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本文作者：廖原工作單位：中南財經政法大學

當前對行政權的控制仍然存在許多問題，我國選擇了法治作為控制行政權的基本路徑，但其中相當部分的制度、機制并未能良好地運行起來，與法治化的目標尚有較大差距。要實現行政內部監督法治化，行政內部監督的權力配置是一個不可回避的關鍵性問題。“對權力實施監督必須要有監督的權力，權力體系內的權力配置與監督權的地位直接影響到監督的效力，加強監督必須重視對權力結構的研究，最終要從權力結構上解決問題”。監督權與被監督權之間必須是一種大體平衡的關系，監督權過小難以起到監督效果，監督權過于龐大，其本身又會成為難以制約的權力，監督權雖為制約和監控行政權而設立的，但其自身也必須符合法治行政中權力的有效與有限原則，因此行政內部監督的權力結構應適當而均衡。行政機關的權力結構和行政內部監督之間聯系極為緊密，可以說行政權力結構決定著行政內部監督的成效。一個國家的整體權力結構的布局是憲法要解決的問題，因此要梳理我國行政內部監督權力結構，必須從憲法規范中來考察行政權力的基本結構的形態以及這種結構形態對我國行政內部監督會產生哪些影響。

一、行政機關的權力結構

（一）憲法所架構的行政權力結構。權力結構包含著兩重涵義，一重是權力的內在結構，包括了權力的要素構成等。另一重是形式上結構，指的是權力整體布局的問題。周永坤先生認為“，權力結構是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系”。孔繁軍先生則認為“所謂權力結構是指因權力分配而形成的各權種之間及各權種與人民權力整體之間的相互關系及依賴這種相互關系所形成的權力體系。在法治國家中，權力結構問題是法治的基礎問題，也是核心問題”。兩位學者雖然表述不同，但意思相近。我國憲法將權力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權力的是國家機構，孔繁軍先生就是從權力的所有者與行使者這兩者之間關系來分析權力結構的。周永坤先生則從權力自身來看，由組織體系、權力配置以及不同權力之間關系來解釋權力結構，而人民權力也是無法回避的問題。行政權力結構是權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。我國行政權力主要還是由政府部門行使，因此其結構的基本構成是政府權力結構，“主要是指一級政府內部的機構框架和權力配置，其橫向結構涉及到政府機構的規模、權力分工、不同職能機構的比例，各類機構之間的關系等，縱向結構包括管理層級，各層級的權力配置以及層級之間的關系”。也就是說，行政權力的靜態結構體現于我國行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機關的組織明確地規定出來，而是通過縱橫方向配置權力的形式來設置行政組織。國家權力結構有橫向與縱向之分，橫向是將國家權力依其性質分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權力配置。具體到行政機關的權力結構，大體也可以按縱橫兩道來進行劃分。憲法對行政權力的橫向結構設計，主要通過對政府職能的配置來實現。憲法在國家機構這一章中對國務院與地方各級政府的職能、職權進行了劃分，由此而形成了各級政府的橫向權力結構。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對國務院職權的規定，就要求國務院根據職權職能的要求設立若干部委來履行這些職責。而地方各級政府同樣依據憲法所配置的職能職權來設立本級政府的各個部門，搭建起權力的橫向載體。各級政府之間的關系是中央政府統一領導地方，地方政府中下級政府服從上級政府的領導。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關系上是有很大區別的。憲法對于國務院的職權用的是“領導和管理”，而各級地方政府的職權只用了“管理”，可見它們之間的權限是有區別的，這種權限的分配方式意在加強中央政府的統一領導。我國的權力形態主要以中央集權為主導，強調的是地方服從中央，下級服從上級，由此我國的行政內部監督的主要權力形態是以權力的層級制為主。從中央到地方行政權力的分配狀況看，其結構是一個金字塔型，在頂端集合到一點，而越往下其結構面越廣。每一層級的政府與其部門之間也存在一個塔形結構，政府作為本級政府部門的管理者，其權力等級高于政府的部門。而政府的權力直接對應的是上一級政府，政府部門的權力點則對應的是兩點，一是本級政府，二是上一級的政府職能部門。因此本級政府與上一級的職能部門都有相應的權力來控制和影響職能部門。同一級的政府部門則各自在職權范圍內對其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權力制約的復雜結構。行政內部權力的監督與制約也即是行政權力的動態結構，行政權力的動態結構受制于行政組織的結構，由此可知我國的行政權力動態結構主要是一種自上而下的垂直運動過程。

