各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

農村稅費改革以來，各地按照國務院關于“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩妥地開展化解鄉村債務工作，取得了一定成效。但鄉村債務涉及面廣，情況復雜，化解工作進展緩慢，已成為當前農村工作中的一個難點問題。一些地方債務底數不清，責任不明確；一些地方新債不斷發生，屢禁不止；一些地方化解債務主動性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉村債務的辦法；一些地方債權人與債務人雙方矛盾尖銳，成為影響農村社會穩定的重要因素。沉重的鄉村債務影響了基層政權組織的正常運轉，制約了農村經濟社會事業的健康發展，并成為誘發農民負擔反彈的嚴重隱患。為推進農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈，促進社會主義新農村建設，經國務院同意，現就做好清理化解鄉村債務工作提出以下意見：

一、全面清理核實，鎖定債務數額

清理核實鄉村債務的原則和要求：一是摸清底數。要對**年12月31日以前鄉鎮政府和村級組織形成的債權和債務，包括以鄉鎮政府或村民委員會等名義擔保形成的債務，尤其是舉辦農村義務教育形成的債務，進行全面核實，分類清理。地方各級人民政府要采取切實可行的債權保全措施，嚴厲制止和打擊逃廢債務行為，切實維護債權人的合法權益。二是嚴格審核。地方各級農村綜合改革領導小組要組織財政、審計、農業、監察、金融、教育等相關部門，結合清理和規范鄉村財政財務，對鄉村債務進行認真審核，逐項核實認定，鎖定債務數額。三是明確責任。根據鄉村債務形成的原因，明確債務償還的責任，落實到單位或個人。四是分類處理。要區分鄉鎮債務和村級債務的不同性質，采取有針對性的化解措施和辦法，分類處理，逐步化解。

要在認真清理核實的基礎上，按債務的來源和用途，逐筆登記造冊，建立債務臺賬和債權債務數據庫，實行動態管理。建立縣、鄉、村三級債務動態監控機制。實行定期報告制度，掌握債務變化情況和原因，及時采取有效的控制措施。

二、嚴格執行政策，堅決制止發生新的鄉村債務

近十幾年來我國許多鄉村都陷入了越來越沉重的債務危機，債務問題成了一個令各級政府頭疼的大事。鄉村債務形成的原因復雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點選擇了新疆塔城地區作為樣本點，經過近兩個月的實地調研，基本摸清了額敏縣七鄉、沙灣三鄉四個村和烏蘇市的鄉村債務債權情況，通過典型調查、座談，獲得第一手資料，在此基礎上，通過匯總、分類，預計新疆鄉村兩級債務的規模，分析其產生原因。本文針對新疆鄉村債務的行政、財政體制原因展開相應的探索。

一、新疆鄉村負債的現狀

截至2007年末，全疆共有966個鄉鎮，8965個行政村，新疆農村幾乎是鄉鄉有債，村村欠錢。對新疆鄉村兩級債務規模的估算是一項非常困難的工作。由于數據不足,我們很難運用統計方法做出準確的定量分析。只能在現有的資料基礎上，做一個大致的測算。

根據自治區稅改辦2004年度全區鄉村兩級債務情況進行的調查，結果如下：鄉鎮債權總額36.35億元，債務總額58.23億元，其中：

1．鄉級：債權總額10.35億元，鄉均為120.77萬元；債務總額24.23億元，鄉均為282.73億元，債權債務相抵后，凈債務為13.88億元。

2．村級：債權總額為26億元，村均為26.9萬元；債務總額34億元，村均為35.16億元，債權債務相抵后，凈債務為8億元。

二、深層原因

以上講了當前J市村級債務的構成及其形成過程。說明了村級債務的形成與調整產業結構、達標升級和高息借貸上繳的關系。以下從村、鄉鎮與村民三個方面分析村級債務形成的深層原因。

1、村干部

當前農村通行的由鄉鎮決定村干部乃至組干部報酬數量和結構，并將村干部報酬的大部分與鄉鎮規定的各項行政任務尤其是稅費提留任務完成情況掛鉤的做法，嚴重影響和決定著村干部的行為方式。鄉鎮這種決定村組干部報酬數量及結構的做法與體制遺留下來的鄉村上下級觀念與行政命令作風結合起來，使得村干部幾乎沒有自由選擇的余地，村民自治名存實亡。

