合的立法體制,是現階段中國國情的產物,是具有中國特色的社會主義在立法領域的表現。目前法學界,有人不贊成我國立法體制中有“級”或“類”的分法。主要理由是:第一,我國是統一的多民族國家,其結構形式是單一制,立法權只能由國家最高權力機關集中統一行使,不能象聯邦制國家那樣,實行分權制,因而,不可能有“級”的概念。第二,立法權作為國家的一種主要權力,只能由國家權力機關行使。如果其他國家機關,也具有這類權力,必然造成法出多門,損害社會主義法制的統一和尊嚴。因而,也不應有“類’,的概念。應當肯定,在某種程度上說,國家結J勺形式對一個國家的立法體制具有決定意義,但不是唯一的。一國的立法體制是由社會的政治、經濟、文化以及歷史傳統等多種因素影響或決定的,單一制國家和聯邦制國家,在立法體制上的主要區別,不在于是否允許地方有立法權,而在于享有什么樣的立法權,在于不允許地方有自己的憲法。從世界各國的憲法規定來看,單一制國家,地方享有一定范圍的寸法權者,、不乏其例。.例如,意大利是畢一制國家,它的領土劃分為若干區、省和市。現行憲法規定:國家立法權由共和國議會—參眾兩院行使。各區在城市規劃、旅游事業、地方公共工程、農林業、手工業等方瓦擁有有限的立法權;省、市作為地方行政單位,地位并不重要,一般無立法權。荷蘭是單一制國家,它的領土劃分為n個省。現行憲法規定:國家立法權屬于議會和國王。但各省有自主權和自治權,“在有關各省利益上認為必要時,各省政府可以制定法令”。哥倫比亞是單一制國家。它的領土劃分為省、州和特別區。現行憲法規定:國家一級立法機關為參議院和眾議院。但各省均有民選的議會,有權對中央法律未作規定的或不屬于中央管理的地方行政事務,制定法規。在中國,國民黨政府1923年制定的憲法,曾規定省有立法權。中華人民共和國一成立,就是單一制國家。在初朋,各大行政區和各省,都有權擬定與本地政務有關的法令、條例。只是到1954年,才在當時的憲法中規定:全國人民代表大會是唯一行使立法權的機關。總之,我認為,說單一制國家,只中央一級的國家機關才能擁有立法權,是沒有事實根據的。同時,我還認為,人們那種只有國家權力機關,才擁有立法權的傳統觀念,也應變革。無疑立法是國家權力機關的一個重要職能,但不能因此就得出結論說:法律(廣義的)只能由國家權力機關制定。歷史事實也不是這樣。如遠在成文法出現以前,各國普遍存在著習慣法,它就不是由類似現在的國家權力機關制定的。在英美法系國家,判例法和制定法都是法律淵源,而且在相當長的歷史時期,判例法是更基本的法律淵源,但它卻不是由國家權力機關,按成文法的法定程序制定的。在這些國家作為司法機關的法院,同作為權力機關的議會,分享立法權。從社會發展的客觀要求來分析,社會的發展,尤其現代化、社會化的商品經濟和科學技術的發展,需要用法律調整的社會關系日益復雜,其中專門問題也日趨繁多。法律要適應調整這種社會關系的需要,不僅數量要增加,也必然要求其表現形式向多層次、多樣化發展,在這種情況下單靠國家權力機關立法,已經不能適應,必然產生由多級、多類立法構成的立法體制。當今世界各國“委托立法”、“授權立法”盛行,也證明了這一點。在我國1982年憲法頒布實施后,最高國家權力機關,已三次授權國務院立法:1983年9月2日,全國人大常委會通過了授權國務院對職工退休、退職辦法進行部分修改和補充的決定;1984年9月18日,全國人大常委會通過授權國務院改革工商稅制有關稅收條例草案試行的決定;1985年4月10日六屆全國人大第三次會議通過授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面,可以制定暫行規定或者條例的決定。盡管我國的授權立法,與資本主義國家的委托立法有嚴格區別,但都說明多類立法,勢在必行。實行多類立法,非國家權力機關,主要是行政機關,也能制定法律規范性文件,是否會造成“法出多門”,影響法制的統一和尊嚴了這是一個值得研究和重視的問題。我認為:第一,在當今世界,“法出多門”已是普遍現象,不見得是壞事;第二,從維護法制的統一考慮,關鍵的問題不在于法出“一門’夕,還是“多門”,而在于出來的法律,相互之間,在指導思想、基本原則和精神方面,是否一致。至于維護法制的尊嚴,則主要取決于法律制定出來之后,在其效力范圍內是否能得到嚴格的遵守和執行,能否真正實現有法必依、執法必嚴、違法必究。