摘要：公共治理是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。政策協商主體的包容性、參與的廣泛性以及議題的開放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的價值旨歸，并與公共治理構成了實踐互補。但是，長期存在的政府權力中心思維慣性、協商主體價值本位思想、多元文化沖突和分歧等問題所導致的主體間話語權不對稱、政策公共性缺失以及對多元利益兼顧失敗的情況，構成了對政策協商治理成效實現的現實考驗。為此，需要從政府法律權威與制度規范構筑、社會民主氛圍與公民社會培育、公民理性思維與協商能力提升三個方面，推動政策協商在公共治理實踐中的自洽與融合。

關鍵詞：政策協商；公共治理；價值耦合；路徑調適

治理現代化是國家現代化建設的重要內容和實現路徑，中國特色協商民主的廣泛、多層、制度化發展為公共治理的優化提供了現實的實踐經驗和路徑選擇。“從實踐和運作的層次看，協商民主可以分為宏觀層面的政治協商、中觀層面的政策協商、微觀層面的社會協商?！保?］其中，宏觀層面的政治協商是公共治理頂層設計的民主方式，中觀層面的政策協商是公共治理的制度選擇，微觀層面的社會協商是公共治理的主體拓展，三者共同構成了當代中國公共治理現代化的重要內容，且使其優勢變得獨特。以政策協商主體多元平等原則為基礎，以公共價值追求為導向，以多元利益實現為旨歸，對推動政策協商在公共治理實踐中的自洽與融合，進而推動中國特色協商民主的深入發展有重要的實踐價值，而且對優化公共治理實踐，建構全社會共建共治共享的治理格局，實現國家治理現代化具有較強的現實意義。

一、政策協商與公共治理實踐的價值耦合

公共治理的價值理念要求政府與社會多元力量進行通力合作，多元主體在平等的基礎上參與政策議程，展開對話、交流、溝通，使制定的公共政策能夠更好地解決公共事務以及最大化地實現公共利益。政策協商的民主特質與公共治理的價值訴求相契合，協商主體的包容性摒除了治理主體身份的單一性和地位的不平等性，廣泛的公民參與和公眾選擇增進了公共治理參與主體和討論內容的公共性，協商取向的多元性拓展了公共治理的價值多元化要求，這樣的價值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，從而增強了公共治理的實踐可能。（一）政策協商主體的包容性有利于凸顯公共治理主體的多元性要求?，F代社會的高度動態化和高度不確定性使得社會公共事務變得極其復雜，在公共領域，靠單一組織或個體的資源和能力難以解決復雜的社會公共問題，因此，需要多元主體的合作解決。“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作?！保?］6公共治理的核心理念是在對公共問題解決中引入多元主體。政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門以及公民個人）在公正、開放、平等的原則下共同參與，就某些共同關切的公共利益或公共事務展開協商、對話與合作，并最終達成共識，實現對公共事務的合作治理。由此可見，多元主體構成了公共治理的基本訴求。政策協商作為協商民主的中觀實踐，天然具有主體多元和平等對話的價值意蘊，憑借其在具體公共政策制定和執行過程中所創造出來的協商場域，包容性地實現包括政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人在內的多元主體之間的自由平等對話，從而使其與公共治理的主體多元性價值追求理念相契合。政策協商的包容性要求賦予每一個受政策影響的成員以平等的意見表達權和參與決策的機會，成員之間在交流、對話的協商過程中，理解彼此的期望與需要，消解彼此之間的對立和沖突，有效應對來自多元文化對話間的某些核心認知問題，并達成共識。多元主體共同參與政策協商過程，有利于破解政府在應對千變萬化的社會發展狀況中的失靈困境，改變傳統政府部門“包辦式”“全能式”地做出公共決策的現狀，克服傳統政治實踐中主體身份的單一性和地位不平等性，為公共事務的管理以及公共問題的解決提出更加合理的、契合多主體共同意愿的解決方法，從而最大限度地體現公共治理多元平等的價值內涵。（二）政策協商參與的廣泛性有利于生成公共治理價值的公共性訴求。公共治理關注的主要命題是“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求?！保?］在治理目標上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本問題，其中，最根本的是對公共利益目標的追求，即對公共性的實現。政府以公眾為服務對象，在公共政策議程中要求公民參與和協商，對公共價值進行認定，并承擔公共責任和公共義務，這些公共領域中的共識問題，以及所要實現的公共利益就是公共治理所要實現的公共性，并最終以公共政策的形式得以實現?！皩舱叨?，對公共利益的維護與追求就是公共性的實質內涵?！保?］作為體現政府意志的公共產品，公共政策能在多大程度上實現和維護公共利益，也成為衡量公共政策正當性與合理性的根本標準?！皡f商民主的真諦不是討價還價，而是增強公共性?！保?］政策協商通過政府向公民拓寬民主渠道的方式，在決策制定以及執行過程中促進公民積極參與，以公民的廣泛參與和公眾選擇過程彌補了以往政策公共性的缺失，使公共政策緊緊圍繞著公共利益這個核心主軸來體現自身的影響，并克服傳統政府管理模式中存在的“封閉式和隱蔽式議程”等政策壟斷弊病，最大限度地保障公共利益的實現。盡管在這個過程中公共政策結果仍然會受到政府自利性偏好的影響，但是，通過政策民主的方式，政府部門、社會組織、人民群眾共同對公共事務所展開的討論、協商過程，“其基礎是必須保證本質上的公共利益保護”［6］65。從邏輯理論共性來看，政策協商作為協商民主的重要組成部分，增強政策公共性也是其本質屬性；從個體實踐特性來看，政策協商是對社會公共資源進行有效配置、對公共利益進行合理分配的政策過程，公共性仍是其基本追求與目標指向。因此，無論是理論層面還是實踐層面，政策協商過程就是政策公共性的構建過程，政策協商的本質屬性增進了公共治理公共性價值的實現可能。（三）政策協商議題的開放性有利于實現公共治理利益的多元化訴求。“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關”［7］243，利益是治理主體開展公共行動的基本出發點。在市場經濟的推動下，現代社會的經濟結構、分配方式、文化價值觀等都呈現出多元化的顯著特征，這使得不同群體之間的利益關系變得更加復雜，多元主體的利益訴求也朝著更加多樣化的方向發展，全社會形成了利益取向多極化、利益主體多元化的局面。公共治理建立在“眾多不同利益共同發揮作用的領域”，是政府部門與私人部門以及社會公民等多元主體之間的良好合作。在價值層面，公共治理不僅追求“自由、公平、正義、平等和回應性”等基本的民主價值，同時也關注在多重矛盾下的多重利益實現問題，特別是強調在利益集聚和整合的過程中要避免弱勢群體的利益流失，利益多元化成為公共治理的基本內涵?！皬膮f商民主的本質看，多元化是協商民主產生的前提和基礎”［5］。作為一種民主治理形式，政策協商尊重各種不同的利益，承認多元社會的多元利益沖突與分歧，利益多元化成為政策協商的內在旨歸。這種多元訴求可以從兩個方面理解：其一，從政策協商議題來看，其涉及社會、科技、教育、人口、環境、文化等廣泛領域，更涉及每一領域中的諸多問題。其二，從政策協商主體來看，政策協商是政府、公共部門、市場組織、社會公民等多元主體共同參與的過程，當涉及不同的公共政策問題時，參與主體也相應轉換為不同類型的志愿組織、不同行業的企業協會或者來自不同行業、不同地域、不同階層、不同文化水平、不同收入、不同年齡層次的民眾。政策協商參與主體和議題選擇的不同，其所要實現的利益訴求自然產生多元化的差異。同時，政策協商過程突破了傳統決議過程中單純的“少數服從多數”原則的限制，使得少數利益群體的合理訴求得到尊重和采納，最大限度地兼顧了各方的利益訴求，實現公共治理的價值多元化目標。