1990年代中期以前，鄉村企業發展較好，一些有固定收入來源的村集體如有村辦企業的村，村班子工作積極性高，向農民提取也少，上級因此誤以為村級治理最大的障礙是村集體沒有諸如村辦企業等固定收入來源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創辦企業，也包括挖精養魚池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開始搞這些以消滅“空殼村”為號召的所謂“第二次創業”時，村干部比鄉鎮更清楚將來失敗的命運，一些“保守”的村支書抵制這種“創業”。但既然上級已經發出了號召，各種任務已經下達并與年終報酬掛起鉤來，多數村干部不得不向銀行或農戶借貸以“創業”，那時在農村調查，村干部感到最困難的事情是創業“一無資金，二無技術，三無市場”，痛苦得很。上級要辦企業，那就辦。借來的錢辦企業，盲目上馬的多，以至于后來J市幾乎所有村辦企業全部破產，大量借貸資金無法償還。舉例來說，D鎮的高陽村，1995年還只有6萬元債務，1996年即達40萬元，1997年達110萬元，1998年超過150萬元，到2000年底已近300萬元，即為舉辦村辦企業失敗所欠債務。這種情況十分普遍。

無法償還資金，對于負責任的村干部來講，真是心頭解不開的疼。但這個疼的過程不長，便麻木起來。其原因大致有二，第一，在借錢創業的過程中，雖然幾乎無一例外所有企業都破產了，但創業者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們訪談過一位推土機師傅，他在1990年代中期以來為數十村集體挖魚池或建林果基地，因此與村干部有經濟上的頻繁接觸。他說，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場經濟中磨練出來的膽量收受回扣，有些村甚至出現了村干部僅僅為了拿回扣而積極舉債“創業”的情況；第二，這時候出現的村級債務是普遍的，村與村比，誰也不比誰更多，法不責眾，每個村都負了債，上面總會想辦法的。

為促進基層醫療衛生機構建立新的運行機制和健康持續發展，切實落實好我市清理化解基層醫療機構債務工作，現將省人民政府辦公廳《關于轉發省發改委省衛生廳省財政廳江西省清理化解基層醫療衛生機構債務實施方案的通知》文件轉發給你們，并明確我市具體方案如下：

一、加強領導，明確分工。各縣（區）人民政府、各開發區（新區）管委會要充分認識化解基層醫療衛生機構債務的重要性和緊迫性，要精心組織實施，明確責任分工，及時研究解決化解債務過程中出現的問題，確保各項工作平穩有序推進。各相關部門要相互統籌協調，按照各自職責，做好債務清理鎖定、審核認定、償還化解和資金籌集等工作。

二、把握要求，按期完成。各縣（區）人民政府、各開發區（新區）管委會要按照“制止新債、鎖定舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求，依據省里時間節點，先摸清底數、鎖定債務，然后逐級上報、逐筆認定，結合實際制定當地的清理化解基層醫療衛生機構債務的具體工作方案，在2011年11月15日前上報市醫改辦、財政局、衛生局備案。債務認定后，及時制定債務化解的總體規劃、年度計劃，落實化債資金，逐項逐筆確定債務化解的時間、資金渠道、責任單位。

三、嚴格紀律，實事求是。嚴格執行有關規定和財經紀律，建立責任追究制度。各地不得借新債還舊債，不得向群眾攤派，不得擠占挪用其它醫改專項資金，不得影響基層醫療衛生機構實施基本藥物制度和推進綜合改革。對虛報冒領、截留挪用、套取補助資金及造成資金損失的，除追回補助資金外，還要按照有關規定追究直接責任人和有關負責人的責任；涉嫌違法犯罪的，移交司法機關處理。

盡管我國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經營，而且所負債務的種類之多，負擔之重，已超出一般人之想象。相關的數據與結論初步表明地方債務的規模保守估計大約在億之間，截至2002年底，僅鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元，總額在2200億元左右。地方債務風險已經成為影響我國經濟安全和社會穩定的重大隱患。

關于地方債務的形成“原因”，代表性的觀點如魏加寧認為主要有：（1）各級政府之間財權事權劃分不清，地方政府收入減少、任務加重；（2）政府職能轉變不到位，行政機構繁雜、人浮于事；（3）地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏；（4）財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規的融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規渠道進行變相舉債、違規融資；（5）信息披露機制不完善，缺乏地方政府的信用評估；（6）行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部行為短期化，一些地方政府領導為了在有限任期內顯示“政績”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設。

一“原因”背后的原因解釋

筆者認為，上面所列出的“原因”其實并不是地方債務產生的終極原因，而是某些真正原因的結果。主要理由在于，的確上述“原因”對地方債務的產生有著某種聯系甚至直接的聯系，但如果是要做追根溯源的探究的話，僅停留在這一層面而不去探究是什么導致這些“原因”的產生，放棄對事物發生本源的追求，對“原因”的解釋就會是乏力和不得要領的。而且如果遵循這些“原因”的解釋去尋求解決之道的話，最終也不可能從根本上解決地方債務問題。因此，這種層面對原因的探究，只能算是原因探究過程中的一個階段，而不能說是對原因解釋的終結。