第三,從立法上保證國家法制的統一和尊嚴,根本的問題在于:一是要堅持一切從實際出發、實事求是的原則;二是要明確立法體制的核心和重點,并由法律加以保障。我國立法體制,是由各級國家權力機關享有的立法權,依法進行的立法活動及其成果作為骨干構成的。其核心是全國人民代表大會及其常委會,代表全國人民行使的國家立法權、立法活動及其結果。對此,我們過去比較明確、肯定和重視,這是對的。但是,我認為,當前要完善我國的立法體制,必須實行兩級并重,大力加強省、市、自治區級立法。主要理由:(一)我國幅員遼闊,人口眾多,各地區發展極不平衡,單是靠國家立法,很難完滿地調整和解決全國各不同地區異常復雜的問題。(二)我國社會主義計劃商品經濟的發展,在經濟運行和經濟管理上,要求徹底改變過去那種在產品計劃經濟條件下形成的高度集中的經濟體制。隨著改革深化,要圍繞轉變企業經營機制這一中心環節,分階段的進行計劃、投資、物資、財政、金融、外貿等方面的體制配套改革,逐步建立和完善有計劃的商品經濟新體制。立法體制應當適應經濟體制改革這種發展,充分發揮兩級(中央和地方)在立法上的積極性,把應革應興的事情及時地用法律形式固定下來,保障它們順利的發展。(三)我國社會主義民主政治的發展,要求通過改革,克服和肅清在我國政治體制中,長期存在的權力過分集中、官僚主義嚴重、封建主義影響等現象,建立起高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義新的政治體制。立法體制,一方面,要適應國家整個政治體制改革發展的要求;另一方面,作為政治體制的一部分,本身也必須改革。黨政職能分開、進一步下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度、建立社會主義協商對話制度、基層民主生活的制度化等,除要求加強行政立法外,必然要求擴‘大和健全地方特別是省級國家機關創制法規的權限。否則,社會主義法制就不能達到完備。(四)我黨提出“一國兩制”的設想,堅持改革、開放的方針,開放了許多沿海城市,設立了若干經濟特區,還將出現政治特區,單一的立法體制,已不適應我國政治、經濟現狀,必須改變。(五)由于我們長期未重視法制建設,缺乏經驗,為積極慎重進行國家立法工作,有些法規可由地方先制定、施行,以便取得經驗,推廣全國。

在單一制的社會主義國家,實行多級的立法體制,是一個新的課題。它必須以維護祖國的統一、各民族人民的團結、保障和促進社會主義現代化的實現為根本宗旨。因此,地方立法應當堅持下列原則:(一)維護社會主義法制統一的原則。維護社會主義法制的統一,是我國憲法確定的一項重要原則。在社會主義制度下,法制的統一有著現實的政治、經濟和思想基礎,同時,也是社會主義政治,經濟發展的客觀要求,是完全可以實現的。法制的統一最基本的要求,就是維護國家根本大法—憲法的最高地位、權威和效力。具體到地方立法問題上,表現為地方國家機關制定的法律規范性文件,凡與憲法和法律相抵觸的,一律無效。‘為實現這一點,我國憲法和法律對制定地方性法規,規定了嚴格的備案或批準制度。如憲法規定:省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會擁有撤銷權。(參見《憲法》第100條、第67條第8款)同時還規定:民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例,但必須報全國人大常委會批準后才能生效,全國人大常委會擁有撤銷權。(參見《憲法》第116條、第67條第8款)現在值得提出的一個問題,就是我們對地方性法規的備案工作不夠重視,常常限于對地方性法規進行登記、立檔,以備查考,而不注重對它的內容進行審查。由于地方性法規的制定,在權限上沒有具體的劃分,在內容上沒有明確的法律依據,加上對法律和行政法規的內容常常有不同的理解,這就造成地方性法規同行政法規、部門規章之間,地方性法規同地方規章之間時常發生矛盾,甚至出現越權立法的現象。如果這個問題不克服,就難以在立法上真正實現社會主義法制的統一。(二)民族平等的原則。