二、政策協商在公共治理實踐中的現實困境

二、選擇性協商

我市在設計每年一度帥教育督導綜合評估方案時，以剛性指標為主，輔以柔性指標。柔性指標權重較大，占到評估權重的o．25。

剛性指標是基礎性指標和教育質量指標，體現辦學的基礎條件和基本要求，主要包括設施條件、教育經費、行政管理、教學管理、入學率、鞏固率、德智體美質量等。這些剛性的評估指標構成評估方案的主體。

柔性指標是指評估方案中的“選擇性指標”，分“工作創新”和‘學校個性”兩指標。它是依據全市教育工作要點列出的“菜單”、被評估學校根據自身的發展規劃和教育條件從中選擇最適合自己的優勢項目。指標是整個評估方案的重要組成部分。

“工作創新”指標提供了“校內閉路電視系統”、“多媒體教室”、”電子(聲像)閱覽室’、“優化圖書室”、“校舍建設”、“校園場地建設”八個項目。被評學?？筛鶕拘嶋H重點選擇其中的4項，只要學校在年內投入達到評估要求就可賦分，改變了過去只用國家標準來評估學校，達到什么級別標準就記相應分數的做法，促使經濟條件相對較好的學校在達標后能夠保持持續投入的欲望。而經濟條件相對較差的學校，在某些設施配備上有—定的難度。只用規定的標準去衡量它的投入，很容易傷害它的積極性。給學校提供“菜單式”工作創新項目，可以讓經濟相對落后的學校達到一個踮踮腳就能達到的目標，一步步提升辦學條件。

“個性發展”指標作為引領學校發展的增長點與切入點，目的是為了打破“千校一面”的狀況，促使學校在達到常規要求的基礎上，立足自身發展實際，借助某一方面的優勢，積極探索，厚積薄發，逐步形成自己獨特的、優化的、穩定的教育特征和風格，評介方案圍繞學科教學、體育工作、藝術教育、思想道德建設、特長發展等設汁了供學校選擇的七個大的項目。學校要突出個性，發展特色，必須聯系本校實際，從設施條件、師資力量、教學優勢、社會資源等力面多角度、全方位地研究和分析，準確定位本校已具備的個性優勢和特點，椐此認真細致地規劃和實施下一步的工作。設計‘菜單”式指標，供學校自主選擇，這種評估方式探受被評估單位的歡迎，實施效果非常明顯。

摘要：微型公眾是由科學抽樣產生的公民代表組成的協商論壇。它們具有（近乎）隨機抽樣、普通公民參與、公開協商的共性特征，但是不同類型的微型公眾在參與者的人數和產生方式、活動的持續時間和環節、輸出的形式和接受者以及運行成本等方面仍存在一些重要差異。在實踐中，微型公眾發揮了決策、咨詢、信息、指導、測試、合法化、教育和監督等功能作用。但從總體上看，協商結果是否對公共政策產生了實質性影響，仍是微型公眾面臨的艱難考驗。從應然層面分析該問題，主要存在樂觀派、批判派和折中派三種觀點。所持的折中觀點一方面認為微型公眾的政治影響應因其發起動因和嵌入的權力配置而異，另一方面認為應由一個協商系統而不是一個單一的微型公眾做出具有約束力的集體決定。

關鍵詞：微型公眾；主要特點；功能作用；協商系統

20世紀90年代，西方民主理論以協商轉向著稱。在這種協商轉向后，最關鍵的議題是協商民主的制度化，即如何在現實世界實現協商民主的規范性理想。為此，西方協商民主人士進行了諸多探索，如通過政治改革提高現有政治機構的協商性、通過特設論壇創造新的協商空間、通過話語傳播和互聯網技術等實現大眾協商，甚至通過移情想象實現每個人的內部協商等。微型公眾，作為一種特設的公民協商論壇，從概念和規范上說，似乎可以為西方反協商的大眾政治和競爭精英主義提供一劑良藥；而從方法上說，具有準實驗性質，其協商過程和結果易于觀察、記錄和分析，所以，它們激發了西方協商民主人士的極大興趣，受到了越來越復雜的經驗分析。本文基于西方協商民主理論和經驗研究成果，分析協商性微型公眾的主要特點和功能作用。