按照上述所給出的“原因”，譬如中央與地方等各級政府的財權與事權的統一問題，事實上就是中央與地方關系的法制化問題。具體說來，市場經濟下的公共財政要求，中央與地方的職責權限應該由法律明確規定，尤其是中央與地方的事權、財權劃分應該具體清晰，以防止法律的任意解釋和中央、地方的相互侵權。中央政府與地方政府的結構形式以及中央與地方職責關系模式，也都應當依法定程序進行調整，以保持中央與地方關系的相對穩定性。設立相對獨立的專門機構裁決中央與地方之間的權限爭議，而不是簡單地由中央說了算等。這些，明白人都清楚的道理，為什么實踐中中央與地方并不選擇進行財權與事權的劃分與法律規范，這才是問題的根源。

另外政府職能轉變不到位，層級過多，機構臃腫，財政金融體制不健全，信息披露機制不完善，行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部行為短期化等，簡單一點看，這些都是政府的職能與體制設置不符合公共財政的要求等方面問題外在形式的顯現，或者只能說是地方債務產生的客觀原因，但是這些畢竟都是人為選擇的結果，那么人們為什么要選擇這種結果，這才是地方債務產生的真正原因所在。

歸結地方政府性債務形成的原因，主要是由于經濟社會快速發展需要政府提供相應的公共產品和公共服務，尤其是各地當前都處于城市化進程加速階段，需要大量的、低成本的、可長期使用的城市化建設資金，而有限的財政資金難以滿足城市化快速發展的需要。與此同時，財權與事權不相匹配的矛盾也成為地方政府性債務形成的內在因素。1994年實行分稅制財政體制后，財政的集中度大幅度提高，形成“財力向上集中”和“事權向下轉移”的局面，經濟社會發展等事權與財權之間的高度不對稱迫使地方政府負債經營。加上近年來各項改革力度不斷加大，特別是社會保障制度改革、糧食體制改革、農村稅費改革等使地方財政支出增速大大超過了收入增速。此外，債務管理體制機制的不健全更是加重地方政府性債務的重要因素。雖然各地都在積極探索建立地方政府債務管理的有效機制，但目前尚未建立起統一、規范的管理模式和管理制度，地方政府債務管理中還存在著諸多方面的問題：一是債務預算管理機制缺失。地方政府性債務從舉借到償還缺少預算環節的統籌規劃，大部分舉債安排的收支沒有納入預算管理，缺乏預算約束，游離于政府預算管理之外，而一旦發生償債風險，又要用預算資金償還，極易形成直接的財政負擔和風險。二是債務預警機制缺失。由于尚未建立有效的債務預警機制，債務的可控規模和風險系數沒有量化指標，難以有效防范和控制債務風險。一旦發生信用危機，必將破壞金融市場的信用秩序，影響財政收支和政府信用，對社會穩定構成潛在的危險。三是償債機制缺失。部分地方政府融資積極性很高，但科學舉債、依法籌資、有序償還的觀念不強。雖然部分地區建立了償債基金，但基金的規模較小，籌集和動用方式不明確，規范、科學的地方政府償債長效機制尚未建立。四是責任追究機制缺失。在目前多頭舉債和管理的局面下，如果出現投資決策失誤和信用危機，由于償債責任難以明確，責任追究制度沒有建立，往往造成不論這些債務是否由政府擔保，但最終都必須由政府進行償還的現象。五是融資平臺公司管理機制缺失。很多融資平臺公司本身并不具備良好的營利功能和償債能力，存在經營性資產少、法人治理不完善、現代化管理水平較低等問題，其自主經營能力較弱，資產盈利性較差，市場化運作能力較低。因此，為加快完善舉債決策機制，合理控制地方政府性債務規模，筆者認為，在充分發揮地方政府性債務資金促進經濟社會發展的同時，應加強防范債務風險，逐步建立起管理規范、監控有力的地方政府性債務管理體制和運行機制。

