一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現；可以節約成本，提高行政效率，通過規定征收者決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關于土地征收程序的規定

[摘要]土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對社會影響深遠，必須有科學合理的法定程序作保障。但當前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業的認定、征收范圍的決定、征收補償以及征收的執行與完成等階段加以改革、完善。

[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農民之間的矛盾，更會影響農村和整個社會的安定團結。所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現；可以節約成本，提高行政效率，通過規定征收者決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。

[摘要]土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對社會影響深遠，必須有科學合理的法定程序作保障。但當前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業的認定、征收范圍的決定、征收補償以及征收的執行與完成等階段加以改革、完善。

[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農民之間的矛盾，更會影響農村和整個社會的安定團結。1所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現；可以節約成本，提高行政效率，通過規定征收者決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。

土地征收是征地的一種重要形式，是指為了公共利益需要強制取得集體土地所有權，并給與相應補償的行為。土地征收制度，一方面它需要保證國家獲得必要的建設用地，重新分配土地資源，保障經濟建設順利進行；另一方面它也是協調國家利益、集體利益、公民個人利益關系的重要手段，要保護失地農民的合法權益不受侵害，維護社會秩序的穩定。

一、土地征收制度的完善與農民利益密切相關

改革開放以來，為適應經濟發展的需要，大量的農村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。在土地被大量征收的同時，許多農民都面臨“種田無地，就業無崗，低保無份”的尷尬境遇，失地農民今后的生活問題已經成為一個突出的社會問題。據我們調查，征地補償到農民頭上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本來給農民補償的數量就不大，但是多數的補償款還落實不到老百姓頭上，而老百姓還不得不服從。如果老百姓不服從有些地方還動用了司法力量強迫老百姓服從，他們不允許老百姓上訪，對老百姓實行圍追堵截，結果矛盾越積越深，甚至在有些地方出現了嚴重的政治性的騷亂①。這些問題的根本原因在于現行土地征收制度的固有缺陷。因此，認真研究我國現行土地征收制度，分析我國城市化進程中的土地問題，對解決土地征收及補償糾紛，保護農民的合法權益，深入貫徹科學發展觀、促進社會經濟的可持續發展意義重大，2008年10月19日通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題，強調要“改革征地制度”，這為農民土地權益的實現與保護開辟了新的途徑，也為今后農地征收制度的完善指明了前進的方向。

二、我國土地征收制度在保護農民權益方面的缺陷

隨著我國市場經濟的發展，城市化的推進，土地征收現象日漸增多，城市的規模擴大了，城鎮化進程加快了，但同時也產生了許多的問題：耕地減少，土地征收權濫用，征收補償不合理，違法征收等等，這些都嚴重侵犯了農民權益。主要有：

(一)土地征收“公共利益”界定模糊，為侵犯農民權益開了口

摘要：不斷涌現出來的土地征收相關社會現實問題，有可能發展成為影響社會穩定的不確定因素。本文通過對集體土地征收認識和界定,發現并概括其中存在的問題,提出相應的一些完善集體土地征收的立法建議。

關鍵詞:土地征收;農民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮化和工業化的不斷推進,對土地的需求量突飛猛進,而建設用地的稀缺性也相應突出。國家通過征收農村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導致征收過程中出現各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認識我國農村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國土地所有采取公有制,而社會形態又呈現城鄉二元結構,所以我國土地所有也相應的呈現二元化,根據憲法,分別為國家所有和農村集體所有。同時,在我國,農村集體所有的土地使用權不能直接進入一、二級土地市場,所以土地征收是農用地轉為國家建設用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質的要素,例如公共目的、法定程序、主體強制、給予補償等。因此,可以初步認定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據法律,按照法定程序,并給予集體經濟組織補償,強制將集體所有的土地轉變為國家所有的行政行為。根據以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強制性、權屬轉移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問題及分析

本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學政法學院

0引言

“農村土地”是指我國農民集體所有并由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。［1］116在我國，農村土地無論對于國家還是農民都具有明顯不同的功能及效用。農村土地征收是國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。農村土地征收已成為用于滿足國家各種建設用地的主要方式。然而，在我國的農村土地征收過程中，違法現象卻非常普遍，如何運用法律手段規制農村土地征收中的利益關系問題，是我國面臨的迫切任務。