一、協商性微型公眾的主要特點分析

從概念和實踐來看，微型公眾先于西方民主理論的協商轉向。其概念是由美國政治科學家羅伯特•達爾（RobertDahl）于1970年首次提出的。達爾受民主理想和社會科學原則的啟發，設想了一種讓公民參與處理公共問題的創新機制[1]149。他稱之為“微型大眾”(minipopulus)，這是一個由公民組成的大會，從人口統計學上代表更大規模的人口，聚集在一起學習和討論一個主題，以便為公共輿論和公共政策提供信息。其實踐始于20世紀70年代，當時德國的彼得•迪內爾(PeterDienel)和美國的內德•克羅斯比(NedCrosby)分別獨立開創了規劃小組和公民陪審團。民主理論的協商轉向，尤其是協商民主的制度轉向后，微型公眾成為西方民主創新的主要形式，被用來處理憲法和選舉改革等重大政治問題，轉基因食品、納米技術、核能、人類生物技術等社會爭議較大的科學技術問題，以及醫療衛生、城市建設、土地利用、學校教學、體育活動、社區治安、種族、宗教、移民等一系列社會問題。微型公眾創造了一個空間，受特定議題影響的公眾的一個具有合理代表性的樣本，在這個空間里進行公開辯論和相互說服，進而形成知情、審慎的公眾意見。其共性特征是，在一個（近乎）隨機的公民樣本中進行獨立的建導（facilitation）型小組討論。第一，參與者是廣大公眾的描述性代表，他們反映了總體的人口和社會經濟特征，如性別、年齡、種族、地域、受教育程度和職業等。第二，參與者是非專家、非黨派的普通公民，既不具備與議題相關的專業知識和技能，也沒有在議題上形成特殊利益。第三，參與者在主持人和證人的幫助下圍繞特定議題學習和協商。證人通常是專家、行政官員、政治家、活動家和各種利益相關者，他們負責處理技術問題，提供與議題相關的信息并闡明特定觀點，幫助參與者進行知情和平衡的討論①；主持人主持會議，提供建設性的引導和服務，幫助參與者進行平等、審慎、相互理解和相互尊重的討論。除了這些共性特征之外，不同類型的微型公眾在程序設計上存在一些重要差異，詳見表11.參與者。從參與者的人數來看，公民陪審團、共識會議規模較小，10-26人；公民大會、規劃小組和協商民意測驗規模中等，100-500人；21世紀城鎮會議規模較大，500-5000人。規模較大的微型公眾一般采用全體會議和小組討論相結合的形式。從參與者的產生方式來看，主要存在簡單隨機抽樣、分層隨機抽樣、自我選擇三種方式。簡單隨機抽樣雖然確保每個公民都有平等的機會被選中，但很容易遺漏在總體中占比較小的公民。所以，像公民陪審團、共識會議、公民大會這樣較小和中等規模的微型公眾一般采取分層隨機抽樣，以確保邊緣化群體成員能夠被包括在內。21世紀城鎮會議采取自我選擇，但它努力確保公民樣本具有合理代表性。由于公民沒有參與微型公眾的義務，某種程度的自我選擇不可避免。所以，即使協商民意測驗采取簡單隨機抽樣，但受現實因素的制約，仍存在一定程度的自我選擇。比如，它通常使用隨機數字撥號來抽樣，這容易偏向老年人，因為他們有固定電話，更有可能在家；也容易偏向受教育程度較高的人，因為他們較有可能愿意與協商民意測驗者交談。2.活動。從活動的持續時間來看，協商民意測驗和21世紀城鎮會議持續時間較短，1-3天；公民陪審團、規劃小組持續時間中等，少則3-5天，多則7-8天；公民大會持續時間最長，10多個周末，總計20-30天。一般而言，從協商的角度來看，公民能夠一起學習和協商一個議題的時間越長，預期效果就越好。但很可能有一個協商飽和點（盡管這很可能依具體議題而定），而且對于組織者和參與者來說，持續時間越長，就越需要他們支付非常明顯的成本。鑒于成本的考慮，大多數微型公眾持續時間不超過5天。從活動的環節來看，大多數微型公眾包括學習和協商兩個環節，公民大會比較特殊，還包括通過公開聽證會收集其他公眾的信息和意見的咨詢環節。3.輸出。從輸出的形式來看，大多數微型公眾的目標是形成一份來自參與者的集體建議報告（如果沒有達成共識的話，通常允許包括少數派觀點）。對于公民陪審團和共識會議來說，由參與協商的公民撰寫一份概述其集體決定的報告；對于規劃小組來說，由會議召集人將所有小組的建議匯集成一份集體報告，并由從各小組選出的公民批準通過。比較特殊的是共識會議和協商民意測驗，前者通常在協商之后制定一份經過參與者表決通過的正式建議報告，后者使用協商前和協商后的調查來捕捉參與者個人意見的變化，就所議主題提供一個知情、審慎的公眾意見的代表，而不是起草一份集體決定。從輸出的接受者來看，大多數微型公眾的接受者是發起人和大眾媒體。比較特殊的是共識會議和公民大會，前者是由丹麥議會成立的一個獨立機構丹麥科技委員會發明的，由政府資助運行經費，所以，與議會的關系密切，其接受者是議會和大眾媒體①；后者是最激進的微型公眾，往往與議會、政府和公投程序銜接起來，所以，其接受者是議會、政府和公投。4.運行成本。為激勵公民的政治參與，微型公眾一般提供交通費、誤工費等方面的補貼。所以，參與人數和持續時間是影響微型公眾運行成本的關鍵因素。公民陪審團和共識會議的參與人數較少、持續時間中等，所以其運行成本較低，不到10萬英鎊，尤其是公民陪審團在3萬英鎊以下。得益于參與人數較少、持續時間中等、運行成本較低，公民陪審團和共識會議成為最受歡迎、使用頻率最高的微型公眾。據斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•約翰遜（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的報告《評估微型公眾在社會政策和實踐中促進證據吸納的潛力》顯示，使用英語，通過一系列數據庫和互聯網搜索，在2006-2017年11年間總共發現49個微型公眾案例，其中公民陪審團（25/49）和共識會議（15/49）的占比共計40/49②。綜上，微型公眾具有（近乎）隨機抽樣、普通公民參與、公開協商的共性特征，但不同類型的微型公眾在參與者的人數和產生方式、活動的持續時間和環節、輸出的形式和接受者以及運行成本等方面存在一些重要差異。