1.從源頭控制的角度加強對地方政府融資行為的管理。一是完善地方政府性債務的扎口管理制度。各地對政府性債務管理的模式不同，財政部門往往只承擔了提供審批所需報表、債務余額統計等方面的工作，沒能有效地履行起政府性債務監管的職責。目前，各地債務余額越來越大，融資的渠道和方式越來越豐富，有必要在財政部門實行扎口管理，規范政府融資審批、加強建設項目效益審批、落實償債資金來源。二是實行融資計劃管理。在舉債管理方面，應對各級政府的融資計劃實行同級管理原則。嚴格控制政府性債務負債建設行為，對重大建設項目應通過社會聽證等形式，充分征求各方面意見，杜絕盲目、違規舉債。三是將地方政府性債務納入預算管理。政府性債務是政府收入的重要來源之一，應當納入預算或計劃統一管理。根據需求和供給合理控制政府負債規模，由各級政府債務扎口管理部門探索編制地方政府性債務預算，真實反映地方債務收支、償還及余額，待條件成熟時納入總預算并同級人大審批。2.從風險控制的角度加強對地方政府性債務的管理。要從實際出發，盡快出臺符合實際、具有可操作性、能夠滿足地方發展需要的政府性債務相關控制指標。其中，債務率反映地區負債能力和風險，負債率反映地區經濟承債能力，償債率反映財政收入還債能力。可以在預警機制中綜合運用三種指標，以全面、準確地反映債務的總量風險和結構風險狀況，并規定合理的債務安全線，定期通報市縣債務風險情況，適時對地方政府進行風險預警。3.從債務償還的角度加強對地方政府性債務的管理。一是建立償債準備金制度。根據各級政府債務規模、自身財力、風險指標等，采取一定比例，建立償債準備金。如果下級政府未設立或未按規定額度設立償債準備金，上級政府可在其財力性轉移支付或稅收返還中按照一定比例扣除，明確作為償債準備金。二是建立償債考核激勵機制。可在相關預警指標建立之后，對市縣建立考核激勵機制，每年拿出一定規模的財力，通過對既有債務的消化、新增債務的控制情況的考核，綜合平衡后分配至市縣，起到激勵、引導的作用。三是推動平臺公司企業化運作管理。平臺公司對所承擔的政府公益性項目進行自主經營、自求平衡、自負盈虧，企業對公益性項目的投入最終依靠其對政府配置的資源進行市場化運作的收益來平衡。4.從債務監督的角度加強對地方政府性債務的管理。一是加強政府性債務外部審計監督。按照《政府投資項目審計規定》，強化對政府投資項目的審計監督，特別是耗用資源多、財政投入大、與國計民生關系密切、社會關注度高的項目，要及時向社會公告政府投資項目審計結果及整改情況。二是建立健全管理問責制度。要將地方政府性債務管理納入各級領導干部任期的經濟責任考核范疇，建立有效的地方政府債務管理責任追究制度，合理區分各政府領導干部的直接責任和主管責任，將政府性債務納入領導干部責任審計。三是建立績效評價制度。對融資平臺公司承擔的重點項目實行績效評價，事前設定明確的績效目標，并明確完成績效目標所采取的措施，項目建設過程中財政部門和項目建設單位實施績效跟蹤，項目完工后進行績效評價。

本文作者：高瑋工作單位：江蘇省財政科學研究所

近期，美國的債務問題尤為引人注目。論文2011年4月18日，標準普爾將美國主權信用的前景展望從“穩定”下調至“負面”。國際貨幣基金組織(IMF)2011年4月11日的《世界經濟展望》中警告稱，美國的債務問題可能削弱全球金融體系穩定性。美國財政部稱，到2011年5月16日，美國已經達到法定的14.29萬億美元債務上限。若國會在8月2日之前不提高舉債上限，美國可能出現債務違約。美國債務危機似乎到了一觸即發的時刻。美國是否真的會爆發債務危機，美國債務問題的前景究竟如何，我們還需要進行仔細的梳理。

一、美國公共債務現狀概覽

經濟危機爆發后，為了使美國經濟盡快地從危機中恢復，美國政府出臺了一系列刺激計劃，導致美國政府公共債務快速攀升。根據美國財政部數據，2009財年美國財政赤字1.42萬億美元，為GDP的9.9%；國債余額超過12萬億美元，為GDP的84%。2010財年美國財政赤字達到1.29萬億美元，占GDP的8.9%，國債余額超過13.4萬億美元，占GDP的92%。2011財年美國財政赤字預計將達1.65萬億美元，債務總額早在5月16日就已經達到14.29萬億美元上限。圖1顯示從2000年開始，美國國債的GDP占比不斷攀升，至今已經突破二戰以來的最高點，且仍有加速上漲之勢。

與此同時，投資者對于美國政府主權債務違約的擔憂也在升溫。在信用衍生產品市場，美國信用違約掉期合同的價格近期在不斷攀升。圖2是美國政府債的一年、五年、十年期CDS的交易價格曲線。2011年5月以來，美國一年、五年和十年期的CDS價格均呈快速上升趨勢，特別是一年期CDS，價格已經翻了一番。

