關鍵詞：行政權/國家所有權/產權改革

內容提要：主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使，一體結合的行政權與國家所有權，使得國家所有權的運轉往往借助行政權力結構運行系統，引發出多重對抗關系，為權力進入市場，權力對抗競爭提供了媒介與載體。產權改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權與國家所有權分離的道路。行政權與國家所有權的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權主體形態的重新塑造實現行政權與所有權從權能結構到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權與國家所有權也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構建，以適應產權改革和建立科學的宏觀經濟調控法律體系的要求。

主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經濟行政權，又代表國家行使國家所有權的雙重權力主體格局。產權改革的步伐邁至今日，已觸及到產權關系的實質與要害，即行政權與國家所有權一體狀態下能否求得產權效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權與行政權在結構淵源上的本體關系探討兩者之間的邏輯聯系與法律關系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結構化的國家所有權現狀

行政權與國家所有權結合于政府一體，使得政府既要設計經濟行政權的運行軌道，又要設計國家所有權的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權的實踐來分析，其流轉方式與行政權限結構是緊密結合的，并且帶有國家所有權運轉行政結構化的特點。

（一）行政等級結構與國家所有權

摘要:主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使，一體結合的行政權與國家所有權，使得國家所有權的運轉往往借助行政權力結構運行系統，引發出多重對抗關系，為權力進入市場，權力對抗競爭提供了媒介與載體。產權改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權與國家所有權分離的道路。行政權與國家所有權的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權主體形態的重新塑造實現行政權與所有權從權能結構到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權與國家所有權也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構建，以適應產權改革和建立科學的宏觀經濟調控法律體系的要求。

關鍵詞:行政權/國家所有權/產權改革

主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經濟行政權，又代表國家行使國家所有權的雙重權力主體格局。產權改革的步伐邁至今日，已觸及到產權關系的實質與要害，即行政權與國家所有權一體狀態下能否求得產權效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權與行政權在結構淵源上的本體關系探討兩者之間的邏輯聯系與法律關系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結構化的國家所有權現狀

行政權與國家所有權結合于政府一體，使得政府既要設計經濟行政權的運行軌道，又要設計國家所有權的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權的實踐來分析，其流轉方式與行政權限結構是緊密結合的，并且帶有國家所有權運轉行政結構化的特點。

（一）行政等級結構與國家所有權

關鍵詞：行政權/國家所有權/產權改革

內容提要：主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使，一體結合的行政權與國家所有權，使得國家所有權的運轉往往借助行政權力結構運行系統，引發出多重對抗關系，為權力進入市場，權力對抗競爭提供了媒介與載體。產權改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權與國家所有權分離的道路。行政權與國家所有權的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權主體形態的重新塑造實現行政權與所有權從權能結構到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權與國家所有權也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構建，以適應產權改革和建立科學的宏觀經濟調控法律體系的要求。

主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經濟行政權，又代表國家行使國家所有權的雙重權力主體格局。產權改革的步伐邁至今日，已觸及到產權關系的實質與要害，即行政權與國家所有權一體狀態下能否求得產權效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權與行政權在結構淵源上的本體關系探討兩者之間的邏輯聯系與法律關系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結構化的國家所有權現狀

行政權與國家所有權結合于政府一體，使得政府既要設計經濟行政權的運行軌道，又要設計國家所有權的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權的實踐來分析，其流轉方式與行政權限結構是緊密結合的，并且帶有國家所有權運轉行政結構化的特點。

（一）行政等級結構與國家所有權

同志們：

這次進一步減放行政審批權限工作會議是經市政府同意召開的。會議的主要任務是：貫徹落實全市領導干部大會精神，安排部署我市進一步減放行政審批權限工作。剛才,陳軍同志宣讀了市政府《關于進一步減少和下放行政審批權限的工作方案》，各部門、各單位要認真抓好落實。下面，就做好這次減放行政審批權限工作，我再強調幾點意見。

一、提高認識，增強做好減放行政審批權限工作的責任感

近幾年以來，按照上級政府的有關要求和部署，我市已經開展了五次減放行政審批權限工作，先后減放了一些行政審批權限，進一步規范了行政審批程序，縮短了行政審批時限，對于推動政府管理方式轉變，方便行政管理相對人，提高工作效率和促進經濟特別是縣域經濟發展起到了重要作用。但減放權限的數量和工作深度、廣度還不夠，特別是向兩區、開發區和遼河墾區放權的力度還需要進一步加大。今年5月15日，書記在全市領導干部大會上嚴肅要求“市直部門要放權，不僅要放，而且要大放，只有這樣，才是解決經濟發展軟環境的根本問題”。對此，各部門務必高度重視，深刻領會。