二、協商性微型公眾的功能作用分析

本文作者：李沫工作單位：中南大學法學院

“協商制定規則是以合意為基礎的過程，通常由行政機關召集，利害關系人藉此可以就規則的實體內容進行協商?！雹唷皡f商行政立法旨在回應對抗性規則制定過程的失敗，直接利害關系人就規則進行協商，可以恢復規則制定的正當性。”⑨但是，作為一種行政活動方式，協商性監管的內容不應當只限于制定監管政策本身，政策制定后如何實施、在政策中設定的主體的權利義務如何實現也是這種行政活動方式不可分割的一部分。因此，從程序上看，協商性監管應當包括協商制定監管政策和政策實施兩個階段；從實體內容上看，監管政策的制定主要是指監管目標的確定和實現目標的應然要素的明確，包括以契約方式明確主體的權利義務；監管政策的實施則是監管政策目標的實現過程，即通過契約方式或其他方式將主體的權利義務付諸實現。協商性監管在性質上類似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，協商的結果可能是政府以行政許可的方式同意被監管主體從事某一行為以實現監管目標。從實踐來看，協商性監管一般表現為監管者與被監管者之間的協商模式，例如，到1996年，約占荷蘭工業能源消費90％的1000家公司參與了自愿協議。2000年，占荷蘭大部分耗能的工業部門，包括石油、鋼鐵、有色金屬、釀造、水泥、化工、玻璃、造紙、制糖業等，又與政府簽署了新的協議，以應對國際形勢的新變化。2001年12月，荷蘭政府還針對中等規模的能源用戶與16個部門的520家企業簽署了新一輪的減排二氧化碳長期協議（LTA－2），協議期限為2001—2012年。⑩但是，協商性監管也有監管者與第三方組織模式。例如，1996年，德國高能耗行業和能源部門的14個工業行業協會《全球變暖工業宣言》，自愿承諾到2005年在1990年基礎上降低能源消耗20％；法國政府與制鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個行業以及許多企業簽署了自愿協議，形成了企業承諾和行業承諾并存的格局?，仮灛嬘纱丝梢?，協商性監管的主體范圍并不僅限于監管者與被監管者。從當前各國行政管理的發展趨勢來看，“第三方組織”在公共行政管理中的作用越來越突出，據有學者分析，“近年來，公共行為使用的技術在世界范圍內發生了革命性變化。這些變化主要表現為解決公共問題的新工具數量激增。更重要的是，這些廣泛應用的新工具有一個共同特征：它們的運作具有間接性，表現為由公共部門投資及授權的政策項目在執行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織?！薄暗谌浇M織”的興起不僅在美國如此，“加拿大和歐洲大多數國家都如此，因此，將其稱為一種趨勢或者說潮流是不為過的。”為應對第三方組織帶來挑戰，藥方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其內容之一就是———談判與磋商———這是為現已存在的第三方組織提供的實現公共目標的第三條道路（相對于命令控制與私有化道路）。瑏瑢由此可見，談判與協商是同“第三方組織”天然聯系的一種監管方式，即，“第三方組織”可以成為協商性監管的主體，并且從趨勢來看，第三方組織將成為協商性監管的主要主體。綜上，協商性監管是指為了實現政府監管目標，監管主體與被監管主體或第三方組織在對話協商的基礎上，共同制定監管政策和目標，并圍繞目標的實現以契約或其他形式明確各自權利義務且付諸實現的監管方式。

協商性監管帶來的挑戰

（一）復雜化的委托關系在傳統命令控制性監管模式下，監管者與被監管者并非委托關系，而在協商性監管中，兩者之間的關系則構成委托關系，即監管者以契約形式委托被監管者實現監管目標，這就帶來了通常說的委托問題，人并非總是按照委托人的意志行事。在第三方組織參與的情況下，委托問題將更加突出，因為委托鏈條被加長，原來的監管者與被監管者之間的委托關系變為監管者委托第三方組織、第三方組織再委托被監管者之間的關系。對此，網絡理論給出了解釋，認為即使人認同委托人的目標，委托人在協作關系中仍然難以實現其初衷。究其原因，是因為復雜的網絡關系通常具有以下4個屬性：首先是多元性（pluriformity）———他們涉及各種各樣的組織和組織類型，其中許多組織并不具備充足的合作經驗，也不了解彼此的運作方式；其次是自我參照性（self－referentiality）———通常各組織都有其自身的利益和參照，因此也是從自己的角度與需要參與到網絡之中；再次是不對稱的互相依賴性———同一網絡中的各方，包括州政府在內，盡管互相依賴，但這種依賴關系并不完全平衡，即使各方追求同一目標，他們仍然可能難以全面合作，因為它們對此目標的需求程度不同、排序不同或時間安排不同；最后是動態性———網絡即便在實施其愿景時，所有的因素也仍會隨時間的變化而發生變化?，伂崲灒ǘ鹘y行政管理慣性的挑戰不論現在以權力—服從為主要特征的行政國家有多么強大，我們仍不能否認一個事實：隨著民營化、服務外包、公眾參與的興起，以協商為主導的合作治理模式發展迅速，并已然成為一種潮流。合作治理試圖圍繞聯合解決問題與遠離控制裁量權從而重新定位管制事業，回應對規則制定之質量、可行性與正當性連篇累牘的批評?，仮灛巺f商性監管這種合作治理模式的產生對習慣于傳統行政管理模式的行政機關是一種挑戰。在協商性監管模式下（特別是在有第三方組織介入的情況下），行政管理變得更為復雜，它要求行政機關更具有主動性、能動性。正如美國學者萊斯特•M•薩拉蒙指出的，“原本在直接政府行為中可以由政府內部臨時解決的問題，就變成了必須預先估計到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵機制必須設計合理，既要足以鼓勵有益的行為，又不能導致暴利收入；必須在復雜的決策鏈條的眾多節點上達成共識；必須將離散的組織打造成具有共同行動能力的有效網絡。這其中的每一項任務不僅需要廣博的項目知識，還需要足夠的策略技巧、對不同工具在操作過程中涉及的指標的詳細了解、對各種工具涉及的多方機構的內在需求有所認識、以及對工具應用的具體背景有精細的洞察?！爆伂彚炌瑫r，協商性監管也形成了對傳統行政行為的挑戰。盡管協商性監管的實施可能仍然采取傳統的行政方式（如行政許可），但其實施已不再是傳統簡單的行政許可，以美國的杰出領袖工程為例，通過這個工程，環保署可以批準以單一的綜合性許可取代公司傳統上為了控制同一場所多種源頭（例如管道或煙囪）的排放而要取得的多重許可；或者，環保署可以比傳統許可適用期限更長，而且允許對排放限度進行不同配置的多重許可?，仮灛愒噲D獲得這種許可的公司，必須與聯邦和州行政機關協商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱為“最終方案協議”。該過程還要求獲得利害關系人的支持。