二、美國債務問題前景分析

盡管美國已經觸及債務“天花板”，美國國會至今尚未就提高債務上限問題達成一致，但目前美國發生債務違約的可能性較小。其原因可從經濟和政治角度分別加以考慮：

當前的鄉村治理中，村級債務已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級債務這一難題的原因，正是為了解決鄉村治理中的難題。村級債務是1990年代以來的新現象。1990年代初期，針對鄉村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發展鄉村集體經濟，增強集體經濟實力，從而增加鄉村組織的凝聚力和戰斗力。這個時候，以興辦村辦企業、調整產業結構為名，鄉村兩級大量借貸，形成了當前村級債務的第一個“基礎”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號聲中，“普九”達標不分地區不切實際地在全國鋪開，特別是1996年前后“普九”驗收的強大壓力，迫使鄉村兩級大規模向農民集資和向社會借貸，買了很多不該買的設備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉村債務雪上加霜。第三次對鄉村特別是村級構成重大影響的債務增加，是在農民負擔太高，向農民征收稅費越來越難的情況下，村級組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務越來越多，最終形成了現在嚴重的村級債務。

我們在2001年向J市近50名鄉鎮黨委書記發放問卷，讓他們回答“你認為當前農村存在的最大問題是什么”時，幾乎所有鄉鎮黨委書記都回答最大的問題是村級債務或鄉村債務。

一、現狀與過程

1、村級債務的數量與構成

那么，J市農村村級債務究竟如何？我們從J市下屬三縣各鄉鎮獲得的村級債務不完全統計數字匯總如下： 表一：村級債務的數量（不完全統計）單位：萬元、元、個

債務總額

一、債務規模

調查的4個鄉鎮和3個村都存在規模龐大的債務。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉鎮的債務增長速度都很快，到2001年底平均債務余額已高達545.7萬元。B鄉6年內債務規模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應付款，債務規模會更大。

調查表明，債務用途對債務規模產生了較大影響。辦公場館、大型基礎設施建設以及興辦企業所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉村負債的規模。如C鎮1999---2002年債務規模劇增的原因就在于工業園區的拆遷與建設，A鄉1999年債務規模劇增的原因是修建了宏偉的鄉政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發達地區鄉鎮的負債主要用于興辦企業，提供投資額較大的公共產品，如C鎮所有的債務都用于舉辦企業和工業園建設，負債額較大。欠發達地區大部分鄉村債務用于發工資、上繳稅費任務，負債額因而較發達地區低。

二、債務結構

(一)債權人結構

鄉村債務的債權主體主要包括農業銀行、農村信用合作社等正規金融機構，農村合作基金會等非正規金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉鎮干部)等。表3為樣本鄉鎮2001年底的債權人構成表。表4為調查村1990--2001年借款的債權人構成表。

摘要：目前中國的鄉村經濟運行隱含著很大的債務風險。對西部某地鄉村債務所做的實證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制的重大變革。關鍵詞：鄉村；債務；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農村經濟發展迅速，農民生活水平提高很大，農村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀九十年代以來，農村社會經濟發展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉鎮政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務危機，這已經成為稅費改革后農村經濟發展和農村社會穩定的一大障礙。至于全國鄉村債務總額是多少，目前還沒有權威的全國統計數據，一些學者在抽樣調查的基礎上估計全國鄉村兩級債務總額不低于6000億元，這個數字已超過長期建設國債數額，平均每個鄉鎮的債務近450萬元。許多個案研究結果都支持這個估計結果，如筆者對西部某縣級區進行實地調查所獲得的數據資料也證實了這一點。鄉鎮政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發出來，從而影響到社會穩定。目前關于鄉村債務問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務問題的更深層次原因，還很少有人進行研究。本文認為，鄉村債務問題所涉及到的范圍已經超出其本身，是農村政治、經濟、社會問題的集中反映和發酵。本文首先對西部某縣級區鄉村債務進行實證研究，然后采用政治經濟學的分析方法，對鄉村債務問題進行深層次考察。二、對D區鄉村債務的實證分析西部某市D區共有33個鄉鎮，501個村，全區人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經濟較為發達的地區。截止2003年底，全區鄉村兩級債務總額為18542萬元，所有鄉鎮和村都有負債，其中鄉鎮級債務總額為13472萬元，村級債務總額5070萬元，債務總額占全區當年GDP的4.68%，占區本級財政收入的81.27%.（一）鄉鎮債務基本情況在全區鄉鎮債務13472萬元中，鄉鎮政府直接債務為13181萬元，占鄉鎮債務總額的97.84%；以鄉鎮名義擔保發生的債務為291萬元，占鄉鎮債務總額的2.16%.鄉鎮平均直接債務為399萬元，負債最多的鄉鎮的債務額為995萬元，負債最少鄉也有99萬元。表1是D區33個鄉鎮負債分布情況。