（一）減放行政審批權限，是解放思想、加快振興發展的現實需要。當前，我市正處在加快轉變、加快趕超、加快復興的關鍵時期，實現經濟社會大發展、快發展是擺在全市人民面前的十分重要而又緊迫的任務。而要實現大發展、快發展，關鍵是要解放思想，徹底摒棄舊的思想觀念的束縛，打破落后的機制體制的羈絆，大力開展招商引資、項目建設，加快經濟發展方式轉變。而影響招商引資、項目建設的關鍵是資源成本、勞動力成本、行政成本等，在行政成本方面，市場主體關注的是政府行政管理效率的高低。目前，我市行政管理效率還不是很高，反映在行政審批領域，不同程度的存在審批項目多、環節復雜、程序繁瑣等問題，導致投資者望而卻步，甚至中途而返，投資熱情和積極性受到很大影響。這一問題如果得不到有效解決，我市的投資環境就得不到改善，外地的投資者就不愿意來投資，而本地的投資者也會向投資環境好的地方進行轉移。從而影響項目建設、經濟發展和振興。

（二）減放行政審批權限，是轉變政府職能，建設服務型政府的內在要求。轉變政府職能，一個重要方面就是要依法界定和規范各級行政機關的職能和行政管理權限，避免職權交叉、重復，創新管理體制，實現管理與服務有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務。行政審批權限是各級行政機關行政管理權中數量最多、涉及范圍最廣、與人民群眾關系最密切、影響最大的權力，行政審批權限的行使是否規范合法、是否方便快捷等等，不僅影響具體申請人的合法權益，而且影響行政機關乃至政府的整體形象。因此，進一步減放行政審批權限，堅決取消那些不符合政企分開、政事分開原則和干預微觀經濟活動、妨礙市場開放競爭的審批權限，下放一些有利于行政管理、有利于市場經濟發展的審批權限，必將提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾，也必然會推動行政管理體制改革，加快服務型政府建設步伐。

摘要：權力清單是法治思維與法治方式在我國簡政放權和全面深化改革中的運用，具有確權、清權和制權的規范意涵，目的在于規范和約束行政權力配置和運行。由于權力清單是行政機關基于職權或權限單向制定的維護客觀法律秩序和規范行政機關內部秩序的自制性一般抽象規范文件，可以定位為介于軟法與硬法、組織法與作用法之間的行政規則，并在基礎、類型和效力方面趨向規范化。

關鍵詞：權力清單；規范；法律定位

2018年2月28日，三中全會的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同‘三定’規定有機銜接，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行。”權力清單是行政機關以清單形式將行政權力集成化和聚合化，它通過摸清權力家底、優化權力配置、明確權力運行流程和責任歸屬而起到權力自我規制的效果。這樣的權力清單制度是基于基層實踐的重要制度創新、推進簡政放權的重要推手、全面深化改革的基礎工程，更是法治中國建設的必要之舉。在現代社會，行政權力的規制思路需要改變，權力清單起始只是作為行政措施，但隨著在全國鋪開和法制化進程的加快，厘清其法律定位非常必要。