（二）行政權力結構的調整趨勢。憲法首先是從靜態來規范行政組織與行政權力的結構，權力必須具體化并在實踐中運行。行政權力結構是屬于行政體制的范疇，現行憲法頒布實施之后，我國對行政體制進行了多次的改革。行政權力結構必須要與經濟體制相匹配，因此在實行了經濟體制改革之后，行政體制必須要隨之調整，概括而言，行政權力結構調整的方式主要是放權、分權與收權。放權主要是縱向的權力結構調整，將中央權力向地方下放，給地方更多的自主權。在中央與地方之間的權力關系上，一直存在著放權與收權的博弈。這其實體現了一個法律關系上的問題，從目前憲法的規范來解讀，地方各級政府是被當成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴格遵循中央的指令來行事。但實際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現行憲法與法律中沒有將中央與地方的權限劃分得很清晰的基礎之上，行政權力結構只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔的職權與職能則相對模糊。法與現實出現了較大的反差，導致了多次改革的循環往復而收效卻不大。分權主要是橫向權力結構調整，將政府權力向社會分解，能由社會自主處理的事務政府不再過多干預。社會與國家的相對分層是憲政的另一個重要基礎。政府的功能總是有限度的，即便是在計劃體制下的所謂“全能政府”，國家統管一切的時代，也并未能將一切事務有效地管理好，政府過多插手市場和社會的事務，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾。“發育成熟的社會自治使得公民可以根據自愿原則組織起來，提供公共服務和處理公共事務，自發形成一些社團或協會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低”。就我國的現狀而言“，在市場日益發達的今天，在原有的自上而下的社會治理體系之外，出現了大量政府無法控制的自發性因素。無數的公司與政府不具備原來國有企業與政府之間的那種行政隸屬關系。大量的流動人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經大幅度地縮小。政府僅僅通過社會原有的信息傳遞系統，已經遠遠不能了解整個社會的狀態。同樣，通過這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個人。政府與松散的個體打交道的成本，高得無法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會公共治理的環境。而這在我國現行憲法中已然得到關注，如憲法中關于公民結社權以及基層群眾自治組織的規定，其實都是憲法中對于行政體制改革的制度基礎保障。收權是將部分地方權力回收，減少地方干預，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進行垂直化管理，或將原屬于地市一級管理的縣級地方由省級政府來管理，減少層級干預。收權最具代表性的措施就是實行垂直化管理模式，主要方式是對一些部門實行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對中央與地方職權以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護主義、保障上級政府的政令暢通，是中央和地方關系、上級政府與下級政府關系方面一個重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對中央與地方之間的權力關系，地方與地方的權力關系進行明確劃分，屬于上一級政府職能職權的事務并且不宜由下級政府進行管理的業務范圍，才能采取垂直管理的模式。“省管縣”其實有雙重效果，一是放權的效果，即將權力下放到縣，增強縣一級政府的權力，減少中間層級；二是收權效果，省一級政府將市一級政府管理縣的權力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對公共行政權力和社會資源進行再分配。《憲法》第30條將我國的行政區域劃分為三個層次，第一層次是省、自治區、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個層次為鄉、民族鄉、鎮。從憲法條文的表述來看，縣與市同在一個層次并無市轄縣之意。市轄縣是在20世紀80年代推行起來的，因此省轄縣其實是對憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經成為我國大陸地區主要的行政層級模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區開展一些試點。

二、權力結構形態對行政內部監督的影響

（一）行政職能與職權的模糊化對行政內部監督法治化造成困難。憲法所配置的行政權力架構是一種大體的框架，基于憲法是國家的基本法，因而行政權力架構必須由憲法來確定，但是憲法又不可能對行政權力結構進行細致的劃分，而且憲法對國家機構的規定仍存在著一些亟待完善的地方，縱向上看，各級政府間的職能定位不準，權限劃分不清，事權與財權、組織人事權的配置缺乏科學性，如從《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》來比較，中央政府與地方政府之間，上級政府與下級政府之間的職能規定并無明顯區別。從而每一級政府所設立的政府部門基本上呈現上下對應的狀態，這樣的模式，一方面可以強化上級對下級工作的控制，但另一方面又在一定程度上造成了機構的重疊和結構層次的錯亂。而且在同一級政府中也存在著多重結構。橫向看，行政機關職能交叉、權限沖突現象嚴重，在具體行政執法中沖突不斷，行政管理的缺位和越位已成為比較突出的問題。由于主要的法律依據均沒有能夠達到清晰劃分職能職權的功能，在實踐中往往依靠政策和政府內部制定相應的行政規范文件來對政府部門的職權、職能進行調整和規范，削弱了法對行政的規范作用，對于職權與職能上的沖突又基本以行政的方式予以解決，難以形成長效管理機制，不利于行政本身監控法治化的形成。