全區鄉鎮間接債務，總額為291萬元，鄉鎮平均8.82萬元。其中：為個人擔保債務額172萬元，占59.1%；為其他單位擔保債務數額84萬元，占28.9%；為所屬企業擔保債務數額35萬元，占12.0%.鄉鎮債務構成：一是興建公共設施和公共產品支出形成的債務，為7564萬元，占鄉鎮級債務總額的57.4%.其中：學校建設欠債4875萬元，占公共設施建設支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設施建設支出的28.8%；民政優撫欠債91萬元，占公共設施建設支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補基金會資金缺口3015萬元，占鄉鎮級債務總額的22.9%.其中：歷年鄉鎮政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉鎮級債務總額的8.7%.四是借款興辦企業972萬元，占鄉鎮級債務總額的7.4%.五是彌補日常開支476萬元，占鄉鎮級債務總額的3.6%.（二）村級債務基本情況在村級債務總額5070萬元中，直接債務為4959萬元，占村級債務總額的97.53%，擔保債務為111萬元，占2.47%.村級債務分布。全區村級直接債務總額4959萬元，村平均債務9.9萬元。如果以鄉為單位分類，村級債務最多的鄉總額高達1070萬元，最少債務的鄉總額為4萬元。表2是以鄉鎮為單位計算的村級債務分布情況。

表2以鄉鎮為單位的村級債務分布情況負債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉鎮數（個）10866214959萬元9.9萬元