一、從規范意涵看權力清單法律定位

權力清單是法治思維和法治方式的運用具體體現，通過行政機關內部的權力摸底和對外的權力公開，追求行政權力配置的科學性和行政權力運行的規范性，確保行政權力在法治軌道內行使。權力清單主要包括行政機關公布各項行政職權及其法定依據、實施主體、運行流程、職責權限、監督方式、救濟渠道和追責情形等事項，克服法律法規碎片化的缺陷，推動政府信息公開和職能轉變，具有規范意涵。法律定位的厘清是其法制化的重要步驟，學界近年多有探討，但仍未形成共識，實踐中各地的做法也引起了較大爭議。（一）權力清單的規范意涵。權力清單在河北邯鄲產生后各地先自主模仿學習，后由國務院大力推動在全國鋪開。權力清單堅持職權法定、簡政放權、公開透明、便民高效四項原則。現代社會是實質法治與形式法治互動融合的時代，法律形式逐漸多元化，無論從內容、目的、形式、程序等方面來看，權力清單主要是為了規范和約束行政權力。1.確權。2013年中共中央、國務院的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》提出：“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程”。我國行政管理的法律法規和政策文件繁雜多樣，存在著主體不明、權限不清、類型模糊、程序缺失和監督缺位等問題，不僅公眾對行政機關的權力不明所以，甚至有的行政機關對自身的權力也是模棱兩可。“規則越多，全部或大部分相關人士知道他們的可能性越小，規則之間相互沖突、帶來解釋難題和被迫忽視某一規則可能性的風險越高，控制并有效制裁不被期待行為的困難和代價也越大。”[1]107權力清單將涉及行政權力的法律規定全面梳理，并根據實踐適時調整，對各級政府及其部門權力的數量、種類、程序和邊界等內容以清單形式具體化、集成化和聚合化，明確行政主體資格，優化權力運行流程，界定行政責任形式，完善行政權力監督方式。例如法律中“有關部門”或“行政許可實施機關”的表述比較普遍，權力清單則要求行政機關與法定權力對號入座，從而明確了行政主體。這是將行政機關的隱性權力顯性化，顯性權力可視化，解決行政法律規定過于原則、概括和分散的問題。2.清權。2015年3月中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》規定：“要按照職權法定的原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時撤銷，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突矛盾的，調整對象消失、多年不發生管理行為的職權，應及時提出取消或調整的建議。”在實踐中，很多行政權力常年處于休眠狀態，或是行政規定與法律法規相沖突，甚至行政機關通過規范性文件自我設置權力等現象。各級行政機關選擇性行使權力，對自身有利的一哄而上，對需要承擔責任的就能推則推。權力清單根據現有法律法規和全面改革的要求對行政權力進行系統梳理、檢視和調整，在一定程度上推進立法和修法進程，實現法律法規體系的完整性、系統性和一致性。目前，權力清單對行政權力仍處于功能性調適階段，隨著全面深化改革的推進，權力清單須從重視量的清理到質的提升，逐漸走向結構性調整階段。3.制權。十八屆四中全會決定指出：“推行政府權力清單制度，堅決消除權力尋租設租空間。”在現代社會，面臨日益復雜化、多樣化的行政任務，行政權力不斷擴張，很多行政權力涉及多個行政機關，但制約、監督和協調機制不健全，行政機關部門和層級之間存在著法律依據模糊、權限交叉、相互推諉、利益驅動、運行不透明、權責不對等和制約機制不完善等問題，行政不作為和亂作為的現象得不到解決。由于法律法規具有專業性和技術性，普通民眾對行政權力的配置和運行規范并不明晰，即使行政機關對其他機關的權力配置也不清楚。權力清單上的權力目錄都是行政機關的法定權力和責任，并明確了行政權力不合法、不適當、不全面履行的責任及其追究機制，從而成為一個可考核、可量度和可操作的行政權力配置和運行機制，讓行政機關和公眾清晰明了，這樣既便于各個行政機關之間的相互制約，也完善行政權力的社會監督，從而激活既有的權力制約機制。（二）學界的分歧及評析。權力清單涉及政府與法治的關系問題，通過主體唯一性、內容確定化和效力正式化來規制行政權力，是法治方式和治理創新結合的產物。權力清單的法律地位問題顯得尤為重要，必須厘清才能進一步推進相關配套措施的建設。學界對權力清單的法律定位并沒有達成一致意見，總體來說主要有以下四種觀點。雖然它們都有一定的道理，對厘清權力清單的法律定位起到了非常重要作用，但存在著諸多難以克服的理論和實踐困境，或者與我國現行行政法律體系并不相符合，或者失之寬泛沒有聚焦，或者缺少可行性。觀點一是權力清單應由地方人大及其常委會通過而成為法律，甚至超越法律成為行政權力行使的唯一依據，依法行政就是依權力清單行政。這種觀點認為任何行政權力必須進清單，清單之外沒有行政權力，或者說不屬于清單列舉范圍內的職能和權限，行政機關不得行使。[2]就這種觀點而言，如果將權力清單上升為法律法規的話則會有疊床架屋之嫌，一方面是因為現有法律體系最初并沒有清單的規定，另一方面權力清單未來要擴展至所有行政主體，很多政府部門及人大并沒有立法的權力，不能實現層級全覆蓋。詳言之，權力清單是行政機關推動規范行政體制改革的產物，在相關政策文件中并沒有涉及各級人大及其常委的規定。雖然有的地方如武漢市將權力清單交由人大常委會審議或備案，也有一些學者建議交由地方各級人大通過成為法律，但一定要認清權力清單制度的初衷是行政系統內部的控權機制。如果動輒將行政機關的創新措施都需要地方人大及其常委會確認，那么縣級或者有的市級人大及其常委會沒有立法權，同時憲法和法律都規定行政機關依法有權對如何行使權力做出具體規定。觀點二是認為權力清單屬于規范性法律文件。這種觀點認為權力清單是地方各級政府機關對現行有效法律的清理，內容涉及行政權力的配置和運行，并且可以普遍反復使用，是立法或準立法活動，屬于行政規范性法律文件。[3]就這種觀點而言，如果將權力清單定為行政規范性法律文件，那么行政規范性文件種類繁多，太寬泛，在實踐中缺少可操作性和針對性，并且大多是規范行政相對人的規定，具有約束公民的法律效果，顯然與權力清單的規范對象只是行政機關及其工作人員不一樣。觀點三是權力清單屬于政府信息的主動公開。這種觀點認為權力清單的內容主要包括行政權力的基本信息，屬于《政府信息公開條例》第9條規定的行政機關應主動公開本機關的機構設置、職能、辦事程序等情況。各級政府權力清單就是將行政組織信息向不特定相對人公開。[4]就這種觀點而言，雖然《政府信息公開條例》第9條規定行政機關應主動公開相應的組織信息，如果將其定位于政府信息，則不能夠全面包含權力清單的內容，并不能反映出在現有行政組織法模糊和行政程序法缺位情況下的規范功能。此外，權力清單的制定也是行政權力、程序、責任的確定，很多內容并不是法律所規定的，這也超出了政府信息所能承載的范圍。尤其是在行政組織法不明確的情況下，權力清單還承擔著簡政放權和全面深化改革的功能，這并不是政府信息所能涵蓋的。觀點四是認為權力清單只是推進簡政放權的行政措施，并不能上升到規范層面，甚至認為它與民主法治國家的限權原則相違背，沒有法律依據和超越法律規定。[5]就這種觀點而言，權力清單制度在我國具有堅實的法律和實踐基礎，與負面清單的法制機理相類似，推進權力清單是將我國的簡政放權納入規范軌道上，可以是說我國法治政府模式的創舉，甚至在一定程度上填補了行政法律的漏洞，彌補了法律規定的缺失，對規范行政權力的配置和運行都起著非常重要的作用，并非簡單的行政措施所能夠涵蓋。