協商性監管激勵與約束機制的強化

協商性監管導致的委托問題主要依靠強化激勵與約束機制來解決，通過有效的激勵與約束使得監管者與被監管者或者監管者、第三方組織與被監管者盡量圍繞監管目標的實現而行動。（一）對被監管者和第三方組織激勵機制的強化對被監管者和第三方組織而言，協商性監管的激勵包括兩個方面：一是激勵其參與到協商中來，二是激勵其積極履行協議或積極實施行為，這可以從三組不同的主體及其之間的關系來考察：1．監管者與被監管者。監管者對被監管者的激勵主要是擴大激勵的范圍和種類。這種激勵方式同于另一種正在興起的行政監管方式———激勵性監管———若被監管主體自愿實現監管目標，可以給予其直接的經濟利益，如減免稅優惠、財政支持（財政補貼和技術開發援助等）、金融扶持（提供優惠貸款等）、優先采購、綠色采購、優先立項、獎勵，等等。此外，社會契約制度（SocialContract）也是在國外正在興起的這樣一種激勵機制：社會契約制度（或稱成本調整契約）在美國電力事業部門中廣泛運用，作為激勵型規制在實際中運用的良策而聞名于世。具體而言，是指規制當局與被規制者之間在修訂收費時就設備運轉率、熱效率、燃料費、外購電力價格、建設費等簽訂合同，如果能實現比合同規定的成績好則給予企業報酬，否則給予處罰。當然，除了直接的經濟利益激勵，也可以是間接經濟利益激勵，如被監管者的投資傾斜、產品定價優惠、市場優先準入、提供經營便利、特許投標制度（FranchiseBidding）等等，市場主體可以通過監管主體的這些行為間接獲得經濟利益。2．監管者與第三方組織。對于第三方組織參加的場合，上述激勵方式并非都是合適的。政府應根據第三方組織的性質確定不同的激勵方式：如，對于盈利性組織，同樣可以采取財稅優惠、市場優先準入等適用于被監管主體的方式；對于下屬政府機構，則除了財政分配上的優惠，更應強調政績的激勵作用；對于非盈利性組織，則包括辦公場所、經費、設備等方面給予扶持，給予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我國，由于特殊的歷史原因，第三方組織與政府一般都有特定的關聯，如或為國有背景（如國有商業承擔第三方組織時），或實為政府控制，或本來就行使一定的行政職能（如某些行業協會），在這種背景下，保障第三方組織的獨立性是前提，否則激勵的結果可能變異為利益的轉移，難以保障激勵的適度。3．第三方組織與被監管企業。由于監管目標的實現最終要體現在被監管主體身上，因此，即使協商性監管中參入了第三方主體，也最終要突出第三方組織對被監管企業的激勵。從理論上分析，第三方組織同被監管企業之間的關系主要是約束而非激勵，因為在有限政府的潮流下，政府不一定能約束企業，而第三方組織則一般對企業起著事實上的約束作用，比如行業協會對企業的約束，企業離不開團體組織，它需要借助團體組織的優勢實現自己的目標，團體組織往往便可以以其不遵守規則將其排斥在外為由迫使其遵守。這就是聲譽機制，在一個團體中，不遵守組織規范的成員可能臭名昭著。但是，激勵措施也是需要運用的，在第三方組織為政府部門或企業組織或非行業協會組織時，企業同第三方組織并無成員與團體的關系，第三方組織的內部規范不能約束企業，此時，第三方組織可以借助聲譽機制（如評獎）來激勵企業實現監管目標。（二）對監管者、被監管者與第三方組織約束的強化1．政府公信力建設。在我國當前轉型時期，政府的公信力正遭受危機，對于協商性監管而言，這種公信力危機主要可能帶來兩個后果：一是權力尋租，監管主體不是真正為了實現監管目標進行協商，而是利用其實施協商監管時掌握的資源以權力為資本，去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益。這樣，監管者實際被俘獲，參與協商的市場主體不大可能成為誠信履行協議的主體，監管部門也不會關心其最終協議的履行情況。同時，尋租行為還會產生“逆向選擇”效應，參與協商的市場主體最終都是為了追求“權力租”的主體，真正有心參與且誠信履行的主體被排除在外。二是監管主體毀約。在私法領域，協議必守是一項基本原則，但協商性監管并非純粹的私法協議，它有公權力主體和公共利益和目的在內，因而協議的履行不可能完全適用私法原則。也正是基于此，監管者可能以公共利益、公共目的等為由而毀約。政府公信力建設是一個很宏觀的問題，對于協商性監管而言，強化對監管者的約束主要解決三個方面的問題：一是要求協商監管公開，即，監管目標、監管標準公開，協商過程公開，協議履行情況公開；二是裁量權受限制，協商的過程是討價還價的過程，否則就不稱為協商，而這過程中必然要涉及監管主體的堅持與讓步，也就是裁量權的行使問題，此裁量程序應當法定。三是責任追究制度。不論是權力尋租的監管主體及其成員，還是濫用自由裁量的主體，還是沒有正當法定理由毀約的主體，均應當承擔法律責任。2．協商性監管的信息披露。一是協商過程中的信息披露。這種披露同于上文談到的“協商過程公開”，可以約束監管主體的濫權行為。這種強制性的信息披露約束也可以迫使當事人認真進行協商，而不是停留于走形式，有助于將來協議的實施，“規制者與排污企業之間由于分工的不同，導致兩者之間在污染的產生與排放、治理技術等方面存在著嚴重的信息不對稱，而充分的信息往往是市場有效運作的前提，因此能否獲得充分信息是自愿性環境協議實施的關鍵。在談判協商機制中，雙方經過多個回合的動態博弈過程，環境管理部門逐步釋放出影響決策制定的污染排放量、治污成本、技術、企業家的風險偏好等相關信息，而企業也會逐漸了解到政府部門的相關信息，這樣，通過信號傳遞，實現充分的信息披露，從而保證自愿性環境協議的順利實施。”瑏瑨二是被監管主體履行信息的披露。雖然協商性監管協議或協商頒發行政許可中都會有關于被監管主體的約束條款（如違約責任、收回許可），但這不能避免機會主義傾向的被監管主體的違約行為或不正確作為。況且，在協商性監管中，協議不同于私人協議，對于被監管主體的違約行為，監管主體追究責任的動力并不如私人主體那么強烈，協商頒發行政許可這種附條件的行政許可中監管主體也類似。履行信息披露可以克服這種缺陷：一方面，信息披露有助于監管主體方便掌握被監管主體的履行情況，對于違約或不正確作為傾向可以事先采取措施；同時，被監管主體的違約信息及不良信息披露也是一種聲譽機制，可以借助市場的力量來懲罰違約者，例如，上市公司就很在乎聲譽，聲譽受損其股價將下跌。

一、協商性司法理論的興起

當下中國正處在社會轉型時期，構建“和諧社會”已經成為一種基本理念，這一理念對新時期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關系；二是如何反思和評價司法程序中重視“國家干預”的價值取向，以及30年來我國民事司法領域的改革思路；三是如何合理安排法院與當事人的權限關系，才有助于達成當事人和社會所需要的公正裁判。日益受到關注的協商性司法是對上述問題的積極回應。本文以法院與當事人的訴訟關系為基本切入點，以“對話”、“溝通”等主體行為為基本結構，探索民事訴訟中協商性司法的基本理論。

協商性司法是一種新的程序主義，它不僅是通過立法技術的運用所作的改變，更是一種觀念的變革。這種新的程序主義是以當事人意思自治為發表原則，強調通過理性對話來實現糾紛解決中公權力與私權的合作。現代意義上的協商性司法產生于20世紀70年代的刑事司法實踐之中。起初這種司法模式被稱之為恢復性司法。