村級擔保債務總額為111萬元。其中：為所屬企業擔保債務75萬元，占67.6%；為個人擔保債務19萬元，占17.1%；為其他單位擔保債務17萬元，占15.3%.形成村級債務的直接原因有以下幾個方面：一是生產性支出1773萬元，占村級債務總額的35.7%，其中：興辦企業投資負債958萬元，占54%；村集體經濟組織經營支出負債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費1603萬元，占村級債務總額的32.3%.其中：鄉統籌費欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費、罰款負債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產性支出、上繳稅費、公益性支出和管理費用以外的其它支出291萬元，占村級債務總額的5.9%.五是管理費用192萬元，占村級債務總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉村債務問題的政治經濟學分析我國經濟社會的二元結構，使得城鄉不僅存在巨大的發展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉村債務是鄉鎮政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面有著很復雜的原因，既有經濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經濟體制改革滯后形成的鄉村債務首先，從D區的鄉村債務構成可以看出，興建公共設施和提供公共產品形成的負債占債務總量的一半以上，表明鄉村財政收支缺口很大。鄉鎮財政是1983年國家實行政社分設、組建鄉鎮政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉鎮政府有效運作。但是，隨著向市場經濟體制的轉軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實施和各上級政府在財權的“強干弱枝”的政策導向下，省、地市級政府照搬中央政府加強宏觀調控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權上收的同時，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力極不對稱。縣、鄉兩級政府所履行的事權，大都剛性強、欠帳多，所需基數大、增長快而無法壓縮，如農村的九年制義務教育和改變農村基礎設施嚴重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉級政府的沉重負擔。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉村，如農村普及義務教育的普九、普六等公益事業或達標升級活動都需要鄉村出資，其中很多是遠遠超出了農村經濟發展的實際承受能力。因此，鄉鎮和村級集體經濟組織的功能開始被異化，擔負起更多超過其經濟承受能力范圍之外的職責。為了完成省級政府下達的“普六”、“普九”任務，D區的鄉鎮村因為學校建設借債就達4875萬元。其次，為發展鄉村經濟而借債。發展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發展經濟。在發展本地經濟的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉、村都有一種內在沖動，實施所謂的跨越式發展戰略就是這種思想的體現。因此，在推進工業化和市場化的進程當中，地方政府對經濟發展的干預程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現在教育基礎設施建設的投入方面，而且還體現在經濟發展中對鄉鎮政府下達招商引資和興辦企業硬指標上。在財力十分有限的條件下，鄉鎮政府、村級集體經濟組織只好舉債興辦企業，有些地方是要求鄉鄉辦廠、村村冒煙。如果企業辦起來以后能夠贏利，當然也是一件好事，不存在債務風險，一切問題都還好解決。但是，從實踐來看，鄉村興辦的企業往往屬于競爭性行業，重復建設，受到資金、市場的限制，加上技術落后，經營不善，從一開始就注定為短命項目，企業投產之日就是企業虧損之時，結果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉村背上沉重的債務負擔。除了鄉村直接投資興辦企業而負債以外，招商引資是當前地方政府發展本地經濟的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環境，往往是市、縣政府統一要求投資修建道路，有的地方要求鄉鄉通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下撥資金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉村配套資金，為了完成任務，鄉村只好舉債。D區鄉村因道路修建造成的債務額達3014萬元。第三、鄉村負債也與鄉村機構龐大、財政供養人數眾多有關，供養人員不僅有鄉鎮政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現了“生之者寡，食之者眾”的嚴重格局。1984年，鄉體制恢復之初，大多數鄉鎮工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉鎮機構膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠遠超過財政收入的增長，導致人頭費占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的普遍現象，有了“吃飯財政”一說。當收入不足于彌補支出時，債務就開始形成。D區鄉村兩級在這方面的債務額為2113萬元，這個數字不算小。這充分說明基層政府機構和村組干部人數嚴重超過實際需要。當然，也不排除其中有的鄉鎮盲目追求高消費，建豪華辦公設施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農村稅費形成的鄉村債務。農村稅費體制改革前，農民除了上繳農業稅、農業特產稅和“三提五統”外，還有各種集資攤派，農民負擔十分沉重，大多數農村居民的稅負都遠遠超過其經濟承受能力，自然，農民拖欠、尾欠稅費和攤派現象就變得越來越嚴重。由于現行體制下，鄉鎮都制定有稅費征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務，只有以村組織或個人名義向農村信用社和民間大舉借債墊付稅費款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉村債務僅僅從經濟體制方面就事論事地分析鄉村負債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產生這種現象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，市場在配置資源中起基礎性的作用，但是從改革開放的實踐來看，政府始終起著主導性作用，中央和地方各級政府都把發展經濟放在工作的第一位。為了加快經濟發展，中央和地方各級政府可以調動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴張，即權力和利益都有不斷追逐更大的權力和更大利益的特點，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負債運行就成為一種常態。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務，無論能否償還，無論債務風險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉村還缺乏本轄區公民顯示對公共品和服務需求的偏好、監督和評價公共品生產的規范的、可操作程序。鄉鎮政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權在上級，鄉鎮政府往往就以服從上級政府而不是轄區內農民的意志為主。上級政府攤派的大量事務，無論是否適合本轄區的實際情況，下級都必須想辦法完成。鄉村為了完成任務，只好借債運行，經常出現一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責收攤”、最終由鄉村“背鍋”的事情。上述表現實際上是鄉村干部“經濟人”行為的結果。作為經濟人，鄉鎮、村組干部最根本的行為動機和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經濟利益，以及為了榮譽。而在政治集權度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務角度看，鄉村干部有主觀動機。即使在鄉村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權衡利弊的結果，也是服從上級為最優選擇。