二、作為行政規則的權力清單

職權法定是行政機關實施管理必須遵循的基本原則。行政機關只能行使法律明確賦予的職權，否則就是超越職權或者濫用權力。各行政機關之間只有權力清晰、職責明確、協作配合、相互協調，才有可能實現有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關之間權限不清、職權交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關間權限沖突的特點

為了適應市場經濟發展需要，我國先后經歷過多次政府機構改革，推進依法行政和建設法治政府不斷取得進展，行政機關之間的權限關系逐步走向和諧。但是，行政機關之間職責不清、分工不明，權限相互沖突、交叉重疊，權力運作不能協調一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關之間的權限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關之間的權限沖突既出現在中央國家行政機關之間，也發生在地方一級政府各有關部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發生，還在中央政府與地方政府之間發生。中央與地方政府之間責權不明確，機構職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發生地的基層執法機關都可以查處，造成上下執法機關之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經濟管理領域的諸多事項都可能出現行政權限爭議。農產品、食品安全、農藥、汽車產業、自然保護區、水資源管理、房地產市場、旅游、互聯網、公路、文化市場、城市規劃、金融等領域，都或多或少存在不同行政機關之間權限重復、權力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權限沖突的內容來看，行政機關之間的權限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關相互爭權，都主張對某項事務的管理權而否認對方的管理權；也可能是“消極的”沖突，即行政機關相互推諉，主張自己對某項事務無管理權而堅持對方具有管理權。從權限沖突的原因來看，行政機關間的權限沖突可能由于法律規定不明確、或者相關部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現新問題等多種情況而發生。從權限沖突的表現形式來看，長期以來，行政機關間的權限沖突局限于內部而未公之于眾，但現在行政機關間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰。