(注：有學者認為協商性司法與恢復性司法是兩個不同概念，代表了兩種不同的司法理念。有學者認為，兩者的區別既有理論上的，更有實踐范式方式方面。（參見：馬明亮.協商性司法［M］.北京:法律出版社,2007:73.）筆者認為，協商性司法與恢復性司法不存在本質的區別，兩者都是以商談的方式來解決糾紛，其解決糾紛的過程都體現了一種合作關系，皆可歸為一種對話、協商機制。)恢復性司法是指與特定犯罪有利害關系的各方共同參與犯罪處理活動的司法模式。恢復性司法強調的是參與性與協商性,鼓勵所有與犯罪有關的利害關系人充分的參與和協商，通過促進被害人與犯罪人的和解尋求修復已經造成的“創傷”，全面恢復犯罪人、被害人和社區因犯罪而造成的損失，以試圖達到一種“無害的正義”?；謴托运痉ㄔ谖鞣絿倚淌滤痉I域的興起有其深刻的社會背景，它是克服傳統刑事司法所帶來的司法危機的應對策略。傳統上，刑事司法所追求的目標是打擊和處罰犯罪，實際上這更主要是國家所追求的刑事司法的目標，而對于被害人利益的補救并未重視和關注，即便是通過刑事司法程序使犯罪人受到了應有的懲罰，但最終的結果是犯罪人、被害人和社區都受到了損失。這種正義并非被害人或社會所需要的正義，因而被稱之為“有害的正義”。

盡管在西方國家的民事司法領域鮮見對協商性司法的討論，但與此相關的一個概念──協同主義，早已在民事訴訟理論中出現。德國學者巴沙曼（RudolfWassermann）在其所著《社會的民事訴訟——在社會法治國家民事訴訟的理論與實踐》一書中，對“協同主義”這一概念進行了詮釋，按照其觀點，協同主義是一種與對抗制訴訟完全不同的嶄新的司法模式，它強調法院、當事人三方的協同關系。在司法實踐領域,西方主要國家因訴訟遲延以及高額的訴訟成本而產生的司法危機，促使人們對傳統的“對抗制”的司法體制進行反思和改革。以英國為代表的西方民事司法改革，一反法官中立、當事人雙方對抗的傳統觀念，強化了法官對訴訟程序的管理職責。20世紀90年代，在我國民事司法改革初期，法律界還在圍繞民事訴訟模式的選擇展開激烈爭論之時，以辯論主義或對抗制為基本訴訟結構的國家，已經開始對這種過分強調“對抗”、“當事人主導”、“法院消極”的訴訟制度進行反思，出現了強調法院的管理職責和當事人協助訴訟義務的訴訟理念。一些國家如英國、日本的立法及審判實踐，把法院協助當事人對案件進行和解以及鼓勵當事人采取區別裁判的非正式的方式解決糾紛運用到實踐當中。這種以弱化程序的“對抗性”，強調程序的“對話性”和“合意性”為基本方針的訴訟制度，充分反映了現代民事司法的發展趨勢，其內容構成了協商性司法的本質內涵。

在我國，協商性司法還處在表層的討論階段，尚未深入到核心層面，缺少具體制度構建方面的討論；而且討論基本上限于刑事司法領域。盡管在民事司法領域，關于糾紛解決機制和訴訟關系的研究較為深入，甚至也出版了有較高學術水平的研究成果。(注：有關研究成果有：張衛平教授的《訴訟構架與程式》和《轉換的邏輯——民事訴訟體制轉型分析》、王亞新教授的《社會變革中的民事訴訟》、劉榮軍教授的《程序保障的理論視角》和王福華教授的《民事訴訟基本結構》等。)但這些研究對協商性司法基本理論未予充分的關注，應有的理論價值和實踐意義未能充分展現出來，因此，進一步討論民事訴訟中協商性司法的價值取向和正當依據、協商性司法的基本原理及內容，以及協商性司法所塑造的法院與當事人訴訟關系結構就顯得很有必要。目前應當解決的首要問題是：協商性司法是否是獨立于原有的“對抗性”司法的一種程序結構？如果協商性司法不僅僅是一種觀念，而是表現為具有獨特價值取向的程序結構，那么，它的建構對民事訴訟制度的構建以及法院、當事人的相互關系將會產生怎樣的影響？在訴訟的公正與效率之間又能起到怎樣的調和作用？它對提升司法裁判的權威性又具有什么樣的意義？怎樣評估協商性司法與中國傳統文化的契合度？它與當下中國轉型時期構建“和諧社會”的建國策略是否有著內在的邏輯聯系？

摘要：協商性司法是一種新的程序主義，它強調通過對話、協商、妥協實現糾紛的有效解決。在協商性司法中，正義被重新解釋，即當事人所追求的是自己需要的正義，稱之為“互利正義”或者“協商正義”。對話與妥協是協商性司法的基本作用機理，而程序保障則是協商性司法的制度框架。

關鍵詞：協商性司法；對話；妥協；互利正義

Abstract:Deliberativejusticeisanewlydevelopedproceduralnotionwhose“coreidea”istopromotesolutionofdisputesthroughreasonablediscussion.Indeliberativejustice,thewordjusticeattachedwithsomenewideasmeansonethatispursuedanddesiredbytheparties,thusitshouldbecalled“mutual-benefitjustice”or“agreedjustice.”Discussionandcompromiseunderlinestheoperationofdeliberativejusticewhileproceduralprotectionconducestoestablishingitsinstitutionalframework.

KeyWords:deliberativejustice;discuss;compromise;mutual-benefitjustice

一、協商性司法理論的興起

當下中國正處在社會轉型時期，構建“和諧社會”已經成為一種基本理念，這一理念對新時期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關系；二是如何反思和評價司法程序中重視“國家干預”的價值取向，以及30年來我國民事司法領域的改革思路；三是如何合理安排法院與當事人的權限關系，才有助于達成當事人和社會所需要的公正裁判。日益受到關注的協商性司法是對上述問題的積極回應。本文以法院與當事人的訴訟關系為基本切入點，以“對話”、“溝通”等主體行為為基本結構，探索民事訴訟中協商性司法的基本理論。

為進一步推動區域性行業性工資集體協商工作，充分發揮工資集體協商制度的作用，加強維權機制建設，促進勞動關系和諧穩定，根據《勞動合同法》、《工會法》等法律法規，結合我市實際，現就開展區域性行業性工資集體協商工作提出如下意見。