同時，還不排除鄉村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉村領導人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即使鄉鎮財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數領導人，為了直接的經濟利益，借債上馬各種工程，在發包工程中大肆收受賄賂，進行腐敗活動，結果是富了少數人，卻讓當地的老百姓背上大筆債務。四、化解鄉村債務的幾點思考鄉村債務問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務，二是如何防止新債務的產生。要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制重大變革。（一）村級債務的化解與公共產品需求的偏好表露機制的建立要從根本上解決村集體組織的債務問題，必須落實村民民主選舉制度，這是化解村級債務的制度保證。真正落實了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務，其行為的目標函數與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達標”任務，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務也就不可能產生。當今農村公共產品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機構根據自身的偏好或政績導向來決定公共產品供給總量、供給結構和供給方式，而供給成本卻大都由農民分攤，導致部分公共產品的供給與農民的現實、迫切需求發生錯位，增加了農民對公共產品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產品供給的決策卻是“自上而下”的，這強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農民負擔的機制和沖動，也是對公共產品需求方的農民作為直接的鄉村公共產品供給納稅（費）人權利長期的漠視。當由外生變量來決定公共產品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導致農民對政府決策的任何公共產品供給都會反感和消極反對。因此，即使在農民稅費負擔沒有減輕的情況下，對公共產品的供給決策體制做出根本的改變，鄉村公共產品特別是村級公共產品的供給由鄉民、村民決策，由鄉村社會的內部需求決定公共產品的供給，使公共產品的供求順利銜接，使鄉村公共產品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立良好的公共產品需求偏好的表露機制，使鄉范圍內或村范圍內最廣泛民眾的意愿得以充分體現，這對農村的稅費體制改革來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉村社會的民主政治建設，激發民眾當家作主的積極性，也使符合農民迫切需要的公共產品能由農民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉村社會有限的公共資源發揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構時，村級公共機構設置不宜過大，以免占用太多的社會資源，應以精簡、效能、適用為原則，根據地方經濟發展水平和公共事務的空間大小決定公共主體。對大多數經濟落后、社會經濟關系單純的鄉村，可考慮村委會和村黨支部職能的合一，避免兩套機構的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級的鄉黨委指派，直到有中共黨員當選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級先鋒隊的性質，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領作用，那就是不合格的。當然對東部經濟發達地區和城郊地區的村組織建構，則應根據村民之間社會經濟聯系的加強和公共空間的擴大、來自于集體資源利益的激增，設置功能較完善的公共機構，維護廣大成員的合法、合理權益，而且民眾對這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級政府事權的重大調整和農村義務教育供給的財政體制變革對各級政府財權和事權的調整勢在必行，應重新劃分政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任即事權安排。如計劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應是全國性公共產品；鄉村教育也并不完全是地方性質的公共產品，其受益者不僅包括上學的學生，整個國家都會因公民素質的提高而受益，這也是國家強行規定九年義務教育的依據，這些責任向基層政府的轉移使鄉鎮政府承擔了極其寬泛的政治經濟責任。在鄉鎮政府承擔的沉重責任中，九年義務教育是最典型的公共事業，也是農村公共產品供給危機的主要表現。消除城鄉財政二元結構是農村公共財政改革方向，在現階段，國家最起碼應承擔起農村義務教育、計劃生育等公共產品供給責任，而農村義務教育良好供給則是重中之重。實行義務教育供給的財政體制變革，也是農村稅費改革和改善農村社會發展狀況、農民的人權狀況的重要舉措，它有助于降低農民人力資本貧困、人權貧困程度。義務教育關乎國民整體素質的提高，是影響國家長遠利益的公益事業，給予所有的社會公民享受平等的教育機會是國家的責任和義務。當今義務教育未真正義務化，這種情況在農村尤其嚴重，當鄉村的財政危機導致了教育的供給危機時，在農村將導致新的教育貧困，這也將派生出農民下一代的信息貧困、人權貧困，也可能導致農民的收入貧困自我加強的循環，使一個個鄉村的發展繼續鎖定在低水平陷阱。當前農村義務教育面臨巨大危機，不少地區義務教育徒有虛名，高額的學校收費不僅直接減少農民的可支配收入，也導致發展中輟學問題（傳統體制下，輟學率相當低）。根據不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務教育提供具有較強的再分配性質，所以應加大中央政府或省級政府對農村義務教育的供給責任。應對現行的農村義務教育的管理體制和投入體制進行力度較大的調整和改革，增加中央財政對農村義務教育的供給責任，具體建議有：（1）農村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統一管理。中西部地區主要由中央財政承擔，沿海發達地區主要由省、市、縣各級政府負責，并提高省級財政承擔的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔的比例可定為5∶5.（2）重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立學校基建專款。要逐步降低公用經費從雜費中開支的比例。（3）實行費改稅后，中央政府應確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對中西部地區適當提高比例。考慮到目前中央財力情況也不很樂觀，中央財政可先對一些經濟落后的省和自治區給予一定數額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級財政，再由省級財政根據具體情況分配到縣，也可由中央財政直接劃撥到縣財政。中央對中西部農村教育撥款數額的確定，應綜合考慮各縣應該接受義務教育的學生規模、當地財力大小及其他特殊情況而定。在此基礎上，再逐步在全國范圍建立一套科學、規范的對農村義務教育的教育財政轉移制度，來平衡各地區之間的教育財政投入差異。（三）嚴控鄉村新債的出現與逐步消解歷史債務雖然目前存在數額巨大的鄉村債務，我們不能因此就認為，鄉村債務具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學的地方債務管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉村不能有債務，至少不能增加債務，因此，中央政府必須出臺政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉村債務的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉村債務的時間表，逐步化解鄉村債務風險。當然，相當長的一段時間以后，隨著社會主義市場經濟體制的最終建立，可以借鑒發達市場經濟國家的經驗，在科學規范的地方債務管理體系建立起來以后，允許鄉村根據具體情況適量舉債。參考文獻：[1]費雪。州和地方財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權與鄉鎮財政職能[J].中國農村觀察，2002，（2）。[3]周業安。縣鄉財政支出管理體制改革的理論與對策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農村稅費改革有待解決的問題與對策探討[J].財政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農村公共產品供給體制的改革與制度創新[J].財經研究，2004，（2）。