（二）行政權力結構缺乏下位法的細化。《憲法》與《立法法》均給特定層級的政府配備了相應的行政立法權，對于上位法規定模糊之處，可以行政立法的方式予以清晰化。然而“，政府權力結構的規范化程度也不高，權力運行主要是依靠政策和習慣來維系，法律條文規定很少。確定行政機關職能和權力分工的‘三定方案’既不是法律、也不是行政法規，因此，政府的權力結構在一定程度上取決于部門領導的個人風格，因為各個部門、各個層級的權力邊界并非十分清晰，其中有著許多自由裁量的空間”。因此在堅持法治原則的要求之下，政府權力結構應該有法律加以完善。

（三）行政層級的無序化造成層級監督的困難。層級監督中除了最高層級與最低層級之外，每一個層級的政府與政府職能部門均是監督者與被監督者，這是行政管理權的配備使然，上下級之間的權能難以從職能上劃分導致了監督權難以突出，不利于強化監督的功能。相對明確的監察機關監督與審計機關監督，在憲法當中的地位不同，審計機關的設置是憲法單獨規定，明確配置的；而行政監察則是和政府職權中與其他職權一起列舉的，然而具體規范這兩個機關職權行使的單行法中，對行政監察則規定了較多的監督權力，審計機關卻無單獨的處置權而只有調查與建議權。這顯然與憲法所意圖的監督權力結構不相匹配。行政權力結構的模糊性與我國目前所處的轉型時期有著邏輯上的應然聯系，轉型時期憲法難免有其歷史的局限性，而我國又缺乏相應的法治補充機制來彌補其條文中的局限，導致了大量的行政權力運行依賴行政的方式來進行。這樣的環境下，多數無直接法律規范的行為難以依據法律進行規制，而只能依據行政規則來予以督促。其監督方式、監督責任呈現的是非規范化的狀態。難以有效遏制行政的濫權和越權，也無法形成較具法治權威的威懾性監督效果。

（四）行政權力的垂直管理模式造成新的監督問題。市場與社會的不完善，造成大量的社會問題需要由政府采取措施來予以解決，政府成了整個國家改革的最重要的推動力。而在我國長期的歷史文化背景的影響下，使國家在權力的配置上慣于采用縱向的權力結構，而欠缺橫向的權力制約結構。往往一出現問題便習慣性地通過縱向權力配置來加強上級政府的職權。無可否認，垂直管理的確在一定程度起到制約地方保護主義，排除地方干擾的效果，但是這又會引發新的問題。垂直性管理的體制本身就存在一定的弊端。首先，垂直管理只是排除了地方政府對于職能部門的人財物的管理，地方政府仍可以采取其他方式來干擾垂直部門的執法活動，這就說明此種管理體制不是解決問題的根本方法；其次，垂直管理大多采取的是行政方式而不是法的形式來予以確定，因此其較為欠缺法定身份，在處理垂直管理部門與地方政府之間關系時難以用法治途徑解決；再次，在相應的職能部門采取垂直管理之后，難以和現行的行政監督體制相配合，造成了專門監督的困難，在行政內部監督中過多依賴層級監督容易引發新的監督漏洞；最后，各級政府應按照地方的需要來設置職能部門，政府是公共產品的提供者，哪些產品應由中央來提供，那些產品應由地方政府來提供，必須看其適合性與有效性，這實際上要求只有專屬于上級政府的職能設立垂直管理體制才是適合的，如果每一級政府都應履行的職能卻被化為垂直管理，這實際上剝奪了地方政府的職權，消減了作為一級政府本身所應具備的行為能力，尤其是對職能部門的監督能力，也違背了憲法賦予地方政府的管理權限的規定。行政權力結構問題實際上影響了行政組織的構造，行政職能職權的實現以及行政的保障問題。行政權力結構的法治化程度直接關系到如何對行政權力予以制約的問題，因此在行政結構的配置上，要考慮各種權力之間的關系，在外部除了與其他國家機關權力關系之外，還有與執政黨之間的權力關系，與社會自治之間的關系；在內部要將行政權力進行科學化配置，使行政權力結構清晰，各行政組織之間形成配合、協調與制約的法治機制，為形成法治化的行政內部監控機制塑造基礎架構。