摘要：國會立法的內容被法院認定違反憲法時，屬于國家賠償法上的違法；立法不作為時，法院承認國會有廣泛的立法裁量權，但也認為存在違法性不作為的情形。因行政權限不行使發生損害時，成立國家的賠償責任，但受到國民法益的性質、違反的義務的性質、注意義務的基準等因素的影響。關于非權力作用，理論與判例均未形成一致認識，但在學校事故事件、行政指導及信息提供等方面，已有適用國家賠償法的傾向。

關鍵詞：國家賠償；權限的不行使；非權力作用；處分性；公權力

中圖分類號：DF31文獻標識碼：A文章編號：1005-0078（2004）01-108-07

一、立法活動與國家賠償

（一）立法的不作為與國家賠償

1.對立法的不作為與國家賠償的見解與實情。關于對國會的立法行為是否具有適用國家賠償法的余地，有基于國會議員的免責特權對此全面否定的見解。但是，通說與判例卻有予以肯定與認可的。不過，即使是適用國家賠償法，在允許其適用的情況下，因為就國會立法行為的違法性、參與立法者的故意、過失、立法與發生損害的因果關系等的認定等方面會有許多的困難相伴而生，所以，對國會的立法行為，特別是對立法的不作為請求國家賠償問題，長久以來并未成為現實。話又說回來，從1974年以后，就行政權力行使不作為提出的國家賠償判決案件多次出現的同時，就立法權的不行使請求國家賠償的訴訟也開始屢見不鮮。在下級法院的判決中，國民的權利實際被違憲的法律所侵害，而且其違憲性對任何人都是明顯的，如果內閣乃至國會議員對該法律置之不理，那么這種不作為就不僅僅是停留在政治的乃至道義的責任，而是在法律上構成了違法性行為。就此，對立法的不作為—即不改正該法律的行為請求國家賠償的事例被允許（例如：東京地方法院判決，1977年8月8日判例時報第859號第3頁）.

職權法定是行政機關實施管理必須遵循的基本原則。行政機關只能行使法律明確賦予的職權，否則就是超越職權或者濫用權力。各行政機關之間只有權力清晰、職責明確、協作配合、相互協調，才有可能實現有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關之間權限不清、職權交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關間權限沖突的特點

為了適應市場經濟發展需要，我國先后經歷過多次政府機構改革，推進依法行政和建設法治政府不斷取得進展，行政機關之間的權限關系逐步走向和諧。但是，行政機關之間職責不清、分工不明，權限相互沖突、交叉重疊，權力運作不能協調一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關之間的權限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關之間的權限沖突既出現在中央國家行政機關之間，也發生在地方一級政府各有關部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發生，還在中央政府與地方政府之間發生。中央與地方政府之間責權不明確，機構職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發生地的基層執法機關都可以查處，造成上下執法機關之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經濟管理領域的諸多事項都可能出現行政權限爭議。農產品、食品安全、農藥、汽車產業、自然保護區、水資源管理、房地產市場、旅游、互聯網、公路、文化市場、城市規劃、金融等領域，都或多或少存在不同行政機關之間權限重復、權力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權限沖突的內容來看，行政機關之間的權限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關相互爭權，都主張對某項事務的管理權而否認對方的管理權；也可能是“消極的”沖突，即行政機關相互推諉，主張自己對某項事務無管理權而堅持對方具有管理權。從權限沖突的原因來看，行政機關間的權限沖突可能由于法律規定不明確、或者相關部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現新問題等多種情況而發生。從權限沖突的表現形式來看，長期以來，行政機關間的權限沖突局限于內部而未公之于眾，但現在行政機關間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰。

內容提要中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區域的地方政府以必要的權力，設定必要的權限和責任，事關行政管理體制的大局。合理配置權力、設定權限、明確責任，是進行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節和多頭多重執法等問題的關鍵所在。

關鍵詞當代中國地方政府權力權限責任

當代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區域的地方政府以必要的權力、設定必要的權限和責任，事關進一步轉變政府職能、改進管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，很重要的一點，就是要解決權力配置、權限設定和責任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節和多頭多重執法等問題的關鍵所在。