一、充分認識開展區域性行業性工資集體協商工作的重要意義

1．開展區域性行業性工資集體協商工作的重要意義。區域性行業性工資集體協商是指區域內或行業內的工會組織與企業代表或企業代表組織，就勞動報酬等事項，開展集體協商簽訂工資專項集體合同的行為。開展區域性行業性工資集體協商工作，是社會經濟發展的客觀要求，是構建勞動關系和諧企業的重要內容，是維護企業和職工雙方合法權益的有效機制和手段，對于促進企業發展、構建和諧穩定的勞動關系具有重要作用。近年來，針對非公有制中小企業規模較小、勞動用工不規范、企業工會力量薄弱、侵犯職工合法權益問題較多，企業單獨開展工資集體協商難度大的現狀，我市在非公有制中小企業集中和產業集群的鎮（街道）和經濟園區試點推行了區域性行業性工資集體協商，營造了有利于企業持續健康發展的良好環境，促進了區域和行業經濟協調發展，維護了社會和諧穩定。但是，隨著全市非公有制經濟的快速發展，中小型企業數量迅速增加，大量企業迫切需要進一步推行區域性行業性工資集體協商制度，依法協調和規范勞動關系。各級各有關部門要從深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，充分認識開展區域性行業性工資集體協商工作的重要性和必要性，切實增強責任感和緊迫感，加強領導，精心組織，完善機制，依法推進，不斷擴大工資集體協商的覆蓋面，充分發揮工資集體協商制度在調協勞動關系中的作用，促進全市經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。

二、準確把握區域性行業性工資集體協商的基本原則和工作范圍

2．基本原則。一是堅持合法原則。嚴格遵守和執行法律法規及相關政策，接受人力資源社會保障部門、上級工會和行業協會的指導和監督，做到協商的主體、程序和內容合法。二是堅持平等協商原則。集體協商雙方的法律地位平等，雙方應當充分尊重和考慮對方的意見。三是堅持利益兼顧原則。參照政府的企業工資指導線，正確處理企業和職工兩者之間的利益關系，做到職工工資水平與企業經濟效益和勞動生產率相適應。四是堅持質量優先原則。工資專項集體合同要明確和量化工資標準、增長幅度等核心條款，進行集體協商和經職工（代表）大會審議通過，切實提高合同質量和實際效果。五是堅持公開、公平、公正原則。工資集體協商工作，事關職工的切身利益，要充分聽取各方面的意見和建議，積極爭取企業經營者和職工的理解和支持，發動和組織職工廣泛參與，接受社會監督。

3．工作范圍。區域性行業性工資集體協商依法在市區以下區域內的鎮（街道）和經濟園區開展。同一區域或同一行業的企業，特別是非公有制中小企業、勞動密集型企業相對集中的地區，是開展區域性行業性工資集體協商工作的重點。

工資協商有其獨特的程序性、業務性、政策性。企業工會主席作為工資協商工作的組織者、作為職工方首席代表，在工資協商中處于重要位置、發揮關鍵作用……

工資集體協商有其獨特的程序性、業務性、政策性。企業工會主席作為工資集體協商工作的組織者、作為職工方首席代表，在工資集體協商中處于重要位置、發揮關鍵作用，必須要加強學習、提高能力，精心組織、仔細謀劃，認真對待工資集體協商每一個步驟和環節，確保工資集體協商工作順利進行，取得實效。

一、抓好啟動程序——要約

開展工資集體協商，發出要約是前提。沒有要約的發出，便沒有工資集體協商的開展。工資集體協商工作就如自來水供水一樣。水龍頭是要約、管道是協商，水是協議書。只有打開了水龍頭，水才能通過管道流出來，如果水龍頭不打開，水就無法流出?！吧剖颊呤掳氤伞保虼耍_展工資集體協商，首先要在要約上下功夫。

一是主動要約。發出要約是企業方和職工方雙方的權利和義務。雖然工資集體協商是法律的規定、是黨和政府的要求、是企業發展的必然趨勢。然而，由于過去在工資分配上都是企業說了算，職工成了“局外人”，沒有“話語權”。工資集體協商，就是企業與職工就勞動報酬的共商共決。面對工資分配制度上的重大“變革”，企業方一時難以適應，認為工資集體協商“削弱”了企業的自主權。對工資集體協商的不了解、不理解，必然對工資集體協商工作的不重視、不主動。在這樣的情況下，要企業首先向職工方發出要約是不現實的。工資是職工收入的主要來源，是職工合法權益的核心，開展工資集體協商是企業工會的職責所在、責任所在、使命所在，企業工會主席要克服畏難思想，主動向企業方發出開展工資集體協商的要約，敢于拉開工資集體協商的“帷幕”，積極維護職工合法權益。

二是穩妥要約。要約一般是書面形式，內容包含協商的時間、地點、協商代表的人員名單和協商的內容。在考慮要約時，要注意兩點：一是在協商時間的確定上，要注意合理性。也就是說，協商的時間，在企業可以不可以安排、適宜不適宜進行；二是在協商的內容確定上，要注意可行性。也就是說，協商內容的提出和解決問題的方法是否符合企業實際，具有針對性、可行性，特別是工資集體協商工作初始時，協商的內容要注意從容易的、突出的、簡單的問題入手，循序漸進，便于企業接受，也便于協商成功。

一、協商參與立法機制的理論簡析

協商參與模式是一個正在發展中的民眾參與各種決策的互動模式，既不強調民眾是否通過中介參與立法，也不強調民眾的參與對立法結果是否有實質性的影響，而是強調在立法的過程中，為了達成共識，各個協商主體之間的理性溝通和對話。在這種觀念中，協商參與立法就是一個自由而平等的協商主體，為了證明其所闡述的論點或論據而相互陳述的過程。[1]現代社會中日趨多元的個人利益最終得到了尊重，并且相互妥協讓步之后達成了共識。簡單地說，協商民主理論構成了對協商參與的理論依據。[2]

（一）協商民主的概念

關于協商民主的概念，不同的學者有不同的認識，在當今學術界比較流行或相對比較認可的主要有三種學說。第一種認為，“協商民主是一種決策體制，或者說是決策形式?！比缑桌照J為：“當一種民主體制的決策時通過公開討論———每一個參與者能夠自由表達，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點———做出的，那么這種民主體制就是協商的?！盵3]第二種認為，協商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認為，協商民主“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認為，協商民主是一種團體組織或政府形式。如科恩認為，協商民主是指一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。庫克也指出：“如果用最簡單的術語來表述的話，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[4]這三種理論雖然各有側重，但是其中都共同包含了協商民主的主要內涵。一是協商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實現國家的治理，而且也要合理的表達社會各階層的利益訴求。[5]二是協商過程公開、平等化。三是協商范疇的廣泛性。社會生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進行充分的闡述和辯論。