1現行農村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進程不斷加快，推動了農村經濟的快速發展，提高了農民生活水平，也引發了諸多矛盾和問題。在現有的土地制度框架下，農村土地征收狀況不容樂觀，農村土地征收中出現的諸多矛盾和問題表明，現行農村土地征收過程與結果已被異化，農村土地征收正逐漸喪失其正當性基礎．［2］238主要表現為:現行農村土地制度安排致使農民的土地權益受到損害，農村土地征收補償法律制度有悖于失地農民權益的保障。

1．1現行農村土地征收制度致使農民土地權益受損

摘要:我國對于國有土地行政補償時序沒有具體的規定，實踐中運用及時補償原則解決實踐問題困難重重，難以切實保護公民的私權利。相互協商下的事先補償原則與立法、理論、實踐相契合，能夠有效的避免實踐爭議的發生，指引行政機關與司法機關高效的解決實踐問題，同時有利于保護處于弱勢地位的私人利益。因此，在進行國有土地使用權征收時，應當保障被征收人的協商權，由被征收人與行政機關就行政補償時序進行協商，協商不一致時，宜對被征收人予以補償之后再收被征收人的國有土地使用權。

關鍵詞:國有土地使用權;相互協商;及時補償;事先補償

一、問題與法律規范梳理

行政征收補償對公民的合法權益有重要影響，而整個補償程序中對被征收人實質權利影響最大的就是補償時限問題，補償落實的早晚會影響到當事人權利、司法資源等諸多方面，我國憲法第13條“有征收必有補償”的籠統規定并不能適應復雜多變的實踐情況。下文將通過一起公報案例分析提前收回國有土地使用權行政補償時序存在的問題。在某某公司訴某某政府收回國有土地使用權決定案①中，行政機關在未給予被征收人補償的情況下，要求被征收人自征收通告之日起15日內辦理土地使用權注銷手續，逾期不交回將予以注銷。被征收人某公司對此不服提起訴訟，一審、二審法院認為依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記，未支持行政相對人的主張。最高院認為，征收補償應當遵循及時補償原則，補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權拒絕交出房屋和土地。行政機關在未給予行政相對人任何行政補償之前是否有權收回國有土地使用權?對于此問題，一、二審法院與最高院呈不同的觀點。有征收必有補償是毋庸置疑的，但是存在行政補償落實時間過晚而損害行政相對人的合法權益的問題，本案中就因行政機關未落實相應的補償即要求注銷被征收人的國有土地使用權而損害了行政相對人的利益。因此，須明確國有土地使用權行政補償時序，為實踐問題提供合理有效的指引。我國規定了有關征收補償的法律規范《行政許可法》、《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等都是僅規定行政機關在因公共利益需要等情況下可以征收公民的土地、房屋等私有財產，且必須依法進行補償，但是均未對補償程序進行明確具體的規定，也未能從相關條款中發現明顯的關于征收補償時序的原則規定。11年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)的12條、25條、27條對國有土地上房屋的征收補償作了明確具體的規定，突破了上述法律規范的缺陷，明確規定了被征收人與行政機關可以就支付期限等進行協商及征收應當先補償后拆遷，此規定給予國有土地上房屋征收明確的指引，能夠明確指導因落實補償引起的實踐問題。但是此項規定僅僅是規范國有土地上房屋征收與補償，而對于收回國有土地使用權等土地征收問題卻不能予以一概適用。《土地管理法實施條例》第25條規定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”但是其僅適用于征用農用地的情形，卻不能適用于國有土地使用權征收。除此之外，《上海市土地使用權出讓辦法》31條規定了與此相一致的國有土地使用權征收程序，土地使用權的收回不因補償爭議而影響，當然，其適用范圍必然有限。由上述分析可見，征收國有土地使用權應當對土地使用者進行補償，但我國相關法律法規對收回國有土地使用權的規定過于原則，雖有《征補條例》與《土地管理法實施條例》規定了相對具體的國有土地房屋征收與農用地征收時序，卻恰好使得國有土地使用權征收補償時序處于尷尬的“無法可依”境地。基于此窘迫情形，筆者從學理和實踐的雙重角度對國有土地使用權征收時序進行分析，以期尋找適當的規則指引實踐問題的解決。