一

地方政府改革的關鍵到底是什么?有人認為是精簡機構，有的強調職能轉變，我認為核心是權力配置以及與此相應的授權、設限、明責。合理配置地方政府權力，首先涉及對權力概念的界定。羅素認為：“權力可以定義為有意努力的產物。”他還把權力分為對人的權力和對事物或對非人類生活方式的權力。馬克斯·韋伯認為，權力是“一個人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現自己意志的可能性”。達爾認為權力就是影響力。頓納斯·H·隆也認為“權力是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力”。伯恩斯認為權力等于動機+資源。丹尼斯·朗認為“權力是某些人對他人產生預期效果的能力”。實際上，地方政府的權力是國家權力的一部分，即地方行政權，而這種地方行政權同樣是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實，權力是特定社會主體決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和責任以及履行該權利和責任義務的能力。地方政府權力就是它所具有的決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和能力，它是一種公共權力——行政管理權。一方面，地方政府經由一定的途徑擁有或獲得有關權力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監督。

本文作者：廖原工作單位：中南財經政法大學

當前對行政權的控制仍然存在許多問題，我國選擇了法治作為控制行政權的基本路徑，但其中相當部分的制度、機制并未能良好地運行起來，與法治化的目標尚有較大差距。要實現行政內部監督法治化，行政內部監督的權力配置是一個不可回避的關鍵性問題。“對權力實施監督必須要有監督的權力，權力體系內的權力配置與監督權的地位直接影響到監督的效力，加強監督必須重視對權力結構的研究，最終要從權力結構上解決問題”。監督權與被監督權之間必須是一種大體平衡的關系，監督權過小難以起到監督效果，監督權過于龐大，其本身又會成為難以制約的權力，監督權雖為制約和監控行政權而設立的，但其自身也必須符合法治行政中權力的有效與有限原則，因此行政內部監督的權力結構應適當而均衡。行政機關的權力結構和行政內部監督之間聯系極為緊密，可以說行政權力結構決定著行政內部監督的成效。一個國家的整體權力結構的布局是憲法要解決的問題，因此要梳理我國行政內部監督權力結構，必須從憲法規范中來考察行政權力的基本結構的形態以及這種結構形態對我國行政內部監督會產生哪些影響。

一、行政機關的權力結構

（一）憲法所架構的行政權力結構。權力結構包含著兩重涵義，一重是權力的內在結構，包括了權力的要素構成等。另一重是形式上結構，指的是權力整體布局的問題。周永坤先生認為“，權力結構是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系”。孔繁軍先生則認為“所謂權力結構是指因權力分配而形成的各權種之間及各權種與人民權力整體之間的相互關系及依賴這種相互關系所形成的權力體系。在法治國家中，權力結構問題是法治的基礎問題，也是核心問題”。兩位學者雖然表述不同，但意思相近。我國憲法將權力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權力的是國家機構，孔繁軍先生就是從權力的所有者與行使者這兩者之間關系來分析權力結構的。周永坤先生則從權力自身來看，由組織體系、權力配置以及不同權力之間關系來解釋權力結構，而人民權力也是無法回避的問題。行政權力結構是權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。我國行政權力主要還是由政府部門行使，因此其結構的基本構成是政府權力結構，“主要是指一級政府內部的機構框架和權力配置，其橫向結構涉及到政府機構的規模、權力分工、不同職能機構的比例，各類機構之間的關系等，縱向結構包括管理層級，各層級的權力配置以及層級之間的關系”。也就是說，行政權力的靜態結構體現于我國行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機關的組織明確地規定出來，而是通過縱橫方向配置權力的形式來設置行政組織。國家權力結構有橫向與縱向之分，橫向是將國家權力依其性質分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權力配置。具體到行政機關的權力結構，大體也可以按縱橫兩道來進行劃分。憲法對行政權力的橫向結構設計，主要通過對政府職能的配置來實現。憲法在國家機構這一章中對國務院與地方各級政府的職能、職權進行了劃分，由此而形成了各級政府的橫向權力結構。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對國務院職權的規定，就要求國務院根據職權職能的要求設立若干部委來履行這些職責。而地方各級政府同樣依據憲法所配置的職能職權來設立本級政府的各個部門，搭建起權力的橫向載體。各級政府之間的關系是中央政府統一領導地方，地方政府中下級政府服從上級政府的領導。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關系上是有很大區別的。憲法對于國務院的職權用的是“領導和管理”，而各級地方政府的職權只用了“管理”，可見它們之間的權限是有區別的，這種權限的分配方式意在加強中央政府的統一領導。我國的權力形態主要以中央集權為主導，強調的是地方服從中央，下級服從上級，由此我國的行政內部監督的主要權力形態是以權力的層級制為主。從中央到地方行政權力的分配狀況看，其結構是一個金字塔型，在頂端集合到一點，而越往下其結構面越廣。每一層級的政府與其部門之間也存在一個塔形結構，政府作為本級政府部門的管理者，其權力等級高于政府的部門。而政府的權力直接對應的是上一級政府，政府部門的權力點則對應的是兩點，一是本級政府，二是上一級的政府職能部門。因此本級政府與上一級的職能部門都有相應的權力來控制和影響職能部門。同一級的政府部門則各自在職權范圍內對其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權力制約的復雜結構。行政內部權力的監督與制約也即是行政權力的動態結構，行政權力的動態結構受制于行政組織的結構，由此可知我國的行政權力動態結構主要是一種自上而下的垂直運動過程。