（二）協商民主的現實意義

一是促進合法決策。公共決策的特點就是它將影響到在其規則范圍內的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預定的個人意志，而是它形成的程序，即協商本身。二是限制和規范公權力的運用。“從實際情況看，處于行政領導第一線的國務院，由于了解實際情況，承擔大部分立法草案的起草工作，其它機關或個人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權，立法嚴格依據立法程序，從而使中國立法越來越多地帶有官僚法的特點。”[6]由此可見，對于地方政府來說，由于強勢集團在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務的本性。正是在這種情形下，協商民主對公權力的私用、濫用起到一定的規制。三是引導公民有序的參與政治，促進公民社會的形成。公民社會講求人人平等，尊重人權，每個人都理性的參與公共事務。而協商參與正是公民社會的一種重要形式，強調理性對話、達成共識，協商參與理論的引進也進一步發展了公民社會的理論和實踐。而公民社會的形成對我國的現行立法機制將會有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達成為可能現實。

深入理解《規程》出臺的歷史時代背景，要站在完善民主政治和推進政治文明發展的高度，把它放到我國改革開放和現代化建設的大背景中，放到世界政治文明發展的時空坐標中去審視、去評價，深刻感知和領悟《規程》的歷史感召力和時代號召力加強政治協商的制度創新和程序設計充分反映著中國特色政黨制度和政治制度發展的內在要求。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，已走過六十多年的光輝歷程。這一基本政治制度，與人民代表大會制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度共同構成了中國政治制度的核心內容和基本框架。伴隨著中國特色社會主義事業的偉大實踐，我國的多黨合作和政治協商制度在促進革命、建設和改革事業，全面建設小康社會，實現中華民族偉大復興的歷史進程中發揮了不可替代的重要作用。協商民主作為我國政治制度中具有鮮明特色的制度安排，只有不斷建立健全科學規范的程序設計，才能使政治協商在操作層面得到落實、得到監督，成為黨委政府科學、民主決策系統工程中不可或缺的鏈條。以同志為總書記的黨中央，積極推進多黨合作和政治協商制度的完善發展，作出了許多具有開創意義的重要部署。相繼頒發《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和《關于加強人民政協工作的意見》等重要文件，進一步明確選舉民主和協商民主是社會主義民主的兩種重要形式，并對政治協商的內容、形式作出科學規范。黨的十七大要求“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，把政治協商納入決策程序”，將政治協商重要性提到了全新的高度。廣東出臺《政治協商規程》，深入貫徹黨中央創新發展多黨合作和政治協商制度一系列決策部署，體現著多黨合作和政治協商制度發展的必然要求，也標志著中國特色協商民主的新進展。

中國特色協商民主實現路徑的不斷探索和完善是順應世界政治文明發展時代潮流的明智之舉。世界政治文明發展的規律與趨勢表明，公民通過選舉、投票行使權力，是民主的重要實現形式，但并不是唯一形式。相對于選舉民主，協商民主的創立發展，為人類政治文明同樣提供了一種重要的民主實現形式。在中國共產黨領導下實行多黨合作和政治協商，既能實現廣泛的民主參與，集中各黨派團體和各族各界的智慧力量，促進決策的科學化、民主化，又能實現集中統一，統籌兼顧各方利益。這種制度安排，以其獨特的結構功能和運行機制，實現了目標方向一致性和組織形式多樣性的統一，集中領導與廣泛民主的統一，富有效率與充滿活力的統一。協商民主與選舉民主交相輝映、相得益彰、協調發展，共同構成了中國特色民主政治發展模式。改革開放30多年來我國經濟社會的飛速發展，尤其是近幾年抗洪救災、抗震救災、成功舉辦奧運會和有效應對國際金融危機沖擊等實踐，讓世界看到了中國特色民主政治發展道路的獨特優越性。中國特色的民主政治發展模式，為世界近1/5的人口創造了良好的發展環境，同時為世界政治文明發展提供了可供選擇的實現路徑，豐富了世界政治文明的內容和形式。廣東制定頒發《政治協商規程》，就是主動順應人類政治文明發展趨勢，從國情省情出發，創造性地推進中國特色協商民主制度規范完善的可貴探索。

《規程》的制定頒發深深植根于廣東率先發展、科學發展、先行先試的生動實踐。作為全國改革開放先行地區，廣東在經濟持續高速發展的同時，始終堅持把發展社會主義民主政治納入科學發展重要范疇，納入黨委政府工作全局，整體部署，整體推進。同時，積極探索社會主義民主政治的實現形式和運行機制，在重點領域和關鍵環節不斷取得新突破。省委把政協提案辦理作為實現政治協商制度的重要形式，書記和黃華華省長親自領銜督辦政協重點提案，要求全省各級黨政主要領導和各職能部門主要領導都要親自督辦政協提案，并把它納入領導干部政績考核內容，自覺接受社會各界監督。在全國率先出臺的《廣東省政協提案辦理工作規程》，在廣州市首先試行的《政治協商規程》，都是具有破題意義的民主政治制度的重要程序設計。這一系列開創性突破，為《規程》的應運而生奠定了扎實基礎和豐厚積淀，體現了經濟、文化的發展必然促進民主政治發展的客觀要求，充分反映了“社會主義愈發展，民主也愈發展”的客觀規律。

《規程》作為政治協商的重要程序設計，使制度落實科學化、公開化、具體化，同時使落實的過程可規范操作、可監督，避免了隨意性，是政治協商得以實現的重要手段和基本保證，體現了社會主義民主政治傳承、創新與發展的統一

程序化是民主政治發展的重要原則和邏輯要求，也是現代政治文明的特征和體現。政治協商制度規則的具體化、規范化和公開化就是程序民主建設。從這個意義上說，民主就是按程序辦事，程序民主是制度文明的標志。民主政治制度科學與否，不僅要注重制度的主體、價值、內容和目標，注重闡述民主的內涵，確立民主的地位；也要注重民主的機制、規則和程序，注重通過科學的程序設計實現制度的初衷和目標。協商民主作為社會主義民主的重要形式，越來越受到各級黨委政府的高度重視和社會各界的廣泛關注。但在推進社會主義民主進程中，仍然不同程度地存在著重價值確認、輕理性協商，重結果、輕程序的傾向。因此，樹立程序民主理念，推進程序民主建設，是社會主義民主政治建設重大而現實的課題。黨的十六大把程序民主建設提上了重要議程，提出要推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化?！兑幊獭返闹贫C發，在社會主義民主政治建設關鍵環節上邁出了實質性步伐，無疑具有重要的理論意義和實踐意義。

程序設計是民主政治制度落實的可靠保障，民主政治程序規范方能保證其過程科學。《規程》