二、理論分析與實證觀察

(一)理論分析。從國外立法來看，在對相對人損害進行補償的時限上，事先補償的原則幾乎為各國憲法所確認。在法國，只有在行政機關與相對人雙方就補償協商一致或者不能協商一致而由法院裁決后，才能夠在落實補償的前提下對行政相對人的土地進行實際征收。其他如德國、日本等地區，都是規定只有在補償金確定之后才能夠實際征收行政相對人的土地。我國行政補償相關立法相對薄弱，我國憲法和相關立法并未規定行政補償程序性基本原則，學界對行政征收補償時序的專門研究也相對匱乏，但仍可從各學者對于行政征收程序的論述中分析一二。概括而言，學者們在談到行政征收補償時，多數都主張保障被征收人的權益，限制行政機關的征收權，保障行政相對人在征收過程中的參與權，促進行政機關與被征收人的協商。在此基礎上，針對征收補償的時序，主要有事先補償和及時補償兩種觀點。筆者據此梳理出以下三種情形:情形之一，未明確提出征收補償的先后順序，但主張保障被征收人在征收過程中的參與權，促進行政機關與被征收人的平等協商。王太高學者認為“當前土地征收程序強制性過濃，應當改變政府主導型的補償制度。”②其雖未具體指出土地征收補償的順序，但其更加傾向于遏制行政機關的權力，保障行政相對人在行政征收程序中的話語權。章劍生學者認為應當加強集體土地征收的聽證程序，保護被征收人維護自己財產權的權益。③情形之二，主張事先補償原則，且認為應當保障被征收人在征收過程中的參與權。薛剛凌學者認為“未將補償作為征收的前置程序極易損害被征收人的權益”，主張應當先補償后征收，且強調行政機關與被征收人的協商，認為被征收人的參與不足。④李增剛學者認為在補償問題未解決之前不可進行土地征收，主張保障被征收方的參與權。⑤王克穩學者提出應當將補償爭議交由法院進行裁決，并在此基礎上提出防止補償爭議延緩公益征收效率的解決方法———引進加速程序。⑥表現其更加傾向于先補償后征收，且其主張“應當以征收機關和被征收人為主體重構征收程序”，強調被征收人在征收程序中的參與權。⑦情形之三，主張及時補償原則，且應當促進行政機關與被征收人的平等協商。蒲曉媛學者認為平等協商有利于實現公私利益平衡，行政機關應當及時充分的給予行政相對人補償。⑧域外的做法原則未必完全適用于本土的現有機制，面對淺嘗輒止的學者觀點和立法的“窘迫境地”，司法實踐又是如何回應的呢?在前文公報案例中，最高院引用了“及時補償原則”，但是及時補償原則能否準確指引審判機關解決實踐問題、保障被征收人的合法權益呢?筆者將在下文結合案例進行具體分析。(二)實證觀察。雖然學者們多次強調被征收人的參與權、協商權，但并未將之具體的與國有土地使用權征補順序相聯系，而對此的理論研究無非就是事先補償與及時補償，而實踐中相關爭議的解決是否也是圍繞這兩種方式展開?哪一種方式能夠更加良好的解決實踐爭議呢?為此，筆者通過在北大法寶案例數據庫收集到5份有代表性的案例為樣本，對實踐中針對具體爭議審判機關的觀點進行簡約分類與分析。1．相互協商。審判機關認為征收補償的時序可以由當事人協商確定，具體表現為在行政機關與被征收人已簽訂了行政協議且協議內容包含了對征收補償時序的約定時，審判機關按照行政協議表達的意愿進行裁判。案例1“趙某某等與某某縣人民政府收回國有土地使用權通告糾紛上訴案”與案例2“高某某等訴某某人民政府等收回國有土地使用權糾紛案”均是此種情形。案例1中法院認為“上訴人與拆遷人已簽訂并履行了房屋拆遷補償安置協議，因此，被上訴人行為沒有侵害上訴人合法權益。”⑨案例2中法院認為“涉土地使用權人為本案第三人，第三人與行政機關《國有土地使用權收購合同》的方式明確了補償的額度和支付期限，這種以協議解決補償問題的方式符合法律規定。”