我國是一個統一的多民族的大家庭,不僅有漢族聚居地區,而且有少數民族聚居地區;不僅有一個少數民族聚居的地區,而且還有幾個少數民族聚居的地區。不論是哪一種民族聚居區,凡實行民族區域自治的地方,其地方立法,都應堅持各民族一律平等的原則。這個原則具體表現為:1.各民族不分大小、先進后進,完全平等。以少數民族聚居為基礎的各級自治區域—自治區、自治州、自治縣,都享有根據本地民族的政治、經濟、文化特點,制定自治條例和單行條例的權利。2.凡有少數民族聚居的地方,其立法都要保障各民族一律平等,保障各少數民族的合法權利和利益,維護各民族的平等、團結、互相關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫。禁止破壞民族團結的行為,反對大民族主義和地方民族主義。(三)保障人民根本利益的原則。我們是人民當家作主的社會主義國家,維護人民根本利益是國家的宗旨。在我國,整個國家的利益和地方利益,整體利益和局部利益,從根本上說是一致的,但又是有區別的,有時也會發生矛盾。過去我們存在著權力過分集中的現象,地方缺乏自主權,過分強調國家整體利益,沒有能夠很好的考慮地方特點,照顧地方利益,人民群眾的積極性難以充分調動,這也是當前立法應當著重克服的一個問題。同時,在進一步下放權力以后,我們又要注意樹立全局觀念,防止出現通過立法,無限制地擴大本地區權利和利益,違反國家整體利益,侵害另外地區的利益的現象。因此,地方立法要堅持從人民的根本利益出發,國家整體利益和地方局部利益相結合的原則。(四)分權制的原則。分權制原則,又可稱為中央集權與地方分權相結合的原則,應是我國地方立法的一項十分重要的原則。在我國,國家立法和地方立法在指導思想、基本原則和政策依據上是一致的。但它們的權限,即哪些事項的立法權專屬中央;哪些事項的立法權必屬地方;哪些事項的立法權可以中央與地方并存,都應有明確的劃分和規定。在確定國家立法和地方立法權限和范圍時,應遵循分權制的原則。在對立法權控制方面,憲法已有一些原則規定,但仍需制定一套較完備的法律監督制度,保證其實施。對地方立法自主權和自治權的實現,也應有可靠的法律保障,做到“越權無效”、“侵權受責”,從而調動地方上的積極性。(五)區域性原則。區域性原則,又可稱為因地制宜的原則。地方國家機關制定法律規范性文件,其內容所涉及的均屬地方性的問題。所謂地方,就是指一國內的一定行政區域。我國行政區劃分為:普通行政區、民族自治區、經濟特區和特別行政區。劃分我國的行政區域,要考慮到民族構成、歷史傳統、人口分布、地理交通條件、有無政治、經濟中心以及政權機構設置等因素。也就是說,每個行政區域在上述方面都存在著差別。這樣‘地方立法就必須從實際出發,因地制宜,根據本區域的政治、經濟、文化狀況及發展水平,本地區政治、經濟發展的要求,創制具有自己特色的地方性法規。例如,北京是祖國的首都,是全國政治、文化的中心。同時又是大都市,人口密集而且流動量大,社會秩序狀況,對穩定全國安定團結的政治局面,關系極大。因此,北京市于1986年12月率先制定了《北京市關于游行示威的若干暫行規定}),1986年n月制定了《北京市社會團體管理的若干規定》等。這對保障憲法規定的公民的民主權利和自由,維護首都的公共秩序,起到了良好的作用。又如,廣東、福建兩省,經中央同意,實行特殊政策、靈活措施,開辦經濟特區。根據這一發展戰略的要求,著重經濟特區的立法,廣東省制定了《廣東省經濟特區條例》,福建省制定了《廈門經濟特區條例》、《福州經濟開發區條例》等。這些法規,適合本地區經濟發展的需要,具有地方特色。此外,內蒙古自治區制定的草原管理法規,山西省制定的礦產資源管理法規,河南省的黃河工程管理法規,都體現了區域性原則。區域性原則的另一含義是,各類地方性法規,只適用于本行政區域,超出了這一范圍,就沒有法律效力。(六)利民便民和效能原則。利民便民是指地方立法的內容,不僅要能切實有效地預防和制止違法犯罪和其他侵權越權行為,從法律上保障國家和公民的合法權益,而且要積極以立法來促進國家機關及其公職人員,為公民提供安全、良好的社會環境和社會物質生活、精神生活條件。所謂效能,不僅是指地方立法要講究及時高效,使需要用法律調整的社會關系和社會事務,迅速得到法律的保障,而且要注意社會立法的效果,使所制定的法律能正確、合理、及時的在社會現實生活中實現。