（二）行政權力結構的調整趨勢。憲法首先是從靜態來規范行政組織與行政權力的結構，權力必須具體化并在實踐中運行。行政權力結構是屬于行政體制的范疇，現行憲法頒布實施之后，我國對行政體制進行了多次的改革。行政權力結構必須要與經濟體制相匹配，因此在實行了經濟體制改革之后，行政體制必須要隨之調整，概括而言，行政權力結構調整的方式主要是放權、分權與收權。放權主要是縱向的權力結構調整，將中央權力向地方下放，給地方更多的自主權。在中央與地方之間的權力關系上，一直存在著放權與收權的博弈。這其實體現了一個法律關系上的問題，從目前憲法的規范來解讀，地方各級政府是被當成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴格遵循中央的指令來行事。但實際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現行憲法與法律中沒有將中央與地方的權限劃分得很清晰的基礎之上，行政權力結構只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔的職權與職能則相對模糊。法與現實出現了較大的反差，導致了多次改革的循環往復而收效卻不大。分權主要是橫向權力結構調整，將政府權力向社會分解，能由社會自主處理的事務政府不再過多干預。社會與國家的相對分層是憲政的另一個重要基礎。政府的功能總是有限度的，即便是在計劃體制下的所謂“全能政府”，國家統管一切的時代，也并未能將一切事務有效地管理好，政府過多插手市場和社會的事務，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾。“發育成熟的社會自治使得公民可以根據自愿原則組織起來，提供公共服務和處理公共事務，自發形成一些社團或協會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低”。就我國的現狀而言“，在市場日益發達的今天，在原有的自上而下的社會治理體系之外，出現了大量政府無法控制的自發性因素。無數的公司與政府不具備原來國有企業與政府之間的那種行政隸屬關系。大量的流動人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經大幅度地縮小。政府僅僅通過社會原有的信息傳遞系統，已經遠遠不能了解整個社會的狀態。同樣，通過這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個人。政府與松散的個體打交道的成本，高得無法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會公共治理的環境。而這在我國現行憲法中已然得到關注，如憲法中關于公民結社權以及基層群眾自治組織的規定，其實都是憲法中對于行政體制改革的制度基礎保障。收權是將部分地方權力回收，減少地方干預，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進行垂直化管理，或將原屬于地市一級管理的縣級地方由省級政府來管理，減少層級干預。收權最具代表性的措施就是實行垂直化管理模式，主要方式是對一些部門實行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對中央與地方職權以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護主義、保障上級政府的政令暢通，是中央和地方關系、上級政府與下級政府關系方面一個重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對中央與地方之間的權力關系，地方與地方的權力關系進行明確劃分，屬于上一級政府職能職權的事務并且不宜由下級政府進行管理的業務范圍，才能采取垂直管理的模式。“省管縣”其實有雙重效果，一是放權的效果，即將權力下放到縣，增強縣一級政府的權力，減少中間層級；二是收權效果，省一級政府將市一級政府管理縣的權力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對公共行政權力和社會資源進行再分配。《憲法》第30條將我國的行政區域劃分為三個層次，第一層次是省、自治區、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個層次為鄉、民族鄉、鎮。從憲法條文的表述來看，縣與市同在一個層次并無市轄縣之意。市轄縣是在20世紀80年代推行起來的，因此省轄縣其實是對憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經成為我國大陸地區主要的行政層級模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區開展一些試點。

二、權力結構形態對行政內部監督的影響