⑩行政協議是在作出征收決定后，在行政相對人與行政機關的合意下簽訂的，其能夠代表協議雙方的真實意愿。通過當事人約定征收補償程序的方式進行征收補償既能夠保障行政協議的執行，提高行政征收補償效率，又能夠維護行政相對人的合法權益，在存在行政協議的基礎上，征收補償時序應當按照行政機關與被征收人約定的方式進行。2．事先補償。法院認為在行政機關作出征收決定后，在未對行政相對人進行補償前，不得實際損害行政相對人的相關權利。案例3“某某政府與某某公司收回國有土地使用權上訴案”和案例4“某某公司訴某某國土資源局收回土地使用權案”即為此種情形，案例3中法院認為“只有完成對土地及地上物的補償后，收回土地行為才完結，應當認定行政行為違法。”○11案例4中法院認為“回土地使用權而未給予補償，使土地使用權人在失去權利之時無法得到法律規定的適當補償，違反了憲法保障的財產權。”○12國有土地使用權的提前收回是政府行使其公權力的一種表現，在公權力與私權利的博弈之間，毫無疑問公民所有的私權利是處于弱勢地位的○13。而關于征收補償等相關立法的意圖也是為了保護行政相對人的私人利益不被隨意剝奪，事先補償能夠防止行政機關在征收行政相對人的土地使用權之后不適當補償或者延遲補償，從而避免使行政相對人陷入無期限的請求給予補償、索賠境地，有利于保護行政相對人的私人權利，提高執法效率。3．及時補償。審判機關認為補償應當及時落實，不能遲遲不予補償。案例5“某某有限公司與某某土地管理局收回國有土地使用權決定上訴案”即是此種情形，案例5中法院認為“根據《上海市土地使用權出讓辦法》第31條，補償問題可以在土地使用權收回決定作出后通過協商等方式解決，被上訴人收回土地使用權決定并未忽略上訴人的補償權利。”○14但是《上海市土地使用權出讓辦法》的規定及案例5的運用并非意味著運用及時補償原則能夠良好的解決實踐問題。首先，《上海市土地使用權出讓辦法》31條的規定本就不甚明確，其規定受讓人對補償金額有異議時，土地使用權扔應當按期收回。此條款的規定并不意味著在土地使用權收回前不予進行補償，當受讓人對補償金額沒有異議時，補償可能在土地使用權收回之前已經落實。這點也顯示出了及時補償原則本身定義太過模糊的弊端，目前我國及時補償原則的厘定并沒有非常明確，“及時”本身就是一個相當模糊的詞匯，補償有可能在征收后落實，也有可能在征收前落實，那么，在征收土地使用權后到實際補償落實的一段時間是否要進行額外補償?結合案例5，從被征收人起訴到上訴到判決的時間內，被征收人顯然是未得到補償的。從國有土地使用權實際收回到給予行政相對人補償的拖延時間必然會損害行政相對人的合法利益，即使該段時間予以計算在補償費用之內，又會因補償對象的個體差異和征收到補償之間的時間差異而產生不同的補償費用，勢必會影響行政效率。受讓人通過劃撥或者出讓等方式取得的國有土地使用權本就有期限限制，如果該段時間對于行政相對人的影響不計算在補償費用之內必然會損害行政相對人的合法利益，這必然與立法保護處于弱勢的公民的私權利的初衷相違背。其次，當補償在征收行為之后的多久沒有落實時才可謂“不及時”?結合案例5，法院在判決時認為行政機關并未忽略被征收人的補償權利，顯然法院認為在判決時點被征收人未得到補償不屬于“不及時”，那么在經過較長一段時間行政機關仍未進行補償時，被征收人是否還有權就補償事宜再次上訴尚不能確定，且即使被征收人再次就補償事宜進行訴訟也必然是對私人利益和司法資源的浪費，必然與行政效率原則、司法效率原則相違背，更非對公民私權利的保護。由此可見，地方法院對及時補償原則的理解和運用非常有限，“及時補償原則”并不能準確指引復雜多變的實踐問題。

一、中國農村土地征收糾紛的基本特點

土地征收是有權行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔補償責任的法律制度。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條明確規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”近年來，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農民土地的現象屢見不鮮，農村土地征收糾紛已經成為農民維權活動的核心內容。在城市化進程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災區，并繼而向農村推進。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會糾紛中極其突出的熱點問題。農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為影響農村和諧的主要因素。

二、農村土地征收糾紛產生的根源

中國農村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費改革推行，農民負擔開始逐步減輕，并使稅費矛盾趨向緩和。長期依靠稅費收入的地方財政被迫進行結構性轉嫁，土地成為地方財政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權主體虛位，農民維權能力薄弱。（4）征地程序設置不合理，透明性和公正性不足，農民在征地程序中的平等協商權、知情權沒有得到保護。（5）征收補償安置制度不合理，拖欠情況嚴重。（6）征地裁決機制不健全，糾紛解決機制不暢通，行政復議、行政訴訟、信訪等救濟途徑沒有發揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權法等都規定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規定，建設用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進行開發建設必須先轉化為國有土地。這實際上意味著供應土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實踐中，地方政府絕大多數土地征收都屬于商業開發，而非公共利益。土地的增值被政府和開發商所分享，這刺激了政府儲備大量土地備而不用，大量征地引發大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機制的建議

摘要：在我國，經濟快速發展以及城市化建設進一步推進，城市改造也在快速地進行。但改造城市需要征收征用房屋，而這必然會涉及公民的財產權利。因此，在實踐中引發的一系列的法律問題也凸顯出來。很多情況下，拆遷都被冠以公共利益的名號而侵犯公民私有財產，不僅使公民和政府之間的關系緊張，也對社會和諧造成了很大的不利影響。因此，不論從《憲法》實施的角度來看，還是從公民利益、社會和諧及經濟發展的角度來看，對公民財產權的保護都顯得尤為重要。

關鍵詞：私有財產權；房屋征收；基本權利

一、房屋征收中涉及財產權保護之現狀

我國《憲法》第十三條第一、二、三款分別明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”因此在我國，不同于美國憲法，財產權不是絕對不受侵犯的，如果是因為公共利益的需要，如建設公共基本設施等，國家是可以對公民的私有財產（實踐中常為房屋和土地）進行征收征用的，并且給予補償，這也符合我國國情。《憲法》條文明確規定要給予公民補償，且各法律法規也對其進行了細化，理論上并不涉及對公民私有財產權益的侵犯。但在實踐中，卻依然存在著一系列的問題。筆者將其總結為以下兩大方面。從征收的實體做法來看，政府在征收土地、房屋時，為了能夠更好地完成指標，或者為了更好地發展當地的經濟，政府強行征收征用，甚至暴力拆遷，對于公民的合法補償，也落實的不到位。甚至有的政府為了發展當地經濟，模糊“公共利益”的概念界限，只要當地經濟發展有需要，便冠以“公共利益”的名號來強行征收征用公民的房屋土地從而引資建設工廠，并不考慮公民的利益，補償時也只是按照預先的計劃來補償，并不考慮公民實際損失和生活條件。這就嚴重侵犯了公民的私有財產權。而在征收程序上，也并沒有很完善、很公正的征收程序。這主要體現在兩個方面，首先，在征收征用的過程中，公民根本沒有參與聽證發言的權利。對于影響公民財產權這樣一個重大權利的決策而言，公民應有陳述、聽證的權利。其次，在補償金的發放上，也缺乏公正的程序。實踐中最常見的做法是，補償金的確定都是由政府來定，缺乏外界的監督，結果就是導致公民對補償金不滿意，從而造成的暴力事件、公民的自殺事件時有發生，政府與公民的緊張關系不斷升級。這充分說明我國房屋征收制度與憲法私有財產權的保障不容樂觀。因此，完善公民憲法財產權的保障制度及征收征用制度就顯得尤為重要。

二、房屋征收中易侵犯公民財產權之原因

之所以對城市的房屋進行征收征用，無外乎就是為了城市化的發展和經濟的發展，而這必然涉及利益的博弈。公民代表私益，即自己的房屋為自己的私有財產，是自己的安居之所在；而政府代表著公共利益的一面，這恰好站在了公民利益的對立面。再加上有的地方政府是為了完成指標，發展本地經濟，為了自己所謂的“公共利益”來對公民的房屋進行征收，導致矛盾的產生與升級，對公民的私有財產權產生危害是必然的。因此筆者總結出在房屋征用過程中容易侵犯公民的私有財產的原因主要有以下幾點：1.“公共利益”的概念過于模糊。由于國家要合法地征收公民的私有財產，首要前提是必須為了公共利益。雖然在《國有土地上房屋征收與補償條例》對于什么是公共利益有了一些列舉，但是在實踐中由于現實情況的復雜性，法條中所列舉的公共利益的條款并不能完全涵括，因此實踐中政府為了刺激本行政區域的經濟增長以財政收入，以公共利益的名號來征收房屋，對公共利益做肆意的擴大解釋，從而侵犯公民的私有財產。2.政府角色及其征收目的的偏差。理論上，國家政府征收房屋是為了社會福利、公共利益、發展經濟。政府的角色是征收的決策者，補償方案及其監督部門應該由專門機關來制定并監督征收的合法性。但實踐中，由于各種政治因素，或者由于上級政府的政策經過下級層層的傳達，到基層政府已經脫離、歪曲了原有政策的本意，政府征收已經不再是為了百姓的福利，而是單純地為了所謂的業績、政績，或者為了賺取高額的土地出讓金，維持本級政府的財政運轉，加大本級政府的財政收入。更有甚者，有的政府為了謀取商業利益，而為商業利益披上公共利益的外衣。因此，在這種經濟利益的驅使下，政府強行征收百姓房屋、侵害公民私有財產的現象便層出不窮。而百姓都不認可這種方式，于是一些慘劇也時有發生。不僅如此，政府的角色、職能設置也不合理。在實踐中，政府是房屋征用的決定者，并且自行制定補償的標準，因此違反了行政法上的回避原則，政府既是運動員，又是裁判員，并且沒有專門的監督者，這種職能的設置顯然不合理，讓百姓難以信服政府所做出決定的合法性。3.征收的程序存在缺陷。城市房屋征用是為了加快城市化發展，但由于涉及公民的私有財產，很容易侵犯公民的私有財產權，因此，必須要有一系列嚴格的征收程序來加以限制。但實踐中，立法上規定的程序似乎并不是那么完善。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“多數被征收人認為征收補償方案不符合本條規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會的情況修改方案。”這一法條雖然體現了程序方面的要求，但只是總體的大致程序性條款，《條例》對于具體程序并未做細化規定，僅僅靠這一條款保障公民財產權益，限制政府權力遠遠不夠。再加上我國長期以來重實體、輕程序的做法，對這一條款的實施造成進一步的阻礙，這無疑是雪上加霜的。沒有程序的保障，自然很難做出符合法定程序的行政行為，從而導致征收行為違法，百姓不信服，引發一系列的矛盾糾紛。

［摘要］土地征收是指為了公共利益的需要，由國家將集體土地強制性征歸國有并按法定程序給予被征地集體或個人一定補償的行為。對于我國集體土地征收的性質，目前學術界尚無一致的意見，對農村集體土地屬“農民集體”的理解也存在諸多分歧，使土地征收在現實中產生許多矛盾，進而影響到征地補償的標準、范圍和分配。在我國目前的法律體系下，國家對農村集體土地征收的性質主要體現在主體缺位、國家主導、強制性、公益性、程序性和有償性等方面。

［關鍵詞］農村；農民；集體土地；征收；性質

一、“征收”和“征用”集體土地的含義

我國對農村集體土地的征收從形式上看經歷了兩個階段，即從單一的“征用”階段到“征收”與“征用”并用階段。在以往的法律法規中，一般均將“征地”統稱為“征用”。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”此后修改的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）和新頒布的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）均同時使用了“征收”和“征用”兩個概念。

“征收”是指為了公共利益的需要，國家將集體土地強制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強制性地使用集體的土地。征收主要是所有權的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權性質。對于我國目前的土地征用是屬于“征收”還是屬于“征用”，在理論和實務中的看法并不一致。有人認為“征收”和“征用”是不同的，且我國目前的法律法規均是針對土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此問題在我國法律上仍是空白點［1］；但也有人認為目前在我國“征收”和“征用”實質上是相同的，因為國家是土地的所有者，無論土地征收還是土地征用都是針對土地的使用權而進行的，所以目前不論是土地征收還是征用都是指因為國家需要而使土地使用權發生變更的情況，即屬于土地征收的概念［2］。筆者認為，在現行的法律體制下，鑒于農村集體土地的性質，“征收”和“征用”從本質上其實是一致的，只是在補償的標準上有所不同。

二、我國農村集體土地的性質